La Rivista / L'amministrazione di sostegno /

Capitolo I
La storia dell'amministrazione di sostegno

Francesco Berti, 2009

1.1. La legge n. 180/1978

Occorre, innanzi tutto, provare a ripercorrere le tappe fondamentali che hanno portato all'approvazione della legge 09.01.2004, n. 6, istitutiva dell'amministrazione di sostegno. La nuova legge sull'amministrazione di sostegno è infatti il frutto del lavoro, susseguitosi per più di vent'anni, di un movimento culturale, promosso da professori, notai, avvocati, psichiatri, etc., che ha cercato di scardinare la anacronistica concezione ottocentesca dell'infermità di mente contenuta nel codice civile e di adeguare lo stesso ai principi della costituzione del 1948 e alle successive trasformazioni socioculturali, che avevano caratterizzato la società italiana a partire dai primi anni sessanta. (1) Una prima tappa fondamentale, nel percorso che porterà all'approvazione della legge n. 6/2004, sull'amministrazione di sostegno, è rappresentata dall'introduzione, nell'ordinamento giuridico, delle leggi 15.3.1978, n. 180 "Accertamenti e trattamenti sanitari volontari e obbligatori" e 23.12.1978, n. 833, che ha istituito il Servizio Sanitario Nazionale. In Italia, la disciplina giuridica relativa alla malattia ed al malato mentale si è basata, per molto tempo, sulla legge n. 36 del 1904 intitolata "Disposizioni sui manicomi e gli alienati. Custodia e cura degli alienati". Questa si ispirava, come le legislazioni psichiatriche elaborate in precedenza in altri paesi europei, alla legge francese del 1838 (Loi Esquirol) ed era espressione delle concezioni teoriche dell'epoca, delineanti un sistema di tipo essenzialmente "asilare", basato sulla obbligatorietà del trattamento e sulla nozione di pericolosità sociale del malato di mente. L'art. 1 della legge n. 36 disponeva, infatti, che "debbono essere custodite e curate nei manicomi le persone affette per qualunque causa da alienazione mentale, quando siano pericolose a sé o agli altri o riescano di pubblico scandalo" e quindi la custodia negli ospedali psichiatrici era legittimata ogniqualvolta l'individuo, affetto da una patologia psichica, fosse ritenuto pericoloso, con tutti gli inconvenienti derivanti dall'uso di un concetto così ampio. Questa legge sicuramente rispecchiava finalità di protezione sociale e non terapeutiche, inserendosi in una tendenza sviluppatasi fin dalla nascita della psichiatria come branca autonoma e sui generis della medicina. Un aspetto nodale di questa disciplina, infatti, consisteva nel fatto che il ricovero in ospedale psichiatrico avvenisse esclusivamente in modo "coatto". (2)

Per comprendere il senso di queste scelte dobbiamo, però, calarci nella realtà di allora e considerare il fatto che esse sono il portato, in primo luogo, dell'atmosfera autoritaria dell'epoca, che tendeva a considerare come socialmente indesiderati e pericolosi i malati di mente, le prostitute, gli oziosi, i vagabondi e i criminali, senza significative distinzioni; in secondo luogo la malattia mentale era considerata, dalla psichiatria di fine '800 ed inizio '900, come inarrestabile ed inguaribile e, come unica soluzione a questo stato di cose, vi era soltanto il ricovero del disabile, sine die, in ospedale psichiatrico. (3)

Con gli anni '60 finalmente iniziano a diffondersi, in Europa e non solo, concezioni della malattia mentale diverse da quelle puramente organicistiche, che erano state a fondamento teorico della legge n. 36 del 1904. Vengono ripensate positivamente le concezioni psicoanalitiche di Freud, ma soprattutto comincia a penetrare in Italia il pensiero sociologico americano che, fortemente critico verso le istituzioni totali, proponeva una nuova lettura della malattia mentale, ancorando le cause della stessa soprattutto a fattori di ordine socio-ambientale. Nascono in questo periodo movimenti fortemente critici dell'ospedale psichiatrico e delle sue contraddizioni, basti pensare alla "antipsichiatria" inglese, corrente di pensiero composta da un gruppo di psichiatri capeggiato da Ronald Laing, i cui assunti di base erano una gestione alternativa (non manicomiale) della malattia mentale, l'assenza di distanza e gerarchia tra staff ed internati, la spiegazione della stessa in termini psicologici e non più patologici e l'idea che non fosse un qualcosa di puramente "negativo". (4)

Anche in Italia, in questo periodo, si formano gruppi di psichiatri guidati da Franco Basaglia che, insoddisfatti della situazione esistente all'epoca, iniziano a criticare l'istituzione manicomiale. Il manicomio era un luogo che, a causa delle condizioni inumane che lo caratterizzavano, non faceva altro che aggravare la sofferenza degli individui lì rinchiusi. Essi criticavano inoltre il ruolo di strumento di contenimento sociale svolto ancora dall'ospedale psichiatrico (vista l'alta percentuale di persone in povertà presenti al suo interno), rifiutando una visione puramente organicista della malattia mentale e sottolineando, al contrario, l'importanza determinante dei fattori sociali nella genesi e decorso della stessa (5).

Questo movimento di riforma proponeva, come fine, non una semplice "deospedalizzazione" (riduzione e successiva chiusura dell'ospedale psichiatrico), ma piuttosto un ripensamento dell'intero modello teorico-pratico di intervento della psichiatria, così da spostare l'attenzione dalla malattia mentale (vista come "oggetto" a sé) al paziente ed alla sua sofferenza, nonché al suo rapporto con il corpo sociale. Fu così che nacquero i primi esperimenti volti alla trasformazione degli ospedali psichiatrici, a Perugia, Gorizia, Arezzo, etc., cercando di utilizzare l'ospedale non più come luogo di custodia, ma come strumento terapeutico, mirando alla costruzione di nuovi rapporti di fiducia tra staff ed internati e cercando di restituire a questi ultimi i propri diritti fondamentali. (6)

Alla fine degli anni '60 si assiste, con la promulgazione della legge n. 431 del 1968, ad alcuni interventi riformatori in questa direzione. Con questa legge, intitolata "Provvidenze per l'assistenza psichiatrica", si riconosce al malato di mente, come per qualunque altro soggetto affetto da infermità, la possibilità di chiedere aiuto. L'articolo 4 afferma infatti che "l'ammissione in ospedale psichiatrico può avvenire volontariamente, su richiesta del malato, per accertamento diagnostico e cura su autorizzazione del medico di guardia". Si consente ora, superando la precedente normativa, anche il ricovero volontario, oppure che il ricovero obbligatorio possa trasformarsi in volontario in corso di degenza: una prima grande apertura al cambiamento, anche se va aggiunto che il ricovero volontario era visto come aggiuntivo alla forma del ricovero obbligatorio, ancora considerata la principale nell'ammissione all'ospedale psichiatrico. La legge n. 431, prevedendo poi, all'art. 11, l'abrogazione dell'art. 604 del vecchio codice di procedura penale, nel quale era contemplato l'obbligo di annotazione dei provvedimenti di ricovero e dimissione dall'ospedale psichiatrico nel casellario giudiziario, prosegue nella direzione di un riconoscimento del malato in quanto persona. La stessa legge prevede poi l'ingresso della psichiatria sul territorio attraverso l'istituzione dei C. I. M. (centri di igiene mentale), servizi per terapie psichiatriche e psicoterapeutiche (art. 3). Attraverso poi il D.P.R. n. 128 del 1969, intitolato "Ordinamento interno dei servizi ospedalieri", ha inizio il rinnovamento delle strutture ospedaliere, che porta ad una loro ristrutturazione (sul modello dell'ospedale civile) in divisioni, sezioni e servizi speciali e ad una riorganizzazione del personale in primari, aiuti, assistenti ed infermieri.

Negli anni '70 il movimento di riforma, capeggiato da alcuni gruppi di psichiatri, nonostante gli interventi nel frattempo sopraggiunti, si fa sempre più insistente nel criticare il modello di "custodia" ancora proprio dell'Ospedale psichiatrico: si assiste però ora anche ad un "impegno politico", e non solo pratico-teorico, volto a conseguire una trasformazione, di più ampio raggio, della disciplina relativa alla malattia ed al malato mentale. Prodotto di tutto questo è, alla fine degli anni '70, la legge n. 180 del 1978 (detta anche "legge Basaglia" dal nome del suo ispiratore) intitolata "Accertamenti e trattamenti sanitari volontari e obbligatori". (7) Nello stesso anno venne alla luce, sulla scia del movimento di riforma di quel periodo, la legge n. 833 istitutiva del servizio sanitario nazionale (S.S.N.), la quale riassorbì in sé la legge 180 ad eccezione degli articoli 10 e 11, relativi all'abrogazione di alcune disposizioni del codice penale. Le differenze tra i due testi, riguardo all'assistenza psichiatrica, sono quindi minime. La nuova normativa prevede la fine del manicomio, disponendo in alternativa allo stesso ed ai C.I.M., l'istituzione dei servizi psichiatrici sul territorio ed in particolare il dipartimento di salute mentale (D.S.M), una struttura di coordinamento volta non solo a fornire una risposta di tipo prettamente terapeutico, legata al momento in cui si manifesta espressamente il disagio psichico (es."crisi"), ma ora estesa a tutti i livelli di intervento: preventivo, curativo, riabilitativo. (8)

Per quanto concerne invece l'attuazione di queste importanti innovazioni, sia la l. 180 sia la l. 833 si limitano a trasferire alle regioni, in attuazione degli art. 117 e 118 Cost., le funzioni concernenti l'assistenza psichiatrica. Sennonché, essendo queste ultime leggi "quadro" e fissando quindi una disciplina essenzialmente di principio, si è assistito a diversi atteggiamenti delle singole realtà regionali, che hanno portato ad una applicazione della legge 180/78 spesso disomogenea e diversa da regione a regione, da provincia a provincia, da comune a comune, per cui in alcuni luoghi (specie nel sud d'Italia) non è stata ancora attuata completamente. Tutto ciò ha comportato notevoli problemi per l'assistenza al malato di mente e a tali inconvenienti ha cercato di porre rimedio il legislatore attraverso alcuni interventi normativi (si sono infatti susseguiti negli anni, a partire dal 1994, una serie di "Progetti obbiettivo" per la tutela della salute mentale che hanno cercato di riordinare la materia, specialmente sul piano attuativo). Purtroppo, però, a distanza di trent'anni dalla approvazione della legge 180, tali inconvenienti non sono stati ancora risolti completamente e permangono consistenti difficoltà nell'attuare tale disciplina.

Per ciò che qui interessa è da notare che attualmente tutte le attività, territoriali ed ospedaliere (in seguito all'entrata in vigore dei "progetti obbiettivo"), fanno capo al D.S.M. (Dipartimento di Salute Mentale), intendendo con questo l'insieme delle strutture psichiatriche di una A.S.L. Il bacino di utenza di ogni D.S.M. è di 150.000 abitanti e il rapporto organico-utenza è di un operatore ogni 10.000 abitanti, mentre le figure professionali ivi operanti sono psichiatri, psicologi, assistenti sociali, infermieri, educatori, ausiliari e personale amministrativo. Le finalità di questa struttura sono la programmazione e gestione di tutti i servizi che le fanno capo, tra cui l'integrazione con l'ospedale (nel quale si trova il S.P.D.C. considerato parte integrante del D.S.M.), con le associazioni e le cooperative di volontariato, la limitazione della cronicità, etc. (9)

1.2. La "prima bozza Cendon"

I ricordati provvedimenti normativi hanno modificato profondamente lo "status del malato di mente", segnando la rottura con la vecchia cultura dell'esclusione e dell'indifferenza e aprendo la via ad un ripensamento generale della malattia e del malato mentale. La sofferenza psichica non era più considerata una condizione definitiva ed irreversibile, ma uno stato transitorio curabile e spesso sanabile, mentre al disabile psichico veniva riconosciuto, finalmente, attraverso lo smantellamento dell'istituzione manicomiale, il valore di essere umano. La legge n. 180/1978 prevedeva, infatti, una disciplina innovativa rispetto al passato, la cui novità più rilevante consisteva nel divieto di costruire nuovi ospedali psichiatrici e l'eliminazione di quelli già esistenti. Tutto questo (oltre ad altre previsioni innovative riguardanti il trattamento e la cura del sofferente psichico), era ineluttabilmente il risultato di un lungo processo culturale e critico, teso a rivedere e modificare tutti quei paradigmi psichiatrici, che avevano costituito il fondamento ultimo del "manicomialismo". Era infatti inevitabile che, da quel momento, di fronte ad un processo di revisione culturale così intenso e che aveva come obiettivo ultimo il reinserimento del disabile psichico nella società, come si è sottolineato, i soggetti sofferenti di disturbi psichici si trovassero ad "operare in un tessuto quotidiano che è intrecciato di rapporti patrimoniali grandi e piccoli, di problemi continui di lavoro, di iniziative economiche da assumere o da fronteggiare, di contatti familiari e associativi, di possibili danni da risarcire". (10)

Infatti, alle profonde modifiche apportate dalla riforma sanitaria allo status di malato di mente non avevano fatto seguito le necessarie modifiche in campo civilistico, che ci si sarebbero dovute aspettare, visto soprattutto il cambiamento culturale che aveva animato quegli anni. Si sono così aperte, nella legislazione nazionale, tutta una serie di contraddizioni, che parte autorevole della dottrina giuridica e degli operatori del settore dell'epoca aveva cominciato ad esternare. Nei primi anni '80, infatti, un gruppo di studiosi, coordinato dal professor Paolo Cendon, elaborò una proposta di riforma del Codice Civile in ordine allo status dei soggetti malati di mente (e non solo) (11), che era, come lo stesso Cendon ha affermato, il risultato dei lavori di un convegno tenutosi a Trieste, tra il 12 e il 14 giugno del 1986, dal titolo: "Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione". (12)

L'obiettivo primario di una riforma della vigente normativa privatistica dell'infermità di mente era individuabile, sinteticamente, come più volte lo stesso Cendon ha avuto modo di ricordare, nella necessità di introdurre un nuovo equilibrio tra le opposte esigenze di libertà e di protezione del sofferente, assicurando a quest'ultimo tutta la libertà possibile ed indispensabile e, quanto alla protezione, garantendogli quella necessaria, ma togliendogli quella "superflua, dannosa, ingiusta". (13) Come ha ricordato l'autore nella relazione introduttiva di accompagnamento alla bozza di riforma (nota nella prassi col nome di "bozza Cendon"), il "grande vuoto" del sistema italiano, caratterizzato dagli istituti dell'interdizione, inabilitazione e dalla previsione dell'art. 428 del codice civile (incapacità naturale), era costituito dalla mancanza di un regime di protezione che fosse tale da comprimere al minimo i diritti e le possibilità di iniziativa della persona disabile, ma che però offrisse, attraverso la previsione di un regime normativo più elastico e flessibile, "tutti gli strumenti di protezione che potessero occorrere volta a volta per colmare i momenti più o meno lunghi di crisi, di inerzia o di inettitudine del disabile stesso". (14)

La soluzione che veniva fornita al "grande vuoto" dalla "bozza Cendon" era la previsione di un nuovo istituto: "l'amministrazione di sostegno". La filosofia della riforma si fondava, infatti, su questa nuova figura che si sarebbe dovuta porre come modello generale per la soluzione dei problemi civilistico-patrimoniali della maggioranza delle persone disabili: infermi di mente, anziani, portatori di handicap fisici, alcolisti, lungodegenti, carcerati, internati in manicomio giudiziario, tossicodipendenti e, in generale, chiunque avesse bisogno di essere protetto nel compimento degli atti della vita civile (15). A completamento di tale impostazione la "bozza Cendon" (il cui contenuto sarà poi preso ad esempio per la stesura di diversi progetti di riforma) prevedeva tutta una serie di innovazioni, volte al superamento delle contraddizioni presenti nel sistema civilistico italiano in tema di infermità mentale. L'interdizione e l'inabilitazione, che da sempre avevano disciplinato lo status civilistico del malato mentale, dovevano ora essere affiancate da un nuovo istituto e da nuove disposizioni volte alla modernizzazione del precedente sistema normativo. Nella relazione, che accompagna la "bozza Cendon", si ricordavano, innanzitutto, le critiche rivolte al sistema normativo accolto nel Codice Civile:

1. L'interdizione costituiva una risposta eccessiva, "frutto di concezioni ormai superate in psichiatria e funzionale prevalentemente agli interessi dei familiari, che finisce per annullare alcuni tra i diritti fondamentali della persona, risultando sicuramente sproporzionata rispetto alla salvaguardia della grande maggioranza dei sofferenti psichici". (16)
2. L'inabilitazione rappresentava anch'essa un istituto di stampo punitivo e di scarsa utilità pratica (come dimostra la prassi).
3. Il rimedio offerto dall'art. 428 (incapacità naturale) aveva un carattere del tutto "passivo" e si esponeva alle critiche fatte sopra.
4. Un rischio da non sottovalutare, caratterizzante la disciplina di entrambi i rimedi, era "l'effetto ingessamento", cioè il rischio che "l'eccessiva ampiezza con cui è ammessa l'annullabilità degli atti si traduca in un ulteriore fonte di discriminazione sociale per la persona protetta" (17), visto che non pochi dei potenziali contraenti dell'infermo di mente avrebbero rifiutato di accordarsi con qualcuno che, subito dopo la stipulazione dell'accordo, avrebbe potuto ottenere l'invalidazione dell'atto.
5. Infine, alcune delle regole codicistiche, che definivano un trattamento di favore per il disabile psichico (in particolare la normativa sui fatti illeciti), apparivano in contrasto sia con l'orientamento ed i suggerimenti provenienti dalla psichiatria moderna, sia con le soluzioni normative accolte in altri ordinamenti stranieri.

La relazione di accompagnamento alla "bozza Cendon" indicava poi le modifiche essenziali da introdurre nell'ordinamento giuridico:

1. Si prevedeva l'introduzione nel codice del nuovo istituto dell'amministrazione di sostegno "che riduce o attenua la capacità del beneficiario solo in relazione ad alcuni atti, stabiliti volta a volta dal giudice" (18). Era quindi compatibile sia con l'istituto dell'incapacità naturale (art. 428 cod. civ.), sia con gli istituti della rappresentanza volontaria, mentre si riteneva fosse sempre incompatibile con gli istituti dell'interdizione e dell'inabilitazione. In tal senso, si proponeva la modifica del titolo XII del primo libro del Codice Civile, la cui rubrica "Dell'infermità di mente, della interdizione e della inabilitazione" veniva sostituita con la nuova "Delle misure di protezione dei maggiorenni disabili". Il titolo, poi, si presentava diviso al suo interno in tre capi distinti. Il primo capo veniva intitolato "Dell'amministrazione di sostegno" e comprendeva gli articoli dal 403 al 413 (ovvero gli articoli lasciati liberi dalla modifiche riguardanti l'adozione, operate dal legislatore nel 1983). Il secondo capo s'intitolava "Dell'interdizione e dell'inabilitazione" e continuava ad abbracciare gli articoli dal 414 al 432, parzialmente modificati; veniva però proposta l'abrogazione dell'art. 428. Il terzo capo s'intitolava "Dell'incapacità di intendere e volere" e comprendeva un solo articolo, il 432 bis, nel quale veniva trasfuso, con modifiche, il testo dell'art. 428, di cui, come visto, si proponeva l'abrogazione.
2. l'interdizione non veniva abrogata, ma ne erano attenuati i caratteri più anacronistici, in quanto vi era la convinzione, tra i relatori della bozza, che fosse sempre opportuno mantenere la possibilità di ricorrere, in caso di situazioni di sicura gravità ed irrecuperabilità, ad un istituto nato per garantire una supplenza generale al malato di mente. (19)
3. L'inabilitazione non veniva eliminata e neppure sottoposta a ritocchi significativi, nella consapevolezza che l'introduzione del nuovo istituto dell'amministrazione di sostegno avrebbe portato ad un'ulteriore diminuzione delle occasioni e ragioni pratiche che potevano giustificare, in passato, il ricorso alla stessa inabilitazione.
4. la disciplina negoziale dell'incapacità di intendere e volere era costruita intorno all'idea del "grave pregiudizio", che diveniva una condizione necessaria e sufficiente per l'invalidabilità degli atti o per un legittimo rifiuto dell'inadempimento, con la finalità ultima di aumentare la sicurezza dei terzi ed evitare l'effetto "ingessamento" per i beneficiari degli istituti di protezione.
5. In materia di fatti illeciti si abbandonava il tradizionale principio dell'irresponsabilità dell'incapace di intendere e volere e si attribuiva al giudice il potere, sulla scorta sia delle indicazioni provenienti da altri ordinamenti stranieri e dalla psichiatria, di "ridurre in via equitativa l'ammontare dell'obbligo risarcitorio messo a carico dell'incapace stesso" (20).

Svolte queste premesse fondamentali, è possibile passare ad un esame sintetico dei tratti distintivi del nuovo istituto dell'amministrazione di sostegno, così come pensato e elaborato nella "bozza di proposta di legge Cendon". Questa breve analisi è fondamentale poiché questo testo ha rappresentato il punto di partenza e di riferimento di un processo virtuoso che ha portato, dopo anni di dibattiti e di incertezze, all'elaborazione della legge n. 6/2004, che ha disciplinato organicamente e definitivamente l'istituto dell'amministrazione di sostegno.

Quanto ai destinatari del nuovo istituto, si affermava chiaramente che essi potevano essere, come accennato, non solo soggetti con problemi psichici ma anche anziani, portatori di handicap fisici, alcolisti, lungodegenti, carcerati, internati in manicomio giudiziario, tossicodipendenti, ect.. Infatti, secondo tale proposta di legge, il destinatario dell'amministrazione di sostegno avrebbe potuto essere quasi sempre un soggetto capace di intendere e volere e, se si fosse trattato di un incapace, in ogni caso non sarebbe stato un "disturbato senza speranza" necessariamente bisognoso di interdizione. Era un soggetto che aveva semplicemente bisogno di essere sostenuto nel compimento di determinati atti giuridici e, infatti, sulla base di questo assunto si affermava, nell'art. 12, secondo comma, della bozza, che "il beneficiario dell'amministrazione di sostegno conserva la capacità nell'esercizio dei propri diritti". Inoltre, il "sostegno" poteva estrinsecarsi - oltre che nella previsione di un'"assistenza" (cioè una consulenza obbligatoria) - anche nella remissione all'amministratore di sostegno di poteri "rappresentativi" (anche sostitutivi), ma tali poteri dovevano essere sempre circoscritti nella loro estensione, entro la rosa degli atti indicati dal giudice nel decreto di nomina.

Sulla base di queste considerazioni, veniva delineata la disciplina riguardante la pubblicità che avrebbe dovuto caratterizzare il nuovo istituto. Si riteneva, infatti, che un ruolo centrale dovesse essere svolto sia dal registro dell'atto di nascita sia dall'istituendo "registro dell'amministrazione di sostegno" (articoli 22 e 44 della bozza). Quanto invece alla terminologia usata, il nuovo istituto, come già affermato, prendeva il nome di "amministrazione di sostegno". Il soggetto in difficoltà veniva chiamato "disabile", persona cui il procedimento si riferisce", "beneficiario dell'amministrazione di sostegno", a seconda che se ne parlasse con riguardo alla fase che precede, che coincide con lo svolgimento del, o che segue, il procedimento presso il giudice tutelare. Il termine "amministrazione" evocava l'idea che il problema da affrontare fosse quello di un patrimonio da gestire, piuttosto che una persona su cui intervenire (anche se doveva essere centrale in tale istituto la cura personae). "Sostegno" suscitava, invece, l'idea di un intervento di aiuto non totalizzante, evocando l'immagine, appunto, di un soggetto che fosse quasi in grado di farcela da solo: "poco più del bastone per chi si è procurato una storta a una caviglia, o della maniglia cui ogni passeggero è sollecitato ad attaccarsi sugli autobus" (21). Infine, il termine "disabile" si presentava sufficientemente neutro così da poter comprendere quasi tutte le categorie di soggetti in difficoltà anche provvisoria.

La bozza prevedeva poi (art. 20, secondo comma) un rinvio ad una serie di norme del codice civile dettate in tema di tutela e curatela. In particolare si richiamavano gli articoli 378 cod. civ. (atti vietati al tutore), 379 cod. civ. (gratuità tendenziale della tutela), 380 cod. civ. (contabilità dell'amministrazione), 383 cod. civ. (esonero del tutore ove l'ufficio sia divenuto eccessivamente gravoso), 384 c.c. (rimozione e sospensione del tutore), articoli 385, 386, 387 cod. civ. (rendimento del conto finale), 395 cod. civ. (rimedi contro l'ingiustificato rifiuto del consenso da parte del curatore). La scelta di operare tale richiamo, che potrebbe suscitare delle perplessità, come emerge dalla stessa relazione di accompagnamento alla bozza, perché rischia di avvicinare il beneficiario di amministrazione di sostegno alla figura di autentico incapace, veniva giustificata sia perché alcune norme, previste per la tutela e la curatela, erano necessariamente collegate anche al nuovo istituto, sia perché in ogni caso lo stesso richiamo doveva essere commisurato, dal giudice, al singolo caso concreto.

Emerge quindi, con evidenza, come l'amministrazione di sostegno si presentasse, nella logica dei suoi ideatori, sotto forma di un "contenitore" suscettibile di essere riempito dei provvedimenti e degli assetti organizzativi più svariati. Come si affermava infatti testualmente, nella relazione di accompagnamento alla bozza,

è il giudice tutelare che decide se ammettere e fino a che punto estendere il sostegno richiesto (e per il quale lui stesso può procedere anche d'ufficio), plasmando volta a volta la risposta secondo le specifiche necessità della persona da proteggere. Può trattarsi soltanto di stabilire che, per il compimento di determinati atti, il beneficiario potrà (e dovrà) appoggiarsi di lì in avanti sull'assistenza/consulenza dell'amministratore. O può darsi talora che - oltre a questo provvedimento - appaia invece opportuno riservare all'amministratore, in veste di rappresentante legale, il compimento esclusivo di determinati negozi per conto del disabile; ed è sempre il giudice a dire se e fino a che punto, in un caso del genere, sarà opportuno derogare al criterio orientativo (art. 18, terzo comma, della bozza) secondo cui, per le iniziative più importanti, è tendenzialmente necessaria la previa autorizzazione del giudice stesso; così come - all'inverso - resta possibile al giudice tutelare stabilire che per certi atti di ordinaria amministrazione, di regola altrimenti svincolati della necessità dell'autorizzazione, quest'ultima dovrà invece essere ottenuta preventivamente dall'amministratore. E sarà ancora il giudice tutelare a decidere - secondo le circostanze - se l'amministrazione di sostegno vada disposta a tempo determinato o indeterminato, se il provvedimento vada successivamente modificato (allargato o ristretto), chi vada nominato amministratore, quando quest'ultimo debba essere provvisoriamente esautorato o definitivamente sostituito, se e quando vada posta fine al regime di protezione (22).

Si introduceva inoltre, nella disciplina del nuovo istituto, una nuova disposizione (analoga all'art. 361 cod. civ. e simile all'art. 3, comma sesto, della legge 180/1978 e all'art. 35, comma sesto, della legge 833/1978), in forza della quale si prevedeva che il giudice tutelare, qualora ne sussistesse la necessità, poteva adottare anche d'ufficio provvedimenti che occorressero per la cura della persona disabile e la conservazione del patrimonio di questa (art. 13 della bozza). (23) Sempre nell'art. 13 della bozza, si precisava che i provvedimenti urgenti potevano comprendere la nomina di un amministratore provvisorio. In tal caso, il giudice avrebbe indicato gli atti che lo stesso poteva compiere in nome e per conto del beneficiario. Il decreto di nomina era immediatamente efficace e la nomina andava annotata nel registro delle amministrazioni di sostegno e nel registro dell'atto di nascita. All'amministratore provvisorio si sarebbero applicate le regole valevoli per l'amministratore definitivo, a meno che il giudice, tenuto conto delle circostanze, non ritenesse opportuno disporre diversamente. Salvi i limiti di tempo e di contenuto, indicati nello stesso decreto di nomina, l'amministratore provvisorio decadeva dal suo ufficio nel momento in cui il giudice tutelare avesse provveduto a nominare l'amministratore definitivo (art. 14 della bozza).

Per ciò che riguarda i soggetti legittimati a richiedere l'amministrazione di sostegno, innanzitutto si prevedeva la possibilità che il procedimento di amministrazione di sostegno potesse iniziare anche d'ufficio (art. 15 della bozza), così da evitare che situazioni di abbandono di una "persona civilisticamente disabile" potessero protrarsi troppo a lungo. Si ammetteva infatti che il giudice potesse procedere anche sulla base di segnalazioni provenienti da soggetti non formalmente legittimati al ricorso, come amici, conoscenti, etc. Quanto ai legittimati in senso stretto, l'elenco comprendeva: la persona disabile (art. 15, secondo comma, della bozza), il coniuge, i parenti entro il quarto grado e gli affini entro il secondo. Poteva inoltre agire il convivente della persona disabile (art. 15, terzo comma, della bozza). Si attribuiva in questo senso risalto alla famiglia di fatto. Avrebbe potuto agire inoltre l'interdetto o l'inabilitato direttamente (art. 15, secondo comma, della bozza), nonché il suo tutore o curatore (art. 15, terzo comma, della bozza). Quanto al minore, si riteneva necessario assicurare ad un quasi-maggiorenne (il quale versasse in una situazione di disabilità che verosimilmente si sarebbe protratta nel tempo) la possibilità di evitare vuoti di tutela. Infatti, il minore, uno dei genitori o il tutore (art. 15, secondo e terzo comma, della bozza) avrebbero potuto chiedere al giudice tutelare un provvedimento destinato ad entrare in vigore al compimento del diciottesimo anno di età. Poteva inoltre agire anche il pubblico ministero. Infine, la legittimazione ad agire era riconosciuta anche "ai responsabili e coordinatori dei servizi sociali direttamente impegnati nella cura e assistenza della persona" (art. 15, quarto comma, della bozza). Si riteneva, a tal proposito, sufficiente per instaurare il procedimento di amministrazione di sostegno una semplice segnalazione, da parte di tali soggetti, al giudice o al pubblico ministero.

Sempre nell'ottica del favor riconosciuto al nuovo istituto, la bozza precisava che i vari soggetti legittimati ad attivare il ricorso avevano inoltre l'obbligo, nel caso in cui giungessero a conoscenza "di fatti tali da rendere opportuna l'apertura del procedimento di amministrazione di sostegno", di proporre lo stesso ricorso al giudice tutelare o di fornire comunque notizia di tali fatti al giudice tutelare o al pubblico ministero. Inoltre, in caso di inerzia, gli stessi avrebbero risposto "dei danni che la persona disabile subisca per effetto della mancata o ritardata adozione del provvedimento" (art. 16, primo e secondo comma, della bozza). Si riteneva che l'introduzione di un vero e proprio obbligo di attivazione non fosse eccessivo in quanto i doveri di solidarietà sociale erano previsti direttamente in Costituzione. Inoltre, tale obbligo poteva essere soddisfatto anche attraverso una semplice segnalazione. Si precisava ancora che nessun obbligo poteva sorgere, in capo a terzi, nel caso in cui la persona in difficoltà apparisse essa stessa nelle condizioni di poter ricorrere al giudice tutelare. Presupposto per l'insorgenza di un obbligo in capo al terzo era la vera e propria conoscenza dei fatti che fossero alla base di quella situazione di precarietà. L'ultimo comma dell'art. 16 della bozza affermava, inoltre, che tutti i soggetti ora considerati, in caso di urgenza, avrebbero potuto compiere immediatamente gli atti gestori idonei ad impedire che la persona disabile o il suo patrimonio subissero un danno. Del loro compimento, dispone l'ultima parte del terzo comma dell'art. 16 della bozza, doveva essere data tempestivamente notizia al giudice tutelare o al pubblico ministero.

Quanto alle "garanzie" previste nel procedimento di nomina, la bozza prevedeva che, una volta aperto il procedimento, il disabile dovesse essere sentito "personalmente" dal giudice tutelare e che quest'ultimo tenesse conto in ogni sua decisione, ove possibile, "dei bisogni e delle richieste del soggetto stesso" (art. 17, primo comma, della bozza). La formula "ove possibile" significava essenzialmente che, "nell'eventualità di un contrasto fra le richieste esplicite della persona, e i bisogni effettivi e complessivi della stessa (così come accertati nel giudizio), la scelta dovrà cadere su questi ultimi". (24) Si prevedeva poi che il giudice tutelare dovesse "far luogo, ove le condizioni mentali della persona lo richiedano, alla nomina di un consulente tecnico" (art. 17, primo comma, della bozza). Inoltre, si aggiungeva che dovevano essere parimenti consultati dal giudice, ove possibile, "i responsabili e i coordinatori dei servizi sociali e sanitari direttamente impegnati nella cura e assistenza della persona" (art. 17, primo comma, della bozza). Il secondo comma dell'art. 17 della bozza prevedeva poi che la persona, cui il procedimento si riferisce, potesse provvedere alla nomina di un proprio consulente e precisava che "in tal caso non può essere pronunciato il decreto di amministrazione di sostegno se tale consulente non è stato preventivamente sentito dal giudice". Per quanto concerneva la scelta dell'amministratore, si disponeva che il giudice dovesse rispettare le indicazioni della persona disabile e che potesse ignorarle soltanto se esse fossero contrastanti con gli interessi della persona stessa (art. 17, terzo comma, della bozza). Emesso il decreto di amministrazione di sostegno, l'interessato avrebbe potuto impugnarlo secondo le regole generali.

La bozza prevedeva ancora ulteriori "garanzie". Per la fase successiva all'emissione del decreto giudiziale, quando cioè la persona disabile fosse ormai diventata beneficiaria del provvedimento di sostegno. Un primo gruppo discendeva dal rinvio che l'art. 20, secondo comma, della bozza effettuava ad una serie di disposizioni legislative dettate in materia di tutela e curatela dei minori (in particolare si faceva riferimento alle disposizioni riguardanti le ipotesi di conflitto d'interessi fra beneficiario e amministratore, di contabilità dell'amministrazione, di sospensione o rimozione dell'amministratore che si fosse rivelato inaffidabile, di rendiconto finale, dei rimedi contro il rifiuto ingiustificato del consenso, da parte dell'amministratore, per gli atti di assistenza). Si era ritenuto opportuno esplicitare invece, nella disciplina del nuovo istituto, una regola già presente in quella della tutela (art. 382 cod. civ, che veniva anch'esso però modificato: v. art. 9 della bozza). Si prevedeva espressamente che "nello svolgimento del suo ufficio, l'amministratore deve tener conto dei bisogni e delle aspirazioni del beneficiario, e deve amministrare il patrimonio di questi con la diligenza del buon padre di famiglia. Egli risponde verso il beneficiario di ogni danno a lui cagionato violando i propri doveri" (art. 20, primo comma, della bozza). Quanto ai doveri di informazione, il terzo comma dell'art. 20 della bozza disponeva che l'amministratore dovesse "tempestivamente" mettere al corrente il beneficiario circa gli atti più importanti compiuti nel corso della gestione e dovesse, comunque, trasmettergli il rendiconto annuale di cui all'art. 380 cod. civ.

Si contemplava, inoltre, l'ipotesi che il disabile ed i soggetti, indicati nell'art. 15 della bozza, potessero agire contro l'amministratore con riguardo al caso in cui fosse stato, o fosse per essere, compiuto da quest'ultimo un atto dannoso per il beneficiario, nonché per il caso in cui l'amministratore "trascuri ingiustificatamente di soddisfare i bisogni o le richieste del beneficiario" (art. 20, quarto comma, della bozza), ovvero quando l'amministratore avesse omesso di fornire al beneficiario le informazioni di cui al terzo comma dell'art. 20 della bozza, o di sottoporgli il rendiconto annuale. In tutte queste eventualità il giudice, se riteneva fondata l'istanza, avrebbe potuto indicare direttamente all'amministratore quali fossero gli atti riparatori da compiere, nominare eventualmente un proamministratore temporaneo o, nelle situazioni più gravi, decidere la rimozione dell'amministratore. L'ipotesi della sospensione o della rimozione dell'amministratore veniva disciplinata attraverso il richiamo che l'art. 20, secondo comma, della bozza, effettua all'art. 384 cod. civ. Quanto al contenuto del decreto giudiziale, un altro presidio per il disabile poteva cogliersi nell'art. 19 della bozza, in quanto si prevedeva la validità in ogni caso degli atti compiuti personalmente dal beneficiario per soddisfare le esigenze della vita quotidiana; ogni statuizione del giudice tutelare, precisa la bozza, che fosse stata tale da violare questa "sfera di incomprimibilità" della persona disabile, sarebbe stata senz'altro nulla. Altre garanzie riguardavano la disciplina dei negozi formalmente irregolari, posti in essere dall'amministratore. In particolare l'art. 18, terzo comma, della bozza, dichiarava annullabili gli atti di disposizione che l'amministratore avesse compiuto senza l'autorizzazione, di regola necessaria per questi atti, del giudice tutelare. Nulla era previsto invece, in modo esplicito, per l'ipotesi in cui l'amministratore avesse compiuto di sua iniziativa un atto che era riservato alla sfera esclusiva del beneficiario: la sanzione, secondo i principi generali, doveva essere pertanto quella dell'inefficacia. Infine, precisa la bozza, in relazione a certi atti, il giudice poteva disporre che il beneficiario dovesse farsi assistere dall'amministratore: in tal caso, per l'ipotesi di un rifiuto ingiustificato dell'amministratore a dare il proprio assenso, si sarebbe dovuto applicare l'art. 395 cod. civ. (richiamato per l'amministrazione di sostegno dall'art. 20, secondo comma, della bozza).

Si prevedeva inoltre che il "beneficiario può in qualunque momento ricorrere al giudice tutelare per chiedere che venga revocata l'amministrazione di sostegno" (art. 21, primo comma, della bozza). Come già accennato, il beneficiario dell'amministrazione di sostegno conservava, in linea del principio, la piena capacità nell'esercizio dei propri diritti (art. 12, secondo comma, della bozza): per tutti gli atti di carattere personale (ad esempio per i negozi familiari) e per la grande maggioranza di quelli di natura patrimoniale si trattava di un individuo uguale ad ogni altro. Infatti, si precisava nella relazione alla bozza, che:

i suoi poteri vengono ad essere limitati soltanto nella misura in cui il giudice abbia ritenuto opportuno farlo, e [...] l'art. 18 della bozza prevede che ciò possa avvenire essenzialmente in due forme: 1) stabilendo nel decreto (art. 18, secondo comma, della bozza) che alcuni atti dovranno essere compiuti dal beneficiario con l'assistenza dell'amministratore (secondo, cioè, il modello della curatela per il minore emancipato e per l'inabilitato); 2) attribuendo direttamente all'amministratore (art. 18, primo comma della bozza) il potere di compiere determinati atti in nome e per conto della persona disabile (secondo, cioè, il modello della tutela del minore e dell'interdetto). Entro questa seconda fascia di atti, vengono distinte poi due diverse sotto-fasce: 1) atti di ordinaria amministrazione, per il compimento dei quali l'amministratore può agire interamente da solo, senza cioè nessuna autorizzazione preventiva del giudice tutelare (a meno che il giudice stesso non abbia invece stabilito esplicitamente, in sede di decreto, la necessità di tale autorizzazione); 2) atti di straordinaria amministrazione, per il compimento dei quali l'amministratore deve essere di regola autorizzato di volta in volta dal giudice tutelare, a meno che il giudice stesso non abbia invece disposto l'esenzione dall'autorizzazione per questo o per quell'atto, o per questa o per quella categoria di atti. (25)

Inoltre, nell'ultimo comma dell'art. 14 della bozza, si era ritenuto poi opportuno precisare che:

dalla data di emissione del decreto che istituisce l'amministrazione di sostegno, perde effetto automaticamente, con riguardo agli atti che vengono affidati all'iniziativa dell'amministratore, "ogni procura o mandato rilasciato in precedenza dal beneficiario, salvo che il giudice non disponga diversamente. (26)

In definitiva, "non esistono negozi che possano essere compiuti indifferentemente tanto dal beneficiario quanto dall'amministratore (salva restando la facoltà del beneficiario di porre in essere, con riguardo agli atti che rientrano nella sua sfera di poteri, una procura volontaria a favore del suo amministratore)" (27), spettando il potere sempre all'uno oppure all'altro dei due soggetti. Per questo, precisava la relazione di accompagnamento, in armonia con i principi generali, la sanzione che la bozza aveva previsto per gli atti posti in essere irregolarmente era quella dell'annullamento, con una legittimazione attribuita all'amministratore, al beneficiario e ai suoi eredi e aventi causa. Potevano essere annullabili, in particolare, "gli atti compiuti dall'amministratore senza la necessaria autorizzazione del giudice tutelare" (art. 18, terzo comma, della bozza). Sarebbero stati invece inefficaci "gli atti corrispondenti a un'invasione dell'amministratore nella sfera riservata al beneficiario" (28). Quanto agli atti compiuti personalmente dal beneficiario, "saranno annullabili quelli per i quali fosse richiesta (e non sia stata prestata) l'assistenza dell'amministratore, e quelli il compimento dei quali era stato rimesso dal giudice tutelare all'iniziativa diretta dell'amministratore (art. 19, primo comma, dalla bozza)" (29). Si prevedeva, inoltre, il termine di cinque anni per le prescrizione dell'azione di annullamento, stabilendo che sarebbe dovuto decorrere dal giorno in cui l'atto fosse stato compiuto (art. 19, secondo comma, della bozza).

Inoltre, prevede la bozza che:

tutti gli altri atti compiuti dal beneficiario sono validi, e il loro annullamento potrà essere chiesto soltanto ove sussistano gli estremi di cui all'art. 30 della bozza (di cui, cioè, al nuovo art. 432 bis cod. civ.), estremi dei quali sarà l'attore stesso a dover fornire la prova. Dovrà risultare, pertanto, che il beneficiario era 'incapace di intendere e di volere' al momento dell'atto, e inoltre che quell'atto è tale da arrecare al beneficiario medesimo un 'grave pregiudizio'. L'unica eccezione a questa regola, inserita per maggiore sicurezza dei terzi - e per scongiurare qualsiasi rischio di 'ingessamento' - riguarda gli atti necessari a soddisfare le esigenze della vita quotidiana, che non potranno essere mai annullati per incapacità (art. 27, primo comma e art. 30, primo comma, della bozza). (30)

La bozza Cendon aveva poi previsto una serie di modifiche relative alla disciplina dell'interdizione e dell'inabilitazione. Infatti, come ricordato, il titolo XII del primo libro del Codice Civile veniva suddiviso in tre capi e nel secondo di essi - intitolato "Della interdizione e della inabilitazione" - veniva trasfusa, con alcune modifiche, la vigente disciplina dei due tradizionali istituti di protezione dell'infermo di mente. Se si eccettua l'abrogazione dell'art. 428 cod. civ. (traslocato all'interno del nuovo art. 432 bis cod. civ.), non vi erano variazioni significative per quel che concerneva la numerazione, il titolo delle rubriche e le materie regolate nei singoli articoli (dall'art. 414 all'art. 432 cod. civ.). Si precisava inoltre, quanto alle modifiche concernenti questi due istituti che:

esse comprendono sia la previsione di maggiori elementi 'garantistici' per l'infermo psichico nell'ambito del procedimento giudiziale, sia l'ammorbidimento di alcuni automatismi e preclusioni negoziali per la fase di vigenza del regime [...].È sembrato che andare molto al di là di questi interventi [...] avrebbe finito per svuotare la stessa ragion d'essere dell'istituto; d'altro canto, l'ingresso nel cod. civ. della nuova misura di amministrazione di sostegno dovrebbe ridurre, a sua volta, il pericolo che possano essere interdette per l'avvenire persone versanti in condizioni psichiche non particolarmente gravi. Anche alla luce di quest'ultima considerazione, oltre che per motivi di semplicità, si è momentaneamente soprasseduto a quell'aggiornamento terminologico che una parte della dottrina aveva di recente suggerito, per i due istituti in questione. (31)

Una prima modifica concerne il testo della disposizione di apertura del capo 2, ossia l'art. 414 cod. civ.: si prevede in particolare che i soggetti versanti in condizioni di abituale infermità di mente, che li rende incapaci di provvedere ai propri interessi, "possono" - e non più "devono" - essere interdetti (art. 23 della bozza). Si affermava inoltre, a questo riguardo, che il significato anticostrittivo dell'innovazione è palese. Infatti, occorre tener presente che:

la bozza allarga significativamente la rosa dei soggetti legittimati a proporre l'istanza di interdizione cosicché - mentre l'introduzione di nuovi elementi 'garantistici' riduce il pericolo che possano essere interdette persone non seriamente malate - non si può dire che aumenti il rischio (in danno sia per i sofferenti, sia per la sicurezza del traffico) che possano rimanere abbandonati a se stessi individui gravemente infermi. (32)

Inoltre, si precisava nella relazione di accompagnamento alla bozza:

si è ritenuto, in secondo luogo, di attribuire anche all'infermo di mente (rectius, alla persona rientrante nella rosa di coloro che sono suscettibili di essere interdetti o inabilitati ex articoli 414 e 415 cod. civ.) la facoltà di promuovere l'istanza di apertura del procedimento (art. 24, primo comma, della bozza).

al di là del maggiore o minor rilievo che l'innovazione potrà assumere nella pratica quotidiana, è sembrato che occorresse porre fine, anche alla luce delle indicazioni offerte dalla moderna psichiatria, al contrasto altrimenti esistente tra l'idea stessa di una misura di protezione giuridica per qualcuno, e l'impossibilità per il diretto interessato di sollecitare autonomamente il provvedimento. (33)

Nessuna modifica era prevista invece per quanto concerneva la legittimazione attribuita al coniuge, ai parenti ed affini, al tutore o al curatore, al pubblico ministero. Si è inserito quindi tra i legittimati a proporre il ricorso di interdizione e inabilitazione, "in armonia con la soluzione adottata per la disciplina concernente direttamente l'amministrazione di sostegno, il convivente che dai registri dello stato civile risulti avere la medesima residenza dell'interdicendo o dell'inabilitando (art. 24, primo comma, della bozza)". (34) Veniva introdotto poi nell'art. 417 cod. civ. un secondo comma con il quale, di nuovo in parallelo con la soluzione adottata per l'amministrazione di sostegno, la legittimazione era riconosciuta altresì ai "responsabili e coordinatori dei servizi sanitari e sociali direttamente impegnati nella cura e assistenza dell'infermo" (art. 24, secondo comma, della bozza). Sul punto si evidenziava, sempre nella relazione, che:

se si guarda all'orientamento e alla prassi più recente della maggior parte degli operatori psichiatrici italiani, sarà alquanto improbabile che questi ultimi, dinanzi ad un infermo di mente bisognoso di salvaguardia legale, preferiscano imboccare la via dell'interdizione, piuttosto che non quella dell'amministrazione di sostegno. Ma nei casi più gravi potrà non essere così, e la previsione di una diretta legittimazione degli operatori appare dunque opportuna: in definitiva, essa si limita a suggellare formalmente quella continuità fra momento terapeutico' e momento di ausilio 'legale' che, da tempo, costituisce ormai un punto fermo nella pratica quotidiana dei servizi territoriali (eliminando la necessità del passaggio obbligatorio attraverso l'iniziativa del pubblico ministero: ufficio, del resto, assai poco adatto allo svolgimento di compiti del genere)". (35)

Ancora, la relazione prevedeva che dovesse essere:

reso obbligatorio e non più soltanto facoltativo il ricorso a una consulenza tecnica d'ufficio, per l'esame che il giudice deve compiere sulla persona dell'interdicendo o dell'inabilitando (art. 25, secondo comma, della bozza). Si prevede poi che, a tal fine, il giudice dovrà sentire 'ove possibile, il parere dei soggetti indicati nel 2º comma dell'art. 417 cod. civ.', ossia i responsabili e coordinatori social-sanitari (la specificazione 'ove possibile' va riferita all'eventualità, corrispondente alla situazione di alcune zone del nostro paese, che tali servizi territoriali manchino ancora del tutto).

Viene stabilito, infine, che l'interdicendo e l'inabilitando hanno sempre facoltà di procedere alla nomina di un proprio consulente tecnico, e che in tal caso la sentenza di interdizione o di inabilitazione non potrà essere pronunciata ove questo consulente di parte non sia stato preventivamente sentito (art. 25, terzo comma, della bozza). (36)

Anche per quanto concerne la scelta del tutore o del curatore, veniva resa obbligatoria per il giudice la preventiva consultazione dei responsabili e dei coordinatori social-sanitari (art. 26 della bozza). Inoltre, con la formula "individuando di preferenza la persona più idonea all'ufficio tra ..." si era voluto "slegare anche nominalmente le mani del magistrato, e sottolineare che la scelta di una persona estranea alla rosa di cui all'art. 424, terzo comma, cod. civ., non è comunque tale da calpestare le indicazioni del legislatore". (37) Quanto alle persone da preferirsi, secondo gli estensori della bozza, era opportuno sostituire l'espressione "uno dei genitori" a quella "il padre, la madre". Inoltre, "si è cancellato poi dall'elenco, come frutto di una concezione davvero ottocentesca, il riferimento alla 'persona eventualmente designata dal genitore superstite con testamento' [e] si è aggiunta la menzione del convivente che risieda con l'infermo". (38) Infine, la lista veniva completata, anche qui in parallelo con quanto previsto per l'amministrazione di sostegno, con il riferimento alla persona che fosse stata suggerita dai responsabili e coordinatori socio-sanitari (art. 26 della bozza).

Quanto ai doveri del tutore, si era previsto in particolare (art. 9 della bozza) il dovere per il tutore, nello svolgimento del suo ufficio, di "tener conto delle capacità, della inclinazione naturale e delle aspirazioni" della persona (art. 382 cod. civ.: la formula è, come si vede, simile a quella dell'art. 147 cod. civ.); nonché la possibilità di una rimozione del tutore, oltre che per le cause già previste dal testo del Codice Civile, anche nell'ipotesi in cui fossero stati "ingiustificatamente trascurati i bisogni o le richieste" (del minore e) dell'interdetto (art. 10 della bozza).

Quanto, invece, alla revoca dell'interdizione e dell'inabilitazione venivano ad aggiungersi, nell'elenco dei soggetti ammessi ad agire per la revoca dell'interdizione e dell'inabilitazione (art. 429 cod. civ.), i nuovi legittimati di cui all'art. 417 cod. civ., fra i quali in primo luogo lo stesso interdetto o inabilitato (art. 29 della bozza).

Per ciò che riguardava la disciplina degli atti patrimoniali fra vivi compiuti dall'interdetto o dall'inabilitato, le modifiche introdotte nel testo dell'art. 427 cod. civ. si limitavano ad alcuni "alleggerimenti" nella portata della "incapacitazione" derivante dalla sentenza di interdizione o di inabilitazione:

Da un lato si prevede che "l'interdetto e l'inabilitato possono compiere personalmente gli atti necessari a soddisfare le esigenze della vita quotidiana" (art. 427, primo comma cod. civ.; la stessa formula viene inserita anche nell'art. 359 cod. civ., introdotto ex novo, con riguardo al minore). Dall'altro lato, raccogliendo i suggerimenti offerti da alcune soluzioni straniere, il secondo comma dell'art. 427 cod. civ. precisa che "nella sentenza che pronunzia l'interdizione o l'inabilitazione, o in un successivo provvedimento dell'autorità giudiziaria, può stabilirsi che taluni atti di ordinaria amministrazione possano essere compiuti dall'interdetto senza l'intervento o con l'assistenza del tutore, o che taluni atti eccedenti l'ordinaria amministrazione possano essere compiuti dall'inabilitato senza l'assistenza del curatore" (art. 27, primo e secondo comma, della bozza). (39)

Si precisava pertanto come venisse:

ad assottigliarsi, così, la distanza intercorrente fra lo statuto dell'incapace giudiziale e quello del beneficiario dell'amministrazione di sostegno, anche se i punti di partenza delle due figure rimangono sostanzialmente opposti: semplificando al massimo, nel secondo caso vi è infatti qualcuno che continua a poter fare tutto ciò che non gli sia stato espressamente proibito, nel primo caso vi è invece un soggetto che non potrà fare se non ciò che gli sia stato esplicitamente permesso". (40)

Gli atti di ordinaria amministrazione compiuti dall'interdetto, e quelli di straordinaria amministrazione compiuti dall'inabilitato, continuavano ad essere disciplinati dalle regole sull'annullabilità degli atti, secondo la disciplina generale. Mentre, nell'ultimo comma dell'art. 427 cod. civ. vi era poi la variazione formale consistente nel rinvio al nuovo art. 432 bis cod. civ. - e non più all'art. 428 cod. civ. (che viene abrogato) - per la disciplina degli atti compiuti dall'interdetto prima della sentenza di interdizione (art. 27, ult. comma, della bozza).

Per concludere l'esposizione delle innovazioni contenute nella bozza Cendon, è opportuno ricordare, seppur anche in questo caso sinteticamente, altre proposte di modifica riguardanti, nello specifico, il diritto di famiglia. In particolare, i ritocchi che la presente bozza introduceva nel Codice Civile riguardavano essenzialmente il matrimonio dell'interdetto, la separazione giudiziale dei beni nella comunione legale fra i coniugi e infine alcune norme in materia di filiazione naturale.

Per quanto riguarda il primo punto, si introduceva nel cod. civ. un nuovo art. 85 bis (art. 2 della bozza) in forza del quale si prevedeva che il giudice, su istanza dell'interdetto o del tutore, potesse

ammettere a contrarre matrimonio l'interdetto per infermità mentale ove accerti che le condizioni di questi non sono tali da impedire lo svolgimento della vita coniugale; [...] A tal fine, oltre a dover sentire l'infermo di mente, il giudice dovrà sentire altresì il futuro coniuge, che potrà farsi assistere da un consulente tecnico nell'esame dell'infermo [...] dovranno essere consultati per la decisione - ove possibile - i responsabili e coordinatori socio-sanitari. Nell'ipotesi in cui l'ammissionesia stata concessa, l'art. 119 cod. civ. (integrato in tal senso dall'art. 3 della bozza) precisa successivamente che il matrimonio dell'interdetto non sarà più impugnabile alla stregua della norma medesima. (41)

Con riguardo, invece, alla disciplina della comunione fra coniugi, "è sembrato opportuno limitare le conseguenze della sentenza di interdizione ai soli profili dell'esclusione dall'amministrazione (art. 183, terzo comma, c.c.), eliminando ogni "meccanicità" di riflessi per quanto concerne la separazione giudiziale dei beni (art. 4 della bozza)". (42) Per cui l'interdizione non veniva più considerata automaticamente causa di separazione giudiziale dei beni, nel caso in cui il regime patrimoniale della famiglia fosse la comunione legale, se non in ipotesi di cattiva amministrazione dei beni comuni da parte dell'altro coniuge.

Inoltre, quanto al tema della filiazione naturale, venivano introdotte nella bozza una serie di disposizioni (articoli 5, 6 e 7 della bozza) con cui si attribuivano maggiori poteri di azione all'interdetto.

Ancora, con riferimento agli istituti del testamento e della donazione, la relazione affermava:

con due disposizioni sostanzialmente uguali nel contenuto, introdotte ex novo nel codice civile (artt. 591 bis e 776 bis cod. civ.), si prevede infine che - su istanza dell'interdetto o del tutore - il giudice, sentito eventualmente il parere di un consulente, possa ammettere l'interdetto a fare testamento o a compiere una donazione, con l'assistenza del tutore o di un curatore appositamente nominato. In ordine alle donazioni, la stessa possibilità è prevista per l'inabilitato (artt. 32 e 37 della bozza). Viene precisato poi che saranno nulle le disposizioni testamentarie o le donazioni fatte in favore della persona che ha prestato l'assistenza, salvo che questa sia ascendente, discendente, fratello, sorella o coniuge del testatore o del donante. (43)

In ogni caso, "il giudice potrà specificare entro quali limiti l'incapace è autorizzato a fare il testamento o la donazione (rispettivamente, ex articoli 591 o 774/776 cod. civ.)". (44)

Infine, si prevedeva la creazione di un nuovo art. 432 bis cod. civ., nel quale venivano trasfuse, con alcune modifiche, le disposizioni contenute nell'art. 428 cod. civ. in merito all'incapacità naturale. L'annullamento era consentito soltanto sulla base del grave pregiudizio.

Quanto alla responsabilità civile, si prevedeva che l'incapace dovesse rispondere del danno causato - sulla scorta degli insegnamenti provenienti dalla psichiatria che sottolinea il ruolo terapeutico della responsabilizzazione del malato - attribuendo comunque al giudice il potere di graduare l'ammontare del risarcimento (art. 41 della bozza).

1.3. Altre proposte di riforma

La bozza Cendon ha animato un intenso dibattito in dottrina e tra gli operatori del settore, rappresentando il punto di riferimento per molte altre proposte di riforma presentate in Parlamento. Infatti, un ampio settore della dottrina giuridica (ma anche magistrati, psichiatri ed operatori socio-sanitari) continuava insistentemente a mettere in evidenza le storture e le insufficienze proprie degli istituti dell'interdizione e dell'inabilitazione (ma il dibattito era in realtà più ampio, in quanto proponeva il ripensamento dei diversi paradigmi che fondavano la disciplina giuridica propria del sofferente psichico: capacità, incapacità, rappresentanza, tutela, imputabilità). (45) A questo riguardo, poco prima dell'approvazione della legge n. 6/2004, Ferrando affermava che:

la disciplina del codice civile a tutela degli incapaci da più punti di vista appare, infatti, inadeguata a fronteggiare il problema della protezione delle persone che soffrono di disagi psichici e non sono pienamente in grado di provvedere a se stesse. L'istituto dell'interdizione, a fronte di una dichiarata finalità di protezione dell'incapace, si rivela, nella prassi operativa, strumento complesso, spesso in contraddizione con le finalità programmate, in quanto in concreto orientato a perseguire una capitis deminutio della persona. Sovente costituisce un mezzo di isolamento e di esclusione della persona dall'insieme delle relazioni sociali, proteso più a perseguire un esigenza di protezione dei beni, per conservarli nella loro consistenza ai congiunti, piuttosto che una di promozione della persona disabile. Non sorprende perciò che larga parte della dottrina denunci ormai da tempo un netto contrasto tra norme del codice civile e principi costituzionali, che pongono all'apice della gerarchia dei valori la persona umana (art. 2 Cost). In questo quadro, gli obbiettivi da perseguire dovrebbero essere, piuttosto che la posizione di divieti o l'interdizione di attività, la promozione del soggetto incapace, lo sviluppo delle sue pur limitate capacità. Al contrario la condanna dell'individuo a una permanente condizione di inferiorità giuridica ne sanziona e ne aggrava la condizione di emarginazione sociale. (46)

Ancora, scriveva Pazè che:

il sistema giustizia non è in grado, con gli strumenti tradizionali offerti dalla legislazione (interdizione, inabilitazione, annullabilità ex art. 428 cod. civ. degli atti compiuti da persona al momento incapace di intendere e volere), di dare una risposta soddisfacente alle domande di tutela della persona e degli interessi di coloro che, con diverse denominazioni, siamo soliti chiamare infermi di mente o sofferenti psichici o disabili. Anche i giuristi, seppure a fatica, se ne stanno accorgendo. Questa inadeguatezza degli istituti civilistici che regolano l'infermità mentale si è manifestata [...] più evidente dopo la riforma psichiatrica intervenuta con la legge n. 180. Un sistema di privazione dei diritti aveva una sua logica in una società che relegava in istituzioni chiuse manicomiali i deboli mentali e i sofferenti psichici, i quali dovevano essere completamente sostituiti e rappresentati all'esterno da un tutore per l'amministrazione dei loro beni. La disciplina non va più bene oggi che queste persone sono immerse in relazioni quotidiane aperte, e non appare più rispondente alle nuove forme curative trattamentali che puntano a recuperare e potenziare le capacità residue nell'infermo di mente e ad assicurargli dei diritti minimi. Tutto ciò ha determinato nei confronti di questi istituti un fenomeno di fobia-ritorsione, che ormai è un dato nella pratica giudiziaria. (47)

Infatti, si può ricordare innanzi tutto, per importanza, il disegno di legge n. 2571 di iniziativa governativa, presentato alla Camera dei Deputati il 23 aprile del 1993 (cosiddetto "disegno Bompiani"), intitolato "Istituzione dell'amministrazione di sostegno a favore delle persone impossibilitate a provvedere alla cura dei propri interessi" (48). Nella relazione al disegno di legge si affermava che l'interdizione e l'inabilitazione:

costituiscono rimedi che solo parzialmente possono sopperire alla necessità di salvaguardia della grande maggioranza dei soggetti impossibilitati a curare i propri interessi. L'interdizione, infatti, può talvolta apparire un provvedimento eccessivamente severo, frutto di concezioni ormai superate in sede psichiatrica, funzionale prevalentemente agli interessi dei familiari o dei terzi, che finisce per comprimere o annullare alcuni fra i diritti fondamentali della persona, sottraendo la capacità d'agire. L'inabilitazione, in quanto volta ad integrare la manifestazione di volontà del soggetto parzialmente nel caso in cui si debbano compiere atti di straordinaria amministrazione, può avere una sua funzione limitata e settoriale nei casi di prodigalità, ma non risulta efficace per risolvere molte situazioni dei soggetti incapaci. A ciò si aggiunge che i procedimenti in sede giurisdizionale volti all'emanazione dei citati provvedimenti appaiono lunghi, complessi e talvolta anche estremamente dispendiosi. (49)

Sulla base di queste ed altre considerazioni e sulla scorta delle diverse esperienze straniere, si riteneva utile pertanto la creazione, anche nel nostro ordinamento giuridico, del nuovo istituto dell'amministrazione di sostegno. (50)

Inoltre, si possono ricordare il disegno di legge n. 448 (disegno "Perlingeri"), presentato al Senato della Repubblica il 21 giugno del 1994 ("Istituzione dell'amministrazione di sostegno") e il disegno di legge n. 776, di iniziativa governativa, presentato al Senato della Repubblica il 10 agosto 1994 (cosiddetto disegno "Guidi") che sostanzialmente recuperava il disegno di legge n. 2571). Nella XIII legislatura erano poi state avanzate le proposte di legge n. 960 (disegno "Giacco"), presentata il 16 maggio 1996 ("Norme per la protezione delle persone fisicamente o psichicamente non autosufficienti e per l'istituzione dell'amministrazione di sostegno a favore delle persone impossibilitate a provvedere alla cura dei propri interessi") e n. 4040 (cosiddetto disegno "Turco"), presentata il 24 luglio 1997 (che con qualche modifica riproduceva ancora il disegno di legge "Bompiani" n. 2571 del 1993), le quali sono poi state unificate nel testo presentato, in Commissione Giustizia (disegno "Maggi"), il 7 ottobre del 1998 ("Disposizioni in materia di funzioni del giudice tutelare e dell'amministrazione di sostegno").

A differenza della "prima bozza Cendon" che, in relazione agli atti presi in considerazione dal giudice nell'istituzione dell'amministrazione di sostegno, configurava un'incapacità o una semi-incapacità del beneficiario (art. 19) o a differenza del "disegno Perlingeri", che individuava un'amministrazione di sostegno incapacitante (art. 8) ed una non incapacitante, il "disegno Maggi" sanciva innanzitutto, da un lato, la possibilità di nominare un amministratore di sostegno (con funzioni rappresentative) per soggetti che si fossero trovati nell'impossibilità, anche temporanea di provvedere ai propri interessi, senza riduzione o attenuazione della loro capacità (art. 2, comma primo, art. 6, comma primo); dall'altro, prevedeva che il giudice potesse disporre che alcuni atti dovessero essere compiuti dal beneficiario necessariamente con l'assistenza dell'amministratore (art. 9). Una simile soluzione veniva accolta anche nelle altre proposte ad eccezione del "disegno Turco", che escludeva la possibilità che il nuovo strumento dell'amministrazione di sostegno potesse incidere sulla capacità legale, perfino nella forma più lieve della semi-incapacità. (51)

Altra interessante innovazione, fatta propria dal "disegno Maggi", concerneva la proposta di modifica dell'art. 414 cod. civ. al fine di non rendere più obbligatoria la dichiarazione di interdizione o di inabilitazione in presenza dei presupposti di legge. Così, l'art. 1 prevedeva che il ricorso all'interdizione e all'inabilitazione dovesse avvenire soltanto "in casi estremi" e si sostituiva il "devono" essere interdetti dell'art. 414 cod. civ. con il più equilibrato "possono". (52) Tale proposta era stata già formulata nella "prima bozza Cendon" (art. 23) sia nel "progetto Giacco" (art. 8, secondo comma). L'art. 2 del "disegno Maggi" richiamava inoltre "l'età avanzata" tra le cause che avrebbero potuto determinare l'attivazione dell'amministrazione di sostegno. Questa previsione ha del resto caratterizzato tutti i precedenti progetti (a partire dalla "prima bozza Cendon", (art. 12), ad eccezione del "disegno Perlingeri". Con riferimento a tale previsione è stato osservato criticamente che:

non si può non sollevare qualche riserva sulla scelta operata, se non altro in relazione alla possibile incidenza dell'amministrazione di sostegno sulla capacità legale (art. 9). O la senilità incide sulla salute, e quindi si sostanzia in uno stato patologico, oppure, se è espressione di uno stato fisiologico della vita umana, sicuramente non può determinare nessuna forma di incapacità, neppure limitata. La previsione, inoltre, mal si concilia con l'art. 5, comma 2, [del "disegno Maggi"] ove si dispone che all'istanza deve essere allegata una certificazione medica 'attestante la natura della malattia o della menomazione e gli effetti ostativi o limitativi sulle capacità dell'interessato': non sembra che l'età avanzata possa essere configurata né come malattia né come menomazione, a meno che non si accompagni a forme patologiche. Il richiamo all'età avanzata tutt'al più si poteva giustificare nel diverso contesto della "proposta Turco" che, come ricordato, non prevedeva quale effetto dell'amministrazione di sostegno nessuna forma di incapacità. (53)

Altro aspetto del "disegno Maggi" consisteva nella determinazione della competenza del giudice tutelare esclusivamente in base alla residenza della persona oggetto di amministrazione di sostegno (art. 2, comma primo), come già sostenuto del "disegno Perlingeri" (art. 1). Le altre proposte, esclusa "la prima bozza Cendon" che faceva riferimento soltanto al domicilio (art. 14), richiamavano insieme alla residenza anche la dimora (per esempio, il "disegno Bompiani", art. 1).

Il secondo comma dell'art. 2 del "disegno Maggi" disponeva, inoltre, che "per tutti gli atti che non formano oggetto dell'amministrazione di sostegno, la persona beneficiaria conserva la capacità d'agire". Una simile previsione, come visto in precedenza, si rinveniva anche nell'art. 12, comma secondo, della "prima bozza Cendon", dove si affermava che "il beneficiario dell'amministrazione di sostegno conserva la capacità nell'esercizio dei propri diritti, salvo per quanto si riferisce agli atti indicati nell'art. 411 cod. civ.". (54)

L'art. 3, comma primo, del "disegno Maggi" prevedeva inoltre la competenza del giudice tutelare, tramite decreto, a nominare l'amministratore di sostegno ed in questo caso vi era sintonia con i precedenti disegni.

Inoltre, si può ricordare come l'art. 3, comma secondo, disponesse che la richiesta di nomina di un amministratore poteva essere presentata, oltre che dai soggetti indicati nel primo comma dello stesso disegno, "da chiunque venga a conoscenza dello stato di impossibilità" di una persona di provvedere alla cura dei propri interessi o di amministrare il proprio patrimonio. Sul punto è stato osservato che:

la disposizione, contenuta già nell'iniziativa legislativa Giacco (art. 10, comma 2), recupera, seppur in forma indiretta, la legittimazione all'istanza del 'convivente che dai registri dello stato civile risulti avere la stessa residenza della persona cui il procedimento si riferisce', contemplata nella bozza Cendon (art. 15, comma 3) e nel disegno Perlingeri (art. 2, comma 2), ma non nelle altre proposte. (55)

Inoltre, l'art. 4 del "disegno Maggi" (riprendendo il "testo Giacco", art. 11) disponeva che potesse essere nominato come amministratore di sostegno "uno studio professionale, un istituto di credito o altro ente pubblico o privato, scelto tra quelli più idonei alla funzione". Sul punto si è osservato che, in questo caso, "poiché il soggetto diviene indeterminato, la sua responsabilità (anche penale) sarà indeterminata, mentre la sua discrezionalità sarà sicuramente vasta" (56). Inoltre, tra i soggetti che avrebbero potuto ricoprire l'incarico, non si faceva riferimento al convivente more uxorio (mentre tale previsione era contenuta nella "prima bozza Cendon" e adesso nella legge n. 6/2004).

L'art. 11, terzo comma, del "disegno Maggi" prevedeva, quanto alla possibilità di remunerare l'attività svolta dall'amministratore di sostegno, che il giudice tutelare potesse disporre la gratuità dell'ufficio soltanto "in caso di modesta entità degli interessi e dell'impegno per l'attività di gestione". Tale soluzione caratterizzava anche il "disegno Giacco" (art. 16, comma terzo), mentre le altre proposte prevedevano la gratuità dell'ufficio di amministratore di sostegno. La "prima bozza Cendon" (art. 20) disponeva invece, come visto in precedenza, l'applicazione dell'art. 379 cod. civ. (gratuità della tutela), ma con possibilità per il giudice di disporre diversamente.

Quanto al procedimento di nomina, l'art. 5, comma terzo, del "disegno Maggi", prevedeva che il giudice tutelare "deve sentire direttamente la persona cui il procedimento si riferisce" (si riproponeva in questo caso il "disegno Turco, art. 4), mentre il "disegno Bompiani (art. 4, comma terzo) e il "disegno Giacco" (art. 12, comma terzo) utilizzavano l'espressione "può sentire". La "prima bozza Cendon", come ricordato, prevedeva invece che "il giudice tutelare, ove possibile, deve sentire direttamente la persona cui il procedimento si riferisce".

Inoltre, l'art. 5, comma ottavo, del "disegno Maggi", affermava che "il pubblico ministero può intervenire nel procedimento di nomina dell'amministratore di sostegno". Sul punto si è osservato che:

la disposizione del testo unificato non trova precedenti negli altri disegni. La bozza Cendon non contemplava proprio l'intervento nel procedimento del pubblico ministero, ma alla soluzione nel senso dell'obbligatorietà si perveniva in via interpretativa per il combinato disposto dell'art. 15, comma terzo, della proposta di riforma e dell'art. 70, comma primo, nn. 1 e 3, cod. proc. civ. Il testo Bompiani, nel distinguere l'amministrazione di sostegno con o senza assistenza necessaria, prevedeva per la prima l'intervento obbligatorio (art. 6, comma secondo). Così anche il disegno Guidi (art. 6, comma secondo). La proposta Giacco esplicitamente sanciva l'obbligatorietà dell'intervento (art. 12, comma ottavo). Tra i disegni presentati in parlamento soltanto il testo Turco non contemplava l'intervento del pubblico ministero; ma, a parte l'osservazione che non ammetteva nemmeno l'amministrazione di sostegno con assistenza necessaria, qui si poteva riproporre la soluzione interpretativa proposta per la bozza Cendon. (57)

L'art. 6, comma primo, del "disegno Maggi", affermava poi che:

il giudice tutelare, nell'emanare il decreto di nomina dell'amministratore di sostegno, stabilisce quali sono gli atti, anche di natura processuale, che l'amministratore ha il potere di compiere nell'interesse del beneficiario. Salvo che il giudice tutelare disponga diversamente, gli atti di straordinaria amministrazione che rientrano fra quelli indicati al comma 1 non possono essere compiuti dall'amministratore di sostegno senza la specifica autorizzazione del giudice stesso. (58)

Il giudice tutelare può disporre che determinati atti possano essere compiuti dal beneficiario solo con l'assistenza dell'amministratore di sostegno (art. 9). (59) Non si escludeva pertanto la possibilità di porre in essere un atto di donazione. A tal proposito, occorre ricordare che la donazione era esclusa esplicitamente nel "disegno Perlingeri" (art. 5, comma primo).

L'art. 6, comma secondo, del "disegno Maggi", a differenza di quanto sancito nell'art. 9, comma primo, sembrava poi non riconoscere all'amministratore di sostegno la legittimazione all'azione di annullamento. A questo riguardo si può ricordare come, al contrario delle altre proposte, la "prima bozza Cendon" (art. 18, comma terzo) e il "disegno Perlingeri" (art. 5, comma quarto), prevedessero tale legittimazione dell'amministratore.

Un aspetto di novità del "disegno Maggi" consisteva poi nel riconoscere la legittimazione all'annullamento da parte del pubblico ministero (artt. 9, comma secondo, e 6, comma primo). Tale soluzione era stata proposta già nel "testo Bompiani" (artt. 5, comma secondo, e 6, comma primo), nel "disegno Guidi" (artt. 5, comma secondo, e 6, comma primo), nel "disegno Giacco" (artt. 13, comma secondo, e 24, comma primo) e nel "disegno Turco" (art. 5, comma secondo).

Quanto al termine per la prescrizione dell'azione di annullamento, in sintonia con tutte le altre proposte precedentemente avanzate, nel "disegno Maggi" si faceva decorrere lo stesso (cinque anni) "dal giorno in cui l'atto è stato compiuto" (art. 6, comma terzo).

Infine, riproducendo una disposizione contenuta nel "disegno Turco", nel "disegno Maggi" si prevedeva, in caso di contrasto tra la volontà del beneficiario e quella dell'amministratore di sostegno, la possibilità di ricorrere al giudice tutelare affinché venissero adottati gli opportuni provvedimenti (art. 11, comma 5).

Nessuna di queste iniziative legislative ha concluso il proprio iter, soprattutto per lo scioglimento anticipato delle Camere. Il 3 luglio del 2001 è stato presentato al Senato il disegno di legge n. 375, il quale ha assorbito il disegno di legge 475 ed è stato approvato in sede deliberante dalla Commissione Giustizia il 21 dicembre 2001. Il testo normativo è stato quindi approvato, con modificazioni, dalla Camera dei Deputati il 15 ottobre 2003 come proposta di legge n. 2189 (la quale ha riassorbito le precedenti proposte nn. 340, 691, 2190, 2733). Tornato al Senato, anche a causa di un consenso diffuso tra tutte le forze politiche, lo stesso è stato definitivamente approvato dalla Commissione Giustizia in data 22 dicembre 2003, come disegno di legge n. 375-b, ed è stato pubblicato come l. n. 6/2004 nella Gazzetta Ufficiale il 19 gennaio 2004. (60)

1.4. La legge n. 6/2004

La legge 9 gennaio 2004 n. 6 ha novellato il Codice Civile (accogliendo la tesi, più volte espressa in dottrina, della necessità di non creare una legislazione speciale per questa materia) introducendo, nel nostro ordinamento, il nuovo istituto dell'amministrazione di sostegno, disciplinato negli articoli dal 404 al 413, un tempo contenenti la disciplina sull'affidamento e sull'affiliazione. Come si è sottolineato, l'introduzione dell'amministrazione di sostegno non coincide, salvo alcuni ritocchi caratterizzanti l'interdizione, con una generale revisione degli istituti a tutela dell'incapace (interdizione e inabilitazione), come sarebbe stato auspicabile in vista di una migliore armonizzazione del sistema. Il nuovo istituto si affianca a quelli già esistenti dando però vita ad un sistema di protezione dell'incapace certamente molto più flessibile di quello precedentemente esistente, e dove l'istituto dell'interdizione, tende ora, in modo particolare, ad essere visto come strumento di extrema ratio nella tutela del soggetto debole, tanto che viene previsto che "se nel corso del giudizio di interdizione o di inabilitazione appare opportuno applicare l'amministrazione di sostegno, il giudice, d'ufficio o ad istanza di parte, dispone la trasmissione del procedimento al giudice tutelare" (nuovo art. 418). (61)

Entrata in vigore il 19 marzo del 2004, la legge sull'amministrazione di sostegno ha modificato (art. 2) il titolo XII del I Libro del Codice Civile, rubricato precedentemente "Dell'infermità di mente e dell'interdizione e dell'inabilitazione", prevedendo la nuova intitolazione "Delle misure di protezione delle persone prive in parte o in tutto di autonomia". E' stato poi ritenuto opportuno (artt. 3 e 4) sdoppiare il titolo XII nel capo I dedicato all'amministrazione di sostegno e nel capo II dedicato all'interdizione e all'inabilitazione. In quest'ultimo capo sono quindi confluiti i previgenti articoli in materia di interdizione, inabilitazione ed incapacità naturale (dall'art. 414 a 432 cod. civ.), in parte modificati dagli articoli da 4 a 10 della nuova legge. Scompare, in tal modo, il richiamo alla categoria dell'infermità di mente, subentra la nuova rubrica complessiva delle "misure di protezione per le persone prive in tutto o in parte di autonomia" e, infine, il titolo XII si apre con la previsione dell'amministrazione di sostegno, che certamente è la più tenue tra le forme di protezione previste nel Codice Civile. La finalità della legge 6/2004 è poi quella di tutelare, con la minore limitazione possibile della capacità d'agire, come dispone l'art. 1, "le persone prive in tutto o in parte di autonomia nell'espletamento delle funzioni della vita quotidiana, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente". E' stato importante a questo proposito che questa finalità sia stata trasfusa nella rubrica del titolo XII, stante il mancato inserimento dell'art. 1 nel codice civile, così da offrire "una generale chiave di lettura" delle nuove disposizioni in materia di amministrazione di sostegno. (62) Infine, i rimanenti articoli da 12 a 20 della legge n. 6/2004 prevedono "norme di attuazione, coordinamento e finali": precisamente gli artt. 12, 13, 14 e 15 apportano modifiche ed integrazioni ad alcune disposizioni di attuazione del Codice Civile; gli artt. 16, 17, 18 e 19 disciplinano aspetti procedurali; l'art. 20 prevede l'entrata in vigore della legge dopo sessanta giorni dalla sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. (63)

In particolare, come è stato ricordato (64), subito dopo l'entrata in vigore del nuovo istituto dell'amministrazione di sostegno, le novità più significative possono essere così sinteticamente riassunte:

All'art. 404 vengono enunciati i principi cardine della riforma: dinanzi a una "infermità" o ad "una menomazione fisica o psichica" - che sia tale da causare "l'impossibilità, anche parziale e temporanea, di provvedere ai propri interessi" - la persona sofferente potrà "essere assistita da un amministratore di sostegno".

L'art. 405 si sofferma su alcuni aspetti di natura procedimentale. Il giudice tutelare deve provvedere entro sessanta giorni dalla data del ricorso, e la decisione avverrà con "decreto motivato immediatamente esecutivo": potranno adottarsi anche d'ufficio provvedimenti urgenti, di natura personale o patrimoniale; sarà possibile far luogo alla nomina di un amministratore provvisorio. Infine troviamo l'indicazione di ciò che il decreto di nomina dell'amministratore deve, di regola, contenere - con precisazioni varie circa i profili pubblicitari dell'atto.

Nell'art. 406 vengono indicati quali siano i soggetti abilitati a proporre il ricorso: l'interessato stesso, le varie figure di cui all'art. 417 cod. civ., più i responsabili dei servizi socio-sanitari. L'art. 407 indugia, subito dopo, su taluni passaggi di natura procedurale e istruttoria: contenuto necessario del ricorso, colloquio diretto fra giudice e persona interessata, eventuali attività volte ad assumere informazioni, decisioni che possono assumersi anche d'ufficio dal giudice tutelare, partecipazione del pubblico ministero.

La norma successiva fissa i criteri da seguire per la scelta dell'amministratore: possibilità di designazione (formalizzata) - anche in via preventiva - ad opera del soggetto bisognoso; conferibilità dell'incarico da parte del giudice tutelare ai familiari più stretti, compresi quelli di fatto, a colui che sia stato indicato dal genitore superstite, oppure eventualmente ad altri soggetti (non però agli operatori sociali che siano coinvolti direttamente nella cura dell'interessato), fra cui anche le persone giuridiche.

Segue l'art. 409 - intitolato "effetti dell'amministrazione di sostegno" - ove si precisa che il beneficiario conserverà in linea di principio la capacità d'agire, specificando come ciò sia destinato a valere, senza eccezioni, per quanto concerne gli atti della vita quotidiana.

L'art. 410 tratta dei doveri gravanti sull'amministratore. Tuttavia è contemplata la necessità che costui tenga conto dei "bisogni" e delle "aspirazioni" dell'interessato; Inoltre, l'amministratore ha obblighi di informazione circa gli atti da compiere, e ciò tanto nei confronti del beneficiario, quanto (in ipotesi di dissenso) verso il giudice tutelare. La norma stabilisce che sarà quest'ultimo - nell'eventualità di dissidi, errori, inerzie dannose, etc. - ad adottare gli opportuni provvedimenti.

L'art. 411 elenca poi quali regole, fra quelle dettate in tema di tutela dei minori, siano applicabili all'amministrazione di sostegno. Altri rimandi hanno per oggetto, subito dopo, disposizioni varie in tema di testamento o di donazione. Segue una clausola di vasto respiro, nell'ultimo comma, che riserva al giudice tutelare il potere di estendere al caso considerato - ogniqualvolta ciò appaia opportuno - taluni "effetti, limitazioni o decadenze" di cui alla normativa sull'interdizione e inabilitazione.

Ecco ancora l'art. 412, con le disposizioni inerenti alla patologia negoziale: annullabilità, in particolare, degli atti che siano stati compiuti - dall'amministratore - in violazione di legge, o in eccesso rispetto ai poteri conferibili dal giudice; soluzione non diversa relativamente agli atti che vengano posti in essere - dal beneficiario - in contrasto con quanto stabilito nel decreto del giudice tutelare. Termine per l'azione: cinque anni, in ambedue le ipotesi, con decorrenza dal momento in cui il regime di amministrazione di sostegno sarà cessato.

Infine l'art. 413, che fissa la disciplina concernente la revoca dell'amministrazione di sostegno, nonché le regole in tema di sostituzione dell'amministratore: possibilità rimesse entrambe - dietro istanza del beneficiario o di altri soggetti, e dopo le correlative istruttorie - alle valutazioni del giudice tutelare, il quale potrà provvedere anche d'ufficio.

Inoltre, la legge n. 6/2004 ha anche modificato la disciplina dell'interdizione giudiziale e dell'inabilitazione. (65) Innanzitutto, l'art. 4 della legge sull'amministrazione di sostegno ha riformulato l'art. 414 del cod. civ. prevedendo la possibilità di procedere alla pronuncia dell'interdizione solo quando sia necessario al fine di assicurare la protezione del maggiore d'età - o del minore emancipato - il quale si trovi in condizione d'abituale infermità di mente. (66) Risulta importante anche la sostituzione del precedente titolo della rubrica dell'art. 414 cod. civ. ("Persone che devono essere interdette"), con il nuovo "Persone che possono essere interdette". (67)

L'art. 5 della L. n. 6/2004 ha riformulato l'art. 417 cod. civ. contemplando, tra i legittimati a promuovere l'istanza d'interdizione e d'inabilitazione, la "persona stabilmente convivente" con il futuro beneficiario del provvedimento di sostegno. Inoltre, il rinvio operato dall'art. 417 cod. civ. agli artt. 414 e 415 cod. civ. prevede la possibilità che sia la stessa persona, ritenuta incapace, a promuovere l'azione di inabilitazione o di interdizione. Con tale previsione si rafforza il principio, espresso dall'art. 406 cod. civ., in base a cui si riconosce al minore, interdetto o inabilitato, la legittimazione a presentare ricorso per l'istituzione dell'amministrazione di sostegno. (68) Importante è anche l'art. 7 della L. n. 6/2004 che, riformulando il terzo comma dell'art. 424 cod. civ., prevede che nella scelta del tutore dell'interdetto o del curatore dell'inabilitato, il giudice tutelare debba seguire i criteri indicati nell'art. 408 cod. civ. previsti in materia di amministrazione di sostegno. Di conseguenza, si prevede inoltre che la persona possa designare, in vista della propria futura ed eventuale incapacità, il tutore o il curatore. Non si è, invece, modificato l'art. 429 cod. civ., nella parte che contempla i soggetti legittimati a chiedere la revoca dell'interdizione giudiziale e dell'inabilitazione. Pertanto, l'interdetto e l'inabilitato sono esclusi da questa facoltà. In realtà, occorre ricordare che si profila in dottrina (69) la tesi secondo cui - vista la filosofia di fondo della nuova normativa sull'amministrazione di sostegno e vista la possibilità offerta all'interdetto e all'inabilitato di chiedere l'attivazione dell'amministrazione di sostegno - si dovrebbe riconoscere a tali soggetti la possibilità di chiedere la revoca dell'interdizione e dell'inabilitazione anche se ciò non è espressamente previsto dalla legge.

Ancora, l'art. 10 della legge n. 6/2004 ha aggiunto un comma all'art. 429 cod. civ. ai sensi del quale si prevede che "se nel corso del giudizio per la revoca dell'interdizione o dell'inabilitazione appare opportuno che, successivamente alla revoca, il soggetto sia assistito dall'amministratore di sostegno, il tribunale d'ufficio o ad istanza di parte, dispone la trasmissione degli atti al giudice tutelare". (70) L'art. 429 cod. civ. può essere accostato prima facie all'art. 432 cod. civ., che prevede la possibilità di revoca dell'interdizione e l'attivazione dell'inabilitazione nel caso in cui il soggetto non abbia riacquistato una piena capacità. Quindi, in base alla nuova formulazione dell'art. 432 cod. civ. si contempla la possibilità - oltre che di revoca dell'interdizione nel caso in cui vi sia un sostanziale miglioramento delle condizioni del soggetto - del "passaggio" dall'interdizione all'amministrazione di sostegno nel caso in cui permanga un'insufficienza nell'autonomia del soggetto non così grave da richiedere l'applicazione del provvedimento interdittivo. Inoltre, si potrebbe interpretare la nuova formulazione dell'art. 432 cod. civ. nel senso di riconoscere la possibilità del "passaggio" dall'interdizione all'amministrazione di sostegno a prescindere da un effettivo miglioramento delle condizioni del beneficiario. (71) In altri termini, si potrebbe utilizzare questa disposizione come strumento, in via giurisdizionale, per scardinare l'istituto dell'interdizione e riconoscere una centralità sempre maggiore al nuovo istituto dell'amministrazione di sostegno. Infine, non priva di interesse è la modifica apportata dall'art. 9 della legge n. 6/2004 all'art. 427 cod. civ. Si è inserito, infatti, un nuovo comma ai sensi del quale "nella sentenza che pronuncia l'interdizione o l'inabilitazione, o in successivi provvedimenti dell'autorità giudiziaria, può stabilirsi che taluni atti di ordinaria amministrazione possano essere compiuti dall'interdetto senza l'intervento ovvero con l'assistenza del tutore, o che taluni atti eccedenti l'ordinaria amministrazione possano essere compiuti dall'inabilitato senza l'assistenza del curatore". Tale previsione è stata salutata con favore in quanto costituisce un tentativo del legislatore di evitare l'isolamento giuridico del soggetto debole sottoposto a provvedimenti altamente restrittivi, quali l'interdizione e l'inabilitazione. Non si ha, in questo caso, il pieno riconoscimento del diritto dell'interdetto e dell'inabilitato alla "microcontrattualità", così come avviene per il beneficiario di amministrazione di sostegno ai sensi dell'art. 409 cod. civ., ma può essere sicuramente un'innovazione che avvalora la tesi del superamento dell'interdizione e dell'inabilitazione. (72)

Infine, occorre ricordare il nuovo art. 418 cod. civ., modificato dall'art. 6 della legge n. 6/2004, ai sensi del quale "se nel corso del giudizio di interdizione o inabilitazione appare opportuno applicare l'amministrazione di sostegno, il giudice d'ufficio o ad istanza di parte, dispone la trasmissione del procedimento al giudice tutelare. In tal caso il giudice competente per l'interdizione o l'inabilitazione può adottare i provvedimenti urgenti di cui al quarto comma dell'art. 405 cod. civ.".

Quindi, come abbiamo osservato, il percorso che ha portato all'approvazione della legge n. 6/2004 si è snodato per circa vent'anni, tra dibattiti, proposte e ripetute iniziative parlamentari.

1.5. Esperienze straniere a confronto. Cenni sullo status del disabile nel diritto comparato

Dopo aver cercato di esporre sinteticamente le tappe che hanno portato, dopo circa un ventennio di dibattiti, incontri e proposte, all'introduzione del nuovo istituto dell'amministrazione di sostegno, è opportuno domandarci quale sia stata l'influenza esercitata, su questo "processo virtuoso", dalle esperienze giuridiche straniere. (73)

Punto di partenza è, quindi, come è stato ricordato, "la comparazione con le esperienze di innovazione normativa che, a partire dagli anni sessanta del secolo scorso, hanno attraversato la materia in molti ordinamenti europei, segnalando, more solito, la singolare intempestività del nostro legislatore" (74). Infatti, molto prima che in Italia, altri ordinamenti giuridici stranieri hanno visto l'introduzione di nuovi istituti a protezione del soggetto psichicamente debole. Tra questi è possibile ricordare, innanzi tutto, la legge francese 68-5 del 3 gennaio del 1968 ("Reforme du droit des incapable majeurs") che ha operato una notevole riforma della tradizionale disciplina dell'incapacità. Si è osservato, infatti, che il merito di questa riforma è stato quello di aver "interrotto la relazione di causalità tra modalità del trattamento medico e protezione degli interessi civilistici". (75)

Prima di questa riforma, l'interdizione era disposta dall'ordinamento francese nei casi di "imbécillité, démence ou fureur", la quale comportava l'incapacità generale del soggetto e l'apertura della tutela. Nei casi invece di "faiblesse d'esprit e prodigalité" si prevedeva l'assistenza da parte di un conseil judiciaire. Il sistema, così costruito, si è ben presto rilevato però insufficiente e i due istituti sono stati col tempo scarsamente utilizzati, specialmente per il carattere stigmatizzante degli stessi e per la pesantezza e l'eccessivo costo dei relativi processi.

Attualmente, in seguito alla riforma, sono presenti nell'ordinamento giuridico francese tre istituti: la tutela, che presuppone che lo stato in cui il soggetto si trova renda necessaria la sua rappresentanza negli atti della vita civile e comporti l'invalidità di tutti i suoi atti; la curatela, che invece comporta un'incapacità parziale riguardante gli atti di straordinaria amministrazione, per il compimento dei quali occorre il consenso del curatore (76) e la sauvegarde de justice, introdotto con la riforma del 1968. Esso è attivabile su semplice segnalazione medica e conseguente controllo del Procuratore della Repubblica (art. 326-1, comma secondo, code Santé publique) ovvero dal giudice tutelare durante il procedimento di apertura della tutela o della curatela (art. 491-1, comma secondo, code civ.). E' una misura che si estingue dopo due mesi dalla dichiarazione e, anche se le proroghe potrebbero essere infinite, "non si può che prendere atto del suo carattere provvisorio". (77)

Come è stato ricordato in dottrina (78), le critiche che vengono mosse nei confronti di questo istituto riguardano la procedura "troppo semplificata" che lo caratterizza e il suo carattere "segreto" in quanto la pubblicità dell'atto è limitata, essendo l'accesso alla notizia ristretto a determinate categorie di interessati ex art. 10 della legge 3 gennaio 1968. In realtà questi aspetti del nuovo istituto sono per altri, invece, delle qualità, poiché si sottolinea che il sacrificio della certezza delle contrattazioni e, se necessario, delle ragioni dei terzi in favore d'interessi reputati maggiormente meritevoli di tutela è un valore da perseguire, in quanto occorre garantire il più possibile la partecipazione del disabile al traffico giuridico. In ogni caso si è affermato che:

ben oltre dubbi e perplessità, resta l'indirizzo di principio segnato dalla riforma del 1968, l'esprit nouveau che si rifletterà, in larga parte, nelle successive innovazioni degli ordinamenti continentali: sussidiarietà degli interventi ablativi ed incapacitanti; 'souplesse' e personalizzazione dei regimi di protezione; collaborazione tra giudice e medico nella 'pratique pluridisciplinaire'; ruolo centrale del giudice delle tutele, 'pivot de la reforme', pur nella convergenza di 'familial, médical et judiciaire'. (79)

Come si è però osservato, secondo la maggior parte degli operatori l'istituto chiamato sauvegarde de justice è ormai inadeguato, specialmente perché:

l'esiguo numero dei giudici tutelari impedisce un adeguato ed efficace trattamento dei casi; i giudici, dietro presentazione di un semplice certificato medico, accordano una libertà quasi totale al tutore o al curatore; manca il controllo del giudice tutelare sulla gestione dei beni della persona protetta; si assiste ad un incremento demografico dovuto al costante invecchiamento della popolazione ed aumentano altresì i fenomeni sociologici del precariato e dell'emarginazione. (80)

Proprio per questo recentemente, con legge 5 marzo 2007, il legislatore francese è intervenuto a modificare ulteriormente gli angusti confini e limiti del tradizionale sistema di protezione. In base alla riforma la "messa sotto tutela", nonché la "messa sotto curatela" saranno possibili soltanto nel caso in cui l'alterazione delle facoltà mentali sia comprovata da un certificato medico circostanziato. Con la riforma, viene ad assumere estrema rilevanza l'interesse della persona che viene preso in considerazione sin dall'inizio della procedura; inoltre, le misure adottate devono essere riviste ogni 5 anni. Le decisioni in materia di salute ed alloggio sono prese dall'incapace nella misura della sua possibilità, avendo il tutore al riguardo esclusivamente un ruolo di informazione e aiuto. Viene, poi, introdotto l'istituto del "mandato di protezione futura", tramite il quale ciascun individuo potrà prevedere le modalità della sua protezione futura nonché indicare la persona incaricata di gestire le proprie attività e di vegliare su di lui per il caso di sua sopravvenuta incapacità. Il mandato avrà effetto nel momento in cui l'alterazione della capacità del mandante sia constatata dal medico, senza necessità di intervento del giudice.

Anche nel Lussemburgo, come in Francia, vengono utilizzati i tre strumenti di tutelle, curatelle, e sauvegarde de justice (Des majeurs sous la sauvegarde de justice: Art. 491 - 491-6 Code Civil; Des majeurs en tutelle: Art. 492 - 507 Code Civil; Des majeurs en curatelle: Art. 508 - 514 Code Civil). Ma anche in questo caso si ritiene quest'ultima misura poco adeguata e si prevede una riforma a breve. In Olanda si ha invece un sistema di protezione per persone minori d'età ("voogdij") ed uno per maggiorenni ("curatele"). (81)

Sul piano comparatistico la situazione è notevolmente cambiata con l'introduzione della riforma austriaca sull'amministrazione dei disabili del 1983 e con la Betreuungsgesetz tedesca del 1992. A tal proposito si è affermato che, per ciò che concerne la flessibilità, la riforma austriaca pone il sistema in una situazione più avanzata di quella francese. (82) Inoltre, si ricorda come:

il superamento dei modelli di incapacitazione dall'estensione rigidamente prefissata per legge è avvenuto, nell'area germanica, sotto la spinta degli indirizzi di 'demokratische Psychiatrie', attraverso il conio di due nuovi regimi di protezione elastici, dal contenuto variabile, che il giudice delle tutele è chiamato a dimensionare sulle specifiche esigenze di sostegno della singola persona disabile. (83)

La legge austriaca ("Sachwalterschaft für behinderte Personen") a tutela degli incapaci, del 1983, è stata realizzata con l'intento di rompere i tradizionali schemi di protezione civilistica rappresentati dall'interdizione e dall'inabilitazione. Si è infatti dato vita ad un nuovo strumento di protezione rappresentato dalla figura di un curatore (Sachwalter) le cui competenze sono stabilite volta per volta a seconda delle esigenze del caso concreto.

Il curatore deve essere assegnato a chi soffra di una malattia psichica o abbia comunque problemi di questa natura, quando vi sia il rischio di pregiudizio per tutti o taluno dei suoi affari (nel concetto di "affari" sono comprese anche problematiche di natura personale). E' evidente la similitudine tra tale istituto e l'amministrazione di sostegno italiana, ed infatti questo modello ha rappresentato un importante punto di riferimento. In ogni caso, a differenza della nostra amministrazione di sostegno, la sachwalterschaft non è applicabile nei confronti di coloro i quali siano sofferenti "soltanto" di una menomazione fisica. Il ricorso a quest'ultima misura, inoltre, è escluso quando il sofferente psichico possa essere assistito nell'ambito della propria famiglia o presso un istituto specializzato. La nomina del Sachwalter può essere richiesta dall'interessato o d'ufficio soltanto quando essa è veramente necessaria per il sofferente psichico. (84)

Vi è comunque una notevole somiglianza con l'amministrazione di sostegno presente nel nostro ordinamento, in quanto il decreto di nomina del Sachwalter deve essere motivato e deve contenere: la dichiarazione che per l'interessato viene nominato un amministratore ai sensi dell'art. 273 del ABGB (codice civile austriaco); la descrizione degli atti che l'amministratore ha il potere di compiere; l'indicazione se l'interessato possa disporre o comunque concludere negozi giuridici liberamente; l'indicazione dell'amministratore; la pronuncia sulle spese. Inoltre, la persona protetta potrà comunque compiere l'attività negoziale minima afferente ai bisogni della vita quotidiana. Ancora, l'assistito potrà essere autorizzato dal giudice a disporre, senza l'intervento del curatore, di cose determinate o di parti del reddito e inoltre potrà partecipare alle decisioni più importanti che lo riguardano. Si riconosce all'interessato la possibilità di contrarre matrimonio, purché capace di intendere e volere, qualora vi sia l'assenso del Sachwalter. Inoltre, i poteri del Sachwalter sono strettamente correlati con il grado di infermità del soggetto da assistere e alla natura e quantità di atti da porre in essere. Infatti, potrà esservi la necessità di compiere singoli atti in nome dell'interessato, oppure di amministrare tutto il patrimonio dell'interessato, compiendo tutti gli atti in nome di quest'ultimo. (85) Si tratta, come evidente, di un sistema molto flessibile che lascia inalterata la capacità dell'interessato per l'ambito rimasto estraneo all'intervento.

Nell'ordinamento giuridico tedesco la riforma sull'incapacità è stata introdotta con la "Betreuungsgesetz" del 12 settembre del 1990, entrata in vigore il primo gennaio del 1992. E' stata inserita nel BGB la Betreuung (assistenza), che sostituisce i precedenti istituti (interdizione, tutela dei maggiorenni, curatela). La competenza spetta al tribunale di prima istanza, quale tribunale tutelare. Il giudice deve ascoltare personalmente il soggetto ed occorre un esame psichiatrico. Inoltre, l'autorità preposta all'assistenza deve esprimere il suo parere tramite la stesura di una "relazione sociale". Il decreto del tribunale tutelare deve identificare l'ambito di competenza del Betreuer e, quindi, quali siano le dichiarazioni di volontà dell'assistito che per la loro validità richiedono il consenso dell'assistente. Lo stesso tribunale deve anche stabilire una scadenza per deliberare la soppressione o il mantenimento e/o modifica dell'assistenza. (86) Diversamente dalla precedente disciplina, la Betreuung non implica più l'automatica ablazione della capacità del maggiorenne, né comporta alcuna limitazione della capacità d'agire. L'assistito potrà continuare a svolgere la sua attività sul piano giuridico da solo fino a quando sarà in grado di farlo, a meno che il tribunale non imponga il requisito del consenso dell'assistente. Per l'attivazione di questo strumento di protezione non si richiede alcun particolare stato patologico, ma si ha riguardo soltanto al bisogno di protezione dell'assistito. Inoltre, le mere debolezze caratteriali, l'alcolismo ed il consumo di stupefacenti non sono di per sé sufficienti per disporre la Betreuung. (87)

Al contrario, prima della riforma l'interdizione comportava obbligatoriamente, nel caso di malattie psichiche, l'incapacità d'agire del maggiorenne, oppure la capacità d'agire limitata.

Attualmente, se un maggiorenne non è in grado, a causa di impedimenti psichici o fisici, di malattie mentali o corporali, di curare i propri affari in tutto o in parte, il tribunale tutelare, dietro sua richiesta oppure d'ufficio, provvede alla nomina di un Betreuer (§ 1986 BGB). Quest'ultimo può essere incaricato di esercitare poteri che rendono necessaria l'assistenza, oppure può essere nominato per un determinato ambito di attività. Vengono riconosciuti ampi poteri all'assistito per quanto concerne la nomina del Betreuer. Nel caso che il futuro assistito non avanzi alcuna proposta, si preferiranno nella scelta i suoi familiari cercando però di evitare il sorgere di ipotesi di conflitti d'interesse (§ 1987 BGB).

Il tribunale tutelare ha facoltà di nominare più Betreuer, qualora ciò contribuisca al miglior disbrigo degli affari dell'assistito (§ 1889 BGB). Inoltre, se l'assistenza di una o più persone fisiche si rivelasse insufficiente, il tribunale designerà un'associazione riconosciuta oppure un servizio pubblico (§ 1900 BGB). La nomina di un soggetto diverso da una persona fisica è possibile soltanto in via eccezionale, in mancanza di valide alternative. Il Betreuer deve ascoltare, per quanto possibile, i desideri del suo assistito e, per questo, prima di assumere decisioni importanti dovrà sentire l'assistito, a meno che ciò non sia contrario agli interessi di quest'ultimo (§ 1901 BGB). In casi eccezionali il giudice potrà disporre una "riserva di consenso preventivo" (ex § 1903 BGB) al fine di prevenire un rilevante pericolo per la persona o il suo patrimonio. Tale riserva limita la capacità d'agire dell'assistito, che viene trattato alla stregua di un minorenne, e gli atti da quest'ultimo compiuti saranno efficaci soltanto con il consenso del Betreuer. In ogni caso, la limitazione delle facoltà decisionali non può comprendere la volontà di contrarre matrimonio né la volontà testamentaria. Per concludere questa breve esposizione, occorre ricordare che l'attività del Betreuer è sottoposta al controllo del tribunale e che almeno una volta l'anno il primo deve presentare al secondo il rendiconto per l'attività svolta. (88)

Anche l'ordinamento spagnolo è stato terreno di modifiche importanti in tema di capacità del soggetto. La legge spagnola del 24 ottobre del 1983, n. 13 ("Reforma del código civil en materia de tutela") ha introdotto delle modifiche al codice civile prevedendo che la sentenza che dichiara l'incapacità debba stabilirne estensione e limiti, affinché la condizione giuridica dell'incapace risulti "proporzionata all'attitudine a provvedere a se medesimo". Infatti, come è stato affermato,

se resta il principio che la sentenza di incapacitación determina l'incapacità legale del soggetto e l'apertura in suo favore della tutela o guarda (art. 210 código civil), sì da determinare l'annullabilità (ex artt. 1301, 1302 e 1304 código civil) degli atti posti in essere dall'incapace dichiarato, si innova profondamente il ruolo del giudice di fronte alla sofferenza psichica. Egli non è più chiamato ad applicare al disabile uno status dal contenuto invariabilmente disegnato dal legislatore, bensì è investito del potere-dovere di determinarlo nei suoi profili oggettivi: è la stessa sentenza di incapacitación che fissa 'la extensión y los límites' dell'area d'incapacità (art. 210 código civil), qualunque sia il regime di protezione ritenuto opportuno. (89)

Altrettanto aperta appare la disciplina dettata in tema di matrimonio, riconoscimento del figlio naturale e testamento. (90) Infatti, come si è osservato, "altro elemento caratteristico della riforma del 1983 risiede nell'alta considerazione che il legislatore ha riservato alla sfera esistenziale del disabile psichico, attraverso il superamento della tradizionale chiusura aprioristica che precludeva all'incapacitado atti centrali del vivere civile". (91) Infatti, si riconosce adesso, anche per colui che sia stato dichiarato totalmente incapace, la possibilità di contrarre matrimonio in virtù di una sufficiente capacità di discernimento, attestata da "dictamen médico" sull'attitudine al consenso (art. 56 código civil); di riconoscere il figlio naturale, nel concorso di "aprobación judicial con audiencia del Ministerio Fiscal" (art. 121 código civil), diretta all'accertamento della capacità di discernere; di testare in forma solenne notarile durante un lucido intervallo (art. 665 código civil). Tutto ciò, si ritiene correttamente, "esprime la centralità riconosciuta dal codice riformato al valore persona umana". (92)

Come abbiamo fin qui visto, nella nostra più recente letteratura si registra una speciale attenzione verso i sistemi di garanzia del disabile psichico che riconoscono centralità al valore dell'autodeterminazione. Occorre adesso vedere quali risposte vengono fornite da alcuni ordinamenti di common law, tradizionalmente sensibili ai temi dell'autonomia privata.

Come si è sostenuto, "la figura più caratteristica, in questa prospettiva, è senz'altro quella disegnata dall'Enduring Powers of Attorney Act 1985, in vigore per Inghilterra e Galles, che disciplina la facoltà di conferire una procura 'durable', in grado cioè di persistere nonostante la sopravvenuta incapacità psichica del rappresentato." (93) Lo strumento consente all'individuo di predisporre in autonomia un regime di protezione per il caso di sua futura incapacità, scegliendo la persona (anche una trust corporation) che lo rappresenterà e determinando l'oggetto, generale o speciale, del mandato. Infatti,

la procura - che per la sua destinazione di garanzia non può essere rinunziata dal procuratore, se non con apposita notifica alla Corte (sezione 4) - diviene efficace solo con la registrazione giudiziale (sollecitata, all'eventuale sopravvenire dell'incapacità del mandante, dal mandatario, previa notifica al rappresentato stesso ed ai suoi più stretti congiunti); la registrazione rende irrevocabile la procura ed immodificabile il suo contenuto oggettivo (sezione 7). Inoltre, persiste il potere giudiziario di vigilanza, che potrà manifestarsi attraverso istruzioni gestionali, esame di rendiconti, sino alla revoca del procuratore 'unsuitable'. (94)

Infine, se è possibile evidenziare il significato culturale di tale strumento di tutela, in forza del quale l'autonomia privata si sostituisce alle istituzioni, è possibile tuttavia denunciare qualche limite connesso alla natura esclusivamente patrimoniale dell'oggetto della procura e circa l'assenza di verifiche riguardanti lo stato d'incapacità del mandante. (95)

Per concludere, considerando l'originalità della riforma che ha coinvolto, nel corso degli anni Novanta, il sistema di protezione del sofferente psichico nel Québec e la particolare confluenza di elementi di civil law e di common law, che caratterizza gli ordinamenti del Canada francese, può essere utile una rapida escursione fuori dal continente europeo. A tal proposito, si è sostenuto che:

il sistema protettivo disegnato dal codice civile del Québec, mentre mostra delle coordinate di fondo abbastanza tradizionali - essendo previsti un modello di rappresentanza generale per l'incapace totale e permanente (curatelle ex art. 281), uno di rappresentanza settoriale per l'infermo parziale o temporaneo (tutelle ex art. 285) e uno di mera assistenza per la necessità di atti specifici (conseiller au majeur ex art. 291) - ha registrato un'innovazione significativa per effetto della legge del 15 aprile 1990, che ha istituito gli uffici del curateur public. (96)

I nuovi articoli 2166 ss. code civil - nel disciplinare il mandat donné en prévision de l'inaptitude du mandant - perseguono la stessa filosofia del durable power of attorney, ma introducono correttivi di rilievo. Si prescrive al mandatario di accompagnare la domanda di omologazione del mandato con una perizia medica e psicosociale idonea ad attestare le condizioni cliniche del mandante. Quest'ultimo uest'ultimoQQqqkkkkkddovrà comunque essere esaminato dal giudice al medesimo fine. Si attribuiscono al curatore pubblico - autorità di nomina governativa - poteri di vigilanza, istruttori e di impulso, al fine di compensare la gestione privatistica. Inoltre, si estende alla cura della persona l'ambito possibile della procura, che può ospitare anche il testamento biologico. Infine, si prevede il concorso di un regime di protezione legale per il caso di insufficienza di quello convenzionale e si appresta un sistema pubblicitario a mezzo dell'apposito registro dei mandati tenuto dal curatore pubblico. (97) Inoltre, la legge di modifica delle disposizioni sulle funzioni notarili, entrata in vigore il 13 maggio 1999, consente oggi di presentare la domanda di omologazione del mandat ad un notaio accreditato, il quale acquisirà la perizia ed interrogherà il mandante al posto del giudice, a questo dovendo egli trasmettere gli atti soltanto in caso di contestazioni. Concludendo sul punto, si è affermato che "potrà darsi, in tal modo, l'ipotesi di un regime di protezione predisposto dall'interessato ed in grado di operare a sua tutela, al sopravvenire dell'incapacità, senza alcuna mediazione giudiziaria: si profila quell'ipotesi di 'degiurisdizionalizzazione' dei sistemi protettivi salutata con qualche enfasi da chi auspica in materia 'un nuovo ruolo del notaio'". (98)

Sono necessarie, a questo punto, alcune considerazioni conclusive. Ciò che emerge a prima vista è sicuramente la consapevolezza che le soluzioni adottate dagli ordinamenti stranieri, nonostante le differenze, siano mosse da un identico fine comune: recuperare la centralità del soggetto debole, riconoscendo allo stesso un ruolo attivo nella società. (99) Questo, secondo autorevole dottrina (100), in un duplice senso: da un lato, infatti, vi è la tendenza a restringere il più possibile l'area d'incapacità legale, ricorrendo alla flessibilità e alla gradazione della medesima; dall'altro, l'impegno dei legislatori è quello di individuare strumenti giuridici a "contenuto positivo", che tendano a promuovere la possibilità del soggetto di agire autodeterminandosi "senza rischi". (101) Di conseguenza, come è stato osservato, "ne risulta esaltato il ruolo della volontà del disabile, cui vengono riconosciuti spazi più o meno ampi di autonomia decisionale, soprattutto nell'esercizio delle situazioni personali". (102) Inoltre, vi è la tendenza, da parte degli ordinamenti stranieri, a collocare la dimensione del disabile nel seno della famiglia intesa in senso assai più ampio che in passato.

Per quello che concerne, invece, il modus operandi del legislatore italiano, si è notato che "prima facie, la nuova disciplina si pone nel trend europeo almeno per le solenni dichiarazioni di principio, poiché la finalità dichiarata è quella di garantire la protezione delle persone totalmente o parzialmente prive di autonomia nell'espletamento delle incombenze della vita quotidiana 'con la minore limitazione possibile della capacità d'agire'". (103) Però, se si analizzano più da vicino le scelte operate dal legislatore italiano, si può notare che le differenze con le discipline straniere sono evidenti. Netta è infatti la divergenza soprattutto con riferimento alle esperienze (per esempio Austria e Germania) che hanno avuto il coraggio di superare e abrogare gli ormai tramontati istituti dell'interdizione e dell'inabilitazione. In particolar modo il nuovo istituto dell'amministrazione di sostegno, in Italia, continua ad operare sulla base dei consueti strumenti della "sostituzione" e dell'"assistenza", affiancandosi ai precedenti strumenti di "protezione" senza che il nostro legislatore abbia avuto il coraggio di segnare una forte discontinuità con il passato, sulla base delle indicazioni provenienti dalle altre esperienze giuridiche. E' per questo che, sotto la spinta della dottrina (104) più avveduta e progressista, è attualmente allo studio un nuovo progetto di riforma ("seconda bozza Cendon") della legge n. 6/2004, il cui intento è quello di tenere compiutamente conto delle indicazioni che provengono, oltre che dagli operatori del settore giuridico e sociale, anche dalle innovazioni comparatistiche.

Note

1. Sul dibattito che ha preceduto l'approvazione della legge n. 6/2004 si possono ricordare i seguenti contributi: E. RUSSO (a cura di), La protezione giuridica dell'insufficiente mentale, in Atti del Convegno su La condizione giuridica del cittadino handicappato psichico, Napoli, 1990, pp. 14 ss; P. PERLINGERI, Gli istituti di protezione e di promozione dell'"infermo di mente". A proposito dell'handicappato psichico permanente, in Rass. dir. civ., 1985, pp. 46 ss; S. PATTI (a cura di), La riforma dell'interdizione e dell'inabilitazione, Milano, 2002, pp. 19 ss; P. CENDON (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, Napoli, 1988;G. FERRANDO - G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, Torino, 2003; A. VECCHIARUTTI, La protezione civilistica dell'incapace, Milano, 1995, pp. 7 ss; P. CENDON, Il prezzo della follia. Lesione della salute e responsabilità civile, Bologna, 1984, pp. 11-93.

2. Ivi, p. 80. V. inoltre A. LONNI, Pubblica sicurezza, sicurezza pubblica e malato di mente. La legge del 1904, in DE BERNARDI, ALBERTO (a cura di), Follia, psichiatria e società, Milano, 1982, pp. 264 ss e S. SBORDONI, Devianza primaria e devianza secondaria. Il caso del trattamento sanitario obbligatorio. L'ammissione nella struttura manicomiale veniva stabilita in via ordinaria dal pretore, sulla base di un certificato medico e su richiesta dei parenti, dei tutori e "di chiunque altro nell'interesse degli infermi e della società" (art. 2 commi 1-2). Più spesso si ricorreva alla procedura di ricovero d'urgenza, delegando quindi all'autorità di pubblica sicurezza il compito di ordinare lo stesso in via provvisoria, dovendo quest'ultima riferire, entro tre giorni, al procuratore del Re (poi della Repubblica). L'estrema facilità con cui si poteva ricorrere a questo provvedimento e la contemporanea assenza di garanzie per l'individuo spiegano l'abuso che fu fatto di questo strumento. Sulla base poi del regolamento di attuazione della legge n. 36 contenuto nel Regio Decreto del 1909, il certificato medico, che legittimava il ricovero, doveva essere redatto in modo dettagliato, indicando il tipo di infermità, i sintomi, l'origine ed il decorso della malattia, ma spesso si riduceva ad una indicazione di un generico stato di alterazione psichica, utilizzando la formula, alquanto vaga, di "agitazione psicomotoria". Ad accrescere l'aspetto coercitivo, più che curativo, di questo intervento vi era poi la previsione dell'assenza di limiti temporali alla degenza in ospedale psichiatrico. Infatti, dopo un periodo di osservazione di un mese, su indicazione del direttore, poteva scattare il procedimento giudiziario (con decreto emesso dal tribunale, su iniziativa del procuratore al quale era pervenuta una relazione del direttore relativa al mese di osservazione, art. 2, comma secondo, legge n. 36/1904), con il conseguente internamento definitivo del paziente e con la perdita della sua capacità d'agire in senso giuridico. A tutto questo vanno aggiunte tutte quelle disposizioni volte a rafforzare il sistema segregante ormai esistente: dalle norme che introducono l'obbligo, a carico di chi esercita una professione sanitaria, di denunciare "le persone da loro assistite o esaminate che sono affette da malattie di mente o da gravi infermità psichiche, le quali dimostrino o diano sospetto di essere pericolose per sé ed agli altri" (art. 717 c.p. ed art. 153 t. u. l. p. s.), a quelle che prevedevano la nomina di un tutore provvisorio per il soggetto ricoverato in ospedale psichiatrico (art. 420 cod. civ.), fino a quelle che sospendevano il diritto di voto ai ricoverati (art. 2, legge 23 marzo 1956, n. 137). Inoltre, anche in seguito alla dimissione restava una traccia indelebile - uno "stigma" - sull'individuo, dell'avvenuto ricovero in ospedale psichiatrico, nel casellario giudiziario.

3. P. CENDON, Il prezzo della follia. Lesione della salute e responsabilità civile, cit., p. 80. Per una ricostruzione storica della follia si veda M. FOUCAULT, Storia della follia nell'età classica, VI ed., Milano, 2004.

4. L. MECACCI, Storia della psicologia del novecento, Bari, 2005, pp. 330-331; v. R. PICCIONE, Manuale di psichiatria, Bulzoni Editore, Roma, 1995, p. 132; Sul ruolo dell'antipsichiatria e sulle nuove prospettive teoriche si vedano i seguenti contributi: F. BASAGLIA, L'istituzione negata, Torino, 1968; R. D. LAING, L'io diviso, Torino, 1969; T. SZASZ, Il mito della malattia mentale, Milano, 1966.

5. P. CENDON, Il prezzo della follia. Lesione della salute e responsabilità civile, cit., pp. 81-85.

6. Per una critica al "manicomialismo" e per un ripensamento generale della malattia e del malato mentale si vedano i seguenti contributi: E. GOFFMAN, Asylum. Le istituzioni totali: i meccanismi dell'esclusione e della violenza, Torino, 2003, in particolare v. pp. 401-415; F. BASAGLIA (a cura di), Che cos'è la psichiatria, Torino, 1973; F. BASAGLIA, L'istituzione negata. Rapporto da un ospedale psichiatrico, Torino, 1968; F. BASAGLIA, La maggioranza deviante, Einaudi, Torino, 1971; P. D'ATENA, L'immagine della malattia e del malato mentale e la legge 180/78, Roma, 1997. V. ACCATTATIS, L'impatto della legge 180 nell'ordinamento italiano, in P. CENDON, (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, cit., pp. 81-91.

7. La legge 180 del 1978 è stata pubblicata nella Gazz. Uff. 16 maggio 1978, n. 133.

8. P. CENDON Il prezzo della follia. Lesione della salute e responsabilità civile, cit., pp. 82-85; S. SBORDONI, Devianza primaria e devianza secondaria. Il caso del trattamento sanitario obbligatorio, cit. La legge 180 prevede ancora la possibilità, anche se rigorosamente delimitata, del trattamento sanitario obbligatorio (T.S.O.). Il ricovero in regime di T.S.O. è innanzitutto esercitabile ove ricorrano tutte e tre le seguenti condizioni: necessità assoluta di trattamento (urgenza) di una patologia psichiatrica accertata; rifiuto da parte del paziente delle cure proposte; impossibilità di adeguata assistenza del paziente in strutture extra ospedaliere (art. 2 legge 180/78). Il procedimento per realizzare il T.S.O. è così articolato: un medico, esterno alla struttura dove si può effettuare il T.S.O., propone il ricovero certificando l'esistenza di queste condizioni ("proposta di T.S.O."), mentre un medico, interno alla suddetta struttura o operante in una struttura pubblica, convalida o meno la proposta ("convalida del T.S.O.; art 1-2). Il provvedimento è infine preso dal sindaco (in qualità di prima autorità sanitaria del comune di residenza del malato), che dispone il ricovero obbligatorio nella struttura idonea (in genere il servizio psichiatrico di diagnosi e cura), dandone comunicazione (art. 3), entro 48 ore, al giudice tutelare. Questi, entro le successive 48 ore, espletati gli accertamenti necessari, provvede o meno a convalidare il provvedimento del sindaco, svolgendo una funzione garantistica nei confronti del degente, affinché il T.S.O. si svolga nel rispetto della dignità della persona e dei diritti costituzionalmente garantiti. Ancora, la durata del T.S.O. non può superare i 7 giorni (art. 3, comma 4), e può essere rinnovata soltanto se e finché le condizioni del degente non consentano il ricovero volontario o in strutture extra ospedaliere. In realtà, la novità relativa al T.S.O., forse la più significativa, è che l'intervento in condizioni di degenza ospedaliera, anche rispetto alla legge 431 del '68, diviene di "appoggio" ai sevizi territoriali extra ospedalieri. Lo scopo della legge n. 180 è infatti quello, in sintesi, di offrire risposte articolate ai diversi bisogni del malato cercando, fin quando è possibile, proprio di evitare il ricovero nella struttura ospedaliera (la quale tra l'altro deve essere dotata, ex art. 6 legge 180/78, di un massimo di 15 posti letto, così da evitare il ripetersi di una degenza di tipo "manicomiale").

9. Per una ricostruzione del funzionamento delle strutture territoriali introdotte con la legge 180/78 v. P. CABRAS ET ALTRI, Psichiatria clinica, Genova, I ed, 1995, pp. 195-205. Le attività di prevenzione, cura e riabilitazione sono svolte attraverso una serie diversificata di strutture:

• C.S.M. (Centro di Salute Mentale) è una struttura territoriale ove si trova l'equipe e che svolge attività psichiatrica ambulatoriale e domiciliare. Esso funge anche da filtro ai ricoveri ospedalieri (attività di prevenzione), proponendo inoltre attività di sensibilizzazione sui temi legati alla salute mentale. E' previsto un C.S.M. ogni 150.000 abitanti, il quale deve essere aperto almeno 12 ore al giorno per 6 giorni la settimana.
• S.P.D.C. (Servizio Psichiatrico di Diagnosi e Cura) si trova presso gli ospedali pubblici o strutture convenzionate ed ha il compito di rispondere all'esigenza di un ricovero volontario o obbligatorio. Il progetto fissa il parametro di un posto letto ogni 10.000 abitanti, ma comunque non devono superarsi i 16 posti letto.
• Strutture semiresidenziali: vi rientrano il D.H. (Day Hospital), dove hanno luogo interventi "per prestazioni diagnostiche e terapeutico riabilitative a breve e medio termine" ed il C.D. (Centro Diurno) dove si effettuano programmi riabilitativi per patologie stabilizzate. Entrambe devono essere aperte per almeno 8 ore al giorno per 6 giorni alla settimana.
• Residenza terapeutica riabilitativa e socio riabilitativa (S.R.), intesa come struttura extra ospedaliera in cui si svolge una parte del programma terapeutico-riabilitativo. Non deve avere più di 20 posti letto, non avendo una funzione prettamente abitativa e deve mirare ad evitare ogni forma di esclusione delle persone ivi ospitate.

10. P. CENDON, Infermità di mente e diritto privato, in Legislazione sanitaria e status del malato di mente. XI Congresso internazionale di legge e psichiatria, Firenze, 2005, pp. 182-197.

11. Tale proposta di riforma è contenuta nel disegno di legge n. 246, Comunicato alla Presidenza del Senato il 10 maggio del 1986.

12. Gli atti di quel convegno sono consultabili in AA. VV., Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, a cura di P. CENDON, Napoli, 1988. Il confronto tra i civilisti italiani era già iniziato con il convegno di Perugia (La protezione giuridica dell'insufficiente mentale a cura di E. RUSSO, atti del Congresso Nazionale su "La condizione giuridica del cittadino handicappato psichico, Perugia, gennaio 1985, Napoli, 1990).

13. P. CENDON, Infermi di mente e altri "disabili" in una proposta di riforma del codice civile, in Giurisprudenza Italiana, 1988, I, p. 118.

14. Ivi, p. 119.

15. Ibid.

16. Ibid.

17. Ibid.

18. Ibid.

19. Sulla necessità di non abbandonare i "tradizionali istituti" dell'interdizione e dell'inabilitazione v. G. PONTI - L. BOVIO, Un nuovo diritto per il malato di mente, o una nuova percezione della malattia mentale?, in P. CENDON (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, cit., pp. 121-136. Gli autori infatti affermano che "abbandonando ogni apriorismo, l'interdizione e l'inabilitazione [...] realizzano un insieme di strumenti capace di rispondere alle esigenze di individualizzazione dell'intervento avanzate dalla psichiatria". Quindi, anche se è possibile pensare alla istituzione di nuovi strumenti di protezione più flessibili, sul modello francese della savegarde de giustice, in ogni caso "gli strumenti giuridici esistenti appaiono soddisfacenti". Sulla stessa linea anche L. MENGONI, Osservazioni generali, in P. CENDON (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, cit., pp. 359-362, il quale ritiene necessario "sottrarsi alle suggestioni di soluzioni radicali provenienti dalla psichiatria ideologizzata". Occorre, per l'autore, non abrogare l'istituto dell'interdizione, cercando al contempo di migliorarne gli aspetti maggiormente negativi, poiché "vi sono dei casi in cui la malattia mentale è incurabile, anzi non è propriamente una malattia, ma una dimensione antropologica atipica, e di fronte ai quali, per la gravità dei comportamenti in cui si manifesta, non si vede altro rimedio, nei rapporti giuridici, all'infuori dell'interdizione". In senso decisamente contrario e preferibile altri autori, tra cui C. M. BIANCA, Per una radicale riforma del sofferente psichico, in P. CENDON (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, cit., pp. 363-368, il quale afferma che occorre "abbandonare l'istituto dell'interdizione, perché questo, privando indiscriminatamente il sofferente psichico della capacità d'agire, non tiene conto della concreta realtà della sua condizione, e impone sempre una soluzione totalizzante che mortifica la persona anche laddove essa è idonea a compiere scelte conformi alle sue esigenze".

20. P. CENDON, Infermi di mente e altri "disabili" in una proposta di riforma del codice civile, cit., p. 120; Inoltre, si veda C. SALVI, La responsabilità civile dell'infermo di mente, in P. CENDON (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, cit., pp. 815-826, il quale ritiene necessaria una riforma del codice civile che superi il regime di irresponsabilità civile del malato di mente, attraverso la non applicazione degli artt. 2046 e 2047 cod. civ., quindi riconoscendo anche a carico del soggetto incapace di intendere e volere responsabilità civile per il danno cagionato a terzi.

21. P. CENDON, Infermi di mente e altri "disabili" in una proposta di riforma del codice civile, cit., p. 121.

22. Ivi, p.122. Sul punto si veda E. CECCARELLI, L'applicazione dell'art. 3, sesto comma, della legge 180/78 da parte del giudice tutelare, in P. CENDON (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, cit., pp. 431-441.

23. Si precisava inoltre che la novità rispetto alla formulazione del 1978 consisteva nel fatto che tale previsione risultava ora non più circoscritta alla sola categoria degli infermi psichici e che, anche rispetto a quest'ultima categoria di soggetti, le misure in questione potevano essere adottate in tutti i casi in cui esse apparissero necessarie e non più soltanto nell'ipotesi di persone sottoposte ad un trattamento sanitario obbligatorio.

24. P. CENDON, Infermi di mente e altri "disabili" in una proposta di riforma del codice civile, cit., p. 125.

25. Ivi, p.126.

26. Ibid.

27. Ivi, p.127.

28. Ibid.

29. Ibid.

30. Ibid.

31. Ibid.

32. Ivi, p.128.

33. Ivi, p.128. Inoltre, a sostegno della tesi di attribuire allo stesso infermo di mente la possibilità di agire in giudizio per chiedere l'attivazione dell'interdizione o dell'inabilitazione, si veda F. TOMMASEO, Sui profili processuali dell'interdizione e dell'inabilitazione, in P. CENDON (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, cit., pp. 367-377, il quale, infatti, afferma testualmente che "la giurisdizione civile è tutela dei diritti soggettivi e se l'art. 24 Cost. garantisce a tutti la tutela in via d'azione dei propri diritti, l'esclusione dal novero dei legittimati a chiedere l'interdizione o l'inabilitazione dello stesso infermo psichico, mostra che lo strumento congegnato dal legislatore difficilmente può essere considerato - almeno dal punto di vista della struttura - uno strumento di tutela delle situazioni soggettive dell'alienato o dell'inabile".

34. P. CENDON, Infermi di mente e altri "disabili" in una proposta di riforma del codice civile, cit., p. 128.

35. Ivi, p.128.

36. Ibid.

37. Ibid.

38. Ibid.

39. Ivi, p.129.

40. Ibid.

41. Ivi, p.129. Inoltre, si veda C. M. BIANCA, Per una radicale riforma del sofferente psichico, in P. CENDON (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, cit., pp. 363-368, il quale si chiede se "realmente questa disciplina civilistica [dell'interdizione e dell'inabilitazione] sia garante dei diritti fondamentali della persona. Se consideriamo la posizione dell'interdetto il dubbio appare legittimo, perché ci troviamo di fronte ad un divieto assoluto [di contrarre matrimonio] che non tiene conto della concreta capacità del soggetto di fare una scelta matrimoniale, di intendere il matrimonio nel suo significato pratico ed essenziale di stabile unione di vita. La sentenza d'interdizione segue all'accertamento di un'abituale infermità mentale, ma l'infermità può essere settoriale e può essere non continua. Essa non esclude quindi la possibilità che il soggetto sia in grado di intendere e di vivere una scelta matrimoniale. Il divieto si traduce allora in una lesione della personalità del sofferente psichico in quanto si preclude l'esercizio di un diritto fondamentale - cioè il diritto di contrarre matrimonio - sulla base di una valutazione formale che prescinde dalla realtà della sua condizione umana e delle sue esigenze". Inoltre, sin dai primi anni settanta parte della dottrina ha iniziato a criticare aspramente la rigida disciplina codicistica, relativa alla preclusione della capacità matrimoniale dell'interdetto, sollevando il dubbio di un contrasto della stessa con il principio costituzionale di eguaglianza (P. PERLINGERI, La personalità umana nell'ordinamento giuridico, Camerino-Napoli, 1972, p. 412). Si è anche sottolineato la dannosità della stessa disciplina restrittiva nei confronti dell'interdetto, proponendone de iure condendo il superamento attraverso l'autorizzazione giudiziale al matrimonio (vedi art. 2 Bozza Cendon e B. PANNAIN, Considerazioni minime sull'interdizione, in Dir. giur., 1972, pp. 506 ss.). Ancora, a favore di un'interpretazione che riconoscesse la capacità matrimoniale dell'interdetto: G. LISELLA, Interdizione per infermità mentale e situazioni giuridiche esistenziali, in Rass. dir. civ., 1982, pp. 733 ss. In questa direzione si muove anche G. FURGIUELE, Il matrimonio dell'infermo di mente, in P. CENDON (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, cit., p. 596, ad avviso del quale occorre ripensare globalmente tutta questa materia, poiché se nel passato la giustificazione di una disciplina fortemente restrittiva per l'interdetto era supportata da una valutazione che poneva al centro del sistema della tutela gli interessi patrimoniali familiari, oggi "dovrà aversi riguardo solo all'interesse dell'infermo in quanto persona o, seppure dovrà aversi riguardo all'interesse anche di altri soggetti, in primo luogo i minori, tale interesse rileverà, non in un'ottica di ordine patrimoniale". In senso decisamente contrario al riconoscimento della capacità matrimoniale dell'interdetto, si veda la posizione del solo A. DE CUPIS, Il matrimonio dell'interdetto per infermità di mente, in Riv. dir. civ., 1983, II, pp. 116 ss. e A. DE CUPIS, Ancora sul matrimonio per infermità mentale, Riv. dir. civ., 1987, II, pp. 529 ss., il quale, sulla base del rifiuto dell'equiparazione della malattia mentale alle altre malattie, nega la possibilità per l'interdetto di contrarre matrimonio, sul presupposto che altrimenti una scelta diversa "delimiterebbe ulteriormente la famiglia fondata sul matrimonio".

42. P. CENDON, Infermi di mente e altri "disabili" in una proposta di riforma del codice civile, cit., p.130.

43. Ibid.

44. Ibid.

45. In particolare, si vedano: G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, Torino, 2003; S. PATTI (a cura di), La riforma dell'interdizione e dell'inabilitazione, Milano, 2002.

46. G. FERRANDO, Presentazione, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., p. 11.

47. P. PAZE', L'amministrazione di sostegno a confronto con gli istituti tradizionali dell'interdizione e dell'inabilitazione, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., pp. 74-75.

48. Pubblicato in Ras. dir. civ., 1994, p. 206.

49. E. CALO', Amministrazione di sostegno. Legge 9 gennaio 2004, n. 6, Milano, 2004, p. 52.

50. Occorre ricordare che prima della riforma operata con la legge n. 6/2004, gli operatori del settore, proprio in considerazione di una sorta di "repulsione" per gli istituti dell'interdizione e dell'inabilitazione, proponessero l'applicazione sia dell'art. 3 della legge n. 180/78 (norma che autorizzava il giudice tutelare ad adottare, nel caso ne sussistesse la necessità, i "provvedimenti urgenti che possono occorrere per conservare e amministrare il patrimonio dell'infermo", sia l'art. 361 cod. civ. (norma che consente al giudice, prima che il tutore o il protutore abbia assunto le proprie funzioni, di adottare i provvedimenti necessari alla cura della persona o alla conservazione e amministrazione del patrimonio del soggetto da proteggere), in sostituzione dell'interdizione e dell'inabilitazione. Si trattava, in particolare, di anziani non autosufficienti per i quali occorreva garantire la piccola gestione reddituale. Si vedano per es. Pret. Pinerolo, giud. tut., Decreto 14 dicembre 1996; Pret. Pinerolo, giud. tut., Decreto 16 dicembre 1996, entrambi in Dir. fam. pers., 1997, p. 1483 ss., con nota di A. VENCHIARUTTI, Protezione del disabile e interventi del giudice tutelare; Pret. Milano, giud. tut., decreto 18 giugno 1985, in Nuova giur. civ. comm., 1985, I, p. 622. Inoltre, sul punto si veda A. FIGONE, Nuove alternative alla tutela, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., pp. 83-85, il quale ricorda come tali norme siano state interpretate estensivamente da alcuni giudici tutelari, "così da ricomprendere nella loro portata ipotesi totalmente differenti: l'amministratore provvisorio potrebbe essere nominato dopo l'instaurazione della procedura di interdizione o inabilitazione, nonostante non sia stato nominato ancora un tutore o un curatore provvisorio, ma addirittura in assenza di tale procedura e pure al di fuori dei trattamenti sanitari obbligatori". Proprio con riferimento al tentativo della prassi di costruire modelli operativi attraverso l'interpretazione estensiva di alcune norme giuridiche al fine di colmare i vuoti di tutela per il sofferente psichico, è stato coniata l'espressione "amministrazioni di sostegno" (vedi P. PAZE', L'amministrazione di sostegno a confronto con gli istituti tradizionali dell'interdizione e dell'inabilitazione, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., p. 80).

51. G. LISELLA, Amministrazione di sostegno e funzioni del giudice tutelare, Note su un'attesa innovazione legislativa, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., pp. 61-62.

52. Ivi, p. 62; E. CALO', Amministrazione di sostegno. Legge 9 gennaio 2004, n. 6, cit., p. 60.

53. G. LISELLA, Amministrazione di sostegno e funzioni del giudice tutelare, Note su un'attesa innovazione legislativa, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., p. 63.

54. Ivi, p. 64. L'autore sottolinea però come, attraverso un'interpretazione a contrario del comma secondo dell'art. 2 del "disegno Maggi", si potrebbe giungere a delineare una incapacità del beneficiario per tutti gli atti che rientrassero nella sfera d'incidenza dell'amministratore di sostegno. Al contrario, lo stesso autore ritiene che la previsione contenuta nella "prima bozza Cendon" debba essere accolta con favore in quanto tesa a ribadire che "per gli atti non presi in considerazione dal provvedimento istitutivo dell'amministratore, sempre incapacitante o semi-incapacitante (vedi art 18 e 19), il beneficiario conserva integra la propria capacità".

55. Ivi, p.65.

56. E. CALO', Amministrazione di sostegno. Legge 9 gennaio 2004, n. 6, cit., p. 60.

57. G. LISELLA, Amministrazione di sostegno e funzioni del giudice tutelare, Note su un'attesa innovazione legislativa, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., p. 67.

58. E. CALO', Amministrazione di sostegno. Legge 9 gennaio 2004, n. 6, cit., p. 61.

59. Ivi, p. 61.

60. Ai sensi dell'art. 20 della legge 6/2004, essa entra in vigore dopo sessanta giorni dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (avvenuta il 19 gennaio del 2004). La legge quindi è entrata in vigore il 19 marzo del 2004.

61. I. TRICOMI, Così uno strumento giuridico flessibile introduce una graduazione nelle misure, in il Sole-24 Ore, n. 5, 7 febbraio 2004, p. 26.

62. Ivi, p. 26. Come detto l'art. 1 della legge n. 6/2004 ("La presente legge ha la finalità di tutelare, con la minore limitazione possibile della capacità d'agire, le persone prive in tutto o in parte di autonomia nell'espletamento delle funzioni della vita quotidiana, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente") non è stato inserito nel codice civile. Criticamente osserva S. PATTI, La nuova disciplina, in G. FERRANDO (a cura di), L'amministrazione di sostegno. Una nuova forma di protezione dei soggetti deboli, Milano, 2005, p. 109, che tale previsione probabilmente è destinata a restare inapplicata proprio per il fatto di non essere inserita direttamente all'interno della disciplina codicistica. Sul punto v. anche A. VENCHIRUTTI, Gli atti del beneficiario dell'amministrazione di sostegno. Questioni di validità, in G. FERRANDO (a cura di), L'amministrazione di sostegno. Una nuova forma di protezione dei soggetti deboli, cit., pp. 162-163, il quale ritiene che la formula contenuta nell'art. 1 della legge n. 6/2004 "vuoi per l'esplicito riferimento contenuto nel testo alle finalità della legge vuoi per la collocazione nella disposizione di apertura della normativa riformatrice, può fondatamente ritenersi destinata a costituire, per il futuro, il tratto fondamentale per l'inquadramento dell'intero sistema di protezione delle persone disabili. [...] Il contenuto dell'art. 1 della legge n. 6/2004 - pur se non destinato ad entrare a far parte del corpo del codice - si presta dunque ad assumere rilievo quale direttiva, sul piano generale, per l'operatività delle varie misure di protezione civilistica".

63. G. CAMPESE, Protezione degli incapaci. L'istituzione dell'amministrazione di sostegno e le modifiche in materia di interdizione e di inabilitazione, in Il Reo e il Folle, Firenze, anno IX/X - N. 24-25-26 - gennaio-dicembre 2004/gennaio-giugno 2005, pp 146.

64. P. CENDON, Un altro diritto per i soggetti deboli. L'amministrazione di sostegno e la vita di tutti i giorni, in G. FERRANDO (a cura di), L'amministrazione di sostegno. Una nuova forma di protezione dei soggetti deboli, cit., pp. 26-28. Il testo è anche consultabile su ALTALEX.

65. Al riguardo si vedano: G. BONILINI, Introduzione, in G. BONILINI - F. TOMMASEO, Dell'amministrazione di sostegno, Milano, 2008, pp. 42-45; E. V. NAPOLI, L'interdizione e l'inabilitazione, in S. PATTI (a cura di), L'amministrazione di sostegno, Milano, 2005, pp. 7-24; G. CAMPESE, Protezione degli incapaci. L'istituzione dell'amministrazione di sostegno e le modifiche in materia di interdizione e di inabilitazione, in Il Reo e il Folle, cit., pp. 145-174.

66. Ivi, p. 147, dove l'autore ricorda che "le misure [dell'inabilitazione e dell'interdizione] non possono applicarsi ai minori non emancipati, poiché essi già si trovano in uno stato di totale incapacità legale e ricevono la protezione fornita dai genitori esercenti la potestà ovvero, in loro mancanza, dal tutore nominato ai sensi dell'art. 433 cod. civ. Quanto al minore emancipato, questi è dotato di una capacità d'agire limitata e beneficia di un regime analogo a quella del maggiorenne inabilitato. Ne deriva che egli non è annoverato dall'art. 415 cod. civ. tra i soggetti che possono essere inabilitati, mentre è indicato dall'art. 414 cod. civ. tra le persone che possono essere sottoposte alla più intensa protezione costituita dall'interdizione".

67. Sul punto E. V. NAPOLI, L'interdizione e l'inabilitazione, in S. PATTI (a cura di), L'amministrazione di sostegno, cit., p. 9, il quale appare scettico sull'utilità della nuova formulazione dell'art. 414 cod. civ., in quanto afferma che "si tratta di una caratterizzazione programmatica dell'istituto, considerato che, per accettata definizione, la rubrica della legge non è legge. Purtroppo la rubrica della legge viene contraddetta dal testo della norma".

68. G. BONILINI, Introduzione, in G. BONILINI - F. TOMMASEO, Dell'amministrazione di sostegno, cit., p. 43.

69. E. CALO', Amministrazione di sostegno. Legge 9 gennaio 2004, n. 6, cit.; Si veda anche R. PESCARA, Tecniche privatistiche e istituti di salvaguardia dei disabili psichici, in Trattato di dir. priv., diretto da P. RESCIGNO, 4, Tomo Terzo, seconda edizione, Torino, 1997, p. 834.

70. Nel senso che non è necessario che, disposta la revoca dell'interdizione, si debba procedere all'attivazione dell'amministrazione di sostegno ove si accerti che la persona, precedentemente interdetta, goda di protezione sociale e familiare adeguata, v. Trib. Trieste, 5 ottobre 2006, in ALTALEX.

71. E. CALO', Amministrazione di sostegno. Legge 9 gennaio 2004, n. 6, cit., p. 13.

72. G. CAMPESE, Protezione degli incapaci. L'istituzione dell'amministrazione di sostegno e le modifiche in materia di interdizione e di inabilitazione, in Il Reo e il Folle, cit., p 149. L'autore sostiene che si è così prevista la "possibilità che l'interdetto conservi la capacità d'agire - piena oppure necessitante dell'assistenza del tutore - per porre in essere specifici atti patrimoniali individuati caso per caso dall'autorità giudiziaria; parimenti si è riconosciuto che l'inabilitato possa mantenere una capacità di agire piena anche per alcuni atti di straordinaria amministrazione. In tal modo, il legislatore ha inteso ovviare agli inconvenienti derivanti da una generalizzata esclusione della capacità d'agire per soggetti che, pur infermi di mente, mantengono comunque una capacità di autodeterminazione rispetto agli atti della vita quotidiana. E' rimasto invece invariato il regime giuridico previgiente per ciò che riguarda i c.d. 'atti personalissimi' (matrimonio, testamento, riconoscimento di figlio naturale)".

73. Per la ricostruzione del dibattito sulle esperienze straniere prima dell'approvazione della legge n. 6/2004 si vedano i seguenti contributi: E. M. BAGJONS, La protezione dell'infermo di mente nel diritto austriaco, in P. CENDON (a cura di), Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione, cit., pp. 405-422; G. A. STANZIONE, La persona disabile nella prospettiva comparatistica, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., pp. 135- 154; A. VENCHIARUTTI, La protezione civilistica del sofferente psichico, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., pp. 86-93; M. R: WILL, La protezione del sofferente psichico nell'esperienza tedesca, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit, pp. 153-162; E. R. TRIA, La protezione giuridica dell'incapace nell'esperienza spagnola, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., pp. 163-172; P. BATES, Responsabilità e protezione della persone con disturbi mentali nell'esperienza inglese, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., pp. 174-186.

74. E. CARBONE, Libertà e protezione nella riforma dell'incapacità d'agire, in Il Reo e Il Folle, anno IX/X, n. 24-25-26, gennaio-dicembre2004/gennaio giugno 2005, pp. 85-113; Inoltre, v. A. VECCHIARUTTI, La protezione civilistica del sofferente psichico, in G. FERRANDO e G. VISINTINI (a cura di), Follia e diritto, cit., p. 87, il quale ricorda come a partire dagli anni sessanta si sia sviluppato in Europa il dibattito sulla necessità del superamento del "sistema di cura incentrato sulla centralità del manicomio" e della riforma della disciplina di protezione giuridica del sofferente psichico. In particolare, tratto comune dei sistemi pre-riforma era la rigidità nell'apprestare una forma di tutela al soggetto debole. Infatti, di essi "si lamentava di dar luogo ad una sorta di 'eliminazione' giuridica e materiale della persona, in caso di attivazione di misure di tutela, destinate (talvolta) a perdurare per tutta la vita del malato; ovvero di lasciare la persona bisognosa del tutto sprovvista di qualsiasi misura di sostegno".

75. E. CALO', Amministrazione di sostegno. Legge 9 gennaio 2004, n. 6, cit., pp. 25-29.

76. Ivi, p. 27. In ogni caso, il giudice può modellare il regime previsto per gli incapaci alleggerendolo e consentendo che tali soggetti, da soli o assistiti, possano (sia nel caso della curatela che nel caso di tutela) compiere degli atti stabiliti nello stesso provvedimento giudiziale.

77. Ivi, p. 29.

78. Ivi, pp. 28-29; E. CARBONE, Libertà e protezione nella riforma dell'incapacità d'agire, in Il Reo e il Folle, cit., p. 88.

79. Ivi, p. 88.

80. P. CENDON, Rafforzamento dell'amministrazione e abrogazione dell'interdizione e dell'inabilitazione, in Dir. fam e delle persone, 2007, II, p. 1070.

81. P. CENDON, Rafforzamento dell'amministrazione e abrogazione dell'interdizione e dell'inabilitazione, cit., 1005 ss.

82. E. CALO', Amministrazione di sostegno. Legge 9 gennaio 2004, n. 6, cit., p. 23; Sul punto si veda A. HELDRICH, A. F. SEINER, Capacity, International Enciclopedia of Comparative Law, Vol. IV, Persons and Family, Ch. 2, Persons, Dordrecht, Boston, Lancaster, 1995, p. 21.

83. E. CARBONE, Libertà e protezione nella riforma dell'incapacità d'agire, in Il Reo e il Folle, cit., p. 89.

84. E. CALO', Amministrazione di sostegno. Legge 9 gennaio 2004, n. 6, cit., p 24.

85. Ivi, p. 25.

86. Ivi, p. 30.

87. Ivi, p. 30.

88. Ivi, p. 33.

89. E. CARBONE, Libertà e protezione nella riforma dell'incapacità d'agire, in Il Reo e il Folle, cit., p. 91.

90. E. CALO', Amministrazione di sostegno. Legge 9 gennaio 2004, n. 6, cit., p. 33.

91. E. CARBONE, Libertà e protezione nella riforma dell'incapacità d'agire, in Il Reo e il Folle, cit., p. 91.

92. Ibid.

93. Ivi, p. 92.

94. Ibid.

95. Ibid.

96. Ibid.

97. Ivi, p. 93.

98. Ibid.

99. E' opportuno ricordare che sul piano internazionale l'Organizzazione delle Nazioni Unite inizia ad occuparsi di disabilità attraverso le proprie agenzie. Il primo documento ufficiale è "La Dichiarazione sui diritti delle persone con ritardo mentale" del 1971. Successivamente nel 1981 con l'anno internazionale delle persone handicappate viene strutturato il "Programma di azione mondiale" (1983-1992) a seguito del quale l'Assemblea Generale adotta, alla fine del '93, le "Regole standard per l'uguaglianza di opportunità delle persone con disabilità", ossia le direttive di cambiamento sociale che permettono a tutti i cittadini, indistintamente, di partecipare alla vita della società in modo ugualitario; esse servono, inoltre, da strumento internazionale e meccanismo di controllo per garantire il rispetto dei diritti umani e civili. In seguito, nel 2001, viene istituito il Comitato ad hoc con l'incarico elaborare la "Convenzione sui Diritti delle Persone con Disabilità". La Convenzione rivendica i principi della non discriminazione e uguaglianza di opportunità, ponendo obiettivi per l'accessibilità nelle progettazioni, per lo sviluppo di linguaggi e culture di inclusione, tali da valorizzare e tutelare ogni diversità umana. Per quello che riguarda, invece, le politiche della Comunità Europea sul tema della disabilità, si può ricordare come i primi interventi risalgano alla fine degli anni '70 con la creazione di progetti pilota atti a finanziare servizi di integrazione lavorativa. Dopo il 1981, anno dell'ONU dedicato alle persone disabili, come sopra ricordato, venne sostenuta una strategia di investimento per aree geografiche omogenee, anche se ancora mancava un programma generale di approccio alla disabilità. Dal 1991 si susseguono così una serie di programmi ad hoc sul tema (tra cui il programma HELIOS che definì il primo scambio di esperienze tra paesi europei con la prima Unità sulla disabilità. In contemporanea nascevano programmi nell'ambito dell'utilizzo degli ausili: (HANDYNET), sulle tecnologie applicabili alla disabilità (TIDE), sulla promozione degli artisti disabili (EUCREA), e associazioni di disabili rivolte ad affermare i propri diritti, come ENIL, network europeo per la vita Indipendente fondato a Strasburgo nel 1989). Con il Trattato di Amsterdam del '97 si sancisce, con l'art. 13, l'impegno della Comunità Europea nella direzione della tutela delle persone disabili e, successivamente, nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea del 2000, viene riconosciuto il diritto alla non discriminazione e l'esigenza di misure positive per l'autonomia, l'inserimento sociale e professionale e la partecipazione alla vita della comunità. Inoltre, lo slancio verso politiche indirizzate al disabile sfocia nella proclamazione, nel 2003, dell'Anno della Disabilità, che vedrà oltre 10.000 eventi organizzati in ogni parte d'Europa finalizzati a diffondere il modello sociale della disabilità e la costituzione del Piano d'azione europeo atto all'integrazione lavorativa, politica ed all'accessibilità e pari opportunitàper tutti.

100. G. A. STANZIONE, Le amministrazioni di sostegno nelle esperienze europee, in G. FERRANDO (a cura di) L'amministrazione di sostegno. Una nuova forma di protezione dei soggetti deboli, cit., pp. 81-101.

101. Ivi, pp. 99-100.

102. Ivi, p. 100.

103. Ibid.

104. P. CENDON, Rafforzamento dell'amministrazione e abrogazione dell'interdizione e dell'inabilitazione, cit., pp. 1005-1086.

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