La Rivista / Alle origini dei centri di permanenza temporanea /

ISSN 1827-0565

Capitolo III
I centri di permanenza temporanea e assistenza

Ornella Di Mauro, 2002

3.1. Il trattenimento nei centri di permanenza temporanea e assistenza: i presupposti

Dal diritto internazionale, più precisamente dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, deriva la facoltà per i singoli Stati di prevedere forme di arresto o di detenzione di stranieri al fine di impedire loro l'ingresso clandestino nel territorio o al fine di rendere eseguibile nei loro confronti un provvedimento di espulsione o di estradizione. Il primo comma dell'art. 5 della Convenzione, alla lettera f, prevede tra i casi tassativi in cui un soggetto può essere privato della libertà personale "l'arresto o la detenzione legali di una persona per impedirle di penetrare irregolarmente nel territorio, o di una persona contro la quale è in corso un procedimento di espulsione o d'estradizione".

Conformemente alla possibilità contenuta in tale articolo e sulla scia di esperienze già praticate in altri paesi europei (1), il legislatore del 98 ha previsto all'art. 12 della legge 40 (ora art. 14 T.U. n. 286) il trattenimento in centri di permanenza temporanea e assistenza degli stranieri sottoposti a provvedimento di espulsione o di respingimento con accompagnamento coattivo alla frontiera non immediatamente eseguibile. La misura del trattenimento, che rappresenta una novità per l'ordinamento italiano, viene presentata nella relazione di accompagnamento alla legge n. 40 come una vera e propria necessità, caratterizzata "dall'estraneità dei centri di permanenza temporanea e assistenza al circuito penitenziario, dalla conformità del trattenimento alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e dall'omogeneità della misura alle normative previste negli altri ordinamenti europei".

La misura del trattenimento è disposta dal questore sulla base di tre presupposti indicati nell'art. 14 del T.U.:

lo straniero deve essere raggiunto da un provvedimento di espulsione o di respingimento: il trattenimento non può avere una funzione cautelare, in vista dell'adozione di un possibile successivo provvedimento di allontanamento;
il provvedimento di allontanamento deve essere eseguito con accompagnamento immediato alla frontiera a mezzo della forza pubblica;
devono esistere uno o più impedimenti all'effettiva ed immediata esecuzione della misura di allontanamento, tra quelli individuati dall'art. 14:
- necessità del soccorso dello straniero (2);
- necessità di accertamenti supplementari in ordine alla identità o alla nazionalità dello straniero (3);
- necessità di acquisizione di documenti per il viaggio;
- indisponibilità del vettore o di altro mezzo di trasporto idoneo ad effettuare il rimpatrio dello straniero.

In altre parole, con questa misura il legislatore dà al questore la possibilità di trattenere in un luogo apposito, un centro di permanenza temporanea e assistenza, gli stranieri nei cui confronti sia stato emanato un provvedimento di respingimento o di espulsione non immediatamente eseguibile. La misura ha la finalità di far attendere in tali centri la rimozione degli ostacoli alla effettiva esecuzione, con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, della misura di allontanamento disposta a carico degli stranieri, evitando così che questi, lasciati liberi, possano sottrarsi alla esecuzione della stessa.

Si noti che tra i provvedimenti di allontanamento da eseguirsi con accompagnamento immediato alla frontiera a mezzo della forza pubblica, il T. U. prevede:

l'ipotesi del respingimento disposto ai sensi dell'art. 10 secondo comma T.U. nei confronti degli stranieri che, entranti nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera, sono fermati all'ingresso o subito dopo;
l'ipotesi di espulsione a titolo di sanzione sostitutiva della detenzione disposta dall'autorità giudiziaria ai sensi dell'art 16;
le seguenti ipotesi di espulsione amministrativa:
- espulsione disposta dal Ministro dell'Interno (o dal Tribunale per i minorenni se il soggetto da espellere è minore di anni 18) per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato (art. 13, comma 4, lettera a);
- espulsione dello straniero che, soggetto inizialmente a un provvedimento di espulsione con intimazione, si sia trattenuto indebitamente sul territorio oltre il termine fissato con l'intimazione (art. 13, comma 4, lettera a);
- espulsione dello straniero sospettato di essere socialmente pericoloso ai sensi del secondo comma, lettera c, dell'art. 13 e nei confronti del quale il prefetto che ha disposto l'espulsione, rilevi, sulla base delle circostanze obbiettive, il concreto pericolo che il soggetto si sottragga all'esecuzione del provvedimento (art. 13, comma 4, lettera b);
- espulsione dello straniero clandestino, privo di valido documento attestante la sua identità e nazionalità, e nei confronti del quale il prefetto rilevi, tenendo conto delle circostanze obbiettive riguardanti il suo inserimento sociale, familiare e lavorativo, un concreto pericolo che il soggetto si sottragga all'esecuzione del provvedimento (art. 13, comma 5);
- espulsione dello straniero irregolare nei confronti del quale il prefetto rilevi, tenendo conto di circostanze obiettive riguardanti l'inserimento sociale, familiare e lavorativo dello straniero, il concreto pericolo che lo straniero si sottragga al provvedimento (art. 13, comma 6).

L'art. 14 del T.U. se da un lato fa espressamente riferimento alla possibilità di trattenere presso un centro di permanenza temporanea lo straniero nei confronti del quale il questore abbia disposto un provvedimento di respingimento, non chiarisce, dall'altro, se il questore possa trattenere il solo straniero soggetto ad espulsione amministrativa o anche quello espulso con provvedimento dell'autorità giudiziaria ai sensi dell'art. 16 del T.U. Nel silenzio della legge, si è ad oggi affermata la convinzione che il trattenimento "sia concepito come un mezzo per riuscire ad eseguire le espulsioni amministrative non immediatamente realizzabili e non altri tipi di espulsione" (4). Ma non sono mancati nel primo anno di vigenza della legge, questori che, in presenza di impedimenti all'esecuzione dell'espulsione disposta a titolo di sanzione sostitutiva della pena, hanno disposto il trattenimento dello straniero in virtù del fatto che anche per questo tipo di espulsione il legislatore ha previsto l'accompagnamento coattivo alla frontiera. Tale posizione, della quale oggi non si trova più traccia, trovava valido sostegno nella circolare del Ministero dell'Interno n. 11 del marzo 1998 e nella circolare della Pretura Circondariale di Milano del 31 marzo 1999. Nella prima, il Ministero specificava che "l'accompagnamento immediato alla frontiera e l'eventuale trattenimento presso un centro di permanenza temporanea ad esso funzionale, deve essere disposto anche nei confronti dello straniero espulso dal giudice a titolo di sanzione sostitutiva della detenzione", nella seconda, la Prefettura affermava che "per quanto concerne la misura del trattenimento a nulla rileva chi abbia disposto l'espulsione".

Poiché sia i casi di espulsione amministrativa con accompagnamento immediato alla frontiera, che gli impedimenti all'esecuzione di questa o del respingimento sono predeterminati per legge, il trattenimento appare come un'attività vincolata demandata al questore. A ben guardare però l'adozione dei provvedimenti di espulsione amministrativa da eseguirsi con accompagnamento immediato presenta un certo margine di discrezionalità là dove richiede la sussistenza del pericolo che lo straniero si sottragga alla esecuzione del provvedimento di espulsione, e la valutazione dell'inserimento sociale, familiare e lavorativo dello straniero. Questi elementi, in ragione della genericità delle locuzioni e in mancanza di parametri certi di riferimento ai quali ancorare il giudizio prognostico, sono fisiologicamente discrezionali. Inoltre, anche la valutazione circa la sussistenza degli impedimenti all'esecuzione dell'allontanamento comporta una certa discrezionalità. Si pensi alla necessità di disporre il trattenimento a causa della indisponibilità di un vettore 'idoneo' ad effettuare il rimpatrio dello straniero: l'indisponibilità deriva dalla scelta discrezionale del vettore idoneo. A dispetto di questi margini di discrezionalità, i questori nel disporre il trattenimento si limitano spesso a indicare gli impedimenti all'allontanamento sussistenti nel caso concreto mediante l'apposizione di una crocetta a fianco delle ipotesi di legge prestampate nel provvedimento (5), "non dando così sufficiente contezza delle loro scelte" (6).

L'art. 14, comma 1 del T.U. nella parte in cui consente al questore di disporre il trattenimento dello straniero in centri di permanenza temporanea ed assistenza "quando non è possibile eseguirne con immediatezza l'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il respingimento per l'indisponibilità di vettore o altro mezzo di trasporto idoneo" è stato oggetto di giudizio di legittimità costituzionale, sollevato dal Tribunale di Milano con ordinanza del 7 dicembre 2000. Secondo il giudice rimettente l'art. 14 consentendo al questore di adottare la misura del trattenimento dello straniero nei centri di permanenza temporanea ed assistenza anche per l'indisponibilità di vettore o di altro mezzo di trasporto idoneo, contrasterebbe con l'art. 13, secondo comma, della Costituzione. La libertà personale dello straniero verrebbe limitata con il trattenimento in un centro di permanenza a causa di "un ostacolo accidentale, non addebitabile allo straniero, superabile con congrui strumenti organizzativi e, comunque, tale da non giustificare in alcun modo il sacrificio, sia pure temporaneo, della libertà personale del soggetto coinvolto" (7).

La questione di legittimità del particolare impedimento previsto nell'art. 14 del T.U. è stata dichiarata inammissibile dalla Corte Costituzionale il 22 novembre 2001. Il giudice di Milano non ha potuto ottenere una risposta nel merito della questione poiché, come rilevato dalla Corte, ha omesso nell'ordinanza di rimessione di descrivere i motivi che, nel caso concreto, hanno giustificato l'adozione da parte del questore della misura del trattenimento. La Corte non ha così potuto far altro che dichiarare la questione manifestamente inammissibile osservando che "l'omessa descrizione della fattispecie, in presenza di una disposizione legislativa, quale l'art. 14, che consente il trattenimento per una varietà di ipotesi differenti (necessità di procedere al soccorso dello straniero, ad accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o nazionalità, ovvero all'acquisizione di documenti per il viaggio, ovvero per l'indisponibilità di vettore o altro mezzo di trasporto idoneo), ciascuna delle quali può di per sé costituire la base legale della misura restrittiva, si risolve in un difetto di motivazione circa la rilevanza della questione di legittimità costituzionale".

3.1.1. Il controllo giurisdizionale e la durata della misura

Il trattenimento presso un centro di permanenza temporanea e assistenza è una misura che incide sulla libertà personale dello straniero. Tale libertà, tutelata nel nostro ordinamento dall'art. 13 della Costituzione (8), è un diritto fondamentale della persona umana, riconosciuto, dall'art. 2 comma 1 del T.U., anche allo straniero "comunque presente nel territorio dello Stato", sia esso regolare, irregolare o clandestino (9). Introducendo, con l'art. 14 del T.U., la misura del trattenimento in un centro di permanenza temporanea e assistenza, il legislatore del 98 ha previsto una limitazione della libertà personale per un fine diverso dalla repressione dei reati. Tale articolo ha suscitato perplessità in coloro che, ritenendo che limitazioni della libertà personale per motivi diversi dalla repressione dei reati siano lecite solo ove tutelino fini costituzionalmente rilevanti, non ravvedono nell'articolo 14 del T.U. un interesse costituzionalmente protetto che legittimi la restrizione della libertà personale (10). Diversamente, si può ritenere che l'art. 13 della Costituzione, non prevedendo una riserva di legge 'rinforzata', ma soltanto una riserva assoluta di legge, permetta che "restrizioni della libertà personale possono essere previste dal legislatore per qualsiasi motivo e dunque non soltanto nei casi in cui ciò sia indispensabile per il perseguimento di finalità previste dalla Costituzione, cioè per finalità di giustizia penale (art. 25 Cost.), di educazione dei minori (art. 30 Cost.) e di tutela della salute (art. 32 Cost.), ma anche per altre finalità (motivi di buon costume, fini economici e fiscali, finalità di giustizia civile, finalità di sicurezza pubblica)" (11).

Per armonizzare il dettato legislativo della legge 40 con l'art. 13, comma secondo della Costituzione, il legislatore ha previsto per la misura del trattenimento disposta dal questore un meccanismo di convalida da parte dell'autorità giudiziaria sulla falsariga di quello previsto per il fermo e per l'arresto.

Ai sensi dell'art. 14, comma 3 del T.U., il questore del luogo in cui si trova il centro di permanenza temporanea (che non è necessariamente lo stesso che adotta il provvedimento di trattenimento) deve provvedere a richiedere la convalida del decreto di trattenimento al giudice territorialmente competente entro le 48 ore dall'emanazione della misura restrittiva. Nella Circolare interna della Pretura circondariale di Milano del 31 marzo 1999 (12), è precisato che "ai fini della decorrenza del termine di 48 ore, concesso alla questura per la trasmissione al magistrato degli atti di trattenimento dello straniero nel centro, si deve avere riguardo al momento in cui il provvedimento è notificato all'interessato e non quando lo straniero viene condotto e fa ingresso nel centro di permanenza." Il giudice, ricevuta copia dal questore degli atti relativi al trattenimento e all'espulsione dello straniero, sentito l'interessato, deve verificare la sussistenza dei presupposti di legge per l'adozione della misura del trattenimento entro le successive 48 ore. Ai fini del rispetto di tale temine si deve aver riguardo all'ora di inizio dell'udienza e non all'ora in cui viene effettivamente sentito lo straniero trattenuto (13).

L'art. 20, comma 5 del regolamento di attuazione precisa che "lo svolgimento della procedura di convalida del trattenimento non può essere motivo del ritardo dell'esecuzione del respingimento". Lo straniero respinto sembra godere di minori garanzie rispetto a quello che, per essersi trattenuto sul territorio in posizione irregolare o clandestina, è invece soggetto a un provvedimento di espulsione. Per lo straniero fermato all'ingresso o subito dopo aver varcato illegalmente il confine, il trattenimento può non arrivare fino alla fase di convalida da parte dell'autorità giudiziaria: nel caso in cui gli ostacoli all'accompagnamento coattivo alla frontiera siano rimossi, lo straniero respinto può essere rimpatriato senza che alcun giudice sia chiamato a convalidare la sua, pur breve, privazione della libertà personale.

La procedura di convalida si svolge in Camera di Consiglio ai sensi degli artt. 737 e ss. del codice di procedura civile. Tale scelta, già operata dal legislatore per il procedimento di impugnazione del provvedimento di espulsione, ha suscitato forti perplessità. Al riguardo Caputo, scrive:

utilizzata per l'applicazione della detenzione amministrativa e confrontata con le rigorose procedure previste dagli artt. 291 e ss. e dagli artt. 309 e ss. c.p.p., la procedura in camera di consiglio sembra in netto contrasto non solo con il principio di uguaglianza, ma anche con il principio di legalità e con il diritto di difesa dello straniero. Più in generale questa procedura rileva la volontà del legislatore del 1998 di sterilizzare il controllo giurisdizionale sull'operato dell'autorità amministrativa, privandolo di ogni chance di effettività: in questo senso, il rinvio alla disciplina processualcivilistica costituisce la tessera di un mosaico nel quale lo straniero da espellere è assoggettato ad un vero e proprio diritto speciale, che fa leva sulla dimensione non penalistica solo per neutralizzare le garanzie sostanziali e procedurali proprie dell'ordinamento penale, fondandosi, in realtà, su misure coercitive della libertà personale che nel sistema penale rivestono carattere di assoluta eccezionalità (14).

Alcuni giudici del Tribunale di Milano con 7 ordinanze, tutte emesse il 9 novembre 2000, (pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 2002) hanno sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 14 comma 4 del T.U., nella parte in cui prevede che il procedimento di convalida del trattenimento sia disciplinato dagli art. 737 e ss. del codice di procedura civile. Secondo i giudici rimettenti, la procedura in camera di consiglio è "manifestamente inidonea ad assicurare la pienezza del contraddittorio e l'esplicazione delle difese", e pertanto si pone in contrasto con gli artt. 3, 10, 13 e 24 della Costituzione che impongono "la ragionevolezza della discrezionalità legislativa anche nella scelta della procedura da adottarsi per la convalida della restrizione della libertà personale, e assicurano il diritto di difesa a tutte le persone" (15). Constatato che tale procedura si applica normalmente a procedimenti aventi un oggetto sostanziale che non incide su diritti o non vi incide in posizione di contrasto, e che è destinata solitamente a concludersi con provvedimenti strutturalmente revocabili, modificabili e inidonei a passare in giudicato, i giudici rimettenti dubitano che una simile 'procedura leggera' possa consentire in modo efficace e concreto, "il riconoscimento della dignità della persona trattenuta e la esplicazione dei suoi diritti di difesa" (16). Inoltre tale procedura impedirebbe al giudice della convalida di accertare concretamente la sussistenza degli impedimenti all'accompagnamento coattivo, ponendosi così in contrasto anche con gli art. 3, 10 e 111 della Costituzione, che prevedono l'obbligo del giudice di espletare ogni opportuna indagine per accertare la verità (17).

La Corte costituzionale, con ordinanza n. 297 emessa il 12 luglio 2001, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14 comma 4 del T.U. Poiché i giudici, nel promuovere la questione di legittimità costituzionale, hanno espressamente disposto l'immediato rilascio delle persone trattenute, la Corte ha ritenuto che fosse venuto meno "l'indefettibile presupposto della incidentalità della questione di legittimità costituzionale": "in un sistema nel quale non è prevista una ipotesi di convalida a piede libero, una volta disposta la liberazione dello straniero, il procedimento deve ritenersi esaurito, non essendovi più alcun provvedimento che il giudice della convalida possa adottare" (18).

In mancanza di una esplicita pronuncia della Corte sulla legittimità del procedimento scelto dal legislatore per la convalida del trattenimento, si deve ritenere che l'attribuzione al giudice del controllo della sussistenza dei presupposti di legge relativi al trattenimento debba comunque comportare che "anche quando tali presupposti non risultino adeguatamente illustrati nel provvedimento del questore, il giudice non possa limitarsi a riscontrare tale manchevolezza per negare la convalida, ma debba autonomamente verificare se essi siano comunque riscontrabili" (19). È da ritenere che a tale scopo il giudice nel procedimento in camera di consiglio, oltre ad avvalersi degli atti trasmessi dal questore e degli elementi emergenti dall'audizione dell'interessato, possa anche "assumere informazioni" ai sensi dell'art. 738, comma 3, codice di procedura penale.

Se il giudice non convalida la misura nelle 48 ore successive alla comunicazione del trattenimento, questo cessa di avere ogni effetto. Si noti che la mancata convalida non comporta anche la perdita di validità anche del provvedimento di espulsione. Nonostante il questore trasmetta al giudice sia gli atti relativi all'espulsione che quelli relativi al trattenimento, il giudice verifica la sussistenza dei presupposti di legge dell'espulsione ai soli fini della convalida del trattenimento. Il sindacato sull'espulsione da parte del giudice della convalida è infatti possibile soltanto quando lo straniero presenti ricorso avverso l'espulsione prima dell'udienza di convalida (art. 13 comma 9 T.U., così come modificato dal decreto legislativo del 13 aprile 1999, n. 113). In questo caso il ricorso se è ammissibile, ovvero se è presentato nel termine di 5 giorni dalla notifica del provvedimento di espulsione allo straniero, è analizzato dal giudice della convalida contestualmente al controllo sulla legittimità del trattenimento nel centro di permanenza temporanea. La scelta di sottoporre entrambi i giudizi al sindacato del giudice della convalida è espressione della volontà del legislatore di evitare, quando possibile (ovvero quando il ricorso è presentato prima dell'udienza di convalida), valutazioni contrastanti riguardanti lo stesso provvedimento di espulsione. Poiché il termine per ricorrere avverso il provvedimento di espulsione è di 5 giorni e il termine entro il quale deve essere convalidato il provvedimento di trattenimento è al massimo di 96 ore, rimane poco spazio perché lo straniero possa proporre ricorso avverso il provvedimento di espulsione dopo l'udienza di convalida. La legge non esclude comunque questa evenienza, lasciando così aperta la possibilità che lo stesso provvedimento venga analizzato come presupposto del trattenimento da parte del giudice della convalida e come oggetto di ricorso da parte del giudice dell'impugnazione.

La convalida del trattenimento comporta la permanenza dello straniero nel centro per un periodo massimo di venti giorni, calcolati dal primo giorno d'ingresso. Il questore può successivamente chiedere al giudice di prorogare il trattenimento di ulteriori 10 giorni qualora l'eliminazione dell'impedimento che ha legittimato la misura sia imminente (art. 14, comma 5 T.U.). La possibilità di proroga di 10 giorni è configurata dalla legge come eccezionale, deve essere motivata e richiesta solo ove sia prevedibile il superamento dell'impedimento all'esecuzione dell'espulsione nei successivi 10 giorni. Il Tribunale di Milano, con ordinanza del 3 gennaio 2000, ha precisato che "in presenza di un notevole anticipo dell'istanza rispetto alla scadenza del termine (20) ed in assenza di indicazioni circa l'insufficienza del periodo di tempo residuo per il compimento delle attività cui sarebbe preordinata la proroga del termine, la richiesta di proroga non è meritevole di accoglimento, atteso che, diversamente si verrebbe a creare una sorta di presunzione di inevitabilità della proroga in contrasto con il disposto di cui all'art. 14 comma 5 legge 286/98, che prevede come regola generale la permanenza nel centro per un periodo massimo di 20 giorni e come eccezionale la possibilità di proroga del termine sino ad un massimo di 10 giorni". L'interpretazione dell'art. 14 comma 5 del T.U. data dall'ordinanza del Tribunale di Milano è unanimemente condivisa in giurisprudenza e comporta che la richiesta di proroga presentata dal questore debba essere rigettata dal giudice sia in presenza di un notevole anticipo dell'istanza rispetto alla scadenza del termine ordinario di 20 giorni, sia in assenza di una previsione positiva circa l'eliminazione dell'impedimento all'esecuzione dell'allontanamento dello straniero nei successivi 10 giorni.

La convalida e l'eventuale proroga definiscono il periodo massimo che lo straniero può trascorrere nel centro di permanenza temporanea. Entro detti termini, che possono quindi essere di 20 o di 30 giorni al massimo, lo straniero deve essere però trattenuto nel centro di permanenza "per il tempo strettamente necessario" (art. 14 comma 1 T.U.): non appena gli impedimenti all'espulsione o al respingimento risultano superati lo straniero deve essere allontanato dal territorio nazionale. Dell'avvenuto allontanamento l'autorità di pubblica sicurezza deve darne comunicazione al giudice che ha convalidato il provvedimento di trattenimento, al questore che lo ha emesso e alla rappresentanza diplomatica o consolare del paese di appartenenza dello straniero.

Decorso il termine massimo di trattenimento senza che gli impedimenti all'esecuzione coattiva dell'espulsione o del respingimento siano venuti meno, la misura del trattenimento decade e lo straniero deve lasciare il centro. Nei suoi confronti continua a gravare il decreto di espulsione o di respingimento. Nella constatata impossibilità di eseguire detti provvedimenti con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, allo straniero viene intimato di lasciare volontariamente, nel termine di 15 giorni, il territorio italiano. Qualora lo straniero non ottemperi spontaneamente all'allontanamento e si trattenga nel territorio, una volta rintracciato dalle autorità di pubblica sicurezza è nuovamente soggetto all'esecuzione coattiva dell'allontanamento. Nel caso in cui il questore del luogo dove lo straniero viene rintracciato riscontri ancora (gli stessi o altri) impedimenti all'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, si presenta al questore la possibilità di reiterare la misura del trattenimento dello straniero presso un centro di permanenza temporanea (21). Il legislatore del 98 non ha considerato questa evenienza e oggi è la prassi di ogni singola questura, nonché l'orientamento di ogni singolo giudice chiamato nuovamente a convalidare la misura, a decidere sulla possibilità di reiterare il trattenimento. Questo comporta un duplice rischio:

la disomogeneità del trattamento in situazioni analoghe: vi sono questure che ripristinano la misura non appena lo straniero varca la soglia del cancello del centro, altre che optano per il ripristino del trattenimento solo dopo un congruo lasso di tempo, dando così la possibilità allo straniero di ottemperare volontariamente al provvedimento di espulsione o di respingimento.
la possibilità di reiterare 'a catena' il trattenimento, intervallato da brevi sospensioni ogni 30 giorni (22).

Sia il provvedimento di convalida, nonché quello di proroga della permanenza dello straniero nel centro per altri 10 giorni sono suscettibili di ricorso per Cassazione (23). Non rinvenendosi nella legge alcuna specifica disposizione riguardo al termine per proporre tali ricorsi, sembra doversi ritenere che esso sia quello di 60 giorni, previsto, in via generale dall'art. 325 comma 2 del codice di procedura civile, con decorrenza dalla data di notificazione del provvedimento all'interessato. Si noti infine che entrambi i ricorsi non hanno effetto sospensivo del trattenimento.

3.2. L'istituzione e la gestione dei centri all'indomani della legge 40

Subito dopo l'emanazione della legge 40 del 1998 sono stati attivati i primi centri di permanenza temporanea e assistenza. L'art. 14 prevede che i centri siano individuati o costituiti con decreto del Ministro dell'Interno, di concerto con i Ministri per la solidarietà sociale e del Tesoro. A causa dei numerosi sbarchi verificatisi nei mesi estivi del 1998, la scelta dell'istituzione dei primi centri è stata determinata da una situazione di emergenza e non ha tenuto conto dei criteri costitutivi che il governo stava elaborando e che sono stati inseriti successivamente nel regolamento di attuazione del 1999.

I primi centri sono stati aperti in Sicilia. A Lampedusa vecchi capannoni all'interno della struttura aeroportuale e a Pantelleria una struttura ospedaliera in disuso, sono stati adibiti all'accoglienza degli immigrati appena sbarcati e al trattenimento di questi in attesa di un successivo trasferimento nelle strutture che andavano prendendo forma nel resto del territorio italiano. Nell'esigenza di istituire i primi centri di permanenza temporanea e assistenza, ad Agrigento si è ricorso a capannoni metallici in area industriale che hanno raggiunto la capienza di 800 persone con tre mq a testa; a Pian del lago (Caltanissetta) sono state riaperte casermette utilizzate in precedenza per l'operazione 'Vespri siciliani' e ricavati 300 posti; a Trapani è stato utilizzato parzialmente l'ospizio "Serraino Vulpitta" nel quale sono stati adibiti 90 posti condivisi con gli anziani che hanno continuato ad occupare un'ala dell'edificio; a Catania è stato individuato uno spazio interno alla struttura aeroportuale di Fontanarossa con una capienza massima di 100 posti; a Pozzallo (Ragusa) in una serie di container allineati nella campagna ragusana sono stati ricavati 160 posti; a Termini Imerese (Palermo) prefabbricati sono stati predisposti nella ex zona industriale per una capienza di 90 posti. Altri centri di permanenza sono stati allestiti a Trieste all'interno dell'area doganale del porto; a Torino in Corso Brunelleschi e a Milano in via Corelli, utilizzando in questi ultimi due casi unità abitative mobili con una capienza di 80 posti per il primo e di 140 per il secondo. A Lamezia Terme (Catanzaro) e a Lecce, in località Squinzano, si sono riadattate antiche masserie. Inoltre ha cominciato a funzionare anche come centro di permanenza temporanea, il centro di prima accoglienza Regina pacis in località Madrelungo (Lecce) che è stato riconosciuto come 'centro di permanenza temporanea e assistenza' solo a febbraio del 2001. Unico centro edificato ex novo con la finalità di divenire centro di permanenza temporanea e assistenza è quello di Roma, in località Ponte Galeria, dotato di una capienza di 150 posti ed entrato in funzione a settembre del 1999.

Il regolamento di attuazione emanato con Decreto del Presidente della Repubblica il 31 agosto 1999, n. 394 provvede a legittimare la situazione di emergenza creatasi all'indomani della legge del 98, prevedendo che per l'attivazione dei centri possano essere disposti "la locazione, l'allestimento, il riadattamento e la manutenzione di edifici e di aree di trasporto ed il posizionamento di strutture anche mobili" e specificando che, "quando occorre procedere all'acquisto di edifici o aree è competente a decidere il Ministero delle Finanze su richiesta del Ministero dell'Interno" (art. 22 comma 2 reg.).

La gestione e l'organizzazione di questi centri viene affidata ai prefetti delle province in cui viene istituito il centro (art. 22, comma 1 regolamento di attuazione del 31 agosto 99, n. 394). La gestione del centro deve avvenire in conformità "alle istruzioni di carattere organizzativo e amministrativo-contabile impartite dal Ministro dell'Interno, anche mediante la stipula di apposite convenzioni con gli enti locali o con soggetti pubblici o privati che possono avvalersi dell'attività di altri enti, di associazioni di volontariato e di cooperative di solidarietà sociale" (art. 22, comma 1 regolamento di attuazione). Nel caso di stipula di convenzioni con enti locali o con soggetti pubblici o privati per la gestione del centro, la scelta del gestore deve avvenire a seguito di procedura ad evidenza pubblica. In un'ottica di trasparenza, di maggiore specializzazione e di pluralità degli interventi, l'ente gestore può avvalersi dell'attività di associazioni di volontariato, cooperative di solidarietà o altri enti per fornire servizi aggiuntivi attraverso i quali si possa concretamente realizzare una piena garanzia del rispetto della persona trattenuta (art. 22, comma 1 reg.).

La gestione dei centri di permanenza viene affidata alla Croce Rossa Italiana. Uniche eccezioni il centro di Lamezia Terme, gestito dalla Caritas in collaborazione con la Cooperativa 'Malgrado Tutto', e il Regina Pacis di Lecce gestito dalla Caritas. Lo stesso sito della polizia di Stato in un documento dell'aprile 1999 riconosce la predominanza della gestione della Croce Rossa osservando indistintamente che "i centri di permanenza temporanea sono sotto la responsabilità della prefettura e sono gestiti dalla Croce Rossa attraverso un direttore e vari collaboratori ai quali lo straniero può rivolgersi per ogni necessità".

Il prefetto, sentito il questore, deve garantire in ogni struttura le disposizioni occorrenti per la regolare convivenza all'interno del centro, comprese le misure strettamente indispensabili per garantire l'incolumità delle persone, nonché quelle occorrenti per disciplinare le modalità di erogazione dei servizi predisposti per le esigenze fondamentali di cura, assistenza, promozione umana e sociale. In ogni struttura il gestore deve perciò garantire l'assistenza igienico-sanitaria, "quella religiosa, il mantenimento, il vestiario, la socializzazione e quant'altro occorra al decoroso soggiorno nel centro" (art. 22, comma 2).

Il compito di garantire le misure necessarie per la sicurezza e il mantenimento dell'ordine pubblico nel centro è di competenza del questore. Questi, provvede alla vigilanza del centro a mezzo della forza pubblica e al coordinamento degli interventi di polizia all'interno del centro, nei casi in cui questi si reputino necessari. Alle forze dell'ordine compete inoltre la gestione amministrativa della posizione dello straniero, dall'identificazione all'effettivo rimpatrio, nonché il compito di impedire l'indebito allontanamento delle persone trattenute. Lo straniero non può lasciare il centro di sua iniziativa e in caso di indebito allontanamento, la misura del trattenimento deve essere ripristinata, anche con l'ausilio della forza pubblica. Poiché lo straniero trattenuto non è 'detenuto' nel centro, se si allontana non commette il reato di evasione, ma deve comunque esservi immediatamente ricondotto. Ai sensi dell'art. 20 comma 3 regolamento, lo straniero "all'atto di ingresso nel centro deve essere informato che in caso di indebito allontanamento la misura del trattenimento sarà ripristinata con l'ausilio della forza".

Il regime previsto in caso di allontanamento è assimilabile a quello vigente in materia di misure di sicurezza, la cui inosservanza non dà luogo alla configurabilità del reato di evasione, ma comporta soltanto il ripristino coattivo della misura. Non manca tuttavia tra i politici dell'attuale Governo chi ipotizza nel caso di allontanamento arbitrario dello straniero dal centro la sussistenza del reato di cui all'art. 650 codice penale (inosservanza dei provvedimenti dell'autorità amministrativa), considerando che si tratta di inottemperanza ad un provvedimento che, pur se convalidato dell'autorità giudiziaria, conserva la natura di provvedimento amministrativo, legalmente dato per ragioni che ben possono definirsi di ordine pubblico o di sicurezza pubblica.

3.3. Lo status dello straniero trattenuto: il diritto di essere assistito da un difensore nel procedimento di convalida

Il provvedimento con cui il questore dispone il trattenimento dello straniero presso un centro di permanenza temporanea e assistenza deve essere comunicato all'interessato unitamente al provvedimento di espulsione o di respingimento. La comunicazione, effettuata mediante consegna a mani proprie o notificazione dei provvedimenti, deve avvenire con modalità tali da assicurare la riservatezza del contenuto degli atti (art. 3, comma 3 Regolamento di attuazione). Se lo straniero non comprende la lingua italiana, detti provvedimenti devono essere tradotti in una lingua a lui comprensibile e ove ciò non sia possibile, in una lingua scelta tra l'inglese, il francese o lo spagnolo a seconda della preferenza indicata dall'interessato. La traduzione può non essere letterale e contenere solo una sintesi del contenuto degli atti. Poiché raramente sono fornite traduzioni dei provvedimenti in lingua araba, albanese o rumena, le comunicazioni degli atti agli stranieri avvengono per lo più nelle tre lingue europee che la legge indica in via subordinata. Con la medesima comunicazione lo straniero è informato del diritto di essere assistito nel procedimento di convalida del decreto di trattenimento da un difensore di fiducia, con ammissione, ricorrendone le condizioni, al gratuito patrocinio a spese dello Stato. Allo straniero è dato altresì avviso che in mancanza di un difensore di fiducia, sarà assistito da un difensore d'ufficio, e che le comunicazioni dei successivi provvedimenti giurisdizionali saranno effettuate con avviso di cancelleria al difensore nominato o a quello incaricato d'ufficio (art. 20 comma 2 Regolamento di attuazione). Se nel verbale di notifica del decreto di trattenimento non risulta la facoltà di nominare un difensore di fiducia che assista lo straniero nel procedimento di convalida, o tale avviso non è stato tradotto in una lingua conosciuta all'espulso o in una delle tre lingue europee che la legge indica in via subordinata, il giudice, nel procedimento in camera di consiglio, non può convalidare la misura del trattenimento emessa dal questore.

Si noti che le disposizioni sopra esposte provengono tutte dal Regolamento di attuazione, emanato con D.P.R. n. 394 il 31 agosto 1999. Prima di tali precisazioni, pur in assenza di una esplicita disposizione di legge, era ritenuto indubbio che il provvedimento di trattenimento dovesse essere comunicato allo straniero, in una lingua a lui comprensibile, congiuntamente al provvedimento di espulsione o di respingimento emesso a suo carico. Prima del Regolamento di attuazione non era invece ritenuta necessaria la presenza di un difensore durante la fase di convalida del trattenimento. Pertanto, ferma restando la possibilità dell'interessato di farsi assistere dal difensore di fiducia eventualmente nominato, non veniva designato alcun difensore di ufficio in mancanza di una nomina di fiducia (24). Detta omissione era stata forse compiuta dal legislatore del 98 nell'errata convinzione che la previsione di un difensore in sede di convalida fosse superflua, poiché tale presenza era comunque richiesta dall'art. 13, comma 9 del T.U., nel caso in cui in tale sede si discutesse anche del ricorso contro l'espulsione.

La mancata previsione dell'ausilio di un difensore nel procedimento di trattenimento incidente sulla libertà personale dello straniero si presentava in evidente contrasto con il diritto di difesa costituzionalmente garantito dall'art. 24. Con la previsione della necessaria assistenza di un difensore in sede di convalida del trattenimento qualunque sia l'oggetto del sindacato giurisdizionale (cioè anche nel caso in cui si discuta del solo provvedimento di trattenimento), il Regolamento ha risolto la vacatio legis e la conseguente possibile questione di legittimità costituzionale.

"La stragrande maggioranza degli 8.847 trattenuti presso i centri nel corso del '99 non è stata assistita da un difensore. È forse per questo motivo che la percentuale dei trattenimenti non convalidati dall'autorità giudiziaria in quell'anno è pari solo al 3,9%" (25).

Si noti che l'art. 20, comma 2, del Regolamento, prevede che l'eventuale difensore d'ufficio non sia disegnato dalla questura al momento in cui inizia il trattenimento, come avviene nel caso dell'arresto o del fermo, bensì dal giudice della convalida. Il giudice è quindi in grado di nominare il difensore d'ufficio solo poche ore prima dell'udienza di convalida. In questo caso risulterà materialmente difficile per il difensore recarsi nel centro di permanenza per parlare con il suo assistito prima dell'udienza di convalida: la maggior parte delle volte l'avvocato sarà costretto a presentarsi all'udienza del tutto allo scuro dei provvedimenti a carico dello straniero (26). Di conseguenza, sarà difficile per lo straniero presentare prima dell'udienza di convalida l'eventuale ricorso contro l'espulsione, quando per mancanza di conoscenza dei suoi diritti, della lingua italiana o per qualunque altro motivo, necessiti dell'aiuto del difensore. Poiché una volta convalidato il trattenimento, l'espulsione può avvenire in qualsiasi istante, è evidente come "l'udienza di convalida sia l'unico momento in cui sia utilmente possibile far valere eventuali ragioni che siano di ostacolo all'allontanamento coattivo" (27).

Alcuni giudici del Tribunale di Milano, con 4 ordinanze emesse il 9 dicembre 2001 e con altre 7 emesse il 21 dello stesso mese, hanno sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 14 comma 3 del T.U. (28) e dell'art. 20 del Regolamento nella parte in cui non prevedono l'obbligo del questore di dare avviso della misura del trattenimento al difensore, di ufficio o di fiducia, fin dall'adozione del provvedimento amministrativo di trattenimento o, quantomeno, dal momento della comunicazione al giudice dell'inizio della misura. Secondo i giudici rimettenti tali articoli, omettendo di imporre al questore, contestualmente alla trasmissione degli atti alla cancelleria del giudice della convalida, di provvedere ad informare dell'inizio del trattenimento il difensore eventualmente nominato dallo straniero o quello d'ufficio, desumibile dagli appositi elenchi, sarebbero in contrasto con l'art. 24 della Costituzione. La non tempestività dell'avviso al difensore del trattenimento del suo assistito menomerebbe secondo i giudici rimettenti la possibilità di difesa della persona trattenuta.

La Corte costituzionale, con ordinanza del 22 novembre 2001 n. 385, ha dichiarato:

la manifesta inammissibilità della censura rivolta nei confronti dell'art. 20 del Regolamento "trattandosi di disposizione contenuta in un atto privo del requisito della forza di legge";
la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 14 comma 3 del T.U. sollevata in riferimento all'art. 24 della Costituzione.

Secondo la Corte nel procedimento di convalida del trattenimento l'effettività del diritto di difesa non è compromessa, "potendo comunque lo straniero, fin dall'inizio del trattenimento nel centro, ricevere visitatori provenienti dall'esterno e in particolare il difensore che abbia eventualmente scelto ed essendogli altresì garantita libertà di corrispondenza, anche telefonica (art. 21, commi 1 e 3, del D.P.R. n. 394 del 1999)". Anche nella ipotesi in cui lo straniero trattenuto non abbia già provveduto alla scelta di un difensore, a parere della Corte, l'effettività del diritto di difesa è comunque tutelata dalla nomina d'ufficio effettuata dal giudice della convalida: il difensore, d'ufficio o di fiducia, è perciò sempre presente all'udienza e può acquisire, al più tardi in quella sede, ogni elemento di conoscenza utile alla difesa. Secondo la Corte, la scelta del legislatore del 98 di regolare il procedimento giurisdizionale secondo la procedura in camera di consiglio e di modulare, sulle caratteristiche di questo tipo di procedimento prescelto, l'esercizio del diritto di difesa, non contrasta con l'art. 24 della Costituzione, poiché "il diritto alla difesa dello straniero nel procedimento di convalida del trattenimento è garantito è dalla obbligatoria presenza del difensore dello straniero, sia esso di ufficio o di fiducia" (29).

3.3.1. Le modalità del trattenimento: dal T.U. alla circolare ministeriale

Le condizioni di permanenza dello straniero trattenuto sono state delineate in modo assai sintetico dal legislatore del 98. Questi si è limitato ad affermare, nel secondo comma dell'art. 14 del T.U., che le modalità del trattenimento devono "assicurare la necessaria assistenza dello straniero, il pieno rispetto della sua dignità" e "la libertà di corrispondenza, anche telefonica, con l'esterno" (30).

All'indomani della legge 40, nella circolare del Ministero dell'Interno del 20 marzo 1998 n. 11, viene precisato che "il trattenimento nel centro non potrà in nessun caso assimilarsi all'applicazione di una sanzione detentiva, per cui dovrà aversi la massima cura perché l'accoglienza nei centri non comporti limitazioni della libertà che non siano strettamente indispensabili per evitare l'allontanamento abusivo e per garantire la sicurezza delle persone che convivono o lavorano nel centro stesso. Le condizioni di permanenza dovranno comunque essere improntate al rispetto della dignità delle persone trattenute, cui sarà fornita la necessaria assistenza, anche sociale, e consentita una piena libertà di corrispondenza, anche telefonica, con l'esterno e la facoltà di ricevere visite compatibilmente con la corretta gestione del centro e delle persone che vi si trovano".

A colmare le lacune della legge che "rischiano di porre lo straniero ritenuto in una situazione materiale e giuridica di assoluta precarietà, e di attribuire all'amministrazione margini di discrezionalità estremamente ampi" (31), è, ancora una volta, il regolamento di attuazione emanato il 31 agosto 1999 con Decreto del Presidente della Repubblica n. 394.

L'art. 21 del regolamento è dedicato interamente alle modalità di trattenimento. Con questo articolo il legislatore ha voluto garantire allo straniero nello svolgimento della vita in comune all'interno del centro, l'assistenza sanitaria, la libertà di corrispondenza, la libertà di colloquio, con particolare riguardo a quella funzionale all'assistenza legale, morale e religiosa. Il primo comma dell'art. 21 attribuisce allo straniero libertà di colloquio con i visitatori provenienti dall'esterno e in particolare con il difensore e con i ministri di culto. I 'visitatori provenienti dall'esterno' a cui il regolamento si riferisce sono i familiari conviventi la cui presenza sul territorio italiano sia regolare, il personale della rappresentanza diplomatica e consolare e gli appartenenti ad enti, associazioni del volontariato e cooperative di solidarietà sociale, ammessi a svolgere attività di assistenza sulla base di appositi progetti di collaborazione concordati con il prefetto della provincia in cui è istituito il centro. Requisito essenziale perché lo straniero possa avere tali colloqui è che ne faccia richiesta al gestore del centro e che tale richiesta sia autorizzata dal prefetto del luogo ove ha sede il centro (32).

Nell'ambito del centro devono essere assicurati oltre ai servizi occorrenti per il mantenimento e l'assistenza degli stranieri trattenuti, i servizi sanitari essenziali (art. 21, comma 2 regolamento). Qualora lo straniero non possa ricevere le cure adeguate all'interno del centro, deve essere ricoverato in un luogo di cura. Il quarto comma dell'art. 21 precisa infatti che "il trattenimento può avvenire presso i centri di permanenza temporanea e assistenza o presso i luoghi di cura in cui lo straniero è ricoverato per urgenti necessità di soccorso sanitario".

Per quanto riguarda la libertà di corrispondenza, anche telefonica, il terzo comma dell'art. 21 precisa che "con decreto del Ministero dell'Interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del Bilancio e della programmazione economica, devono essere definite le modalità per l'utilizzo dei servizi telefonici, telegrafici, e postali, nonché i limiti di contribuzione alle spese da parte del centro".

Il sesto comma dell'articolo 21 prevede infine una sorta di 'permesso per gravi motivi di famiglia' disponendo che "nel caso di imminente pericolo di vita di un familiare o di un convivente residente in Italia o per altri gravi motivi di carattere eccezionale, il giudice che procede, sentito il questore, può autorizzare lo straniero ad allontanarsi dal centro per il tempo strettamente necessario, informando il questore che ne dispone l'accompagnamento" (33).

Infine, l'ottavo comma prevede che le disposizioni occorrenti per regolare la convivenza all'interno del centro, le misure strettamente indispensabili per garantire l'incolumità delle persone, nonché le misure occorrenti per disciplinare le modalità di erogazione dei servizi predisposti per le esigenze fondamentali di cura, assistenza, promozione umana e sociale e le modalità di svolgimento delle visite, siano adottate dal prefetto, sentito il questore, in attuazione delle disposizioni recate dal decreto di costituzione del centro e delle direttive impartite dal Ministro dell'Interno. Tali direttive sono state emanate soltanto nell'agosto del 2000.

Il 30 agosto 2000 il Ministero dell'Interno ha emanato la direttiva avente ad oggetto i "diritti e i doveri della persona ospitata nei centri di permanenza temporanea" (34). Questa direttiva contiene un vero e proprio "manuale comune per il trattamento della persona ospitata nei centri", elaborato da rappresentanti del Governo e da esponenti di varie associazioni operanti nel settore dell'immigrazione, ed è stata indirizzata ai prefetti delle province in cui si trovano i centri. Lo spirito di collaborazione e di partecipazione tra Governo a associazioni è stato il frutto della constatazione comune delle difficilissime condizioni in cui erano venuti a trovarsi fino ad allora gli stranieri trattenuti, nonché dell'esigenza di esplicitare i diritti affermatisi nelle diverse prassi gestionali e di delineare uniformemente la garanzie ancora mancanti. Strutturata in 8 punti, la direttiva si pone l'obiettivo di delineare dettagliatamente le modalità di trattenimento, assicurando, conformemente all'art. 14 comma 2 del T.U., la "necessaria assistenza e il pieno rispetto della dignità dello straniero".

Riprendendo quanto già disposto dal regolamento di attuazione, la direttiva dispone che al momento dell'ingresso nel centro lo straniero deve essere messo a conoscenza che entro 96 ore si terrà l'udienza di convalida del suo trattenimento, durante la quale verrà sentito dal magistrato che procede. L'ospite del centro deve essere inoltre informato delle disposizioni previste dall'art. 20 del regolamento di attuazione relative all'esercizio del suo diritto alla difesa in tale sede. Al fine di rendere effettiva la difesa in udienza di convalida devono essere resi noti allo straniero "i motivi alla base del trattenimento e del successivo allontanamento" (punto 1 lettere a della direttiva ministeriale) (35). Ancora a tutela del diritto a ricevere informazione legale, la direttiva, (oltre a ribadire la possibilità per lo straniero trattenuto di avere colloqui con garanzia di riservatezza con il proprio difensore di fiducia o d'ufficio, ai sensi dall'art. 21 del regolamento), dispone che "deve essere reso possibile l'accesso dello straniero, prima o comunque nelle more di definizione della procedura di convalida del trattenimento, a un servizio di interpretariato e di informazione giuridica" (punto 5). Ciò comporta per i gestori dei centri l'obbligo di individuare operatori esterni o interni capaci di garantire ad ogni persona trattenuta la possibilità di avere un colloquio (36), preferibilmente durante il primo giorno di permanenza nel centro, che, superando le barriere linguistiche, possa accertare la situazione legale del trattenuto facendo particolare attenzione alla sussistenza di un possibile divieto di espulsione o di respingimento. La direttiva non prevede che gli operatori dei servizi di interpretariato e di informazione giuridica possano sottoporre le loro osservazioni sull'esito dei colloqui tenuti con gli stranieri al giudice della convalida. Tale facoltà, inserita dalle associazioni nella bozza della direttiva e, in particolar modo sostenuta dal CIR (Consiglio italiano per i rifugiati), è poi scomparsa nella versione finale della circolare inviata alle prefetture. Il punto 2 lettera c prevede che "l'indicazione di circostanze rilevanti, di particolari esigenze personali o familiari, nonché i possibili elementi ostativi alla presenza dello straniero nel centro" emersi durante questi colloqui, possano essere sottoposti soltanto all'attenzione della competente questura "per ogni ulteriore valutazione" e al difensore di fiducia o di ufficio "per gli ulteriori seguiti e per ogni utile uso a tutela dello straniero stesso".

Il punto 2 lettera m della direttiva tutela i possibili richiedenti asilo o status di rifugiato prevedendo per il delegato in Italia dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati e per i suoi rappresentanti, autorizzati e muniti di appositi permessi rilasciati dal Ministero dell'Interno, il diritto "di accedere ai centri di permanenza in qualsiasi momento, fatte salve le esigenze di sicurezza e di regolare funzionamento della struttura, e di intrattenersi a colloquio riservato con lo straniero trattenuto che desideri avvalersi di questa possibilità".

Ai sensi dell'art. 4 del regolamento di attuazione, del trattenimento deve essere data comunicazione all'autorità consolare del paese di appartenenza dello straniero. La direttiva aggiunge, al punto 1 lettera d, la facoltà per lo straniero trattenuto di richiedere che venga data notizia del trattenimento disposto a suo carico anche ai familiari e conoscenti limitatamente a quelli indicati dallo stesso.

In vista dell'inserimento in un ambiente di vita collettivo, al momento del suo arrivo presso il centro lo straniero deve essere sottoposto a visita medica di controllo per accertare le sue condizioni di salute.

Nel caso in cui non sia possibile il recupero degli effetti personali, agli stranieri trattenuti deve essere fornita biancheria, vestiario ed effetti d'uso in buono stato di conservazione, di pulizia e idonei a soddisfare le esigenze quotidiane (punto 1 lettera n).

Poiché deve essere garantito "il rispetto delle diversità di genere, intese come quelle caratteristiche personali, di razza o di abitudini di vita che possono determinare, se compresse, una lesione alla sua identità" (punto 1 lettera l), allo straniero deve essere assegnato un alloggio in camere distinte in base al sesso e all'etnia di appartenenza. Le donne devono potersi avvalere dell'assistenza di personale del proprio sesso (punto 2 lettera d). Nel caso in cui la misura del trattenimento venga disposta nei confronti di un nucleo familiare, deve esserne garantita la permanenza all'interno del medesimo centro e, con riferimento all'alloggio, la riunione in appositi spazi separati dagli altri alloggiamenti (punto 1 lettera h). Ove non sia possibile alloggiare insieme e in struttura separata il nucleo familiare, tali persone devono essere trasferite in altro centro nel quale possano verificarsi le suddette condizioni (punto 2 lettera g). Su esplicita richiesta di uno dei genitori, può essere consentito il trattenimento del figlio minore a tutela dell'unità familiare (punto 2 lettera f). La permanenza del minore al seguito della famiglia può essere altresì consentita su decisione del Tribunale per i minorenni. In entrambi i casi, al minore deve comunque essere garantito un trattamento adeguato alle sue specifiche esigenze. Nel caso in cui il minore non segua i familiari trattenuti nel centro, deve essere affidato ad una struttura protetta indicata dal Tribunale per i minorenni (punto 2 lettera f).

La lettera i del punto 1 tutela la libertà di culto, e prescrive che i servizi forniti dall'ente gestore rispettino, compatibilmente con le esigenze di vita collettiva, "le abitudini ed i precetti religiosi dei diversi stranieri, con particolare riferimento alle modalità delle funzioni religiose, all'erogazione e alla tipologia dei pasti, nonché agli altri aspetti relativi al culto".

In attuazione a quanto disposto dell'art. 21 comma 7 del regolamento di attuazione, in ogni centro deve essere garantito l'accesso ai cittadini italiani e agli stranieri regolarmente soggiornanti che intendano far visita agli ospiti del centro. La direttiva precisa che tali visite devono essere preventivamente richieste dello straniero trattenuto all'ente gestore del centro e autorizzate dalla prefettura competente. Nel caso in cui l'autorizzazione al colloquio venga negata, la prefettura deve darne "comunicazione scritta allo straniero entro 48 ore dalla ricezione dell'istanza, ai fini di un eventuale impugnazione" (punto 2 lettera l). In ogni struttura adibita a centro di permanenza temporanea devono perciò essere individuati appositi spazi per i colloqui e, a garanzia del loro possibile svolgimento, devono essere individuati orari di visita non inferiori a due ore al giorno (punto 2 lettera l).

Precisando ancora una volta le garanzie genericamente previste dall'art. 21 del regolamento, la direttiva disciplina il diritto dello straniero di comunicazione, anche telefonica, con l'esterno. A tal fine, le disposizioni ministeriali prescrivono che nelle aree comuni e nei corridoi degli alloggi siano installati un numero di apparecchi telefonici ad uso pubblico adeguati al numero degli ospiti e comunque in un rapporto medio non inferiore ad un apparato telefonico ogni 25 stranieri. Ad ogni straniero deve essere fornita, a titolo di contributo, una scheda telefonica di importo pari a L. 10.000 per ogni 10 giorni di permanenza nel centro. L'uso di tali telefoni così come l'uso di telefoni cellulari di proprietà dello straniero non deve essere soggetto a limitazioni, salvo quelle che temporaneamente possono essere disposte dall'autorità di pubblica sicurezza per motivate esigenze di tutela dell'ordine pubblico. L'ente gestore deve altresì provvedere ad assicurare agli ospiti un servizio per la spedizione e la ricezione della corrispondenza epistolare e telegrafica. Per disposizione della direttiva in esame, inoltre, la direzione del centro è tenuta ad affrancare a proprie spese un massimo di 10 lettere e a spedire fino a 3 telegrammi di 20 parole per tutto il periodo della permanenza.

I punti 3-8 riguardano la collaborazione alla gestione del centro degli organismi volontari e di assistenza. Il Ministero auspica la presenza quotidiana, da introdurre con accordi di collaborazione, di operatori esterni per i quali devono essere previste "modalità semplificate per l'autorizzazione delle visite allo straniero trattenuto" (punto 8). Gli enti, le associazioni o le cooperative che sulla base di un progetto dettagliato vogliano stipulare un accordo di collaborazione devono essere stati costituiti almeno due anni prima della data di stipula dell'accordo stesso (punto 6). L'ente gestore è invitato ad avvalersi dell'attività di associazioni di volontariato, cooperative di solidarietà o enti che, sulla base di una maggiore esperienza e specializzazione siano in grado di fornire la "collaborazione relativa ai servizi di interpretariato, informazione legale, mediazione culturale, supporto psicologico e assistenza sociale" (punto 3). In particolare, il punto 2 lettera c specifica che "il sostegno all'azione difensiva dovrà estrinsecarsi anche dopo la convalida del trattenimento, al fine di limitare, il più possibile, il tempo di permanenza dello straniero nel centro e di monitorare costantemente ogni nuovo elemento che possa risultare ostativo, a qualsiasi titolo del trattenimento medesimo". Nel caso in cui però la misura del trattenimento sia già stata convalidata dall'autorità giudiziaria e siano trascorsi i termini massimi di 5 giorni dalla comunicazione del provvedimento di espulsione per presentare ricorso, l'utilità di tali colloqui e degli eventuali nuovi elementi sopraggiunti risulta poco chiara. Unica lettura della disposizione ministeriale che sembra dare utilità a tali colloqui è quella che legittima il questore, messo a conoscenza dei nuovi sopraggiunti elementi, a revocare il provvedimento di allontanamento e la conseguente misura del trattenimento emesso precedentemente a carico dello straniero. Questa interpretazione è quella che oggi viene seguita nel centro di permanenza temporanea di Ponte Galeria, dove mi è stata presentata come 'l'ultima rete di salvezza per lo straniero trattenuto' dal comandante Cappelletti, responsabile della gestione del centro (37).

Per quanto riguarda i doveri della persona trattenuta la direttiva prevede che lo straniero debba:

rispettare le regole di civile convivenza;
avere un atteggiamento di collaborazione con gli operatori del centro;
curare l'igiene personale;
rispettare le regole di organizzazione del centro;
risarcire eventuali danni arrecati ai beni e alle strutture del centro.

Una sezione della circolare del Ministero è inoltre dedicata ai "criteri generali relativi alla salvaguardia dei livelli di sicurezza e agli aspetti strutturali". In questa sezione è disposto che la ricerca delle aree da destinare alla costruzione dei centri segua ad una pianificazione territoriale che tenga conto della localizzazione degli sbarchi e assicuri il rispetto dell'impatto ambientale conseguente alla nuova costruzione o alla nuova destinazione dell'immobile. Gli immobili da destinare a centri di permanenza temporanea ed assistenza devono essere in grado di "contemperare esigenze tra loro diverse, ma ugualmente meritevoli di considerazione". In particolare, tali edifici devono assicurare una netta separazione tra un primo settore, concepito per consentire tutti i necessari controlli di sicurezza prima dell'immissione dello straniero all'interno del centro, e tutti gli altri settori, che devono essere così suddivisi:

un primo settore, situato nelle adiacenze dell'ingresso della struttura, deve essere destinato agli uffici di direzione del centro, a quelli destinati ai servizi infermieristici e alle sale colloquio (38);
un secondo settore deve essere destinato agli alloggi per gli stranieri, e deve essere composto da camere in grado di assicurare un comfort compatibile con la dignità della persona e delle sue esigenze fondamentali. Le camere devono avere una capienza di 4-6 posti letto, essere dotate di servizi igienici adeguati e, ove possibile di un apparecchio televisivo. Se la struttura lo consente, devono essere individuati limitati ambienti destinati ad ospitare eventuali nuclei familiari (con o senza figli minori);
un terzo settore deve essere destinato alla socializzazione e alla vita in comune (39). In ogni centro parte degli ambienti esterni devono essere predisposti per attività sportive e deve essere allestita una sala comune dotata di televisione dove gli stranieri, in particolare modo nel periodo invernale, possano intrattenersi e una sala mensa, di tipo self service, separata dai locali destinati alla cucina o alla presentazione dei cibi in caso di servizio di catering.

La predisposizione di ulteriori sezioni all'interno del complesso dovrà essere valutata ai soli fini della sicurezza degli ospiti e di quello degli operatori. In tutta la struttura deve inoltre essere assicurata e garantita la sicurezza antincendio e la gestione delle emergenze, "sia prevenendo la possibilità del loro verificarsi, sia assicurando l'immediato e pronto intervento degli addetti al fine di scongiurare ogni pericolo per l'incolumità dei singoli e la riserva dei luoghi" (40).

La direttiva qui descritta demanda infine ad ogni prefettura la creazione di un regolamento interno ad ogni centro (41), contenente le modalità di erogazione, gli orari e la funzione dei vari servizi presenti nel centro a favore degli stranieri trattenuti (sevizio di fornitura dei pasti, servizio postale, telefonico e telegrafico, di lavanderia, fornitura dei prodotti per l'igiene personale, di fornitura di capi di vestiario, di assistenza sanitaria ecc.). Tale regolamento, unitamente alla "Carta dei diritti e dei doveri" dello straniero trattenuto e alla "comunicazione da consegnare allo straniero sottoposto a provvedimento di trattenimento", devono essere consegnati allo straniero, tradotti in una lingua a lui comprensibile, al momento del suo ingresso nel Centro. La "Carta dei diritti e dei doveri" è costituita dall'elenco dei diritti e doveri dello straniero così come delineati dal T.U., dal regolamento di attuazione e dalla direttiva del Ministero. La "comunicazione da consegnare allo straniero sottoposto a provvedimento di trattenimento", elaborata dal Ministero dell'Interno in occasione della circolare del 30 agosto 2000, costituisce un estratto della normativa riguardante la misura del trattenimento ed è volta a spiegare allo straniero la funzionalità, la natura giuridica e la durata del provvedimento di trattenimento adottato nei suoi confronti (42).

3.4. La 'rivolta' dei giudici di Milano

Tra novembre e dicembre 2000, alcuni giudici del Tribunale di Milano, in occasione dei giudizi di convalida del trattenimento di stranieri presso il centro di permanenza temporanea di via Corelli, hanno sollevato numerose questioni di legittimità costituzionale relative alla misura del trattenimento presso i centri di permanenza temporanea e assistenza. Alcune di queste ordinanze di rimessione alla Corte sono state già analizzate nei paragrafi precedenti (43). Le due questioni di legittimità che rimangono da esaminare sono state sollevate con sei ordinanze del 2 novembre 2000, otto del 4 novembre 2000 e tredici del 6 novembre 2000 (44). Con queste ordinanze, tutte di analogo contenuto, i giudici hanno rimesso alla Corte le questioni di legittimità degli articoli 13, commi 4, 5 e 6, e 14, comma 5, del T.U. del 25 luglio 1998, n. 286 in riferimento all'art. 13, secondo e terzo comma, della Costituzione.

Con la prima questione, i giudici, in riferimento all'art. 13, commi 2 e 3, della Costituzione, hanno ritenuto non manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 13, commi 4, 5, 6 del T.U. (45), nella parte in cui non prevede che la mancata convalida del trattenimento, in caso di insussistenza dei presupposti di cui all'articolo 14 del T.U., elida gli effetti del provvedimento di accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica.

I giudici rimettenti, nelle loro ordinanze, sostengono che l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica incida sulla libertà personale dello straniero. Alcuni provvedimenti di respingimento (46) e tutti i provvedimenti di espulsione eseguiti con accompagnamento immediato alla frontiera, provocando l'assoggettamento dello straniero all'altrui potere, comporterebbero restrizioni alla sua libertà personale. Tale modalità esecutiva dovrebbe pertanto essere assoggettata al vaglio giurisdizionale previsto dall'art. 13 della Costituzione a tutela della libertà personale (47). Da queste considerazioni consegue, per i giudici milanesi, il dubbio di legittimità dell'art. 13 commi 4, 5 e 6 del T.U., argomentato dalla mancata previsione per la particolare modalità dell'accompagnamento coattivo sia di una verifica preventiva da parte dell'autorità giudiziaria, ex articolo 13, secondo comma (48) della Costituzione, sia di una verifica successiva, mediante convalida del giudice entro quarantotto ore, ex articolo 13, terzo comma (49) della Costituzione. La violazione della riserva di giurisdizione contenuta nell'art. 13 della Costituzione, è di immediata rilevabilità nell'ipotesi in cui lo straniero espulso viene immediatamente accompagnato alla frontiera a mezzo della forza pubblica (in questo caso il giudice non viene mai a conoscenza del provvedimento disposto a carico dello straniero). Ma il contrasto con il dettato costituzionale sussiste, secondo i giudici rimettenti, anche quando, per l'impossibilità di eseguire con immediatezza l'espulsione, lo straniero viene trattenuto ai sensi dell'articolo 14, comma 1, del T.U. presso un centro di permanenza temporanea e assistenza. Nonostante l'articolo 14, comma 4, prescriva al giudice della convalida di valutare la sussistenza dei presupposti di cui all'articolo 13 del T.U., oggetto della convalida sarebbe, ad avviso dei rimettenti, solo il provvedimento di trattenimento presso il centro. Ciò sarebbe confermato:

dalla lettera dell'articolo 14 comma 4 in base alla quale è disposto che il giudice "ove ritenga sussistenti i presupposti di cui all'art. 13 e al presente articolo, convalida il provvedimento del questore". Usando il singolare, il legislatore sembrerebbe sottoporre a convalida il solo provvedimento di trattenimento disposto del questore, e non anche l'accompagnamento immediato alla frontiera che può essere disposto anche con provvedimento del prefetto;
dalla richiesta che la questura rivolge al giudice di convalidare "il provvedimento di trattenimento";
dal rilievo che la mancata convalida del trattenimento non travolge il provvedimento di espulsione da eseguirsi con accompagnamento immediato alla frontiera, che continua a gravare sullo straniero.

La riserva di giurisdizione dell'art. 13 Costituzione appare quindi pienamente rispettata solo nei casi in cui il provvedimento di espulsione sia ordinato con atto motivato dell'autorità giudiziaria (50).

Anche qualora, secondo una lettura diversa della normativa, debba ritenersi che la convalida del trattenimento abbia ad oggetto anche l'accompagnamento coattivo, i giudici rimettenti osservano che il dubbio di costituzionalità sussisterebbe ugualmente. In questo caso, l'articolo 14, omettendo di prevedere che la mancata convalida del trattenimento comporti anche venir meno della particolare modalità esecutiva del provvedimento di espulsione, sarebbe in contrasto con il dettato costituzionale.

La seconda questione sollevata dai giudici del Tribunale di Milano investe l'art. 14, comma 5 del T.U. (51), nella parte in cui prevede che la convalida del trattenimento comporti la permanenza nel centro per un periodo di complessivi venti giorni.

Ancora in riferimento all'art. 13, commi 2 e 3, della Costituzione, i giudici rimettenti ritengono questo articolo in contrasto con la Costituzione nella parte in cui non prevede che la permanenza dello straniero nel centro consegua a un provvedimento motivato dell'autorità giudiziaria per il periodo di tempo da questa indicato, nel rispetto del limite massimo di venti giorni. Il trattenimento, pur effettuato in strutture che non fanno capo all'amministrazione penitenziaria, ma a quella del Ministero dell'Interno, ad avviso dei rimettenti è misura dall'evidente carattere forzoso, come dimostrato:

dall'assoluto divieto per lo straniero di allontanarsi dal centro (art. 21, comma 1, del regolamento di attuazione);
dalla previsione del potere del questore di ripristinare, senza ritardo e con l'ausilio della forza pubblica, la misura del trattenimento in caso di indebito allontanamento (art. 14, comma 7, del T.U. n. 286 del 1998);
dall'attribuzione al questore della responsabilità delle misure occorrenti per la sicurezza e l'ordine pubblico del centro, nonché di quelle necessarie per impedire l'indebito allontanamento e per ripristinare la misura (art. 21, comma 9, del regolamento di attuazione).

Ne consegue che la permanenza dello straniero presso queste strutture deve essere fondata su un atto motivato dell'autorità giudiziaria. I giudici milanesi dubitano che l'articolo censurato, che attribuisce al provvedimento del giudice non solo la funzione di ratificare l'operato dell'autorità di pubblica sicurezza, ma anche quella di legittimare per il futuro la privazione della libertà personale, sia conforme alla riserva di giurisdizione dell'articolo 13 della Costituzione. L'art. 14 comma 5 del T. U. si discosta dall'accezione del termine 'convalida' così come prevista dall'art. 13 della Costituzione. Secondo la disposizione costituzionale la convalida è destinata a ratificare un provvedimento già adottato e che in mancanza del controllo giurisdizionale non può avere validità (52). A differenza di quanto avviene in ambito penale, nel procedimento in esame non è previsto che il provvedimento che dispone la restrizione della libertà sia distinto e autonomo rispetto a quello soggetto alla convalida. Pertanto, ad avviso dei giudici milanesi, nel procedimento di trattenimento presso un centro di permanenza manca un provvedimento motivato del giudice che possa essere 'titolo di detenzione costituzionalmente legittimo', non potendo questo risultare come effetto consequenziale ed automatico della convalida della misura del trattenimento adottata dal questore. Attribuire alla convalida la legittimazione della privazione della libertà personale per un periodo di tempo predeterminato dal legislatore in 20 giorni, impedirebbe al giudice della convalida di valutare entro quali termini il sacrificio della libertà del trattenuto possa ritenersi giustificato. La mancata possibilità per il giudice di determinare la durata del trattenimento alla luce delle ragioni indicate dal questore che lo ha disposto, secondo i giudici rimettenti, contrasterebbe con l'art. 13 della Costituzione. La durata del trattenimento dovrebbe corrispondere a un criterio di stretta necessità, e il provvedimento del giudice dovrebbe far espresso riferimento, caso per caso, alle ragioni che ne hanno giustificato l'adozione, al fine di contenere la privazione della libertà nel tempo minimo necessario. Quand'anche questo vaglio fosse reso possibile dalle indicazioni fornite sul punto dall'autorità di pubblica sicurezza (53), l'art. 14 comma 5 del T. U., non consentendo al giudice di limitare la durata del trattenimento al periodo di tempo ritenuto congruo rispetto alle concrete esigenze del caso si porrebbe comunque in contrasto con il dettato costituzionale. Né, successivamente alla convalida, sarebbe possibile per il giudice far cessare il trattenimento allorché ne venissero meno i presupposti o qualora esso si protraesse oltre i termini.

Appare quindi ai giudici milanesi non manifestamente infondata anche la questione di legittimità dell'art. 14, comma 5 del T.U., nella parte in cui non fornisce al giudice né i criteri né la competenza per operare la verifica della legittimità del trattenimento dello straniero per gli eventuali successivi 16 giorni (20 giorni - 96 ore = 16 giorni) (54).

Si noti, infine, che il giorno seguente a quello in cui ben tredici ordinanze hanno portato all'attenzione della Corte le questioni sopra esposte, un giudice dello stesso Tribunale di Milano, in sede di convalida della misura del trattenimento, invitato dal difensore dello straniero a non convalidare il trattenimento e a rimettere alla Suprema Corte la questione di legittimità relativa all'art. 13, commi 4, 5 e 6, del T.U, ha ritenuto del tutto infondate le questioni sollevate dai suoi colleghi. In particolare ha osservato, con ordinanza del 7 novembre 2000, che il vaglio dell'autorità giudiziaria del provvedimento che dispone l'accompagnamento alla frontiera risulta previsto dal legislatore mediante il riconoscimento della facoltà per lo straniero di proporre ricorso avverso il provvedimento prefettizio che dispone l'espulsione e ne ordina l'esecuzione mediante accompagnamento immediato. Secondo detto giudice, il legislatore ha previsto un doppio binario di adempimenti e di correlati controlli giurisdizionali. Da una parte vi è il provvedimento prefettizio di espulsione, contro il quale è possibile proporre ricorso al giudice ex artt. 737 e ss. del codice di procedura civile, dall'atra vi è il provvedimento di trattenimento del questore, soggetto al vaglio giudiziario entro un limitato arco temporale. Per entrambi è consentito il ricorso per Cassazione avverso la decisione adottata dal giudice in sede di ricorso sull'espulsione o in sede di convalida del trattenimento.

Secondo detto giudice solo il trattenimento incide sulla libertà personale del soggetto e non anche il provvedimento di espulsione che comporta una restrizione della sola libertà di circolazione e soggiorno dello straniero. Se così non fosse, conclude il giudice milanese, "si dovrebbe sostenere che l'attività di protezione dei confini nazionali, del blocco degli scafisti ovvero del respingimento all'ingresso dell'extracomunitario privo di documenti (a volte estrinsecatesi anche con modalità di coazione fisica), sia incostituzionale per mancato preventivo controllo dell'autorità giudiziaria".

3.4.1. La sentenza della Corte costituzionale n. 105 del 2001

Constatato che le ordinanze di rimessione propongono la medesima questione, la Corte costituzionale ha riunito i giudizi e, con sentenza interpretativa di rigetto n. 105 del 22 marzo 2001, ha dichiarato l'infondatezza di entrambe le questioni sollevate dai giudici milanesi.

Anche l'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta nei giudizi a rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, ha sostenuto la non fondatezza di entrambe le questioni sollevate. In particolar modo, la difesa erariale ha ritenuto erroneo il presupposto da cui muovono i giudici milanesi nell'argomentare l'illegittimità dell'art. 13 commi 4, 5 e 6 del T.U. Premettendo che le coazioni fisiche di lieve entità non sono lesive del disposto dell'articolo 13 della Costituzione, l'Avvocatura ha sostenuto che l'accompagnamento alla frontiera non incide sulla libertà personale dello straniero. Tale modalità esecutiva è complementare all'ordine di espulsione e si sostanzia nella individuazione ed esecuzione di un itinerario obbligatorio, incidendo così soltanto sulla libertà di circolazione. Una simile limitazione della libertà di circolazione dello straniero è, ad avviso della difesa erariale, coerente con le garanzie previste dalla Costituzione, corrispondendo a precise e ragionevoli esigenze di tutela della sicurezza pubblica. La necessità di prevenire il ritorno a situazioni di clandestinità e quella di garantire la tenuta del sistema di contrasto dell'immigrazione illegale giustificano la limitazione della libertà di circolazione. Anche qualora si ritenesse che l'accompagnamento coattivo determini una restrizione della libertà personale, secondo l'Avvocatura, la questione dovrebbe essere comunque dichiarata infondata. La durata dell'accompagnamento è circoscritta al tempo strettamente necessario allo svolgimento del tragitto fino alla frontiera e, anche qualora si condividesse l'opinione dei giudici rimettenti, le ragioni di necessità ed urgenza legittimerebbero l'autorità di pubblica sicurezza ad adottare tali provvedimenti restrittivi della libertà personale. L'esigenza, da parte dello Stato, di presidiare le proprie frontiere e di predisporre un ordinato flusso migratorio ed una adeguata accoglienza giustificherebbero, secondo l'Avvocatura, "il sacrificio minimo della libertà personale imposto allo straniero con l'accompagnamento coattivo". Comunque sia, la questione di legittimità si potrebbe risolvere ritenendo che il giudice in sede di convalida, nel valutare la sussistenza dei presupposti di cui agli art. 13 e 14 del T.U., sia chiamato a verificare anche la sussistenza delle condizioni che hanno giustificato l'adozione dell'accompagnamento coattivo.

Riferendosi anche alla seconda questione sollevata dai giudici milanesi, la difesa erariale, ha concluso sostenendo che "nelle ipotesi di trattenimento nei centri di permanenza temporanea non si verifica alcuna violazione della riserva di giurisdizione contenuta nell'art. 13 della Costituzione", potendo il giudice di convalida sindacare la legittimità del provvedimento che dispone l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, e, allo stesso tempo emettere titolo idoneo al trattenimento dello straniero nel centro per tutti e 20 i giorni di permanenza.

Date queste premesse, la Corte costituzionale innanzitutto ha precisato che "il requisito della rilevanza impone di interpretare le ordinanze di rimessione nel senso che con esse ci si limiti a dolersi del fatto che, in sede di convalida del trattenimento presso il centro di permanenza, non sia consentita al giudice la verifica della legittimità dell'accompagnamento alla frontiera". Si deve cioè escludere che la prima censura proposta sia diretta contro il provvedimento di accompagnamento alla frontiera in sé, anche indipendentemente dall'esistenza di un provvedimento di trattenimento da convalidare. Se così non fosse le ordinanze non potrebbero sottrarsi alla sanzione della inammissibilità, poiché nei procedimenti di convalida ex articolo 14, comma 4, nel corso dei quali sono state sollevate le questioni rimesse alla Corte, può essere oggetto di sindacato solo il provvedimento di espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica cui faccia seguito una misura di trattenimento.

Partendo dalla considerazione, indiscussa, che il trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza temporanea e assistenza è una misura incidente sulla libertà personale, la Corte si è posta la questione se tale misura "sia o meno da includere nelle misure restrittive tipiche espressamente menzionate dall'articolo 13". Tale dubbio, ha osservato la Corte, "può essere in parte alimentato dalla considerazione che il legislatore ha avuto cura di evitare, anche sul piano terminologico, l'identificazione di questi centri con istituti familiari al diritto penale, assegnando al trattenimento anche finalità di assistenza e prevedendo per esso un regime diverso da quello penitenziario". Tuttavia, prosegue la Corte, se si ha riguardo al suo contenuto, il trattenimento è quantomeno da ricondurre alle "altre restrizioni della libertà personale, di cui pure si fa menzione nell'articolo 13 della Costituzione". Ribadendo che le garanzie dell'articolo 13 della Costituzione non subiscono attenuazioni rispetto agli stranieri, la Corte ha evidenziato come lo stesso legislatore del '98 sia stato conscio della particolare natura della misura del trattenimento, prevedendo per questa un meccanismo di convalida giurisdizionale entro 96 ore dall'adozione.

Diversamente dall'Avvocatura dello Stato, per la quale l'accompagnamento coattivo incide solo sulla libertà di circolazione, la Corte non esclude che di questa modalità esecutiva si possa dare la lettura prospettata dai giudici rimettenti. Ciò si desume dal richiamo esplicito ad una sua precedente sentenza, la n. 62 del 1994, che, trattando di una fattispecie assai vicina a quella in esame, riteneva l'espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica dello straniero sottoposto a custodia cautelare o in espiazione di una pena detentiva, anche se residua, non superiore a tre anni, "misura incidente sulla libertà personale", sulla premessa, non esplicitata, ma non per questo meno chiara, "che il passaggio dalla condizione di detenzione ad altra misura coercitiva determinasse una diversità di grado e non di qualità, rimanendo identica, in entrambe le ipotesi, la natura del bene costituzionale coinvolto" (55). Ma anche facendo propria la convinzione dei giudici milanesi, secondo la quale anche l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica costituisce un provvedimento limitativo della libertà personale, per la Corte la questione di legittimità sollevata non è fondata poiché si basa su una interpretazione scorretta del dettato legislativo. È errata la convinzione dei giudici rimettenti secondo la quale il giudice della convalida non può estendere la propria valutazione anche al provvedimento di accompagnamento coattivo. Secondo la Corte è lo stesso disposto letterale dell'art. 14 del T.U. a consentire un'interpretazione conforme al dettato costituzionale, poiché:

al quarto comma, stabilisce che il giudice convalidi il provvedimento, sentito l'interessato, solo "ove ritenga sussistenti i presupposti di cui all'art. 13 ed al presente articolo";
al terzo comma, dispone che il questore del luogo in cui si trova il centro trasmetta al giudice copia degli "atti".

Quest'ultimo comma imporrebbe che il questore trasmettesse al giudice non solo il provvedimento di trattenimento, ma tutti gli atti del procedimento a carico dello straniero, incluso evidentemente il provvedimento di espulsione amministrativa corredato dalle valutazioni del prefetto sulle circostanze che lo hanno indotto a ritenere che lo straniero potesse sottrarsi all'esecuzione di una semplice intimazione e lo hanno persuaso a scegliere l'accompagnamento immediato come modo di esecuzione dell'espulsione. Un simile onere di trasmissione entro il termine perentorio di quarantotto ore, non ha per la Corte altro significato se non quello di rendere possibile un controllo giurisdizionale pieno anche sulle modalità esecutive dell'allontanamento. Pertanto, il controllo del giudice previsto dal legislatore all'art. 14 del T.U. deve investire non solo il trattenimento, ma anche l'espulsione amministrativa nella sua specifica modalità di esecuzione consistente nell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.

Una volta chiarito che il controllo si estende a tutti i presupposti del trattenimento, è risolta per implicito anche l'ulteriore questione, posta subordinatamente dai remittenti, secondo i quali nessuna delle disposizioni censurate prevede espressamente che il diniego di convalida sia suscettibile di incidere sul provvedimento di espulsione con accompagnamento. Anche in assenza di una espressa previsione in tal senso, non si può dubitare, secondo la Corte, che, nell'ipotesi in cui il giudice ritenga insussistenti o non congruamente motivate le ragioni per le quali sia stata disposta l'esecuzione dell'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera, la mancata convalida travolga, insieme al trattenimento, anche la misura dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica (56).

La seconda questione sollevata dai giudici milanesi, relativa alla legittimità dell'art. 14, comma 5 del T.U. (57), è stata anch'essa dichiarata dalla Corte costituzionale infondata.

Osservato che il legislatore, "con valutazione che non appare affetta da irragionevolezza", per rimuovere gli impedimenti all'esecuzione del provvedimento di espulsione, ha ritenuto necessario un periodo di tempo che può giungere nel massimo a venti giorni, prorogabili di ulteriori dieci giorni a richiesta del questore, la Corte ha precisato che il periodo di un tempo in cui avviene la restrizione della libertà personale "non deve essere consumato interamente". L'art. 14, comma 1, del T.U., disponendo che lo straniero deve essere trattenuto "per il tempo strettamente necessario" garantisce che, ricorrendone le condizioni, la misura cessi prima dello spirare del termine ultimo. Inoltre, secondo la Corte, la circostanza che la convalida del trattenimento si riferisca all'operato dell'autorità di pubblica sicurezza e, allo stesso tempo, costituisca titolo per l'ulteriore trattenimento fino al limite dei venti giorni, non comporta alcuna violazione della riserva di giurisdizione posta dall'articolo 13 della Costituzione.

Richiamando infine le conclusioni presentate dall'Avvocatura dello Stato, la Corte ha a sua volta concluso ritenendo la misura del trattenimento presso i centri di permanenza temporanea e assistenza conforme a Costituzione, giacché, "il trattenimento convalidato è riferibile, sia per la restrizione già subita, sia per il periodo residuo entro il quale può protrarsi, ad un atto motivato dell'autorità giudiziaria".

3.4.2. Alcune considerazioni sulla sentenza n. 105

Non appena i giudici del Tribunale di Milano hanno sollevato dubbi di incostituzionalità sui meccanismi delineati per l'espulsione con accompagnamento coattivo si è aperto sulla stampa quotidiana e nell'opinione pubblica in genere, un dibattito intenso e dai toni non sempre pacati. I numerosi provvedimenti di mancata convalida da parte dei giudici milanesi hanno creato forti aspettative in tutta quella parte di opinione pubblica che da tempo si auspica la chiusura dei centri di permanenza (58), hanno fatto inneggiare ad una vera e propria rivolta dei giudici del capoluogo lombardo contro la misura del trattenimento e allo stesso tempo hanno creato notevoli difficoltà alle questure di tutto il nord Italia che per la misura del trattenimento si appoggiano al centro milanese di via Corelli. Quando la notizia delle numerose mancate convalide si è poi diffusa tra gli ospiti dei centri, la situazione al loro interno si è fatta incandescente facendo registrare negli ultimi mesi del 2000 fino a febbraio marzo del 2001 in quasi tutti i centri di permanenza un aumento degli autolesionismi, dei disordini e dei tentavi di fuga di massa.

La prima ordinanza a guadagnarsi la ribalta della cronaca è quella della dottoressa Errico che, il 2 novembre 2000, non convalidando il trattenimento di tutti e nove gli stranieri sottoposti al suo giudizio, rimette alla Corte le questioni di legittimità relative agli artt. 13 commi 4, 5 e 6 e all'art. 14 comma 5 del T.U. (59) Il giorno dopo sul quotidiano La Repubblica appare un articolo che definisce la decisione del magistrato "clamorosa" e, quasi prevedendo quello che sarebbe di lì a poco successo, osserva che "se l'opposizione venisse riproposta da altri magistrati, rischierebbe di essere paralizzata definitivamente l'attività non solo della nuova e costosissima struttura milanese, inaugurata una settimana fa, ma anche di tutti gli altri centri di permanenza in Italia".

Riguardo al periodo che precede la sentenza della Corte Vittorio Angiolini osserva:

in particolare, taluno, anche degli scranni ministeriali, ha lamentato che l'eventuale accoglimento delle questioni sollevate dai giudici di Milano avrebbe potuto mettere a repentaglio, nel suo complesso, l'organizzazione coerente degli interventi pubblici in ordine all'immigrazione extracomunitaria; mentre altri, altrettanto pubblicamente, hanno formulato critiche aspre, sino a mettere in gioco l'effettiva capacità professionale, nei riguardi dei singoli magistrati che avevano adito il giudice delle leggi (60).

La sentenza n. 105 va quindi inserita in un clima di forti tensioni e grande aspettative che ha diviso tecnici e opinione pubblica in due fazioni: da parte chi auspicava che la Corte spazzasse tutti i dubbi sollevati e legittimasse una volta per tutte questa misura prevista dalla stessa Convenzione europea dei diritti dell'uomo e applicata in gran parte d'Europa, dall'altra chi sperava in una sentenza di accoglimento capace, se non di dichiarare l'incostituzionalità dei centri, di operare una grande modifica del trattenimento, facendo così un passo avanti verso l'eliminazione del 'diritto speciale degli stranieri'.

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 105 ha emesso una decisione "prudente, dall'impianto robusto e persuasivo" (61), capace di spazzar via le incertezze e sgombrare il campo dalle polemiche intercorse.

Vista l'importanza della sentenza pare opportuno analizzare le conseguenze pratiche che da questa derivano.

A seguito della sentenza della Corte, nel vaglio dell'autorità giudiziaria deve rientrare ai fini della convalida, oltre e congiuntamente al provvedimento sul trattenimento, il provvedimento di accompagnamento coattivo alla frontiera. Con una sorta di sdoppiamento del provvedimento di convalida in due provvedimenti concettualmente e operativamente distinti, i giudici dovranno statuire anzitutto sull'espulsione con accompagnamento forzoso e, solo allorché tale provvedimento sia passibile per sé di convalida, sul trattenimento, di cui valutare autonomamente la legittimità.

In vista di tale controllo giurisdizionale dovrà certamente cambiare l'atteggiamento delle questure nella trasmissione degli atti al giudice. Come la Corte si cura di avvertire espressamente, gli atti trasmessi dovranno concernere non solo il provvedimento di trattenimento, "ma tutti gli atti del procedimento incluso evidentemente il provvedimento di espulsione amministrativa corredato dalle valutazioni del prefetto sulle circostanze che lo hanno indotto a ritenere che lo straniero potesse sottrarsi all'esecuzione di una semplice intimazione e lo hanno persuaso a scegliere l'accompagnamento immediato come modo di esecuzione dell'espulsione". In sostanza con questa pronuncia il giudice dovrà negare la convalida del trattenimento tanto nel caso in cui si verifichi il mancato adempimento dell'onere incombente sull'autorità amministrativa di trasmissione degli atti relativi al provvedimento espulsivo e non sia possibile una tempestiva integrazione, quanto in quello in cui proprio da tali atti possa ritenersi che tale modalità esecutiva sia stata disposta fuori delle condizioni previste dalla legge. Affermando di seguito a queste considerazioni che la mancata convalida comporta anche la caducazione del provvedimento che dispone l'accompagnamento coattivo, la Corte non precisa però se tale corrispondenza biunivoca debba sussistere ogni volta che il giudice non convalidi il trattenimento. Non vi è cioè una chiara pronuncia da parte della Corte se anche la mancata convalida motivata che trova ragione nel sindacato del provvedimento di trattenimento, (fondata quindi su motivi che nulla hanno a che vedere con la scelta di optare per l'esecuzione dell'espulsione mediante accompagnamento), comporti la decadenza della particolare modalità esecutiva dell'espulsione (62).

Si noti inoltre che la Corte ha statuito la necessità che il provvedimento di accompagnamento coattivo alla frontiera sia sottoposto al vaglio giurisdizionale solo là dove, sulla base di questo presupposto, il questore abbia adottato la misura del trattenimento, escludendo che la questione sollevata dai giudici relativamente all'art. 14 commi 3, 4 e 5 del T.U. fosse diretta contro il provvedimento di accompagnamento alla frontiera in sé, indipendentemente dall'esistenza di un provvedimento di trattenimento da convalidare (63).

Ma, se l'accompagnamento coattivo alla frontiera è una misura limitativa della libertà personale del soggetto che vi è sottoposto e se tale libertà è garantita, quale diritto inviolabile, anche agli stranieri, non è infondato ritenere che debba essere prevista una procedura di convalida anche per l'accompagnamento forzoso dello straniero alla frontiera disposto ed eseguito indipendentemente da un provvedimento di trattenimento. Questa questione non ha potuto essere oggetto di giudizio nella sentenza n. 105, ma "nella prospettiva tratteggiata dalla pronuncia in commento questo quesito di incostituzionalità (64) ha o dovrebbe avere un esito scontato: appurato che l'accompagnamento coattivo è, in sé limitativo della libertà personale, la necessità di una procedura di convalida dovrebbe discendere immediatamente dal comma 3 dell'art. 13 Costituzione." (65) Il non corredare del giudizio di convalida l'accompagnamento forzoso eseguito in difetto di trattenimento potrebbe solo equivalere, nel panorama dischiuso dalla sentenza n. 105, a rendere incompiuta e contraddittoria, la disciplina a protezione della libertà personale dello straniero. Certamente tale questione dovrebbe essere posta nella sede appropriata, ossia nel giudizio sul ricorso (presentato per il tramite della rappresentanza diplomatica o consolare italiana all'estero nel termine di 30 giorni), del decreto di espulsione eseguito con accompagnamento immediato.

Per quanto riguarda la soluzione della questione di costituzionalità sollevata in merito all'art. 14 comma 5 del T.U. (66), la Corte, nel dichiarare l'infondatezza, non ha dato un indirizzo interpretativo netto e risolutivo: per un verso, ha rammentato che il trattenimento deve protrarsi "per il tempo strettamente necessario" puntualizzando che "concorrendone le condizioni, la misura deve cessare prima dello spirare di quest'ultimo termine"; per un altro verso, "si è però guardata, e c'è da credere volutamente, dallo stabilire se la cessazione del trattenimento in anticipo sul termine massimo di 20 giorni possa essere disposta dal giudice in sede di convalida, o rimanga genericamente affidata all'autorità amministrativa" (67). La sola conseguenza certa dell'argomentare della Corte nell'interpretazione di questo articolo, sembra essere quella che la cessazione del trattenimento possa e debba essere disposta dal giudice, quando gli venga fatta richiesta di proroga.

Ci si potrebbe infine chiedere, come fa Annamaria Casadonte, se tale interpretazione dell'articolo 14 comma 5 "consenta nelle more del trattenimento, allo straniero di proporre istanza di revoca della misura adducendo il sopraggiunto venir meno delle esigenze inizialmente prospettate dall'amministrazione a sostegno della richiesta di convalida" (68).

Sarà la prassi della giurisprudenza ordinaria a darci nel tempo una lettura corretta di questa sentenza. A tal proposito si osservi che essendo la pronuncia della Corte una sentenza interpretativa di rigetto "appartiene a quella categoria di pronunce reputate dalla dottrina maggioritaria non vincolanti, e cioè non foriere di un vincolo tassativo che renda cogente l'applicazione degli enunciati contenuti in motivazione da parte dei giudici comuni o di altri soggetti dell'ordinamento" (69).

Si dovrà seguire nell'imminente futuro l'interpretazione che la giurisprudenza ordinaria darà degli articoli 13 e 14 del T.U., nonché l'attività delle questure, il cui contegno ha primario risalto per rendere davvero effettivo il sindacato giurisdizionale sui provvedimenti di accompagnamento forzoso e di trattenimento degli stranieri nei centri di permanenza. Qualora la prassi e la giurisprudenza ordinaria si discostassero dai suggerimenti interpretativi della sentenza n. 105, la strada del giudizio di costituzionalità poterebbe o dovrebbe, riaprirsi. "I giudici costituzionali in un tale frangente, potrebbero tramutare il rigetto in accoglimento interpretativo, in ossequio alla tecnica della c.d. 'doppia pronuncia', il cui utilizzo è il segnale di una disarmonia del sistema, e il segno che la giurisprudenza ordinaria e quella costituzionale non hanno potuto, o saputo trovare spontaneamente un punto di equilibrio o di incontro" (70).

Ad un anno da questa pronuncia si riscontra in giurisprudenza l'impegno dei giudici chiamati a convalidare la misura del trattenimento, di sindacare anche il provvedimento di espulsione con accompagnamento immediato e il correlativo impegno, da parte delle prefetture, di motivare dettagliatamente la scelta della modalità esecutiva dell'allontanamento e, da parte delle questure, di trasmettere al giudice della convalida tutti gli atti relativi ai provvedimenti disposti nei confronti dello straniero da espellere.

Difficile dire, in mancanza di dati ufficiale, se siano aumentati i dinieghi di convalida; certo è che numerosi sono i decreti pubblicati in riviste del settore quali "Diritto, immigrazione e cittadinanza" o riportate su Internet (71) aventi ad oggetto la non convalida del disposto del trattenimento perché il provvedimento di accompagnamento coattivo è carente di motivazione, è motivato genericamente (72), o riporta la sola formula adottata dalla legge. In tutti questi casi, grazie alla mancanza di una motivazione circostanziata riguardante l'accompagnamento immediato, gli stranieri sono riusciti ad evitare la doppia violazione della loro libertà personale, consistente nel trattenimento presso un centro di permanenza temporanea, prima e nell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, poi.

Note

1. Per una puntuale ricognizione delle esperienze straniere si rinvia a B. Nascimbene, Expulsion and detention of aliens in the European Union countries, Giuffrè editore, Milano, 2001.

2. Non si deve confondere la 'necessità di soccorso' richiamata dall'articolo in esame con le necessità che possono presentare i richiedenti asilo, status di rifugiato o protezione temporanea, poiché nei confronti di questi soggetti, spesso bisognosi di soccorso, non può essere emesso né un provvedimento di espulsione né uno di respingimento.

3. La circostanza che debba trattarsi di accertamenti 'supplementari' è indice che il trattenimento non può essere disposto in via preventiva nei confronti dello straniero non ancora respinto o espulso in quanto si dubiti della sua identità o nazionalità: sulla base di un preventivo accertamento deve essere stato comunque possibile adottare un provvedimento di espulsione o di respingimento.

4. Così P. L. Di Bari, Scheda di commento alla sentenza n. 11 gennaio 2001 del Tribunale di Roma, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 2, p. 137. Nella sentenza del Tribunale di Roma in commento è affermato che "è ormai prassi univoca e comune che unico titolo legittimo per il trattenimento sia esclusivamente l'espulsione disposta in via amministrativa ai sensi dell'art. 13 del T.U. n. 286 del 1998".

5. Fac-simile del provvedimento di trattenimento presso un centro di permanenza temporanea e assistenza è riportato in Appendice.

6. G. Savio, Controllo giurisdizionale e diritto di difesa degli stranieri trattenuti presso i centri di permanenza temporanea, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2000, 1, p. 63.

7. Tribunale di Milano, ordinanza del 7 dicembre 2000, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 12, prima serie speciale dell'anno 2001.

8. L'art. 13 della Costituzione, al primo comma, dispone:" La libertà personale è inviolabile". Il secondo comma prevede una riserva di legge disponendo che "non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o di perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge". Il terzo comma prosegue precisando che "in casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l'autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro 48 ore all'autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive 48 ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto".

9. Tale diritto è tutelato anche degli artt. 1 e 14 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950.

10. Così, C. Corsi, Lo Stato e lo straniero, Cedam, Padova, 2001, p. 198, e P. Barile, op. cit., p.116.

11. A. Pace, Problematica delle libertà costituzionali. Parte speciale, Cedam, II edizione, Padova, 1992, pp. 190-191. Secondo l'autore le ipotesi che possono giustificare una privazione della libertà personale non possono eccedere i casi indicati nell'art. 5 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, dove, alla lettera f, è espressamente previsto l'arresto o la detenzione dello straniero sia al fine di impedirgli di penetrare irregolarmente nel territorio dello Stato sia al fine di poter eseguire il provvedimento di espulsione o di estradizione emesso a suo carico.

12. La circolare è pubblicata in "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 1999, 4, pp. 204 e ss.

13. La Circolare interna del 31 marzo 1999 della Pretura circondariale di Milano, precisa che "onde evitare possibili contestazioni dei difensori, è conveniente fare in modo che vengano sentiti per primi, in sede di convalida quegli stranieri la cui trasmissione degli atti sia stata effettuata dopo le 9,30 del sabato e cioè, in tempo non più utile per inserirli nell'elenco delle convalide da effettuare quello stesso giorno. Sarà all'uopo pertanto opportuno che il titolare o il sostituto del lunedì controllino la situazione del sabato, prendendo, ove occorra, opportuni accordi con la polizia del centro, affinché gli stranieri da sentire vengano accompagnati davanti al magistrato nell'ordine di scadenza delle relative convalide".

14. A. Caputo, Espulsione e detenzione amministrativa degli stranieri, "Questione Giustizia", 1999, 3, pp. 433-434.

15. Tribunale di Milano, ordinanza del 9 novembre 2000, est. Pertile, pubblicata in "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2000, 4, pp. 149 e ss.

16. Tribunale di Milano, ordinanza del 9 novembre 2000, est. Pertile, pubblicata in "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2000, 4, p. 151.

17. "Il giudice della convalida il più delle volte si trova a decidere unicamente sul materiale cartaceo fornitogli dalla questura dopo aver sommariamente sentito l'interessato, coadiuvato ove necessario da un interprete, e assistito da un difensore di fiducia o d'ufficio chiamato all'ultimo minuto. Spesso il controllo giurisdizionale rischia di tradursi in un mero avvallo acritico dell'operato della questura", G. Savio, Controllo giurisdizionale e diritto di difesa degli stranieri trattenuti presso i centri di permanenza temporanea, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2000, 1, p. 66.

18. Così, Corte costituzionale, ordinanza del 12 luglio 2001, n. 297.

19. P. Dubolino, La lotta all'immigrazione clandestina nella nuova disciplina normativa, "Rivista di polizia" 1998, 5, p. 265.

20. Nel caso preso in esame da questa ordinanza il questore richiede la proroga del trattenimento in data 3 gennaio 2000, a fronte della scadenza del termine dei 20 giorni in data 12 gennaio. L'ordinanza del Tribunale di Milano è pubblicata in "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2000, 1, pp. 141 e ss.

21. Nel caso in cui un questore reiteri la misura del trattenimento, questa deve essere nuovamente motivata e convalidata dall'autorità giudiziaria, anche se adottata dallo stesso questore e per gli stessi motivi.

22. Si crea così "una macroscopica ed irrazionale disparità di trattamento tra chi si trova in custodia cautelare in carcere perché sospettato di aver commesso un illecito penale (ipotesi per la quale la legge determina i termini massimi della custodia cautelare stessa) e chi, invece non avendo commesso alcun reato, ma solo una violazione amministrativa, è teoricamente passibile di una restrizione della libertà personale, intervallata ogni 30 giorni, che può ripristinarsi finché non si riesce ad eseguire la sua espulsione", G. Savio, Controllo giurisdizionale e diritto di difesa degli stranieri trattenuti presso i centri di permanenza temporanea, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2000, 1, p. 70.

23. "Entrambi i provvedimenti, a parte i caratteri di decisorietà e di irrevocabilità che potrebbero farli assimilare ad una sentenza, presentano sicuramente i caratteri di un provvedimento sulla libertà personale, per cui sarebbero comunque ricorribili ai sensi dell'art. 111 Costituzione", così P. Dubolino, La lotta all'immigrazione clandestina nella nuova disciplina normativa, "Rivista di polizia", 1998, 5, p. 278.

24. Nella circolare interna della pretura circondariale di Milano del 31 marzo 1999, pubblicata in "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 1999, 4, pp. 208 e ss., è scritto: "se in sede di convalida lo straniero abbia nominato o fatto venire il proprio difensore di fiducia, questi ovviamente può assistere all'audizione. Non vi è luogo invece ad alcuna nomina d'ufficio".

25. G. Savio, Controllo giurisdizionale e diritto di difesa degli stranieri trattenuti presso i centri di permanenza temporanea, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2000, 1, p. 65.

26. Anche qualora il difensore riesca a parlare con lo straniero trattenuto, i tempi per l'organizzazione di una difesa efficace, capace di raccogliere prove a favore dello straniero, sono ridotti.

27. G. Savio, Controllo giurisdizionale e diritto di difesa degli stranieri trattenuti presso i centri di permanenza temporanea, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2000, 1, p. 67. Così anche F. Vassallo Paleologo, I centri di permanenza temporanea per stranieri espellendi, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 1999, 4, p. 31: "nel caso in cui lo straniero sia trattenuto in un centro, il rimedio giurisdizionale contro l'espulsione, da proporsi entro 5 giorni dalla notifica del provvedimento, non avendo efficacia sospensiva è realisticamente efficace solo quando è proposto prima dell'udienza di convalida".

28. Il terzo comma dell'art. 14 dispone che "il questore del luogo in cui si trova il centro trasmette copia degli atti al giudice senza ritardo e comunque entro le 48 ore dall'adozione del provvedimento".

29. Così, Corte costituzionale, in ordinanza del 22 novembre 2001, n. 385.

30. Questa reticenza descrittiva da parte del legislatore non è in verità nuova. Si pensi al precedente (ancorché diverso nei presupposti) costituito dai centri di prima accoglienza introdotti dall'art. 18 della legge processuale minorile del 22 settembre 1988 n. 448. Anche per questi centri, che ospitano fino all'udienza di convalida i minorenni arrestati o fermati, la legge tace e il regolamento (decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 272) fornisce indicazioni generiche che eludono ogni indicazione sulla natura dei centri e sul quantum e i modi della coazione in essi utilizzabile. Precisato che i minori condotti a norma dell'art. 18 bis comma 4 D.P.R. 22 settembre 1988, n. 448 devono essere ospitati fino all'udienza di convalida in locali separati, la legge si limita ad affermare che i centri di prima accoglienza devono assicurare la permanenza dei minorenni senza caratterizzarsi come strutture di tipo carcerario e devono essere costituiti, ove possibile, presso gli uffici giudiziari minorili evitando che il loro collocamento all'interno di istituti penitenziari.

31. G. Siriani, La polizia degli stranieri, Giappichelli, Torino 1999, p. 197.

32. "La possibilità di incontrare visitatori provenienti dall'esterno rimane così stabilita soltanto in base ad una determinazione puramente discrezionale dei responsabili dei centri, delle prefetture e dei vertici del Ministero dell'Interno", così F.V. Paleologo, I centri di permanenza temporanea per stranieri espellendi in Italia, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 1999, 4, p.27.

33. Tutte le volte che lo straniero è autorizzato a lasciare il centro è accompagnato dalla forza pubblica. L'accompagnamento da parte della forza pubblica si ha quindi, oltre al caso in cui allo straniero venga concesso un permesso, quando questi debba essere ricoverato in un luogo di cura, debba essere condotto presso la competente rappresentanza diplomatica o consolare per espletare le procedure necessarie al rilascio dei documenti occorrenti per il rimpatrio e quando debba recarsi nell'ufficio giudiziario per essere sentito dal giudice.

34. È quindi una circolare ministeriale che delinea dettagliatamente il regime del trattenimento, continuando il lavoro accennato dal legislatore nel T.U. e affrontato in modo più approfondito dal Regolamento di attuazione.

35. Ai sensi dell'art. 20 del regolamento con la comunicazione del provvedimento di trattenimento, lo straniero è informato del diritto di essere assistito nel procedimento di convalida del trattenimento da un difensore di fiducia o di ufficio designato dal giudice della convalida. La comunicazione della misura del trattenimento e del provvedimento di respingimento o di espulsione emessi a carico dello straniero è prevista dall'art. 14, commi 3 e 4 del T.U. La precisazione che all'atto dell'ingresso, "in una lingua a lui comprensibile, lo straniero venga informato dei motivi alla base del trattenimento e del successivo allontanamento", contenuta nel punto 1 lettera a della direttiva, è quindi una ripetizione di quanto dovrebbe essere già a conoscenza dello straniero, voluta dal Ministero, come si evince dalla direttiva stessa, per tutelare maggiormente il diritto di difesa dello straniero, assistito la maggior parte delle volte da difensori di ufficio avverti all'ultimo momento.

36. "Resta fermo che il colloquio è su base volontaria e non può essere effettuato senza l'assenso dello straniero", punto 2 lettera c della direttiva.

37. A mio avviso, questa interpretazione necessiterebbe di un precisa legittimazione e di un altrettanto dettagliata spiegazione circa la risoluzione del caso in cui al questore del luogo in cui si trova il centro si presentino elementi ostativi all'allontanamento dello straniero disposto da un provvedimento non adottato dal suo stesso ufficio (adottato da altra questura o addirittura da altro ufficio dello Stato, quale ad esempio la prefettura).

38. Ai sensi dell'art. 22 comma 4 regolamento di attuazione, nell'ambito dei centri devono essere "resi disponibili uno o più locali idonei per l'espletamento delle attività delle autorità consolari" di identificazione degli stranieri trattenuti.

39. La separazione dei reparti uomini-donne dovrà essere garantita nelle ore notturne ma non durante il giorno, fatte salve comprovate necessità al riguardo.

40. La mancanza di misure preposte alla sicurezza antincendio nei centri era venuta alla luce con drammatica evidenza nel dicembre del 99, quando a seguito di un incendio volontariamente appiccato per protesta da un immigrato tunisino trattenuto nel centro di permanenza di Trapani, sono morte tutte e sei le persone che alloggiavano nella stessa stanza, chiusa a chiave dall'esterno. Nel Vulpitta di Trapani, come in molti altri centri allestiti nell'emergenza e nel vuoto legislativo non vi erano estintori.

41. Molti centri si erano già dotati all'indomani della legge del 98 di un regolamento interno al fine di regolare in maniera uniforme all'interno del centro il trattenimento degli stranieri e di dare così indicazioni precise agli ospiti ivi trattenuti e agli operatori della struttura. Solitamente questi regolamenti venivano consegnati allo straniero e contenevano una descrizione delle caratteristiche della struttura del centro, con la segnalazione degli spazi adibiti allo straniero e di quelli riservati agli operatori e indicazioni riguardanti le modalità della quotidiana gestione del centro e delle attività espletate in favore degli stranieri. Copia dell'attuale regolamento interno al centro di permanenza romano di Ponte Galeria è riportata in Appendice.

42. "Al fine di rendere il più completa possibile agli stranieri trattenuti, l'informazione su tutti gli aspetti connessi ai motivi del trattenimento nonché sui loro diritti e doveri durante la permanenza nel centro, è stato elaborato in occasione della direttiva, un documento, allegato alla direttiva, che sintetizza tutte le informazioni che dovranno essere portate a conoscenza dello straniero. Le indicazioni contenute nella comunicazione da consegnare allo straniero sottoposto a provvedimento di trattenimento riguardano sia gli aspetti di carattere regolamentare che quelli relativi alla Carta dei diritti e dei doveri e dovranno essere tradotte in inglese, francese, spagnolo e arabo e nelle lingue relative a nazionalità o etnie maggiormente presenti nel centro", così la Circolare del Ministero dell'Interno del 30 agosto 2000.

43. Non tutti i giudici operanti all'interno del Tribunale di Milano si sono fatti portatori di dubbi di legittimità da loro stessi individuati o eccepiti dai difensori degli stranieri. Ma quel che è certo, è che in quei mesi buona parte dei giudici milanesi hanno sottoposto la misura del trattenimento ad una vera e propria analisi critica dettagliata.

44. Tali ordinanze sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell'anno 2000.

45. Si riportano di seguito le disposizioni dei commi 4, 5 e 6 dell'art. 13 del T.U. Il quarto comma prescrive che "l'espulsione è eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, quando lo straniero: a) è espulso ai sensi del comma 1 o si è trattenuto indebitamente nel territorio dello Stato oltre il termine fissato con l'intimazione; b) è espulso ai sensi del comma 2, lettera c, e il prefetto rilevi, sulla base di circostanze obiettive, il concreto pericolo che lo straniero si sottragga all'esecuzione del provvedimento". Il quinto comma aggiunge che "si procede altresì all'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica dello straniero espulso ai sensi del comma 2, lettera a qualora quest'ultimo sia privo di valido documento attestante la sua identità e nazionalità e il prefetto rilevi, tenuto conto di circostanze obiettive riguardanti il suo inserimento sociale, familiare e lavorativo, un concreto pericolo che lo straniero medesimo si sottragga all'esecuzione del provvedimento". Infine il sesto comma prevede che "negli altri casi, l'espulsione contiene l'intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro il termine di quindici giorni e ad osservare le prescrizioni per il viaggio e per la presentazione all'ufficio di polizia di frontiera. Quando l'espulsione è disposta ai sensi del comma 2, lettera b, il questore può adottare la misura di cui all'articolo 14, comma 1, qualora il prefetto rilevi, tenuto conto di circostanze obiettive riguardanti l'inserimento sociale, familiare e lavorativo dello straniero, il concreto pericolo che quest'ultimo si sottragga all'esecuzione del provvedimento".

46. Non vi è coercizione fisica nel provvedimento di respingimento alla frontiera immediatamente eseguito dall'effettivo rimpatrio dello straniero a bordo del vettore che l'ha condotto alla frontiera italiana e con la collaborazione spontanea del respinto. In tal caso il provvedimento consiste in un mero impedimento dell'autodeterminazione dell'individuo in ordine alla dislocazione del proprio corpo nel territorio italiano e della possibilità di fissarvi una dimora più o meno stabile, senza che si producano ulteriori effetti. Pertanto se lo straniero respinto fosse regolarmente soggiornante si tratterebbe tutt'al più di una restrizione della sua libertà di circolazione e soggiorno. Un'effettiva coazione fisica si verifica invece quando si tratti di provvedimento di respingimento di straniero che sia già presente nel territorio nazionale, provvedimento disposto dal questore ed eseguito con accompagnamento alla frontiera da parte della forza pubblica nei casi previsti dall'art. 10, comma 2 del T.U.

47. L'art. 13 della Costituzione, tutelando un diritto inviolabile e fondamentale, deve ritenersi operante anche a favore degli stranieri irregolari e clandestini.

48. L'art. 13 comma secondo della Costituzione dispone: "Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o di perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dall'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge".

49. L'art. 13 comma terzo della Costituzione dispone: "In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l'autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro 48 ore all'autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive 48 ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto".

50. L'espulsione è ordinata dall'autorità giudiziaria quando è disposta a titolo di misura di sicurezza ai sensi dell'art. 15 T.U., a titolo di sanzione sostitutiva della pena ai sensi dell'art. 16 T.U. o quando è adottata dal Tribunale per i minorenni nei confronti del minore straniero, ai sensi dell'art. 13, comma 4, del T.U.

51. L'articolo 14 al quinto comma dispone che "la convalida comporta la permanenza nel centro per un periodo di complessivi venti giorni. Su richiesta del questore, il pretore può prorogare il termine sino ad un massimo di ulteriori dieci giorni, qualora sia imminente l'eliminazione dell'impedimento all'espulsione o al respingimento. Anche prima di tale termine, il questore esegue l'espulsione o il respingimento non appena è possibile, dandone comunicazione senza ritardo al pretore".

52. I giudici rimettenti osservano che tale comune accezione trova riscontro, "oltre che in numerose disposizioni del nostro ordinamento, anche nella giurisprudenza della Corte costituzionale e precisamente nell'ordinanza 267/96 e nella sentenza n. 384 del 1996".

53. I giudici milanesi precisano che tali indicazioni sono spesso generiche, essendo prassi comune l'uso di prestampati che, riproducendo la casistica prevista dal legislatore, consentono soltanto alle questure di barrare, mediante l'apposizione di una crocetta, la motivazione che è causa del trattenimento.

54. A parere dei giudici milanesi, l'unica verifica legittimamente operata dal giudice della convalida e conforme alla riserva giurisdizionale contenuta nell'art. 13 della Costituzione è solo quella operata in sede di richiesta di proroga del trattenimento per un massimo di ulteriori 10 giorni oltre i 20 giorni ordinari.

55. A. Casadonte, Il giudice delle leggi e i centri di detenzione: un salvataggio che apre nuovi dubbi, "Questione Giustizia", 2001, 3, p.586.

56. Qualora il giudice non convalidi il trattenimento ritenendo insussistenti o non congruamente motivate le ragioni per le quali l'autorità di polizia abbia disposto l'esecuzione dell'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera, l'accompagnamento, specifica la Corte, non può essere assunto dall'autorità di polizia come pienamente legittimo e ancora eseguibile.

57. In riferimento all'art. 13, secondo e terzo comma della Costituzione, i giudici milanesi hanno rimesso alla Corte la questione di legittimità dell'art. 14 comma 5 del T.U. nella parte in cui prevede che la convalida del provvedimento del questore comporti la permanenza nel centro per un periodo di complessivi venti giorni e non prevede che la permanenza nel centro consegua a provvedimento motivato dell'autorità giudiziaria per il periodo di tempo da questa indicato, nel rispetto del limite massimo di venti giorni.

58. Nei mesi successivi al dicembre 2000 si susseguono manifestazioni a favore della chiusura dei centri e a sostegno delle tesi di illegittimità della misura del trattenimento presentate alla Corte dai giudici milanesi: il 15 gennaio si manifesta a Roma, il 29 gennaio a Firenze, Roma, Milano e Torino; il 25 febbraio una nuova mobilitazione nazionale porta delegazioni davanti a quasi tutti i centri di permanenza d'Italia. A promuovere tali manifestazioni sono, per citarne solo alcune, le associazioni a sostegno dei diritti degli immigrati come Migranti (Bo), Punto zip (To), Arci solidarietà, Ya Basta, Asgi, Magistratura democratica, Prinz Eugen (Mi), Asilo occupato (Rm), Case occupate del Berrocchio (To), i centri sociali di molte città, l'Osservatorio sui rifugianti e migranti, il Consiglio italiano per i rifugiati, ecc. A schierarsi contro i centri sono anche i partiti di Rifondazione comunista, il Partito Umanista e Verdi.

59. Sebbene l'ordinanza di rimessione del 2 novembre abbia sollevato le stesse questioni di legittimità prese in esame dalla Corte con la sentenza n. 105, detta ordinanza non è stata riunita con le altre sei ordinanze del 2 novembre 2000, otto del 4 novembre 2000 e tredici del 6 novembre 2000, bensì riunita con tre ordinanze, ancora di analogo contenuto, del 15 novembre. La Corte ha risposto a queste ultime il 12 luglio 2001 con ordinanza n. 298 nella quale ha ribadito la posizione già precedentemente assunta con la sentenza n. 105.

60. Angiolini, V., L'accompagnamento coattivo dello straniero alla frontiera e la tutela della libertà personale: con la sentenza n. 105 del 2001 la Corte fa (solo) il primo passo e lascia ai giudici comuni di proseguire, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 2, p.67.

61. Angiolini, V., op. cit., p. 67.

62. Si noti che anche se si ritenesse che la mancata convalida comporti sempre e comunque anche la trasformazione delle modalità esecutive del provvedimento di espulsione, l'accompagnamento coattivo alla frontiera potrebbe tuttavia essere nuovamente disposto non appena trascorsi 15 giorni dall'intimazione a lasciare il territorio, lo straniero venga nuovamente rintracciato in Italia dalle autorità di pubblica sicurezza. La misura del trattenimento, sarebbe nuovamente riproponibile e nuovamente soggetta al vaglio dell'autorità giurisdizionale.

63. Come accennato, se la Corte non avesse così circoscritto la questione sollevata dai giudici milanesi, anziché dichiararla infondata dandone una interpretazione conforme a Costituzione, avrebbe dovuto dichiararla inammissibile per difetto di rilevanza, poiché, come ha specificato nella sentenza la stessa Corte, "nel procedimento di convalida ex articolo 14, comma 4, può venire in considerazione solo il provvedimento di espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica cui faccia seguito una misura di trattenimento".

64. Nel ragionamento qui condotto, la norma che dovrebbe ritenersi incostituzionale in riferimento all'art. 13 della Costituzione sarebbe l'art. 13, comma 10 del T.U., nella parte in cui non prevede alcuna convalida giurisdizionale per il caso di espulsione con accompagnamento immediato, effettivamente eseguito.

65. V. Angiolini, L'accompagnamento coattivo dello straniero alla frontiera e la tutela della libertà personale: con la sentenza n. 105 la Corte fa (solo) il primo passo e lascia ai giudici comuni di proseguire, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 2, p. 72.

66. L'art. 14 comma 5 del T.U. è stato oggetto del giudizio di legittimità nella parte in cui prevede che la convalida del provvedimento del questore comporti la permanenza nel centro per un periodo di complessivi 20 giorni e non prevede che la permanenza nel centro consegua a provvedimento motivato dell'autorità giudiziaria per il periodo di tempo da questa indicato.

67. V. Angiolini, op. cit., "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 2, p.70.

68. A. Casadonte, Il giudice delle leggi e i centri di detenzione: un salvataggio che apre nuovi dubbi, "Questione Giustizia", 2001, 3, p. 588.

69. V. Angiolini, L'accompagnamento coattivo dello straniero alla frontiera e la tutela della libertà personale: con la sentenza n. 105 del 2001 la Corte fa (solo) il primo passo e lascia ai giudici comuni di proseguire, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 2, p. 71.

70. A. Casadonte, Il giudice delle leggi e i criteri di detenzione: un salvataggio che apre nuovi dubbi, "Questione Giustizia", 2001, 3, p.585.

71. Si veda il sito curato dall'A.S.G.I. (Associazione studi giuridici per l'immigrazione) e il sito del Centro studi immigrazione di Verona.

72. Cfr. Tribunale di Milano decreto 1/3 settembre 2001, pubblicato in "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 3, p. 151.

ADIR - L'altro diritto

Capitolo III I centri di permanenza temporanea e assistenza