Capitolo 2
L'immigrazione: caratteri generali e leggi

Emanuela Cimmino, 2006

Premessa

Generalmente con il termine IMMIGRAZIONE si definisce ogni movimento migratorio individuale o di massa originato da motivi economici, di studio, di lavoro o dall'intento di fuggire da situazioni conflittuali del proprio paese che porta a stabilirsi, in via temporanea o definitiva, in un luogo diverso da quello di origine.

L'immigrazione in Italia è un fenomeno abbastanza recente. Per oltre un secolo terra di emigrazione, il nostro Paese si trova di fronte ad un repentino cambiamento di ruolo ed è chiamato a misurarsi, sul piano culturale e politico, con l'afflusso crescente di uomini e donne di culture, usi e religioni assai diverse tra loro così che l'espressione "società multietnica" è diventata una realtà quotidiana.

Sul piano storico, l'arrivo dei primi flussi migratori comincia nei primi anni '70 con l'inizio della crisi del petrolio. L'Italia viene scelta dagli immigrati che non possono più raggiungere i ricchi Paesi dell'Europa centro-settentrionale a causa delle politiche restrittive e della chiusura delle frontiere da parte degli Stati più industrializzati.

Dalla seconda metà degli anni 80, l'Italia ha visto aumentare in maniera esponenziale il numero degli ingressi di cittadini stranieri; è in questo periodo che il problema comincia ad essere percepito dall'opinione pubblica e gli studiosi intraprendono ricerche più approfondite sulla condizione degli immigrati.

L'Italia, a differenza di altri Stati europei solo da pochi anni si è impegnata ad elaborare politiche sull'immigrazione; durante gli anni '70 e la prima metà degli anni '80, lo Stato ha preferito "non decidere" in materia di immigrazione, lasciando al libero gioco delle forze del mercato il compito di regolamentare i flussi migratori e agli enti locali ed alle organizzazioni assistenziali quello di affrontare, in qualche modo, le emergenze con centri di prima accoglienza, mense, dormitori.

Si tratta di politiche che non hanno tenuto conto dei bisogni e soprattutto dei diritti di chi proveniva da un altro paese fornendo prevalentemente assistenza caritatevole e in assenza di una legge specifica, inoltre, l'unica soluzione era individuata nell'espulsione con il ritorno immediato nel paese di origine.

Solo alla fine del 1986 abbiamo la prima legge in materia di immigrazione, periodo in cui si avverte la necessità di un intervento da parte dello Stato che esprima la volontà di regolarizzare i flussi migratori, tenendo conto anche dei diritti degli stranieri.

2.1 Le leggi in materia di immigrazione in Italia

La legge n. 943 del 30/12/86 mira a definire le norme per i lavoratori extracomunitari e le loro famiglie, facendo riferimento unicamente al lavoro subordinato senza nessun accenno al lavoro autonomo.

Si precisano inoltre le condizioni per l'espulsione e le sanzioni per i datori di lavoro che non denunciano l'assunzione di lavoratori extracomunitari.

Con la legge del 28 febbraio del 1990 n.39, si accetta ufficialmente la presenza stabile di stranieri che vivono e lavorano in Italia; Si attribuiscono loro diritti non più legati solo al lavoro ma più in generale diritti della persona.

La legge 6/03/98 n. 40 guarda in modo particolare all'integrazione sociale e ai diritti- doveri degli stranieri, facendo emergere la consapevolezza nella società contemporanea che non s può più evitare questa realtà e che bisogna cercare nuovi strumenti per costruire un dialogo con le altre culture.

Nella legge sono inserite innovazioni importanti, per quanto concerne le misure d'integrazione, quale, ad esempio, la carta di soggiorno, un documento che permette di rimanere a tempo indeterminato dopo 5 anni di permanenza con regolare permesso di soggiorno. La legge prevede, quindi, che l'espulsione possa essere disposta solo gravi motivi di ordine pubblico e che lo status di titolare di carta di soggiorno si estenda anche al coniuge e ai figli minori conviventi.

Il ricongiungimento familiare viene garantito e si allarga la sfera dei parenti che ne può usufruire.

Quanto all'assistenza sanitaria, lo straniero regolarmente soggiornante ha parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti e doveri rispetto ai cittadini italiani.

Ai minori presenti sul territorio, regolari e clandestini, tra le altre forme d tutela è esteso l'obbligo scolastico.

Per tutti gli stranieri, infine, è prevista un'azione civile contro qualsiasi atto di discriminazione per motivi razziali, etnici o religiosi.

Con le tabelle seguenti si sono voluti sintetizzare gli elementi caratterizzanti ogni singola legge per confrontarne e comprenderne le differenze.

Si percepirà, leggendo, che, oltre alle diverse esigenze oggettive di controllo dei flussi migratori, cambia anche la sensibilità di fronte allo straniero: da lavoratore utile per l'economia del paese, a persona desiderosa di creare un nuovo progetto di vita nel nostro territorio e che quindi ha bisogno di strutture sociali e culturali.

Fonte: Il Sole 24 ore, Guida al diritto, 28 marzo 1998, 95-99

2.2 La recente legislazione: L. 189/02 (legge Bossi-Fini)

La legge 189/02 modifica in molte parti la legge Turco-Napolitano (legge n. 40/1998, poi Testo unico n. 286/1998), che costituisce la disciplina generale in materia di immigrazione.

Quasi tutti i principali punti della legge Turco-Napolitano sono stati modificati a svantaggio degli stranieri: visti d'ingresso, permesso di soggiorno, carta di soggiorno, espulsione, ricongiungimento familiare, accesso dello straniero ai diritti sociali, diritto di asilo.

L'ingresso in Italia oggi può dirsi difficoltoso, come più difficoltosa è resa la permanenza regolare; sono accelerate e semplificate le procedure per l'espulsione dei "clandestini" le cui modalità di esecuzione divengono sempre più dure; sono state limitate le possibilità di ricongiungimento familiare; si riduce la concreta praticabilità del diritto di asilo.

In dettaglio è possibile schematizzare le principali modifiche introdotte dalla legge Bossi-Fini:

VISTI D'INGRESSO. La novità consiste nel fatto che le Autorità Consolari italiane, alle quali viene chiesto il rilascio del visto d'ingresso nel nostro paese, possono negarlo anche con atto non motivato, per motivi di sicurezza.

PERMESSO DI SOGGIORNO. Al momento della richiesta del permesso di soggiorno o del suo rinnovo, lo straniero sarà sottoposto a rilievi fotodattiloscopici. Nel caso di permesso di soggiorno per motivi di lavoro, prima di chiedere il permesso, lo straniero deve aver già stipulato il "contratto di soggiorno", un contratto cioè tra lo straniero stesso ed il suo datore di lavoro, con il quale quest'ultimo garantisce la disponibilità di un alloggio per il lavoratore e si impegna a pagare le spese necessarie per il suo ritorno nel paese di provenienza. Il contratto di soggiorno dovrà essere stipulato entro otto giorni dall'ingresso in Italia, presso lo Sportello Unico per l'immigrazione della Provincia nella quale risiede lo straniero. Lo Sportello Unico per l'immigrazione è un nuovo organo istituito dalla legge Bossi-Fini presso ogni Prefettura e che ha competenza in ordine a tutta la procedura di assunzione del lavoratore straniero.

Sono stati modificati anche i tempi del permesso di soggiorno, il quale ha la stessa durata del contratto di soggiorno e non può essere superiore a nove mesi per lavoro stagionale, un anno per lavoro subordinato a tempo determinato e due anni per lavoro subordinato a tempo indeterminato e per ricongiungimento familiare.

CARTA DI SOGGIORNO. L'unica modifica riguarda il periodo di permanenza regolare in Italia necessario al fine di ottenere la carta stessa: era di cinque anni con la 40/98, mentre è passato a sei con l'attuale legislazione.

ESPULSIONE AMMINISTRATIVA. L'espulsione degli stranieri che non sono in regola con il permesso di soggiorno è eseguita sempre con accompagnamento coattivo alla frontiera, tranne che si tratti di espulsione dello straniero che non ha chiesto il rinnovo del permesso di soggiorno entro i termini previsti dalla legge.

CENTRI DI TEMPORANEA PERMANENZA E ASSISTENZA. Questo istituto giuridico, creato specificamente per gli immigrati, ha sollevato numerosi dubbi di legittimità costituzionale, in quanto prevede una limitazione della libertà personale disposta con provvedimento amministrativo, in contrasto con l'art. 13 della Costituzione che consente ciò solo "per atto motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge". Gli immigrati in attesa di espulsione, invece, sono costretti a stare in questi centri, per accertamenti relativi all'identità, anche se non hanno commesso alcun reato.

RICONGIUNGIMENTO FAMILIARE. Viene ridimensionata la cerchia dei familiari che possono ricongiungersi allo straniero regolarmente soggiornante in Italia. Ferma restando tale possibilità per il coniuge e per i figli minorenni, i figli maggiorenni potranno ricongiungersi solo qualora non possano, per ragioni oggettive, provvedere al loro sostentamento per motivi di salute che comportino invalidità totale.

I genitori, poi, potranno ricongiungersi solo qualora non abbiano, nel paese di origine, altri figli.

I genitori ultrasessantacinquenni potranno invece ricongiungersi qualora gli eventuali altri figli non siano in grado di provvedere al loro sostentamento per documentati gravi motivi di salute.

CONTRIBUTI PREVIDENZIALI. Il lavoratore straniero, che faccia ritorno nel proprio paese, potrà godere dei diritti previdenziali maturati in Italia soltanto dopo aver compiuto il sessantacinquesimo anno di età.

DIRITTO ALL'ABITAZIONE: Lo straniero regolarmente soggiornante in Italia potrà concorrere all'assegnazione di alloggi di edilizia popolare in condizioni di parità con i cittadini italiani, solo se titolare di carta di soggiorno o permesso di soggiorno almeno biennale.

DIRITTO DI ASILO POLITICO. Il richiedente potrà essere trattenuto nei centri di identificazione, tutte le volte che sarà necessario per verificarne l'identità o la nazionalità, se non è fornito di documenti di viaggio o di identità, oppure per verificare gli elementi su cui si basa la domanda di asilo. Inoltre il trattenimento dovrà essere disposto quando il richiedente asilo abbia tentato di sottrarsi ai controlli di frontiera ovvero sia uno straniero già soggetto a provvedimento di espulsione.

NORME PENALI. Nella L.198/02 sono previste anche norme penali: alcune introducono nuovi reati (per esempio falsificazione di permessi, contratti, carte di soggiorno) o aumentano le pene per quelli già previsti nella legge Turco-Napolitano, altre prevedono procedure semplificate per espellere gli stranieri accusati di aver commesso reati.

Sono previste aggravanti specifiche per chi favorisce l'immigrazione clandestina; allo stesso tempo, però, sono previsti sconti di pena per i "trafficanti" che collaborano con la polizia.

Se, inoltre, viene arrestato uno straniero destinatario di un provvedimento di espulsione, il giudice, in sede di convalida dell'arresto pronuncia, "sentenza di non luogo a procedere"e lo straniero viene espulso con accompagnamento alla frontiera, con la conseguenza che lo straniero non sarà sottoposto al processo e non potrà, quindi, difendersi per i reati contestati.

Ancora, lo straniero non in regola con il permesso di soggiorno, che deve scontare una pena detentiva inferiore ai due anni, verrà espulso con accompagnamento alla frontiera.

Infine, si dispone che il giudice comunichi al Questore e all'Autorità Consolare i provvedimenti di custodia cautelare o le sentenze di condanna nei confronti degli stranieri condannati per un reato per il quale è previsto l'arresto, al fine di facilitarne l'espulsione una volta usciti dal carcere.

Da tutto ciò appare evidente come sia più forte l'esigenza di regolamentare i flussi migratori, piuttosto che riconoscere i diritti degli straneri.

2.3 Regolari e irregolari

Generalmente, si è soliti operare una distinzione tra immigrazione regolare, irregolare e clandestina.

Sono considerati immigrati regolari, tutti i cittadini stranieri il cui ingresso e la cui permanenza nel territorio dello Stato avvengono nel rispetto delle condizioni di legge (in possesso di passaporto valido e muniti, dopo essere entrati regolarmente nel territorio, di permesso di soggiorno o di carta di soggiorno).

Lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato gode dei diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano. Può, inoltre partecipare alla vita pubblica locale e gli è riconosciuta parità di trattamento con il cittadino italiano relativamente alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.

Possono, considerarsi immigrati irregolari coloro che, entrati con un regolare visto d' ingresso, non hanno chiesto entro il termine previsto dalla legge (otto giorni lavorativi) il permesso di soggiorno al Questore della provincia in cui lo straniero si trova; coloro che, entrati regolarmente e muniti di regolare permesso di soggiorno alla scadenza dello stesso non ne hanno richiesto il rinnovo; coloro che, pur avendo chiesto il rinnovo del permesso di soggiorno, per assenza dei requisiti prescritti, non lo hanno ottenuto.

Tutti gli altri extracomunitari che entrano in Italia eludendo ogni controllo sono da considerarsi immigrati clandestini.

Le condizioni di inserimento per questi ultimi sono più problematiche, anche perché, una volta giunti in Italia sono più facilmente preda di organizzazioni criminali.

La disperazione dei clandestini è, infatti, sfruttata da organizzazioni che gestiscono un vero e proprio "business", controllando la raccolta, l'imbarco ed il trasporto via mare per il raggiungimento delle coste italiane, in cambio di cospicue somme di denaro. Gran parte dei clandestini che giungono nel nostro paese sono reclutati dalla malavita ed impiegati in attività illecite.

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