La Rivista / Il Centro di prima accoglienza /

ISSN 1827-0565

Capitolo 3
Centri di prima accoglienza a confronto

Alessia Del Torto, 2001

L'analisi che segue si propone ha lo scopo di presentare come le caratteristiche di un Cpa cambino a seconda della realtà in cui si opera e come le diversità interpretative possano offrire e garantire una diversa qualità della tutela ai minori indagati di reato.

Considerare il Cpa una struttura penale, 'anticamera' del carcere, o, all'opposto, una struttura filtro nella prospettiva di misure cautelari alternative alla detenzione (così come la nuova legge prevede), è una scelta ancora oggi legata alla realizzazione e alla attivazione sul campo di risorse (comunità, centri diurni...) dipendenti da variabili territoriali e contestuali, con uno sviluppo spesso disomogeneo da regione a regione.

Al limite imposto da tale dimensione operativa non si possono non aggiungere poi i limiti legati ad una dimensione culturale e sociale propria di ogni realtà territoriale, in primis la diversa reazione e il diverso allarme sociale dell'opinione pubblica e della comunità dei cittadini in merito alla questione della criminalità minorile.

Ai fini dell'indagine, è risultato interessante il confronto sia tra le diverse realtà locali che tra i dati relativi ai flussi di utenza nei diversi Cpa. A tal proposito sono stati individuati e studiati tre Cpa, quali campioni dell'Italia settentrionale, centrale e meridionale. Essi sono:

Cpa maschile e femminile di Milano, competente per le regioni Lombardia e Liguria;
Cpa maschile e femminile di Firenze, competente per le regioni Toscana e Umbria;
Cpa maschile Colli Aminei di Napoli, competente per le regioni Campania, ad eccezione della provincia di Salerno dotato di un proprio Cpa, e Molise.

La prima parte dell'analisi si sviluppa illustrando, per i tre contesti, le diverse realizzazioni delle linee essenziali tracciate dall'art. 9 del D.Lgs. 272/1989 e dalle successive circolari attuative. Il materiale è stato raccolto attraverso una ricerca sul campo realizzata con interviste alle Direzioni e agli operatori dei tre Cpa seguite da visite interne alle strutture.

La seconda parte (1), invece, offrirà uno strumento di monitoraggio rispetto ai flussi di utenza nazionale e all'utenza propria di ogni contesto territoriale.

3.1. Le diverse esperienze applicative dell'art. 9 D.Lgs. 272/1989

3.1.1. Art. 9 comma 1

"I centri di prima accoglienza ospitano, fino all'udienza di convalida, i minorenni arrestati o fermati. Ospitano, altresì, in locali separati, fino all'udienza di convalida, i minorenni che vi sono condotti a norma dell'art. 18-bis comma 4 del D.P.R. 448/1988".

La norma, che tende a garantire, all'interno dei locali del Cpa, la separatezza dei minori accolti con una diversa posizione giuridica, da una parte arrestati e fermati, dall'altra accompagnati (ex art. 18-bis D.P.R. 448/1988), è risultata di scarsa applicazione sin dall'entrata in vigore delle modifiche restrittive apportate dal D.Lgs. 12/1991 all'originario D.P.R. 448/1988.

Infatti, l'abbassamento dei limiti di pena previsti dalla nuova normativa per l'arresto e il fermo (da 12 a 9 anni) ha fatto rientrare in queste categorie, e non più in quella dell'accompagnamento, una serie di reati più frequentemente commessi dai minorenni (per esempio, il reato di furto monoaggravato o di spaccio di sostanze stupefacenti) determinando così una diminuzione, se non addirittura la scomparsa, dell'istituto dell'accompagnamento e, di conseguenza, di ingressi in Cpa di minori accompagnati.

Al di là del reale riconoscimento di significato nel tempo di una norma come quella del comma 1 dell'art. 9, è comunque da evidenziare che, già al momento dell'apertura dei Cpa (24 ottobre 1989), non tutti i servizi erano strutturati in maniera conforme alla disposizione.

In particolare, dalla ricerca, è emerso che i Cpa di Milano e Napoli sono e sono sempre stati caratterizzati da un'unica area comune sia per gli arrestati e fermati che per gli accompagnati. I motivi di tale disapplicazione, sin dall'avvio delle strutture, sono da rinvenire, da una parte, nella scarsità di risorse professionali e, dall'altra, nella limitatezza degli spazi disponibili all'interno dei rispettivi complessi (Complesso Cesare Beccaria di Milano e Complesso Colli Aminei di Napoli).

Nel tempo, poi, venendo meno le situazioni legate ad una tale esigenza, non si è riproposto il problema di provvedere ad una riorganizzazione degli spazi: dal 1999 presso i due Cpa non si sono più registrati, infatti, ingressi di minori in stato di accompagnamento.

Rispetto alla realtà napoletana, è, però, necessario, e altresì interessante, allargare la riflessione ad una particolarità propria dell'accoglienza effettuata nel distretto campano: esclusa la categoria dei minori accompagnati, non tutti i minori arrestati, e in particolare, fermati, vengono condotti al Cpa, ma vi è la possibilità che siano collocati nella comunità-filtro (ex art. 18 comma 2 D.P.R. 448/1988) interna al Complesso giudiziario Colli Aminei.

La comunità-filtro è una comunità ministeriale, annessa al Cpa, avviata e gestita dall'Amministrazione della giustizia con un organico composto da tre educatori del Ministero di giustizia (di cui due coordinatori), uno psicologo e due operatori socio-assistenziali di una associazione privata (Associazione Mansarda) convenzionata con il Centro per la giustizia minorile di Napoli.

La comunità-filtro, con capienza massima di quattro posti, accoglie minori:

in stato di arresto o fermo (ex art. 18 D.P.R. 448/1988);
in stato di accompagnamento a seguito di flagranza (ex art. 18-bis);
con provvedimento di collocamento in comunità (art. 22);
per conversione di una delle misure cautelari previste dagli artt. 20, 21 e 23 o per trasferimento da altra comunità;
per programmi di messa alla prova (ex art. 28);
con provvedimento di misure di sicurezza (ex artt. 36 e 37).

Al di là della definizione teorica, durante la ricerca, sono emersi due aspetti interessanti: il primo riguarda la funzione residuale della comunità-filtro, nel senso che la comunità accoglie i minori nel caso in cui le altre strutture del territorio (comunità pubbliche residenziali, centri polifunzionali, comunità del privato sociale convenzionate) siano complete, e la residualità è tale da riconoscere il collocamento nella comunità-filtro soltanto come momento di passaggio rispetto ad altre soluzioni, più definitive e adeguate ai casi secondo un criterio di appartenenza territoriale e di progettualità educativa.

Un secondo aspetto riguarda, invece, la discrezionalità riconosciuta alla magistratura napoletana nel disporre che un minore, in stato di arresto o di fermo, venga collocato in Cpa o in comunità-filtro.

Ora, se per la particolare collocazione della comunità-filtro napoletana (all'interno di un complesso giudiziario) è comunque tutelata l'esigenza di custodia di un minore (collocato in comunità anziché in Cpa) fino all'udienza di convalida, è altrettanto vero che questo sembra contraddirsi con ciò che è emerso durante le interviste alle Direzioni dei diversi Cpa, tutte ferme sulla posizione della necessità di contenere i minori in stato di arresto in una struttura chiusa, anche se non carceraria, piuttosto che in una struttura aperta come una comunità.

La particolarità del Complesso giudiziario Colli Aminei sembra rispecchiare la complessità dell'organizzazione della giustizia minorile e del problema della delinquenza minorile in Campania.

Per la specificità del contesto, si offre, qui di seguito, una panoramica dei Servizi del Centro per la giustizia minorile di Napoli, competente per le regioni Campania e Molise:

2 Ipm, uno ad Airola (solo maschile) e uno a Nisida (maschile e femminile, unico Ipm femminile dell'Italia meridionale);
3 Cpa, uno maschile a Colli Aminei, uno maschile a Salerno, uno femminile a Nisida (all'interno della sezione penale femminile);
2 Ussm, uno a Salerno competente soltanto per Salerno e uno a Colli Aminei competente per tutto il resto del Distretto;
2 comunità pubbliche residenziali, una a Salerno e una a Santa Maria Capua Vetere (Caserta) ex Ipm;
1 comunità-filtro Colli Aminei.

A questi Servizi si devono aggiungere le strutture offerte dalle comunità del privato sociale convenzionate con il Centro per la giustizia minorile e una serie di uffici e progetti attivati negli ultimi anni, quali:

Ufficio di Conciliazione, a cui partecipano sia operatori del Comune che operatori del Ministero di giustizia;
Progetto "Nisida Futuro Ragazzi", realizzato in collaborazione tra il Centro per la giustizia minorile e il Comune di Napoli, che ha visto, all'interno di Nisida, l'attivazione di una serie di laboratori per i minori dell'area a rischio con possibilità di partecipazione anche dei minori appartenenti all'area penale vera e propria;
Centro di accoglienza giovanile, sorto con i fondi del Giubileo per accogliere comitive di ragazzi, ma che, presto, si trasformerà in un centro polifunzionale che si andrà ad integrare al Progetto "Nisida Futuro ragazzi";
Servizio sociale di Campobasso, per i minori arrestati nel Molise, ma collocati al Cpa Colli Aminei.

Proseguendo l'analisi dei diversi contesti locali, il Cpa di Firenze, nella sua originaria organizzazione, invece, ha rappresentato la concreta realizzazione della previsione normativa in esame.

Apre il 24 ottobre 1989 con una suddivisione in quattro sezioni collocate in quattro locali distinti e separati anche se comunicanti: la sezione maschile assistita (con 10 posti) e custodita (con 4 posti) e la sezione femminile assistita (con 4 posti) e custodita (con 2 posti) con personale diverso a seconda della sezione: personale di custodia di polizia penitenziaria per la sezione custodita maschile, tre vigilatrici per la sezione custodita e assistita femminile e operatori socio-assistenziali di una cooperativa sociale convenzionata per la sezione assistita maschile.

La suddivisione in sezioni che rispecchiava la previsione del legislatore si rivelò ben presto eccessiva: dall'entrata in vigore del D.P.R. 448/1988 fino al D.Lgs. 12/1991 si registrò, infatti, nell'area custodita femminile soltanto l'ingresso di due minori; l'utenza femminile, nella quasi totalità dei casi di origine slava, infatti, poneva in essere reati (come il furto) che, solo dopo l'inasprimento legislativo del 1991, sarebbero rientrati nella tipologia per la quale era previsto l'arresto e non più l'accompagnamento.

Così, già nel maggio 1990, sulla base dell'analisi statistica degli ingressi nel primo anno di vita del Cpa, una delle quattro sezioni, appunto la sezione custodita femminile, venne chiusa.

Una convergenza di situazioni ed esigenze diverse portarono successivamente ad una ulteriore ridefinizione degli spazi che, nei limiti del possibile, adeguasse maggiormente le caratteristiche della struttura alla filosofia del nuovo processo penale minorile.

Da una parte, le modifiche legislative restrittive che avevano determinato la scomparsa degli ingressi di minori accompagnati (in particolare femmine per i motivi suaccennati), dall'altra la difficoltà di gestione delle aree così divise per la scarsità di personale, e ancora, la volontà di creare un ambiente ispirato più ad un modello comunitario che non carcerario, portò la Direzione del Centro per la giustizia minorile di Firenze ad accogliere la proposta della Direzione del Cpa di eliminare la separatezza dei locali voluta dal legislatore, a favore di un'unica area per tutti i minori accolti, senza distinzione di posizione giuridica (e anche di sesso).

Nella realtà un tale tipo di gestione, ormai comune a tutti e tre i Cpa visitati, non sembra porre particolari problemi, trattandosi pur sempre di ragazzi di una stessa fascia d'età e con situazioni spesso analoghe. La quasi totale scomparsa dell'istituto dell'accompagnamento (attualmente applicato soltanto, in via marginale, nel distretto fiorentino) e la consapevolezza della necessità di continui assestamenti per la diversa utenza che i Cpa, negli anni, si trovano ad accogliere, sembra agevolmente giustificare scelte diverse rispetto alla originaria definizione di un servizio allora sconosciuto.

3.1.2. Separatezza delle sezioni maschile e femminile all'interno del Cpa

In tema di separatezza degli ambienti di un Cpa, un'attenzione particolare va dedicata anche all'eventuale necessità di separare all'interno della struttura la sezione maschile da quella femminile. Quest'aspetto, non trattato direttamente dalla normativa, ma inevitabilmente oggetto di scelte precise da parte delle Direzioni dei Centri, è stato affrontato con soluzioni diverse dai vari Cpa.

Se il problema non si pone per la realtà napoletana che gode di due Cpa in complessi separati e lontani, uno per l'utenza maschile (Cpa Colli Aminei) e uno per l'utenza femminile (Cpa di Nisida), è interessante vedere la risposta operativa offerta dai Cpa di Milano e Firenze.

Il Cpa di Milano che si sviluppa intorno ad un lungo corridoio (come quasi tutte le strutture penitenziarie o parapenitenziarie) è caratterizzato da una netta separazione tra la sezione maschile e la sezione femminile, divise da una porta (di legno, non a grate) che dovrebbe stare chiusa ma che, durante la giornata, per facilitare la circolazione e la vigilanza del personale, sembra restare sempre aperta.

Non sono previsti spazi in comune per gli utenti maschi e femmine, se non una sala ricreativa nella sezione maschile a cui hanno teoricamente accesso anche le minori, ma alla cui frequentazione sembrano non essere interessate o incoraggiate dal personale educativo. Anche i pasti sono consumati in locali diversi, ognuno nella propria sezione.

La sezione maschile è composta da una sala per le attività ludico-ricreative, due camere da letto con tre posti letto ciascuna, un bagno, una sala da pranzo collegata all'Ufficio matricola della polizia penitenziaria e l'ufficio della Direzione. La sezione femminile è, invece, composta da una camera da letto con tre posti, una camera destinata all'isolamento sanitario sia per gli utenti maschi che femmine, una sala bagno con due bagni per il personale e uno per le utenti, una sala per le attività ludico-ricreative, l'ufficio degli educatori e la sala per le udienze con il Gip.

Ogni sezione è, quindi, organizzata per soddisfare separatamente le esigenze degli utenti maschi e femmine.

Le ragioni di questa separatezza non sembrano collegate a particolari esigenze di sicurezza dovute per esempio all'eventuale compresenza di diversi gruppi etnici in uno stesso ambiente, né tanto meno (come espressamente fatto presente nel corso dell'intervista alla Direzione) a motivi interni prettamente moralistici. Sembra piuttosto che ciò sia stato previsto nel rispetto di una cultura, tradizione e religione quale quella delle ragazze nomadi (che rappresentano più del 90% dell'utenza femminile) accolte in Cpa che sembrano non gradire una tale commistione.

Il Cpa di Firenze, all'opposto, è organizzato secondo una politica ed una filosofia che consente un'impostazione più prettamente comunitaria, visibile strutturalmente oltre che realizzata gestionalmente.

Gli spazi e i momenti di condivisione per gli utenti maschi e femmine sono intenzionalmente promossi dagli stessi operatori. È prevista una sala ricreativa comune con ludoteca e videoteca, un'unica sala pranzo dove i minori, nel limite del contesto, possono vivere il momento del pasto in un'atmosfera il più familiare possibile, un loggiato esterno dove è possibile giocare insieme a ping pong e a biliardino o semplicemente dedicarsi ad una pausa per fumare.

La separatezza tra le utenze è, invece, rigorosamente garantita, oltre che in particolari situazioni, sempre nella fascia oraria notturna e, altresì, per esigenze logistiche: ognuno ha le proprie camere (due nella sezione femminile, tre nella sezione maschile per una capienza totale di 12 minori (2)) e i propri servizi igienici.

La regola sembra comunque essere quella di un vivere insieme, un condividere gli stessi spazi e momenti della permanenza presso la struttura, al fine di riuscire ad offrire a chi viene accolto quell'immagine di 'comunità' che il legislatore aveva indicato nel 1989.

3.1.3. Art. 9 comma 2

"I centri di prima accoglienza devono assicurare la permanenza dei minorenni senza caratterizzarsi come strutture di tipo carcerario e sono costituti, ove possibile, presso gli uffici giudiziari minorili. In nessun caso possono essere situati all'interno di istituti penitenziari".

La norma fissa due principi cardine: il primo secondo il quale il Cpa non si deve caratterizzare come una struttura di tipo carcerario e, il secondo, preliminare o conseguente al primo, per cui, in nessun caso, deve essere situato all'interno di istituti penitenziari e anzi, dove possibile, presso gli uffici giudiziari.

Nella realtà, la brevità di tempo intercorsa tra l'entrata in vigore delle disposizioni sul nuovo processo penale minorile e la data prevista per l'apertura dei Cpa ha costretto l'individuazione degli spazi da destinare ai Cpa all'interno di strutture già esistenti, fossero esse penitenziarie o sedi giudiziarie come previsto dalla normativa.

Si presentano, qui di seguito, le diverse realtà del Cpa di Milano, Firenze e Napoli.

Il Cpa di Milano si trova nella periferia più profonda della città (Quartiere Bisceglie) all'interno del complesso "Cesare Beccaria" che comprende anche il Centro per la giustizia minorile, l'Ufficio di servizio sociale per i minorenni e l'Istituto penale minorile maschile e femminile. Tutti e quattro i servizi sono dislocati in palazzine adiacenti, con ingressi indipendenti, di un unico grande edificio circondato da un alto muro di cinta.

L'impatto esterno, per chi viene accompagnato al Cpa, è, quindi, quello di una struttura carceraria. Prima dell'apertura del Cpa (24 ottobre 1989) i locali ad esso destinati erano occupati dalla sezione di semilibertà dell'Ipm.

Formalmente rispettata la disposizione secondo cui il Cpa deve essere costituito presso gli uffici giudiziari minorili e non deve essere situato all'interno di un istituto penitenziario, dubbi possono sorgere sul fatto che l'intenzione del legislatore sia stata realmente recepita e soddisfatta: se lo scopo della norma del comma 2 era ed è quello di evitare l'eventuale processo di stigmatizzazzione, etichettamento o autosvalutazione del minore conseguente all'impatto con un contesto, oltre che penale, carcerario, come ci si può accontentare che le due strutture (Cpa e Ipm) abbiano semplicemente due ingressi separati, ma siano perfettamente comunicanti, sia per gli operatori, sia per gli utenti che possono comunicare tra loro attraverso scambi verbali dalle rispettive camere o celle?

Questo stato dei fatti non sembra preoccupare, né tanto meno allarmare, gli operatori del Centro; anzi la scelta di questa collocazione è da essi positivamente condivisa per i vantaggi che una tale vicinanza riesce a garantire. In particolare, le garanzie riguardano la possibilità di poter usufruire da parte del Cpa di alcuni servizi propri dell'Istituto penale, come il servizio mensa, l'infermeria (inesistente presso il Cpa, nonostante il 90% dei minori accolti presenti sospette o conclamate malattie epidermiche, come la scabbia), il servizio di lavanderia, e per ultimo, ma non certo meno importante, l'opportunità di poter disporre della presenza di agenti di polizia penitenziaria dell'organico dell'Ipm, nel caso di carenza di quelli del Cpa (ipotesi tra l'altro abbastanza frequente).

La previsione normativa sembra, invece, essere rispettata soltanto una volta varcato il portone blindato di accesso al Cpa nel senso che, all'interno, il Centro si presenta quasi come una comunità o un grande appartamento che accoglie ragazzi di diversa nazionalità (sulle pareti di colore verde sono affisse informazioni e indicazioni in tre lingue, italiano, albanese e arabo).

Le sbarre alle finestre non sembrano inquinare l'aspetto comunitario, garantito più dalle modalità di gestione che non da eventuali connotazioni strutturali dell'ambiente. Le sbarre non sono, infatti, che uno strumento preordinato alla funzione istituzionale del Cpa di garantire la presenza del minore all'udienza di convalida con il Gip, prevenendo ogni possibilità di fuga dalla struttura.

Sempre sul tema, e in riferimento alle modalità di gestione suaccennate, un aspetto significativo è quello legato alla legittimità dell'eventuale chiusura dei minori all'interno dei singoli locali, in particolare nelle camere.

Il regolamento interno del Cpa di Milano prevede che durante l'arco della giornata i minori abbiano più o meno libertà di circolazione all'interno della struttura (sala ricreativa, bagno e camere), ma nella fascia oraria notturna (22.30/8.00) gli agenti di polizia penitenziaria devono provvedere a chiuderli (a chiave) nelle rispettive camere da letto (che per l'occasione si trasformano in celle!). Lo stesso può essere necessario nella fascia oraria diurna, nel caso in cui per la scarsità del personale presente, non sia altrimenti gestibile l'eventuale compresenza di più minori.

A questo punto, la riflessione che si propone ruota intorno non solo al perché una disposizione legislativa ("il Cpa non deve caratterizzarsi come una struttura di tipo carcerario") sia, con queste modalità, così facilmente disattesa nella prassi al di là di eventuali stati di emergenza o esigenze di sicurezza, ma, anche, al come siano accettabili e condivisi da parte del Centro per la giustizia minorile, locale o centrale, contenuti di regolamento così divergenti dalle finalità e dalla filosofia sia del nuovo processo penale sia del nuovo istituto in esame.

A giustificare tale politica non sembrano sufficienti le due argomentazioni raccolte in sede di intervista, una legata alla scarsità di personale, in quanto problema che dovrebbe trovare soluzioni e risposte su piani diversi (per esempio la ridefinizione dell'organico del personale), l'altra legata alla maggiore facilità di gestione di minori chiusi per l'intera nottata, rispetto all'opposta necessità di vigilare su di loro come invece dovrebbe essere.

A dodici anni dall'apertura del Cpa di Milano, la sua definizione non sembra, quindi, ancora essere terminata e tanto meno chiara. Anche se gli sforzi sono proiettati nella giusta direzione, la disorganizzazione, forse più a livello centrale che periferico (per esempio in tema di adeguamento di organico alle esigenze del servizio), e vecchie tradizioni professionali (come quelle degli agenti di polizia penitenziaria con la loro abitudine di chiudere porte e finestre) continuano a ostacolare il completo realizzarsi di una struttura più aperta che chiusa, più flessibile che statica.

Il Cpa di Firenze è istituito il 24 ottobre 1989 in una ex area dell'Istituto penale minorile "G.P. Meucci" ricavata dalla allora sezione femminile, seppur con ingresso dal portone dell'Ufficio di servizio sociale per i minorenni.

Anche questo Cpa si inserisce all'interno di un complesso giudiziario che comprende il Tribunale per i minorenni, la Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, l'Ufficio di servizio sociale per i minorenni e l'Istituto penale minorile (adesso solo maschile).

Si ripropone, così, lo stesso problema affrontato per il Cpa di Milano, però con sfaccettature diverse sia in ordine alla collocazione sia in ordine alle modalità di gestione che ne connotano il contesto.

Rispetto al primo punto, preso atto del rispetto della vicinanza della struttura agli uffici giudiziari minorili che permette facilità di rapporti tra il personale educativo del Cpa e i magistrati del Tribunale e della Procura, è evidente che tale collocazione non è proprio quella corrispondente alla previsione del comma 2.

L'impatto esterno con la struttura, sicuramente più neutro rispetto a quello offerto dal muraglione di cinta del complesso giudiziario milanese, non è poi positivamente confermato dalla dislocazione interna del Cpa. Infatti, da una parte, è caratterizzato da un loggiato che si affaccia verso l'alto sulle finestre delle celle dei minori ospiti dell'Ipm e, dall'altra, le finestre delle camere dei minori accolti in Cpa si affacciano verso il basso su un cortile dove i ragazzi detenuti all'Ipm trascorrono le loro 'ore d'aria', con non pochi problemi per la facilità di comunicazione tra gli ospiti delle rispettive strutture.

Il Cpa di Firenze è, quindi, circondato e incastrato nella struttura di un carcere minorile, anche se con un ingresso indipendente che forse riesce a rendere al minore meno traumatico il passaggio dallo stato di libertà a quello di 'restrizione'.

L'ambiente interno si presenta, invece, decisamente più conforme alla definizione legislativa del servizio sia da un punto di vista strutturale sia per le modalità di gestione.

Per quanto riguarda gli accorgimenti adottati affinché il Cpa non si caratterizzasse come una struttura di tipo carcerario, in sede di intervista alla Direzione, è chiaramente emersa la consapevolezza della necessità di effettuare precise scelte che offrissero del Cpa un'immagine coerente con i vari disposti. In particolare, tali scelte riguardarono la previsione e l'organizzazione di spazi, più o meno aperti (come il loggiato per lo svolgimento di alcune attività ricreative dei minori), una porta d'accesso alla struttura che, una volta superato il loggiato, fosse a vetro antisfondamento e non blindata o a grate e, fondamentale, la ridefinizione nel tempo degli spazi con la previsione di un unico ambiente che adesso vede convivere utenti maschi e femmine, dell'area assistita e custodita.

A ciò si aggiunga, per quanto riguarda le modalità di gestione, la scelta di affidare le attività di assistenza e animazione del tempo libero dei minori, anziché alla formale presenza di agenti di polizia penitenziaria, ad operatori socio-assistenziali di una Cooperativa sociale (Cooperativa Arianna dal 1989 al 1995 e Cooperativa Il Cenacolo dal 1996) convenzionata con il Ministero di grazia e giustizia.

La Convenzione in oggetto che, inizialmente, prevedeva soltanto la presenza diurna degli operatori socio-assistenziali nell'area assistita con mansioni di animazione e assistenza di base, nel tempo è stata estesa anche alla fascia oraria notturna e all'area custodita, individuando così anche mansioni di perquisizione e vigilanza dei minori.

La scelta di un tale modello di gestione va letta nell'ambito di un'esigenza legata al diffuso problema della carenza dell'organico di polizia penitenziaria, ma, altresì, in un'ottica che vede privilegiare l'approccio socio-rieducativo piuttosto che un approccio contenitivo-retributivo.

È proprio la scelta organizzativa di relegare il ruolo degli agenti di polizia penitenziaria ad una sorveglianza generale della struttura e, ad una eventuale funzione di supporto alla custodia nelle situazioni più delicate e problematiche, che ha permesso il definirsi di un contesto sicuramente più comunitario che carcerario e, di conseguenza, il più vicino possibile all'originaria idea del servizio.

Il Cpa Colli Aminei di Napoli apre il 24 ottobre 1989, all'interno del Complesso giudiziario Colli Aminei, prendendo il posto della cosiddetta Sezione d'arresto, istituita agli inizi degli anni '80 per accordo tra il Tribunale per i minorenni di Napoli, gli operatori locali e l'allora Ispettore distrettuale (successivamente la figura di Ispettore distrettuale è stata sostituita da quella di Direttore distrettuale).

La Sezione d'arresto rappresenta, quindi, a Napoli, l'antecedente istituzionale del Cpa, la sperimentazione di uno spazio dove i minori arrestati venivano collocati in attesa di un eventuale provvedimento limitativo della libertà personale. Tale sperimentazione è anche servita, a livello nazionale, per un'analisi di fattibilità di una sezione poi concretamente recepita dalle nuove disposizioni sul processo penale minorile sotto la veste dell'istituto del Cpa.

Il Cpa Colli Aminei si inserisce in un complesso giudiziario che attualmente comprende, anche, il Centro per la giustizia minorile, il Tribunale per i minorenni, la Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, l'Ufficio di servizio sociale per i minorenni e una comunità-filtro.

Il complesso, nato negli anni '70, ha subito nel tempo le trasformazioni che hanno caratterizzato il percorso della giustizia minorile: oggi, la vicinanza del Cpa agli uffici giudiziari e al Servizio sociale permette un rapido scambio di informazioni, la collaborazione interprofessionale e la continuità operativa proprie del nuovo sistema di giustizia minorile.

È, quindi, pienamente rispettata la previsione della seconda parte del comma 2: il complesso giudiziario non comprende l'Istituto penale minorile come avviene, invece, sia nella realtà fiorentina che in quella milanese (l'Ipm maschile e femminile di Napoli si trova a Nisida).

Anche in questo caso, durante la ricerca è emerso, da una parte, il riconoscimento dell'importanza che due strutture quali Cpa e Ipm siano separate e lontane, ma, dall'altra, sono state evidenziate le difficoltà che la mancanza di un Istituto vicino può comportare, soprattutto a livello di spazi e servizi. Il riferimento è rivolto soprattutto a problemi legati alla carenza di personale di polizia penitenziaria che nel caso di Firenze e Milano sono superati con la presenza e l'intervento degli agenti degli Ipm vicini, e altresì, ad esigenze più pratiche, come quelle relative alla presenza costante di un medico, al servizio di una mensa e di una lavanderia interna, già ricordate per le altre strutture.

Si solleva, invece, qualche perplessità in relazione all'effettiva attuazione della prima parte del comma 2, là dove si prevede che il Cpa non deve caratterizzarsi come una struttura di tipo carcerario.

Anche a Napoli, l'impatto è quello offerto da una porta blindata con uno spioncino che permette di vedere dall'interno, ma non dall'esterno.

La struttura del Cpa si estende su un lungo corridoio diviso in due aree da una porta a grate che separa l'ingresso, con l'Ufficio matricola della polizia penitenziaria, dalla sezione dei minori composta da una sala, tre camere da letto (per un capienza totale di nove posti, più tre nei casi di emergenza) e un bagno (la Direzione e l'ufficio degli educatori sono esterni ai locali del Cpa).

Se la necessità di questa separazione sembra da imputarsi al dovere di custodia e contenimento dei minori rispetto al personale che frequenta la struttura, sembra inevitabile domandarsi se non fosse possibile trovare una soluzione (diversa da una porta a grate) che non richiamasse così direttamente un ambiente carcerario; a ciò si aggiunga che anche le finestre sono protette da cancellate in ferro (mentre le porte delle camere da letto sono in legno).

Al di là di queste barriere architettoniche, anche l'ambiente non sembra essere accogliente e confortante come quello degli atri due Cpa visitati.

La sezione dei minori non offre molti spazi ricreativi, se non una piccola sala dove si consumano i pasti, si fanno i colloqui e si svolgono alcune attività ludico-ricreative, ammesso che se ne svolgano, vista l'assenza di personale educativo all'interno della struttura se non per portare avanti quell'attività di raccolta di informazioni necessaria alla stesura della relazione per il Gip.

I minori durante la giornata, tendenzialmente liberi all'interno della sezione, vivono il tempo di permanenza presso la struttura (al Cpa di Napoli, per la velocità della magistratura inquirente e giudicante, questo tempo di permanenza sembra ridotto al minimo, talvolta anche 24 ore) soltanto in compagnia degli agenti di polizia penitenziaria che, proprio a Napoli, più che a Milano e a Firenze, sembrano ancora connotarsi degli aspetti tradizionali di un corpo militare.

Le modalità di gestione, quindi, non aiutano la definizione di un contesto comunitario ma, anzi, sembrano lasciarlo tuttora ancorato a vecchi modelli istituzionali.

3.2. Le diverse esperienze applicative della Lettera circolare n. 365072 del 21 ottobre 1989 dell'Ufficio per la giustizia minorile, "Punto 4"

Si tratta di vedere come ogni Cpa, nel proprio distretto territoriale, abbia recepito e sviluppato nel tempo e nello spazio quelle che sono le attività indicate dal "Punto 4" (3) (qui di seguito riportato) della lettera circolare in esame al fine di individuare il diverso contesto e le diverse garanzie offerte ai minori accolti nei Cpa di Milano, Firenze e Napoli.

"I centri di prima accoglienza:

[...];
svolgono nei confronti dei minori arrestati, fermati e accompagnati attività di sostegno e chiarificazione e di assistenza in sede di convalida e giudizio a norma degli artt. 6, 12 e 25 del DPR 448/1988;
[...];
prendono immediati contatti con le loro famiglie;
[...] preparano, in modo adeguato, la loro dimissione dal centro o l'eventuale trasferimento ad altri servizi o strutture".

Rispetto a queste competenze, l'attenzione è soprattutto rivolta al ruolo svolto dagli educatori, quali figure centrali di ogni Cpa, e, successivamente, da quello svolto dalle altre figure professionali e non, presenti nella struttura, quali gli agenti di polizia penitenziaria, gli psicologi, i mediatori culturali, gli operatori socio-assistenziali ed eventuali obiettori di coscienza.

Ai fini dell'analisi, si ritiene opportuno osservare come e da chi le varie attività (4) indicate alle lettere b), d) e e) siano portate avanti, ripercorrendo le diverse fasi del periodo di permanenza del minore presso i tre Cpa, dal momento dell'ingresso alle sue dimissioni.

3.2.1. Interpretazioni delle attività di cui alle lettere b) e d)

Cominciando l'indagine dal Cpa di Milano, il minore arrestato o fermato è accolto al Cpa da un agente di polizia penitenziaria che procede a tutte le attività relative alla sua registrazione ed immatricolazione. Già in questa prima fase emergono differenze significative tra le tre strutture oggetto della ricerca. Al Cpa di Milano, in particolare, non si procede a prendere le impronte digitali né a fare foto segnaletiche al minore 'primario' (5), essendo considerate, le prime, operazione burocratica degli istituti carcerari, e, le seconde, attività propria delle Questure. L'agente si limita, quindi, all'acquisizione del verbale d'arresto o, semplicemente, della lettera di accompagnamento delle forze dell'ordine che hanno proceduto all'arresto, considerando veritieri i dati anagrafici ivi riportati (anche se il minore, sedicente e 'recidivo', fosse entrato altre volte in Cpa con nomi e nazionalità diverse (6)). In seguito, si vedrà, come negli altri Cpa, la registrazione e l'immatricolazione dei minori siano preceduti anche da altre attività.

La prassi di accoglienza continua con il rito della perquisizione, ovviamente comune a tutti i Cpa (7), necessaria a rinvenire eventuali corpi di reato o oggetti pericolosi.

A questo punto subentra quella che alla lettera b) della circolare in esame è indicata come "attività di sostegno e chiarificazione", attività che dovrebbe essere più che mai tempestiva proprio per assolvere alla sua funzione di rassicurare, spiegare e contestualizzare al minore quanto sta vivendo.

Nella realtà del Cpa di Milano, questa attività, al momento dell'ingresso del minore, è sommariamente demandata agli agenti di polizia penitenziaria, salvo, poi, essere integrata dall'educatore del servizio con un colloquio vero e proprio. Ciò significa che se l'ingresso di un minore avviene nella fascia oraria pomeridiana in cui gli educatori non sono più in servizio, il minore potrà ricevere e riceverà informazioni soltanto da figure professionali che, tutto sono tranne educatori, e dovrà aspettare il giorno seguente per avere un confronto reale e diretto su ciò che lo ha condotto al Cpa.

L'attività di sostegno e chiarificazione vera e propria può essere svolta, oltre che dall'educatore, da un consulente psicologo e da un mediatore culturale.

Il Cpa di Milano, infatti, a livello di Servizi dell'Amministrazione della giustizia (Cgm, Ipm, Cpa e Ussm), è convenzionato con una Cooperativa sociale (Il Minotauro) per l'attività di consulenza di uno psicologo, quale figura professionale di cui è prevista la presenza in struttura due giorni a settimana.

A tal proposito si rilevano due considerazioni: una, legata all'opportunità di una scelta organizzativa che veda il consulente psicologo presente in struttura in giorni fissi della settimana con il rischio che in Cpa non sia presente anche nessun utente (forse sarebbe più idonea una partecipazione 'a chiamata') e, l'altra, relativa al ruolo vero e proprio dello psicologo che, nel tempo, si è andato snaturando. La scarsità di personale educativo, a fronte di un alto numero di ingressi, infatti, ha fatto sì che lo psicologo venisse 'impiegato' come semplice educatore per svolgere un'attività di sostegno e chiarificazione anche in quei casi dove non fosse necessario l'intervento di una figura specialistica.

Sicuramente indispensabile nei casi di reati particolarmente gravi (omicidio o violenza carnale) o nei casi di manifestazione della personalità particolarmente disturbata e, ancora, nel caso di minori con problemi di tossicodipendenza, lo psicologo è, quindi, una figura centrale quanto l'educatore: fa gli abituali colloqui di ingresso e partecipa alle udienze di convalida con il Gip di quei minori di cui ha seguito il caso.

Per quanto riguarda il mediatore culturale, presso il Cpa di Milano sono previsti due mediatori magrebini e una mediatrice albanese (visto che il maggior numero di utenti stranieri, in questo distretto, è di provenienza nordafricana e albanese).

Il mediatore culturale, che interviene soltanto nel caso di minori stranieri che non conoscono la lingua italiana, procede ai colloqui di ingresso mediando tra la realtà del Cpa e la cultura di appartenenza del minore offrendogli una chiave di lettura più vicina alle sue conoscenze.

Per concludere, si fa presente che la più generale attività di assistenza di base ai minori è, invece, svolta dagli obiettori di coscienza assegnati alla struttura, quali figure di supporto per le attività del tempo libero.

In sede di convalida e giudizio a norma degli artt. 6, 12 e 25 D.P.R. 448/1988, l'assistenza è sempre assicurata almeno dall'educatore o dallo psicologo che ha seguito il caso, vista la delicatezza del momento e, sempre, anche, dal difensore di fiducia o d'ufficio; talvolta, è prevista la partecipazione dell'assistente sociale dell'Ufficio del servizio sociale per i minorenni, se il minore era già conosciuto dal servizio.

Al Cpa di Milano si accoglie, altresì, positivamente, in sede di udienza di convalida con il Gip, la presenza e la partecipazione dei genitori ai quali è permesso incontrare il ragazzo anche nei giorni della sua permanenza presso la struttura. Se alla luce dell'art. 12 D.P.R. 448/1988, questa osservazione sembra scontata, altrettanto non lo è nella realtà: la prassi di altri Cpa, infatti, è quella di evitare, nel tempo di attesa all'udienza di convalida e anche in sede di udienza, l'incontro dei genitori con il figlio indagato, anche quando non sussista un particolare "interesse del minore" o "inderogabili esigenze processuali". È evidente il dubbio di legittimità che ne consegue.

Procedendo l'analisi con il Cpa di Firenze, la fase della primissima accoglienza si connota di passaggi forse più aderenti alla previsione normativa rispetto a quelli offerti dal Cpa di Milano.

L'ingresso del minore è, infatti, curato da un agente di polizia penitenziaria affiancato da una operatrice socio-assistenziale (8) che provvede subito ad assistere il ragazzo nella delicatissima fase dell'impatto con la struttura.

Le attività della registrazione e immatricolazione da parte dell'agente di polizia penitenziaria illustrate per il Cpa di Milano sono integrate da foto segnaletiche (solo frontali) che servono al riconoscimento del minore nel caso non sia al suo primo ingresso: un tale tipo di archiviazione, se da una parte non sembra conforme ad una struttura che non deve caratterizzarsi come carceraria, dall'altra, facilitando la raccolta dei dati sul minore nei suoi precedenti fascicoli, permette una continuità operativa che sarebbe altrimenti compromessa.

Una particolare attenzione va riconosciuta anche al successivo momento della perquisizione che, al Cpa di Firenze, non è eseguita soltanto dal personale di polizia penitenziaria.

Se infatti, l'ingresso del minore (maschio o femmina) avviene nella fascia oraria notturna, l'unico personale presente è dato da due operatori socio-assitenziali (un maschio e una femmina) che, in questo arco di tempo (23.30/7.30), per convenzione con il Ministero di giustizia, hanno anche mansioni di custodia e vigilanza, oltre che di assistenza e animazione. Tutte le attività relative all'accoglienza (registrazione, perquisizione..) sono, quindi, a loro devolute; lo stesso nel caso di ingresso di minore femmina durante la fascia oraria diurna nella quale non è prevista, da ormai molti anni, la presenza di una vigilatrice di polizia penitenziaria, ma soltanto la presenza di operatrici socio-assistenziali con turni diurni di sei ore (8.00/14.00 e 14.00/20.00) e un turno notturno di dodici ore (20.00/8.00).

La soluzione appena prospettata non può non offrire uno spunto di riflessione in direzioni diverse. Infatti, se la presenza di operatrici socio-assistenziali (in luogo di vigilatrici di polizia) meglio connota un contesto comunitario piuttosto che carcerario, non sembra altrettanto coerente la scelta di far procedere ad una operazione così delicata e professionale, quale la perquisizione, a chi poi dovrà seguire la minore nelle attività del suo tempo libero.

Due sembrano le alternative teoriche: la prima, prevedere presso il Cpa la presenza di vigilatrici ai fini esclusivi della perquisizione che, però, risulta essere un'alternativa onerosa rispetto all'attuale previsione delle piante organiche dell'Ufficio centrale della giustizia minorile che tende ad economizzare sulle risorse professionali, la seconda, abolire la perquisizione all'interno del Cpa perché già una prima perquisizione è fatta dalle forze dell'ordine che procedono all'arresto, non è altresì convincente sia perché il personale della struttura si sente tutelato soltanto da un controllo interno, sia perché realmente da questa seconda perquisizione possono emergere oggetti nascosti (oro, hashish, soldi, coltelli, etc.).

La fase successiva all'operazione della perquisizione è gestita dall'operatrice che segue il minore nella sua sistemazione all'interno della struttura e comincia una prima "attività di sostegno e chiarificazione".

Rispetto a questo punto, è interessante sapere che la scelta di delegare parte di questa attività all'operatrice in turno, nell'attesa che il minore faccia il vero e proprio colloquio di ingresso con l'educatore, è frutto di una evoluzione sperimentata negli anni.

Nella prima fase di apertura del Cpa, infatti, il modello organizzativo era caratterizzato da ambiti definiti quasi rigorosamente: l'operatore/ice socio-assistenziale aveva esclusivamente mansioni nell'ambito dell'assistenza e animazione del tempo libero dei minori, quindi, svolgeva soprattutto attività ludico-ricreative con gli ospiti della struttura; l'educatore, invece, era l'unica figura deputata ad offrire informazioni, sostegno e chiarificazione al ragazzo rispetto all'iter penale che avrebbe dovuto affrontare con il suo ingresso al Cpa.

Questa prima fase di sperimentazione servì a capire che un modello così strutturato e rigido non era funzionale ad un servizio dove l'attenzione allo stato emotivo del minore, che arrivava a qualsiasi ora del giorno o della notte, era un dato da tenere in prima considerazione. L'attesa della presenza dell'educatore in Cpa per dare informazioni al minore poteva risultare troppo lunga.

L'équipe che allora lavorava in costanti setting collegiali (anche una riunione a settimana) ripensò al modello e ad una diversa distribuzione delle mansioni, nel rispetto dei ruoli professionali. Così, nella consapevolezza che più si aumentava il livello delle informazioni offerte al minore, meglio si sarebbe riusciti a tenere sotto controllo il suo stato di ansia e insicurezza, si ritenne necessario e possibile delegare all'operatore una prima attività di sostegno e chiarificazione rispetto ad informazioni relative alla struttura, alle varie figure professionali e ai tempi del procedimento (informazioni poi successivamente sviluppate dall'educatore in sede di colloquio con il minore).

È in questo tipo di organizzazione, confermata nel tempo, che trova giustificazione la brevità degli incontri e dei colloqui che gli educatori del Ministero di giustizia svolgono con gli ospiti del Cpa. I minori, quindi, sono sempre assistiti, nei giorni di permanenza, da figure professionali anche diverse dalla polizia penitenziaria, quali gli operatori socio-assistenziali ed eventuali obiettori di coscienza riconosciuti figure di supporto alle attività interne (più difficile immaginare che un'attività di sostegno sia soddisfatta, come al Cpa di Milano, soltanto all'interno di un'ora di colloquio, lasciando, per il resto del tempo, i minori in compagnia di se stessi).

Non altrettanto incisiva, invece, come al Cpa di Milano, sembra essere la partecipazione del consulente psicologo: mentre nei primi anni di apertura del Cpa di Firenze, il consulente era presente in struttura con un orario programmato (anche se limitato) che gli permetteva di partecipare in équipe ad un lavoro di progettualità, analisi e monitoraggio degli interventi, oggi, il suo intervento è limitato e legato alla 'chiamata' da parte dell'educatore per i casi che richiedono una competenza specialistica.

Nella realtà, poi, essendo lo psicologo destinato al Cpa uno psicologo dell'Ussm che si deve occupare dei minori dell'area penale di tutto il distretto toscano, non sempre, e anzi, soltanto nel 40% dei casi per i quali il Cpa aveva richiesto la sua consulenza, si è avuto un intervento.

Per quanto riguarda, invece, l'assistenza in sede di convalida e giudizio a norma degli artt. 6, 12 e 25 D.P.R. 448/1988, l'atteggiamento della magistratura del Tribunale per i minorenni di Firenze è decisamente diverso da quello di Milano e, poi si vedrà, anche da quello di Napoli.

In sede di udienza di convalida con il Gip, infatti, non è mai permessa la partecipazione dei genitori del minore e, quindi, non è mai garantita la loro assistenza (come invece l'art. 12 prevede): la loro presenza è ammessa, e non sempre, soltanto al momento della lettura (dopo la stesura) del provvedimento del Gip quando il minore lo deve firmare ai fini dell'avvenuta notifica.

La famiglia contattata tempestivamente dagli educatori al momento dell'ingresso del minore può comunque incontrare il figlio al Cpa, anche se una sola volta durante i suoi giorni di permanenza presso la struttura (che a Firenze, a differenza di Milano e Napoli, si prolunga, quasi sempre, fino al massimo di tempo previsto, cioè novantasei ore).

Partecipano, invece, abitualmente all'udienza di convalida, l'educatore che ha seguito il ragazzo e il difensore di fiducia o d'ufficio; l'interprete e lo psicologo soltanto se il caso lo richiede e, l'assistente sociale dell'Ussm (accanto all'educatore o in luogo di esso) se il ragazzo era già conosciuto dal servizio. Non sono mai presenti in udienza gli agenti di polizia penitenziaria, salvo al termine di essa quando il provvedimento del Gip può essere causa di reazioni pericolose da parte del minore.

Concludendo l'analisi delle diverse realtà rispetto all'interpretazione che offrono dei punti b) e d) della circolare in esame, si propone la prassi del Cpa di Napoli.

Il contesto napoletano risulta particolarmente interessante perché, come campione rappresentativo dell'Italia meridionale, presenta un livello di emancipazione e di adeguamento alle esigenze operative e legislative nettamente più basso rispetto alle strutture dell'Italia Centro-Settentrionale.

Già la primissima fase dell'accoglienza, una volta adempiuta l'attività di registrazione del minore nel registro delle immatricolazioni da parte dell'agente di polizia penitenziaria, è caratterizzata da un passaggio tradizionale delle strutture carcerarie, quale la presa delle impronte digitali. Tali attività che vengono svolte nell'Ufficio matricola della polizia penitenziaria sono seguite dall'abituale rito della perquisizione e dalla successiva sistemazione del minore all'interno della struttura, senza che nessun'altra figura gli sia di supporto in una fase così delicata.

Le uniche figure professionali, e non, stabilmente presenti in Cpa sono, infatti, gli agenti di polizia penitenziaria: non sono previsti operatori socio-assistenziali o obiettori di coscienza e gli uffici degli educatori si trovano in una palazzina separata da quella del Cpa.

L'"attività di sostegno e chiarificazione" a cui fa riferimento il punto b) è, quindi, totalmente rimandata ad un successivo momento, preordinato al colloquio di ingresso del minore con l'educatore.

L'incontro che, per la brevità, sicuramente non può assolvere a pieno ad una funzione di sostegno psicologico, serve, invece, all'educatore per raccogliere le informazioni necessarie alla elaborazione della relazione per il Gip e, al minore, per ottenere quel minimo di spiegazioni e rassicurazioni su quello che sta vivendo. L'attività dell'educatore, al Cpa di Napoli, è, infatti, più che altro rivolta all'approfondimento della situazione familiare e sociale del minore al fine di individuare una risposta operativa che possa coincidere con la disponibilità delle risorse territoriali.

A questo scopo è previsto che l'educatore che ha in carico il minore possa incontrare la sua famiglia anche più volte nel breve tempo di permanenza del ragazzo nella struttura: il lavoro educativo è quasi totalmente improntato verso l'esterno più che verso un'attenta e premurosa attività di assistenza al minore. Il coinvolgimento della famiglia è, quindi, promosso a tutti i livelli, anche in sede di udienza di convalida.

L'assistenza in sede di convalida e di giudizio a norma degli artt. 6, 12 e 25 è sempre garantita dalla figura dell'educatore e, talvolta, dalla Direttrice del Cpa (nel caso la sua presenza sia necessaria per l'assunzione di delicate responsabilità di fronte alla magistratura; per esempio, rispetto alla proposta di un particolare progetto educativo).

È sempre prevista anche la presenza del difensore di fiducia o d'ufficio e quella degli agenti di polizia penitenziaria che, invece nei Cpa di Milano e Firenze, erano esclusi dal presenziare all'udienza. Lo psicologo partecipa soltanto se il caso lo richiede, ed eventuali operatori del territorio e l'assistente sociale dell'Ussm se il minore era già conosciuto dai servizi.

3.2.2. Interpretazione dell'attività di cui alla lettera e)

La preparazione, "in modo adeguato", delle dimissioni del minore dal Centro è un'attività che richiede un impegno sia di ordine psicologico sia diretto all'organizzazione pratica delle dimissioni o del trasferimento ad altro servizio o struttura.

Gli educatori, in prima istanza, ma anche tutto il personale, nei giorni di permanenza del minore al Cpa, devono completare la loro attività chiarificatoria illustrandogli il percorso penale che andrà ad affrontare, presentando le alternative che potrebbero emergere in sede di udienza di convalida con il Gip.

Le problematiche che si ripropongono sono quelle già ipotizzate al punto precedente per la difficoltà, in alcune realtà, di poter offrire al minore un adeguato sostegno e confronto a causa della scarsità di personale educativo in struttura.

È interessante, invece, sapere quali sono le diverse modalità seguite a Milano, Firenze e Napoli in sede di dimissioni nel caso di remissione in libertà o di applicazione di una misura cautelare a seconda che si tratti di prescrizioni, permanenza in casa, collocamento in comunità o custodia cautelare.

Cominciando l'esposizione dalle ipotesi di rimessione in libertà e misure cautelari non detentive (prescrizioni e permanenza in casa) è da premettere che l'analisi presenta un dato comune a livello nazionale: le dimissioni di un minore straniero presentano maggiori difficoltà rispetto a quelle di un italiano.

Infatti, la famiglia, quasi sempre presente nel caso di italiani (ma anche dei nomadi), quasi sempre assente nel caso di stranieri (soprattutto magrebini e albanesi), è un fondamentale anello di contatto tra la struttura e l'utente che non ha ancora maturato una propria autonomia sia da un punto di vista emotivo che giuridico: procedere alle dimissioni di un minore con provvedimento di rimessione in libertà riconsegnandolo alla propria famiglia rappresenta sicuramente un passaggio molto più facile e adeguato rispetto all'individuazione, per uno straniero senza figure familiari di riferimento, di un possibile affidatario, quale potrebbe essere, temporaneamente, un centro di pronta accoglienza o l'Ufficio minori della Questura.

È proprio in tema di dimissioni di minore straniero senza applicazione di una misura cautelare che divergono le soluzioni operative dei vari Cpa.

Al Cpa di Milano, per esempio, se al momento delle dimissioni non è possibile affidare il minore alla famiglia perché inesistente o assente sul territorio, il ragazzo, benché minorenne, viene rilasciato e fatto uscire da solo dal Cpa.

Anche se non si tratta di casi frequentissimi, perché comunque il lavoro educativo del Cpa e quello della Magistratura è sempre proiettato all'individuazione di risorse e soluzioni diverse (nella maggior parte dei casi, in realtà, agli stranieri è applicata la custodia cautelare), questa tendenza non può che rappresentare il fallimento dell'intento del legislatore di offrire sempre e comunque al minore opportunità che siano diverse dall'abbandono a se stesso.

L'altra ipotesi che si può presentare nel caso di rimessione in libertà di minore straniero senza famiglia è data dall'affidamento al Comune: le dimissioni dal Cpa, in questo caso, avvengono ad opera degli operatori del Comune che provvedono a prenderlo in consegna all'uscita dal Centro e ad affidarlo ad una comunità del territorio.

Nella realtà, a Milano, i casi di dimissioni dal Cpa senza l'applicazione di una misura cautelare (se si considerano i dati del 1999, quale ultimo anno di dati disponibili (9)) sono veramente esigui: 21 minori, di cui 15 stranieri e 6 italiani (su un totale di 549 ingressi), salvo una possibile percentuale non identificata di minori rimessi in libertà all'interno dei minori dimessi 'per altri motivi' (167 di cui 137 stranieri e 30 italiani).

Il confronto con gli altri Cpa visitati si limita al distretto di Firenze, perché al Cpa di Napoli, nel 1999, non si è registrato nessun caso di dimissione senza applicazione di misura cautelare (su un totale di 306 ingressi), salvo un'eventuale percentuale non identificata all'interno dei minori dimessi 'per altri motivi' (28 di cui 20 italiani e 8 stranieri).

A Firenze, il problema delle dimissioni di un minore con un provvedimento di rimessione in libertà che non abbia documenti di riconoscimento validi e punti di riferimento parentali sul territorio (come nella maggior parte dei casi) è un problema che viene affrontato forse con più serietà e professionalità rispetto alla scelta adottata dal Cpa di Milano (anche se poi, l'esito, non è molto diverso). Il Cpa di Firenze, infatti, inquadra il problema all'interno della figura del minore straniero non accompagnato, equiparato, nella teoria, al minore italiano in stato di abbandono.

Adottato questo punto di vista, risulta inimmaginabile, ma anche illegale, una dimissione del minore dal Cpa senza che sia affidato ad una figura adulta. In questa prospettiva, l'unica soluzione operativa che le risorse socio-territoriali offrono è data dall'affidamento del minore ad uno dei centri di pronta accoglienza convenzionati con il Centro per la giustizia minorile di Firenze, o nel caso non vi siano posti disponibili, all'Ufficio minori della Questura.

La rimessione in libertà di un minore straniero, quindi, nella maggior parte dei casi, si trasforma a Firenze in un affidamento ad una comunità dalla quale egli stesso, dato il suo stato di libertà, provvederà ad allontanarsi il prima possibile.

Nel caso rarissimo, invece, di un minore italiano senza famiglia o senza che questa si sia presentata al Cpa per prendere in consegna il figlio, si è provveduto all'affidamento del minore all'avvocato difensore.

Continuando l'esposizione con le ipotesi di applicazione di una misura cautelare, nel caso di prescrizioni e permanenza in casa (o al campo, quale fattispecie non contemplata dal D.P.R. 448/1988, ma ormai diffusa nella prassi per l'alta percentuale di minori nomadi accolti al Cpa), è ovvio che il provvedimento del Gip nasce dalla consapevolezza della presenza di una famiglia o comunque di un contesto parentale che possa accogliere e seguire il minore durante il tempo della misura.

Le dimissioni dal Centro, in questo caso, consistono (indistintamente in tutti i Cpa) nella semplice consegna del minore da parte dell'educatore della struttura alla figura genitoriale o parentale indicata nel provvedimento del Gip.

In ultimo, nel caso di un provvedimento del Gip che preveda l'applicazione di una misura cautelare detentiva, le modalità delle dimissioni cambiano a seconda che si tratti di collocamento in comunità o di custodia cautelare.

Nel primo caso, è sempre un agente di polizia penitenziaria del Cpa, insieme ad un educatore (o un'operatrice socio-assistenziale nel caso di Firenze) a provvedere, con un mezzo di servizio, all'accompagnamento del minore presso la nuova struttura. Il passaggio, per il cambiamento che comporta nella vita del minore, è un momento delicato che richiede preparazione e sostegno; per questo è previsto che al ragazzo, durante il trasferimento in comunità, sia sempre garantito il supporto dell'educatore che lo ha seguito all'interno del Cpa.

Nel caso, invece, di un provvedimento di custodia cautelare, il trasferimento dai vari Cpa pone problemi diversi.

A Milano, dove il Cpa (maschile e femminile) è comunicante attraverso una porta interna con l'Ipm (maschile e femminile), il trasferimento è immediato e diretto; non pone nessun problema e anzi permette un passaggio di consegne reale e tempestivo.

A Firenze, se la situazione è la stessa di Milano per l'utenza maschile (proprio per la vicinanza delle strutture del Cpa e dell'Ipm maschile), questo non può dirsi per il trasferimento in Ipm di minori femmine. In tal caso, è infatti necessario organizzare delle vere e proprie traduzioni verso gli Ipm più vicini dotati della sezione femminile, quali quelli di Milano, Torino, Roma e talvolta Nisida (Napoli). Anche in queste ipotesi, si presentano difficoltà legate alla carenza di personale poiché due agenti (su tre previsti dall'organico) vengono impegnati all'esterno della struttura: quasi sempre, in questi casi, il Cpa si rivolge all'Ipm per richiedere un agente per la traduzione.

Nell'ipotesi di traduzione in Ipm di una minore femmina, non è prevista, durante il viaggio, la presenza e l'assistenza di un educatore che, quindi, può provvedere alla preparazione psicologica della minore soltanto nel periodo di tempo intercorrente tra l'udienza di convalida con il Gip e le sue dimissioni dal Cpa.

Per ultimo, a Napoli, il passaggio del minore dal Cpa all'Ipm avviene ad opera del nucleo traduzioni dell'Istituto penale che lo dovrà ospitare. In questo caso, e ancora una volta, a Napoli, si ripropongono modalità profondamente ancorate a modelli del passato: sembrerebbe, infatti, più auspicabile che la traduzione avvenisse ad opera di personale (preferibilmente personale educativo, ma eventualmente anche di polizia penitenziaria) che il minore ha avuto modo di conoscere all'interno del Cpa.

3.3. Il problema delle risorse professionali rispetto alle esigenze dei vari Cpa. "Punto 6 e 7" della Lettera circolare n. 365072

Per procedere ad un'analisi completa delle risorse professionali di cui dispongono, nella fattispecie, i tre Cpa oggetto di questo studio, è necessario considerare l'argomento da un duplice punto di vista: da una parte, la specializzazione più o meno garantita delle varie figure professionali da cui dipende, non solo l'armonia, ma anche l'efficienza del servizio e, dall'altra, la quasi ricorrente scarsità di operatori assegnati alle varie strutture rispetto alle esigenze legate ai flussi di utenza di ogni Cpa.

Partendo dalla previsione di organico offerta dalla Lettera circolare n. 365072 del 21 ottobre 1989 dell'Ufficio per la giustizia minorile e confrontandola con l'organico effettivamente presente presso i tre Cpa visitati, è interessante vedere come i due aspetti della specializzazione e della scarsità del personale si sono sviluppati in ogni contesto e quali problemi hanno posto. Il "Punto 6" della citata lettera circolare prevede che:

"L'organico previsto per i Cpa di cui al punto 1 (10) è costituito da:

un coordinatore-responsabile [...];
un'équipe tecnica interdisciplinare, costituita da un assistente sociale, un educatore e un consulente;
un [...] segretario-economo;
un adeguato numero di agenti di custodia e vigilatrici;
personale civile o convenzionato per l'area assistita;
un autista".

Il "Punto 7" prosegue stabilendo che:

"Deve essere assicurata una presenza tecnica, nel corso della giornata, per almeno 9 ore (9-18), con adeguata turnazione da concordare all'interno della stessa équipe per l'intera settimana".

Si procede, ora, ad un confronto, tra tali previsioni normative e lo stato dei fatti (11) offerto dai Cpa di Milano, Firenze e Napoli.

Il Cpa di Milano presenta un organico di personale composto da una direttrice, due educatori del Ministero di giustizia (di cui uno vicedirettore), tre educatori di una Cooperativa sociale (Cooperativa sociale "Il futuro nel presente") e quattro agenti di polizia penitenziaria (di cui tre maschi e una femmina, quest'ultima con mansioni amministrative). A ciò si devono aggiungere come collaboratori esterni un consulente psicologo, l'assistente sociale, tre mediatori culturali, e ancora, come figure di supporto, quattro obiettori di coscienza.

Assunti questi dati, è subito necessario dire che, a fronte dell'alto numero di ingressi di minori in Cpa in questo distretto (si veda le statistiche indicate nell'ultimo capitolo), tale composizione di organico è insufficiente.

Nonostante negli anni si sia cercato di incrementare le figure educative inserendo all'interno del Cpa, oltre a due educatori del Ministero di giustizia, anche educatori di una Cooperativa sociale all'uopo convenzionata con il Centro per la giustizia minorile, si continua a registrare una costante difficoltà di gestione e organizzazione delle attività educative. Questo aspetto crea un continuo lavoro sull'urgenza che, molto spesso, va a discapito della qualità dei progetti educativi attivabili.

La presenza degli educatori è, comunque, garantita tutti i giorni della settimana fino alle ore 16 e due giorni la settimana fino alle ore 18. È evidente che la cronica carenza di figure educative fa sì che la previsione del "Punto 7" della circolare in oggetto non sia rispettata a pieno; se, poi, si considera che rientrano tra le competenze degli educatori anche una serie di attività rivolte all'esterno (seguire i progetti di misure cautelari, partecipare a corsi di formazione e aggiornamento...) si evince facilmente che lo stato di urgenza è pressoché permanente.

Un dato positivo è, invece, l'alto livello di specializzazione degli educatori che sono tutti laureati in materie psico-giuridiche.

Per quanto riguarda il corpo di polizia penitenziaria assegnato alla struttura, la situazione sembra essere ancora più grave rispetto a quella degli educatori.

Il numero degli agenti è palesemente insufficiente sia rispetto ad esigenze oggettive del servizio (quattro agenti dovrebbero coprire turni diurni e notturni con due presenze per turno), determinando continue difficoltà di organizzazione e programmazione, sia rispetto ad esigenze legate agli intensi flussi di ingressi di minori che caratterizzano il Cpa di una città centrale come Milano. Per questi motivi si ricorre, ormai quasi con regolarità, all'organico di polizia penitenziaria del vicino Istituto penale minorile.

I disagi sono, inoltre, accentuati dalla precarietà degli stessi agenti nel servizio del distretto: le loro origini meridionali e i legami con la propria famiglia, infatti, li spingono, quasi sempre, a chiedere, nell'arco di poco tempo, il trasferimento in distretti più vicini alla regione di provenienza, comportando un incontrollato turn over che richiede una continua ridefinzione dei contesti professionali interni al Cpa.

Tra le difficoltà si segnala, altresì, la loro scarsa preparazione e specializzazione in materia minorile (l'unico titolo conseguito dalla maggior parte degli agenti è il diploma di scuola media inferiore); a ciò si aggiunga che, raramente, l'organizzazione del personale permette la loro partecipazione a corsi di formazione e aggiornamento a ciò preordinati. Lo scarso numero di agenti in forza alla struttura, infatti, consente già con difficoltà di risolvere i problemi interni del servizio.

Il Cpa di Firenze, all'opposto, presenta un organico che riesce a soddisfare abbastanza agevolmente le esigenze del servizio.

Il personale è rappresentato da una Direttrice, quattro educatori del Ministero di giustizia (di cui due educatori-coordinatori), tre agenti di polizia penitenziaria (tutti maschi), una operatrice socio-assistenziale per turno diurno di una Cooperativa sociale ed, inoltre, da uno psicologo e un'assistente sociale, quali figure a chiamata, e due obiettori di coscienza assegnati alla struttura.

A differenza di Milano, gli educatori del distretto fiorentino, conformemente alla previsione di cui al "Punto 7" della lettera circolare in oggetto, sono presenti in struttura tutti i giorni feriali della settimana (con orario 8.00/18.00) con una turnazione nella fascia pomeridiana.

Se i flussi di utenza del Cpa di Firenze, negli ultimi due anni, hanno registrato un consistente calo degli ingressi a fronte dei quali il personale educativo riesce a programmare gli interventi interni ed esterni, non risultano, invece, sufficienti i tre agenti di polizia penitenziaria assegnati al servizio del Cpa (nonostante debbano coprire soltanto turni diurni, a differenza di Milano). I problemi si pongono soprattutto nei casi di presenze consistenti di minori in struttura e nel caso di traduzioni di minori femmine presso gli Istituti penali che, come già detto, richiedono un'attività degli agenti esterna al Cpa.

In questo caso, il Cpa provvede a tale carenza richiedendo, per i turni scoperti, l'intervento degli operatori socio-assistenziali della Cooperativa sociale convenzionata, prima ancora di rivolgersi agli agenti dell'Ipm che non sempre sono risultati adeguati ad una struttura non carceraria come il Cpa.

Oltre all'area della sicurezza, si registra una carenza di personale anche nell'area amministrativa: per l'assenza di un segretario-economo (previsto, invece alla lettera c) del "Punto 6" della Lettera circolare in esame) tutte le attività amministrative legate agli approvvigionamenti, la fatturazione, la gestione del personale (presenze, malattie, ferie, congedi...) sono delegate alla Direzione a tal scopo supportata dal personale di polizia penitenziaria.

Passando al tema della specializzazione, quasi tutto il personale (educativo e di polizia), presenta un buon livello di preparazione: gli educatori, per la metà laureati, partecipano con regolarità a frequenti corsi di formazione e aggiornamento che permettono loro una continua rivisitazione delle tematiche minorili; gli agenti, invece, nonostante non abbiano conseguito titoli particolari, hanno acquisito sul campo (due dei tre agenti sono in servizio al Cpa sin dalla sua apertura) tutte le conoscenze necessarie sia culturali che operative.

Qualche problema sembra, invece, essere legato agli operatori della Cooperativa che, per il costante turn over che li caratterizza, richiedono alle altre figure professionali un continuo impegno da un punto di vista formativo. La particolarità di una realtà come quella del Cpa non permette, infatti, una formazione esterna, se non teorica, rispetto alle modalità operative e al contesto proprio del servizio in oggetto.

Completando l'analisi con il Cpa di Napoli in tema di organico, è necessaria una premessa di tipo organizzativo: all'interno del Complesso giudiziario Colli Aminei, è previsto un organico di personale comune alle strutture del Cpa e della annessa comunità-filtro.

Si può comunque ricavare, all'interno di questo, un organico assegnato più specificatamente al Cpa composto da una Direttrice, cinque educatori del Ministero di giustizia, quattordici agenti di polizia penitenziaria e due psicologi, a cui si deve aggiungere l'assistente sociale a chiamata (i due obiettori di coscienza assegnati al Cpa sono, invece, impegnati in mansioni di portineria del Complesso giudiziario).

Riprendendo un aspetto già trattato, si ricorda che la presenza degli educatori in struttura è garantita e finalizzata soltanto al momento e al contesto dei colloqui di ingresso con i minori; per quanto riguarda, invece, la loro disponibilità presso il Complesso giudiziario Colli Aminei, gli educatori sono presenti tutti i giorni fino alle ore 15-16 e solo due pomeriggi a settimana fino alle ore 18 (contravvenendo, quindi, al "Punto 7" che prevede la loro presenza tutti i giorni della settimana fino alle ore 18).

Rispetto alle previsioni delle piante organiche predisposte dall'Ufficio centrale di giustizia minorile, si rileva che presso il Cpa presta servizio un numero di agenti di custodia maggiore rispetto alla dotazione. In realtà, essendo gli agenti l'unico personale presente in struttura e, altresì, essendo il numero degli ingressi dei minori molto alto, le esigenze del servizio richiederebbero più personale, sia educativo che di polizia penitenziaria.

Infatti, la necessità di assicurare regolarità e continuità operativa, non soltanto all'interno, ma anche all'esterno, in relazione agli interventi di progettualità territoriale, impegnano il personale su più fronti, senza lasciare molti margini alle fasi di verifica e confronto tra le attività delle varie figure professionali che risulterebbero, invece, necessarie per l'antitetica professionalità che caratterizza il personale educativo e quello penitenziario.

Se anche a Napoli gli educatori partecipano con regolarità a frequenti corsi di formazione e aggiornamento, si fa notare che, invece, gli unici incontri formativi che coinvolgono gli agenti di polizia penitenziaria (come già detto in altra sede, tuttora ancorati a vecchie tradizioni e modelli operativi) sembrano essere quelli offerti, in via informale, dalla Direzione del Cpa.

Lo sforzo richiesto alla Direzione in questo caso è un'opera di avvicinamento di questo personale alla filosofia del nuovo processo penale e, conseguentemente, di sensibilizzazione rispetto alle tematiche minorili.

Il percorso da seguire in questa direzione è, comunque, soltanto agli inizi.

Note

1. La seconda parte è tema del Capitolo 4.

2. Anche se negli anni '96-'97 sono state toccate punte di 18-19 minori accolti contemporaneamente.

3. Si omette la trascrizione dei punti di cui alla lettera a) e c) relativi alle attività del Cpa rispetto all'autorità giudiziaria (a)) e ai Servizi dell'Amministrazione della giustizia e del territorio (c)), perché considerati irrilevanti ai fini di questa indagine.

4. Per il significato e i contenuti delle attività in oggetto, si veda il capitolo primo.

5. I minori sono detti 'primari' se al loro primo ingresso in Cpa e 'recidivi' se, invece, vi sono entrati altre volte.

6. In questi casi, il minore viene registrato e archiviato nel registro delle immatricolazioni con il nome indicato nel verbale di arresto o nella lettera di accompagnamento, seguito dagli altri nomi forniti precedentemente, con la formula, per esempio, Mohammed alias Alì alias Mustafa etc.

7. Anche se in alcuni Cpa, la perquisizione non è eseguita soltanto dagli agenti di polizia penitenziaria: si veda il caso di Firenze.

8. Si rimanda al § 3.1.3 per la presentazione di questa figura professionale.

9. I dati forniti dal Ministero di Giustizia, Ufficio Centrale per la Giustizia Minorile, Divisione I Affari Generali, Servizio I Statistica e Ricerca sono pubblicati nella raccolta Flussi di utenza dei Servizi della Giustizia Minorile Anno 1999 (per la trattazione completa dei dati si veda la seconda parte del Capitolo 4).

10. Il Punto 1 si riferisce ai Cpa per i quali sono previsti équipe e funzionamento stabili, tra cui i tre Cpa oggetto della nostra ricerca. La successiva lettera circolare n. 365080 del 7 novembre 1989 dell'Ufficio per la giustizia minorile, per adeguare la risposta operativa alle esigenze emerse, ha previsto che le équipe dei Cpa si attiveranno "a chiamata", ad eccezione di quelle dei distretti di Milano, Napoli, Palermo e Catania.

11. Lo stato dei fatti è quello rilevato nel periodo in cui sono state fatte le interviste alle Direzioni dei tre Cpa, cioè febbraio-marzo 2001.

ADIR - L'altro diritto

Capitolo 3 Centri di prima accoglienza a confronto