Capitolo III
Analisi sociologica dell'impatto delle politiche di accoglienza
1. L'impatto delle politiche di accoglienza sui richiedenti asilo
Il processo di inserimento nel tessuto sociale del Paese d'asilo del titolare di protezione trova le sue origini nel percorso di accoglienza di cui lo stesso ha beneficiato in veste di richiedente protezione internazionale. La fase dell'accoglienza intercorrente tra il momento della formalizzazione della domanda di asilo e la decisione nel merito della stessa, che in Italia si protrae per diversi mesi, riveste un ruolo chiave in prospettiva di un futuro processo di integrazione e autonomia. Si è visto come, nonostante le garanzie procedurali e sostanziali presenti nella normativa interna in materia di accoglienza, in ottemperanza agli obblighi internazionali, la prassi e l'estrema eterogeneità delle possibili forme di realizzazione di tale accoglienza riveli l'esistenza di importanti lacune e carenze nel rispetto degli standard minimi imposti dalla legge.
Gli elementi di criticità sono riconducibili a diversi ambiti: il mancato rispetto dei tempi intercorrenti tra la manifestazione della volontà di presentare domanda di protezione internazionale e l'effettiva formalizzazione della stessa; il conseguente ritardo nell'accesso al diritto all'accoglienza; la lunga attesa (irrispettosa del termine stabilito ex lege) per la convocazione all'audizione di fronte alla Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale, dovuta all'ostinato sottodimensionamento del numero di Commissioni necessarie per far fronte alle domande presentate; il conseguente protrarsi del periodo di accoglienza, determinante situazioni di sovraffollamento nei centri preposti all'accoglienza nonché uno stallo nel sistema di turn over che dovrebbe caratterizzare questa fase. A tali inadempienze burocratiche, si aggiunga l'inadeguatezza dei grandi centri governativi nel garantire condizioni di accoglienza dignitose, il sottodimensionamento del sistema SPRAR e la mala gestione emergenziale che ha caratterizzato gli ultimi anni.
Le carenze sistemiche del sistema di accoglienza italiano e "le scelte fortemente escludenti e non sempre attente al rispetto dei diritti dell'uomo che hanno caratterizzato la politica italiana degli ultimi anni, hanno esposto il nostro Stato alle censure dei competenti organismi internazionali" (1): si vedrà come la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo in un primo tempo, con la decisione Mohammad Hussein e altri c. Paesi Bassi e Italia del 2 aprile 2013, abbia ritenuto che la situazione dei richiedenti asilo in Italia, seppur censurabile, non configurasse una violazione dell'art. 3 CEDU (divieto di trattamenti disumani e degradanti), mentre nella successiva decisione Tarakhel c. Svizzera del 4 novembre 2014 abbia dichiarato che, allo stato attuale, il rinvio verso l'Italia di richiedenti asilo particolarmente vulnerabili, quali un nucleo familiare con minori, sia suscettibile, in mancanza di adeguate garanzie, di configurare una violazione del predetto articolo.
Tra le conseguenze riconducibili alle criticità del sistema non può non annoverarsi il fenomeno dei movimenti secondari dei richiedenti asilo. La maggior parte dei migranti forzati giunti sulle coste italiane identificano l'Italia quale terra di transito in vista dello spostamento nei Paesi del Nord Europa che ambiscono a raggiungere, alla ricerca di condizioni di accoglienza migliori e dove spesso risiedono i propri familiari. Il Regolamento di Dublino, limitando la mobilità dei richiedenti e rendendo di fatto competente il Paese di primo ingresso, produce effetti che si ripercuotono gravemente sulle persone in cerca di rifugio: l'iter per il riconoscimento della protezione si dilunga ulteriormente, l'accesso all'accoglienza diviene ancora più esclusivo per il soggetto "dublinato" e la lontananza nei confronti dei familiari presenti negli altri Paesi europei produce un ulteriore elemento di fragilità e un sentimento di abbandono accentuato.
1.1. Il limbo giuridico e le "strutture-parcheggio": la vita in sospeso dei richiedenti asilo
Il richiedente asilo spesso perde la concezione del tempo: le giornate passano, una dopo l'altra, nell'attesa di quella decisione che interrompa il vuoto. Questa fase di attesa, che può durare qualche mese o protrarsi per più di un anno, si colloca in un momento di estrema fragilità: il richiedente può identificarsi con colui che ha compiuto da poco un viaggio in condizioni disperate, che è fuggito da una persecuzione personale o da un conflitto armato, che ha lasciato alle spalle la sua famiglia e la sua terra, dove ha subito minacce, violenze o torture. Necessita cure sanitarie, supporto psicologico. Deve essere informato su ciò che gli sta accadendo. L'accoglienza da accordare a tale peculiare tipologia di persone deve essere adeguata alle caratteristiche che essa presenta. Non può limitarsi a un mero e generico accesso ai servizi di vitto e alloggio: "il centro di accoglienza rappresenta per i richiedenti asilo molto di più di un luogo dove dormire e mangiare; giunti in Italia a seguito di una fuga dal proprio Paese e dai traumi subiti, spesso anche durante il viaggio, essere accolti significa trovare un luogo sicuro dove poter elaborare l'accaduto e cominciare ad immaginare di ricostruire la propria vita". (2)
Va da sé che una presa in carico che risulti adeguata a far fronte a tali situazione non possa essere garantita attraverso l'inserimento in centri di accoglienza governativi che arrivano ad ospitare centinaia o migliaia di persone ovvero in strutture alberghiere adibite a centri d'accoglienza per richiedenti asilo "all'occasione". La conformazione di tali centri non consente di assicurare un'assistenza attenta ai bisogni della persona: l'elevato numero di richiedenti ospitati, contrapposto al numero inadeguato di operatori, e le condizioni abitative ed igieniche precarie cui sono sottoposti, non raggiungono il livello minimo di accoglienza che lo Stato ospitante è tenuto a garantire. Molte strutture individuate nell'ambito delle gestioni emergenziali degli ultimi anni, allo stesso modo, limitando i servizi offerti all'erogazione di vitto ed alloggio, confondono la specificità dei beneficiari che accolgono con la genericità di soggetti bisognosi tout court. In particolare, come di vedrà più approfonditamente in seguito, ciò si rivela estremamente grave laddove il soggetto appartenga a una delle categorie "vulnerabili".
Nella fase del procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale, il soggetto deve essere accompagnato in un percorso di accoglienza che deve dare priorità agli aspetti giuridici, sanitari e sociali. (3) Infatti, pur non dovendo essere assimilati i percorsi di richiedenti e titolari di protezione, è altrettanto vero che le politiche di accoglienza sono più efficaci se ispirate dai risultati potenziali di lungo periodo. (4) Il primo passo è inevitabilmente connesso all'attivazione delle procedure legali volte al riconoscimento della protezione internazionale. In questo senso, l'ingiustificabile ritardo nell'accesso alla procedura costituisce un primo importante fattore di instabilità nella condizione del richiedente, che vive in una sorta di limbo giuridico. Nella prassi accade che il richiedente permanga in possesso unicamente di un invito a presentarsi in Questura per diverse settimane, con gravi conseguenze sul fronte dell'accesso ai diritti di cui il richiedente asilo risulta titolare. (5) Una volta formalizzata la domanda, l'attenzione si sposta sulla preparazione dell'audizione in Commissione territoriale: in questa fase il supporto da parte di un operatore legale si rivela essenziale. Il processo di emersione della propria storia personale spesso è un momento di estrema difficoltà e sofferenza per la persona. Ripercorrere il proprio vissuto, specialmente nei casi di persecuzione non potenziale, bensì effettivamente subita dal richiedente, è un processo doloroso per il quale risulta spesso necessario un supporto anche sul fronte psicologico. Una corretta informazione e preparazione del richiedente all'audizione è indispensabile: può verificarsi infatti che il richiedente non sia consapevole del ruolo della Commissione e ometta delle informazioni che sono necessarie al fine del riconoscimento della protezione. (6) Dall'altro lato, talvolta può accadere che il trauma subito e la sofferenza nell'evocare il proprio vissuto impedisca alla persona, che non abbia beneficiato di un supporto sul fronte psicologico o psichiatrico, di esprimersi di fronte alla Commissione.
L'assistenza sanitaria, a sua volta, costituisce un passaggio di fondamentale importanza. Al di là delle cure urgenti erogate in sede di prima accoglienza, specialmente a seguito di ingressi via mare in situazioni emergenziali, spesso accade che le persone siano bisognose di cure prolungate e di essere inserite in percorsi terapeutici. Nelle more della formalizzazione della domanda il richiedente ha accesso alle cure urgenti o essenziali secondo quanto previsto dalla normativa in materia di immigrazione in tutela del cittadino straniero non regolarmente soggiornate (art. 35 co. 3 D.L.vo 286/98). Una volta verbalizzata la domanda, il richiedente ha diritto all'iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale e gode dell'esenzione totale dal pagamento del ticket in virtù dell'impossibilità allo svolgimento di un'attività lavorativa. (7) Un'accoglienza rispettosa dei diritti umani delle persone rende necessario l'accompagnamento del richiedente bisognoso di cure in un percorso sanitario, se necessario da erogarsi in strutture mediche situate all'esterno del centro ove, nel migliore dei casi, è presente unicamente un presidio sanitario non specializzato.
Per quanto concerne gli aspetti sociali del percorso di accoglienza è fondamentale che il richiedente venga orientato ai servizi territoriali e del privato sociale e sia inserito in un percorso di apprendimento della lingua italiana. Lo studio della lingua e il rilascio di informazioni sulla società di accoglienza deve essere assicurato non solo ai bambini, in vista dell'inserimento nel sistema educativo strutturato, ma anche alla popolazione adulta, nell'ottica di un inserimento nel mondo del lavoro e liberando altresì i propri figli dall'onere di fungere da interpreti in ambiti in cui non dovrebbero essere coinvolti. In tal modo si pongono le basi per un inserimento sociale e si volge lo sguardo oltre il presente, quale speranza per la ricostruzione di un percorso di vita nel Paese d'asilo. Lo stato di incertezza e la situazione di transitorietà vissuta dal richiedente nelle more della definizione dell'istanza di asilo, che si protrae per diversi mesi, può portare a uno stato di instabilità sul fronte psicologico. I pensieri sono tendenzialmente concentrati sulle preoccupazioni più impellenti e la situazione di attesa indefinita contribuisce a impedire di distogliere il pensiero dai propri tormenti: in primis l'ottenimento dei "documenti" e la preoccupazione per i propri familiari rimasti nel Paese d'origine.
Al di là della prassi che la stravolge, la normativa che disciplina il sistema di accoglienza per i richiedenti protezione è modellata con riferimento a una tempistica che dovrebbe essere di gran lunga minore rispetto a quella reale. In questo senso, l'unico correttivo che essa introduce nell'eventualità dell'eccessivo dilungarsi del procedimento è costituito dalla possibilità data al richiedente di svolgere un'attività lavorativa trascorsi sei mesi dalla verbalizzazione della domanda. In questi sei mesi di attesa, che vengono regolarmente impiegati, il richiedente attende il trascorrere delle giornate. La criticità si manifesta in tutta la sua gravità per i richiedenti ospitati presso i grandi CARA situati alle periferie delle città: anche una volta ottenuta l'autorizzazione a lavorare, la quasi totalità di essi non ha la possibilità di raggiungere un centro abitato. Si aggiunga che i CARA di maggiori dimensioni sono situati nell'Italia Meridionale, in località in grave difficoltà economica con tassi di disoccupazione elevati e un'alta percentuale di "lavoro nero". I richiedenti inoltre possono non avere un buon livello di conoscenza della lingua italiana in quanto neo arrivati. Le strutture di accoglienza divengono così dei grandi "parcheggi" per richiedenti asilo, dei luoghi senza tempo. Sarebbe opportuno pertanto che, tenendo in considerazione la nota durata della procedura d'asilo, venissero elaborate politiche d'accoglienza che consentano di avere accesso a una più ampia gamma di benefici e servizi (soprattutto sul fronte dello sviluppo delle competenze linguistiche e professionali), in vista dell'impatto negativo di un lungo periodo di instabilità. (8) La forzata inattività cui le persone sono costrette per diversi mesi può portare a depressione, apatia, mancanza di fiducia in se stessi, sindrome da dipendenza. Quest'ultima in particolare è vissuta con estremo disagio da parte di alcuni richiedenti che nel proprio Paese di origine conducevano una vita in piena autonomia e che sono stati costretti a sconvolgerla per fuggire da una recente persecuzione: l'esasperante inattività forzata, le giornate scandite dai pasti, l'assistenzialismo, il fatto di dipendere dalle decisioni e dalla buona volontà altrui per ogni cosa aumentano il senso di frustrazione degli individui. (9)
L'estrema eterogeneità del sistema asilo rende necessario differenziare le conseguenze derivanti dall'aver beneficiato di una determinata forma di accoglienza rispetto ad un'altra. Per quanto riguarda quella minoranza di richiedenti inseriti nel sistema dello SPRAR, l'accesso ai servizi di mediazione linguistica culturale, orientamento legale, assistenza sanitaria e sociale, alloggio e formazione garantisce tendenzialmente in maniera più che soddisfacente il rispetto degli standard di accoglienza delineati dalla normativa vigente. Tra i "fortunati" possono annoverarsi anche coloro che beneficiano del sistema di accoglienza implementato nell'ambito del Fondo Europeo per i Rifugiati, che finanzia progetti di piccola-media entità, sulla falsariga del modello SPRAR, per particolari categorie di soggetti, siano essi richiedenti o titolari di protezione. Le criticità si manifestano nei confronti di quei richiedenti accolti nei centri governativi e nelle strutture dell'emergenza e, prima ancora, per quella parte non irrilevante di persone che non fruisce di alcuna forma di accoglienza strutturata. Molti richiedenti, in lista d'attesa per l'assegnazione di un posto all'interno del circuito dell'accoglienza, si rivolgono pertanto ai servizi sociali di bassa soglia delle grandi città per ottenere una sistemazione temporanea nei dormitori cittadini. Alcune associazioni e parrocchie, inoltre, offrono accoglienza abitativa ma con una capacità limitata. Troppe persone, intere famiglie, finiscono quindi per abitare in stabili occupati, in condizioni sanitarie precarie ed inadeguate, soprattutto per donne e bambini, esposti alla violenza e alla criminalità. Altri trascorrono la notte in sistemazioni di fortuna nelle grandi stazioni delle città metropolitane. Molti di essi non hanno consapevolezza dei propri diritti, in primis la possibilità di iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale. La loro vita quotidiana è impegnata nel risolvere i propri bisogni essenziali. La tendenza alla "ghettizzazione" e la natura chiusa delle comunità etniche, che inizialmente fornisce supporto al singolo individuo, rende ancor più complesso l'inserimento nel contesto sociale. (10)
Tra coloro che vivono ai margini delle città, in condizioni di estrema precarietà, vi sono anche alcuni richiedenti che deliberatamente si allontanano dai centri di accoglienza collettivi, situati nelle periferie delle città, che, pur soddisfacendo le esigenze immediate di alloggio, finiscono per isolarli dalle comunità di accoglienza. L'isolamento, la dipendenza dall'assistenza materiale e le restrizioni sulla libertà di lavorare possono avere effetti duraturi e destabilizzanti sui richiedenti asilo e relegarli ai margini della società. (11) Emblematico il caso del CARA di Mineo, che arriva ad accogliere quasi 4.000 persone (circa il doppio della capienza massima consentita): tra Catania e Gela, nella campagna siciliana più remota, una cittadella in un deserto, se non altro meno ostile di quello che molti migranti hanno già attraversato. Gli 'ospiti' del centro "si sentono confinati e frustrati dai lunghi ritardi, dal sovraffollamento, dall'isolamento e perché non hanno poco o niente da fare. [...] Il centro è semplicemente un'enorme sala d'attesa dove i residenti ingannano il tempo sperando di ottenere i documenti che permetteranno loro di riprendersi le loro vite prima possibile". (12) Pur avendo la possibilità di uscire di giorno, non hanno risorse per spostarsi e anche la ricerca del lavoro, una volta ottenuta l'autorizzazione decorsi i primi sei mesi, è senza speranza. I servizi che hanno ricevuto si sintetizzano nell'essenziale vitto-alloggio: gli ospiti non vengono preparati all'audizione in Commissione, con gravi ripercussioni sul piano del riconoscimento della protezione.
1.2. La necessità di un'accoglienza differenziata per le categorie "vulnerabili"
Le direttive europee in materia di asilo individuano all'interno del mondo dei richiedenti asilo e dei titolari di protezione una particolare categoria, costituita da quell'insieme di soggetti definiti "vulnerabili" in quanto portatori di ulteriori fragilità rispetto alla generalità dei migranti forzati "ordinari". Tale categoria è stata ampliata in seguito all'emanazione della nuova Direttiva Qualifiche, recepita nell'ordinamento interno con il D.L.vo n. 18/14 che ha apportato modifiche all'art. 19 del Decreto Qualifiche, così ricomprendendo i seguenti soggetti: minori, disabili, anziani, donne in stato di gravidanza, genitori singoli con figli minori, persone che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale, minori non accompagnati, vittime della tratta di esseri umani e persone con disturbi psichici. Sono altresì da ritenersi compresi nella categoria delle persone portatrici di esigenze particolari i "soggetti che necessitano di assistenza sanitaria domiciliare e/o specialistica prolungata e coloro che presentano una disabilità anche temporanea" (13). Si è visto come, sul fronte dell'accoglienza, la normativa preveda che essi debbano essere destinatari di servizi speciali, in considerazione delle loro esigenze.
Un importante ostacolo nell'accesso all'accoglienza dei soggetti vulnerabili si colloca a monte, ovvero nel procedimento volto al riconoscimento della condizione di vulnerabilità. Tale aspetto si profila di vitale importanza al fine di assicurare ai richiedenti che versino in una situazione di fragilità un supporto adeguato. La nuova Direttiva Accoglienza insiste sulla necessaria tempestività del riconoscimento della vulnerabilità e invita gli Stati Membri a dotarsi di specifiche procedure valutative che non debbono assumere una forma amministrativa: "tale valutazione deve essere avviata entro un termine ragionevole dopo la presentazione della domanda di protezione internazionale", specificando altresì che "le esigenze di accoglienza particolari devono essere affrontate anche se si manifestano in una fase successiva della procedura d'asilo". (14) L'Italia, ad oggi, non dispone di una cornice giuridica in cui inquadrare il procedimento per l'identificazione dei richiedenti asilo vulnerabili. Nella prassi accade che molti casi non emergano, soprattutto in quei soggetti in cui l'elemento di vulnerabilità è più celato e necessita di una valutazione più attenta: si tratta in particolare delle persone portatrici di disagio mentale, delle vittime di tortura o violenza.
L'analisi della peculiare accoglienza cui dovrebbero essere destinatari i soggetti vulnerabili interroga il sistema di accoglienza nel suo complesso, poiché ne rende ancora più visibili le criticità, le incongruenze e gli aspetti di asistematicità. (15) Per quanto riguarda il sistema SPRAR, in linea con quanto previsto dall'art. 8 comma 3 del D.L.vo 140/05, è prevista l'attivazione di servizi speciali di accoglienza per i richiedenti asilo vulnerabili: una quota del totale dei progetti approvati a livello territoriale è destinato a tali categorie. (16) I progetti rivolti ai Minori Non Accompagnati sono a loro volta differenziati e gestiti da strutture specializzate per l'accoglienza di questa peculiare categoria di beneficiari. Il problema si pone, ancora una volta, per le persone che non hanno il privilegio di entrare nel circuito dello SPRAR. Le caratteristiche dei CARA e di altre grandi strutture polifunzionali non si profilano adeguate per la presa in carico di soggetti vulnerabili, divenendo in questi casi ancora più essenziale l'instaurazione di un rapporto di fiducia con gli operatori dell'accoglienza, non conseguibile in centri di grandi dimensioni. Si ricorda inoltre che, ai sensi dell'art. 25 della Direttiva Accoglienza, "le persone che si occupano delle vittime di torture, stupri o altri gravi atti di violenza hanno ricevuto e continuano a ricevere una specifica formazione in merito alle esigenze delle stesse". Va da sé, inoltre, come una gestione in forma emergenziale, non disponendo di una accurata programmazione, non consenta di attivare una rete di servizi socio-sanitari che si rivelano essenziali nel percorso di cura e di recupero da intraprendere.
Il quadro sintomatologico più frequente tra le vittime di tortura e i portatori di disagio mentale è caratterizzato da intrusioni notturne e diurne (flashback, incubi) con associate reazioni emotive, disturbi del sonno e della memoria e della concentrazione, spesso accompagnati da sintomi depressivi, episodi dissociativi, abuso di sostanza e ideazione suicidaria. (17) L'accoglienza di tali persone deve prevedere un raccordo con i centri di salute mentale e con le strutture sanitarie del territorio. Le vittime di tortura devono essere indirizzate in centri specializzati, con personale competente. In Italia si contano rari ma virtuosi esperimenti messi in atto da parte di alcuni organizzazioni del privato sociale: l'associazione umanitaria di volontariato professionale "Medici Contro la Tortura", con sede a Roma, offre assistenza e cura alle vittima di tortura e di trattamenti degradanti rifugiatesi in Italia. (18) Per quanto riguarda il panorama istituzionale, il Servizio Sanitario Nazionale non prevede l'esistenza in via strutturale di presidi medici specializzati nell'assistenza alle vittime di tortura. (19) Sarebbe opportuno che venisse avviato un percorso di strutturazione di una rete nazionale di servizi per la presa in carico di richiedenti e titolari di protezione in condizione di vulnerabilità che coinvolgesse tutte le Aziende Sanitarie Locali, nonché la realizzazione di percorsi di formazione dedicati rivolti agli operatori sanitari affinché possano approfondire tematiche non previste nei tradizionali percorsi di istruzione.
1.3. La censura del sistema di accoglienza italiano da parte degli organismi internazionali
Le carenze sistemiche e i profili problematici del sistema di accoglienza italiano sono stati oggetto di censura nelle sedi internazionali. La Commissione Europa, il Consiglio d'Europa e la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo sono state investite negli ultimi anni della questione, giungendo a decisioni che non si esimono dal condannare le violazioni del sistema.
Nel 2012 la Commissione Europea ha attivato un procedimento di pre-infrazione nei confronti dell'Italia, conclusosi con la messa in mora del Paese per aver violato diverse disposizioni della Direttiva Procedure, della Direttiva Qualifiche e del Regolamento di Dublino II, attinenti alla garanzia del diritto all'integrità fisica e psichica delle persone e il mancato rispetto del divieto di trattamenti disumani e degradanti. Nel 2014 la Commissione ha avviato altri procedimenti d'infrazione, tra cui si segnala quello concernente la situazione dei minori non accompagnati richiedenti asilo, un altro nuovamente in relazione alla violazione del Regolamento di Dublino II e al rispetto degli obblighi contenuti nella Direttiva 2005/85/CE (Direttiva Procedure) (20) e un ultimo, di cui è destinataria, insieme all'Italia, la Bulgaria, relativo ai possibili respingimenti di richiedenti asilo siriani. Le contestazioni che la Commissione ha rivolto all'Italia sono dirette a censurare le conseguenze negative che le lacune e le disfunzioni del sistema complessivamente considerato, derivanti dal mancato rispetto degli obblighi sovranazionali, arrecano ai diritti degli interessati.
Il Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d'Europa ha stilato un rapporto in seguito alla sua visita in Italia avvenuta in data 3 - 6 luglio 2012. (21) Il rapporto individua nella frammentazione del sistema di accoglienza, dovuto alle importanti differenze presenti tra le diverse tipologie di strutture di accoglienza, l'aspetto maggiormente problematico del sistema, in quanto "non tutte le forme di accoglienza garantiscono un adeguato accesso all'assistenza legale e psicologica che dovrebbe assicurarsi in forza della normativa interna ed internazionale". Il Commissario riconosce il sistema dello SPRAR come virtuoso e ne sollecita un ampliamento al fine di minimizzare il periodo di accoglienza presso i CARA, ove gli standard minimi non vengono rispettati.
La Corte Europea per i Diritti dell'Uomo è stata coinvolta da numerosi ricorsi relativi a presunte violazioni dell'art. 3 CEDU (divieto di trattamenti inumani e degradanti), spesso conseguenti a trasferimenti "Dublino" verso l'Italia. I fatti alla base del caso Mohammad Hussain e altri c. Paesi Bassi e Italia del 2 aprile 2013 vedevano quale ricorrente una signora di origine somala, entrata in Italia nel 2008 e ospitata presso un CARA sino al riconoscimento della protezione sussidiaria. La signora si era successivamente recata in Olanda, dove presentava un'altra domanda di protezione internazionale, rigettata in quanto la competenza sul suo caso spettava alle autorità italiane, con conseguente trasferimento verso l'Italia. I giudici della Corte analizzano le procedure e il sistema di accoglienza, esaminando le "Raccomandazioni dell'UNHCR sugli aspetti rilevanti della protezione dei rifugiati in Italia" e il "Rapporto del Commissario per i diritti umani del Consiglio d'Europa", entrambi pubblicati nel 2012. In questo caso la Corte "ha concluso nel senso che in Italia la situazione generali dei richiedenti asilo, dei rifugiati e dei titolari di protezione internazionale, pur essendo lungi dall'essere ideale e non priva di lacune, non dimostra carenze sistemiche tali da configurare una violazione dell'art. 3 CEDU". (22) Il ricorso è stato dichiarato irricevibile in quanto manifestamente infondato: la Corte ha ritenuto che la ricorrente non avesse dimostrato che il suo rinvio in Italia potesse configurare un rischio reale di subire trattamenti inumani e degradanti.
La condanna tuttavia non tarda a giungere: la recente decisione della stessa Corte del 4 novembre 2014, nel caso Tarakhel c. Svizzera, sancisce che, allo stato attuale, il rinvio verso l'Italia di richiedenti asilo particolarmente vulnerabili, quali un nucleo familiare con minori, costituirebbe, in assenza di adeguate garanzie da parte delle Autorità italiane sul fatto che i richiedenti sarebbero presi in carico adeguatamente con riferimento all'età dei bambini e al rispetto del diritto dell'unità familiare, una violazione dell'art. 3 CEDU. Il caso riguardava famiglia afghana, composta dai 2 genitori e dai loro sei figli, di cui la Svizzera rifiutava di esaminare la domanda di protezione internazionale, disponendo il rinvio in Italia in forza del Regolamento di Dublino. La Corte ha rilevato che, vista l'attuale situazione riguardante il sistema di accoglienza in Italia e in assenza di dettagliate e affidabili informazioni concernenti la destinazione di accoglienza, le Autorità Svizzere non potessero disporre di opportune garanzie sul fatto che, nel caso di rinvio in Italia, i richiedenti sarebbero stati accolti adeguatamente. Vengono esaminati, in particolare, alcuni aspetti problematici del sistema di accoglienza: riguardo la situazione generale delle condizioni di accoglienza, la Corte, senza entrare nel dibattito concernente il numero di richiedenti asilo privi di alcuna forma di accoglienza, si limita a riportare la preoccupante discrepanza tra le richieste di asilo presentate nel 2013 (più di 14.000) e il numero di posti disponibili nell'ambito della rete SPRAR (9.630). Ne deriva che, la possibilità che i richiedenti asilo possano essere lasciati senza alcuna forma di accoglienza ovvero accolti presso strutture sovraffollate, ove si registrano condizioni di vita insalubri e talvolta violente, non risulta infondata. Le Autorità Svizzere, quindi, sono obbligate ad assicurarsi che, al loro arrivo in Italia, i richiedenti vengano accolti in strutture e in condizioni adeguate all'età dei bambini e che la famiglia non venga divisa. Trattandosi di un gruppo vulnerabile, l'accoglienza deve essere altresì "speciale" in virtù degli speciali bisogni di assistenza di cui il nucleo è portatore.
Alcuni trasferimenti Dublino, inoltre, sono stati impediti direttamente dalle autorità giurisdizionali degli Stati membri. In Germania dal gennaio del 2011, si registrano più di 200 decisioni da parte dei Tribunali Amministrativi che hanno impedito il rinvio in Italia sulla base del Regolamento di Dublino. Recente la sentenza del Tribunale Amministrativo di Francoforte, emanata in data 9 luglio 2013, con cui è stato bloccato il trasferimento verso l'Italia di un richiedente asilo afghano, applicando la clausola di sovranità prevista dall'art. 3.2 del Regolamento di Dublino II. Il richiedente, una volta giunto in Italia dove era stato sottoposto forzosamente al rilevamento delle impronte digitali, si era spostato in Germania, ove aveva presentato richiesta d'asilo. Presenterà dunque ricorso al Tribunale Amministrativo contro la decisione di trasferimento in Italia. I giudici rilevano come il sistema di accoglienza in Italia, con particolare riferimento a i soggetti "dublinati", avrebbe potuto esporre il richiedente ad una situazione di abbandono talmente grave da configurare la violazione del divieto di trattamenti inumani o degradanti sancito dall'art. 3 CEDU. Il Tribunale ritiene altresì che, al fine di considerare l'esistenza di un'istanza di asilo, non sia sufficiente l'inserimento delle impronte nel sistema EURODAC ma occorra un atto formale scritto che manifesti la volontà di chiedere protezione internazionale. (23)
1.4. I movimenti secondari dei richiedenti asilo: il fallimento del Sistema Dublino
Il Sistema Dublino, implementato al fine di stabilire i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente ad esaminare una domanda di protezione internazionale, incide profondamente sulla vita dei richiedenti asilo e dei rifugiati. Esso può essere causa di fenomeni di "traumatizzazione secondaria", avendo un impatto drammatico sulla vita di molte persone: in alcuni Paesi Europei i soggetti in attesa di trasferimento sono sottoposti a detenzione amministrativa, lo sradicamento dal contesto sociale può interrompere il faticoso percorso di integrazione intrapreso, l'allontanamento forzato dai familiari genera un sentimento di abbandono e isolamento, il procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale diviene più lungo e complesso.
La realtà che vede migliaia di movimenti secondari di richiedenti asilo, che si allontanano dai Paesi di primo ingresso verso quegli Stati che garantiscono standard di accoglienza più elevati, denota un chiaro fallimento del tentativo di armonizzazione delle condizioni materiali di accoglienza degli Stati Membri dell'Unione nell'ambito del Sistema Europeo Comune d'Asilo: i richiedenti asilo sono ancora "in orbita". Un altro rilevante aspetto che condiziona profondamente le scelte dei richiedenti è da individuarsi nella forte eterogeneità che caratterizza il procedimento di riconoscimento della protezione internazionale nei diversi Paesi: il fenomeno è noto con l'appellativo di asylum shopping. Se per un richiedente asilo non è uguale presentare la propria domanda di protezione in un Paese o in un altro, il sistema si sgretola sulle sue stesse fondamenta. Fino a quando non arriverà il momento in cui vi sarà una effettiva armonizzazione degli standard, sia sul fronte procedurale sia delle condizioni di accoglienza, non sarà il Regolamento di Dublino a togliere la speranza di raggiungere la meta prescelta a colui che ha affrontato un viaggio di migliaia di chilometri per arrivare in Europa. Alcuni richiedenti, infatti, consapevoli dell'esistenza dei limiti imposti dal Regolamento, tentano di aggirarlo, ad esempio rifiutandosi di farsi rilevare le impronte digitali nel Paese di primo ingresso. Altri, lo affrontano, sperando di rientrare in una delle rare clausole di discrezionalità che derogano all'applicazione dello stesso in via ordinaria.
Deve rilevarsi altresì che molti dei richiedenti che sono spinti a compiere tali spostamenti, non sono consapevoli delle conseguenze che li aspetta, non essendo informati dell'esistenza del Regolamento di Dublino. (24) Il difetto di informazione persiste anche nel momento dell'attivazione della procedura Dublino: in Italia spesso accade che il richiedente nei confronti del quale venga attivata una procedura Dublino non venga informato della sua applicazione al proprio caso né delle conseguenze che essa comporta, limitandosi le Autorità competenti a inserire la dicitura "Dublino" sul permesso di soggiorno per richiesta asilo. Di conseguenza, raramente il richiedente è consapevole della possibilità di proporre ricorso amministrativo avverso l'ordine di trasferimento.
I richiedenti asilo soggetti alla "procedura Dublino", inoltre, sono spesso sottoposti a condizioni di accoglienza peggiori rispetto ai richiedenti asilo tout court. L'Italia, diversamente da altri Paesi Europei (25), non prevede la detenzione per i soggetti nei confronti dei quali è in corso la procedura di identificazione dello Stato responsabile a esaminare la domanda. Del resto, come vedremo, la condizione dei soggetti in attesa di trasferimento interessa un numero dei richiedenti asilo di gran lunga minore rispetto a coloro che si trovano nella condizione opposta, i "dublinati di rientro", riconducibile ai numerosi casi in cui l'Italia è stata individuata come Stato responsabile per esaminare la loro domanda d'asilo. Una componente rilevante di questi, tuttavia, ricomprende anche coloro che hanno già ottenuto una forma di protezione in Italia e si sono trasferiti in un altro Paese in cerca di migliori opportunità di inclusione sociale o spinti dal desiderio di ricomporre l'unità familiare o la rete amicale.
Le contraddizioni e le inefficienze del Sistema Dublino non hanno un impatto negativo unicamente sulle vite delle persone, mettendo altresì a dura prova i fragili equilibri all'interno dell'Unione e incidendo in misura rilevante sulle finanze pubbliche degli stessi. Se il sistema era stato pensato al fine di riequilibrare il numero di richiedenti tra i Paesi Membri, promovendo la solidarietà interstatale, si è finito per addossare la responsabilità verso i nuovi Stati delle regioni meridionali ed orientali d'Europa. (26) Malta e la Grecia sono stati i primi Paesi nei cui confronti le organizzazioni per la tutela dei diritti dei rifugiati, tra cui l'UNHCR e l'European Council on Refugees and Exiles (ECRE), hanno chiesto la sospensione del Regolamento di Dublino, cui ha fatto seguito l'effettiva interruzione dei trasferimenti verso questi da parte di diversi Stati Europei. Nel 2013 l'accusa di inadeguatezza del sistema di accoglienza è stata rivolta alla Bulgaria, che ha visto in quell'anno un eccezionale aumento del numero delle domande di asilo (27) a seguito della crisi siriana. La violazione dei diritti dei richiedenti, laddove un sistema volge al collasso come nei casi citati, non concerne unicamente le condizioni materiali di accoglienza cui vengono sottoposte le persone (collocate in tende e containers, senza elettricità e in condizioni di vita ed igieniche estremamente critiche), sicuramente riconducibili a una forma di trattamento disumano e degradante. Tali situazioni innescano quasi in via automatica l'illegittima pratica dei respingimenti alle frontiere: nello stesso periodo in cui la Bulgaria veniva messa sotto accusa per le criticità del sistema, procedevano le indagini su accertati respingimenti al confine con la Turchia, in particolare di rifugiati provenienti dalla Siria.
Oltre alle rilevanti differenze concernenti le condizioni materiali di accoglienza e procedurali, si registra anche una "preoccupante disparità con cui gli Stati Membri applicano i criteri vincolanti e le disposizioni discrezionali del Regolamento di Dublino". (28) L'inconsistente cooperazione tra gli Stati Membri, inoltre, determina notevoli ritardi nel processo di identificazione dello Stato responsabile, nel peggiore dei casi, non individuandone alcuno. Nelle more della definizione del procedimento i richiedenti vivono con grande angoscia e preoccupazione le decisione che segnerà il loro destino, amplificandosi quel tempo di sospensione ed incertezza che già caratterizza la fase della pendenza della richiesta di protezione, con conseguenze gravi sul loro equilibrio psico-fisico, considerate anche le differenti soluzioni di accoglienza, qualora ne possano usufruire, a loro destinate. (29)
1.4.1. I tentativi di fuga dei richiedenti asilo dall'Italia: i "dublinati di rientro"
Le strade per raggiungere l'Europa, esclusi i casi in cui ciò avviene attraverso "vie legali"(ad esempio attraverso la frontiera aeroportuale) (30), seguono diverse rotte. Con riferimento a coloro che giungono sulle coste italiane, da una parte vi è chi segue la nota "rotta libica": trattasi principalmente di migranti provenienti dalle regioni dell'Africa Sub-Sahariana e dal Corno d'Africa, che compiono lunghi e pericolosi viaggi in direzione della Libia, l'ultima terra che li separa dal tratto di mare che li divide dall'isola di Lampedusa. Negli ultimi anni, in corrispondenza con l'intensificarsi dei flussi di migranti forzati provenienti dal Medio Oriente a seguito della crisi siriana, si sono riaccese anche le rotte "turco-greca" e quella "turco-bulgara", già collaudata da diversi anni dagli esuli afghani, cui fanno seguito gli imbarchi in direzione delle nostre coste adriatiche.
Esula dal presente lavoro un approfondimento sul tema del traffico degli esseri umani, gestito in maniera del tutto inadeguata da parte delle Autorità dei Paesi d'immigrazione, che si limitano a mostrare un retorico pugno di ferro nei confronti dei "trafficanti di uomini", con la presunzione che arrestando gli scafisti si possa mettere un freno al fenomeno dell'immigrazione che sfrontatamente definiscono "clandestina". In realtà è l'assenza di canali umanitari a finanziare il business dei trafficanti e la loro criminalità organizzata. Il trafficante, inoltre, nella maggior parte dei casi, non è colui che si ritrova a governare il "barcone" alla deriva, trattandosi spesso di persone che non dispongono del denaro sufficiente per pagarsi il carissimo prezzo del viaggio. Per pagarlo, infatti, la quasi totalità dei migranti indebita se stesso e le proprie famiglie e dovrà ripagare il debito non appena giunto, se avrà la fortuna di arrivarvi, nella terra promessa. Ciò a sua volta alimenta la catena della microcriminalità, costringendo i migranti ad accettare lavori in condizioni assimilabili alla schiavitù di un tempo, il caporalato d'oggi, accettando paghe da miseria per lavorare intere giornate nei campi, senza alcuna tutela.
Quale che sia la lingua madre di un richiedente asilo, la parola fingerprint non può non essere inclusa nel suo vocabolario. Nel corso dei lunghi viaggi che i migranti intraprendono verso l'Europa, le informazioni circolano velocemente e raramente accade che essi non siano consapevoli del fatto che il momento delle impronte digitali segna in via indelebile il loro percorso. Sanno che rimarranno vincolati al Paese in cui gli verranno rilevate per la prima volta e sarà difficile svincolarsene. In Italia si manifestano quotidianamente episodi drammatici nelle zone di frontiera, specialmente laddove avvengono gli sbarchi, dovuti al rifiuto da parte dei migranti di farsi rilevare le impronte digitali per non rimanervi "intrappolati". In diversi casi è stato denunciato l'utilizzo di trattamenti inumani e degradanti da parte delle autorità italiane al fine di procedere all'identificazione dei migranti che si opponevano al rilevamento delle impronte. (31) Il 26 settembre 2014 viene divulgata una Circolare del Ministero dell'Interno in cui, correndo ai ripari dopo le proteste di alcuni Paesi Europei che denunciavano il mancato rilevamento delle impronte nei confronti di molti migranti nell'ambito dell'operazione Mare Nostrum, viene ribadito l'obbligo di effettuare il fotosegnalamento dei "migranti che fanno ingresso illegale nel territorio dello Stato italiano, anche se soccorsi in mare". "In ogni caso", continua, "la polizia procederà all'acquisizione delle foto e delle impronte digitali, anche con l'uso della forza se necessario". (32)
Molti migranti, nonostante non siano riusciti a transitare "inosservati" sul territorio italiano, decidono comunque di continuare il viaggio. La presenza di un familiare, seppur lontano, il contatto di alcuni conoscenti del proprio Paese d'origine, la conoscenza della lingua, il semplice "passaparola" sulle migliori condizioni di accoglienza hanno la meglio sul rispetto dell'obbligo di non allontanarsi dal Paese di primo ingresso. La ricerca di protezione è un'impresa personale: le persone desiderano cercare asilo dove si sentono sicuri, dove credono sia possibile proteggere se stessi e i propri cari, dove pensano sia più realistico vivere in maniera dignitosa perché ad attenderli vi sarà un sistema di accoglienza adeguato. Il Regolamento di Dublino soffoca le scelte delle persone e determina uno sconvolgimento non necessario delle loro vite. (33) Il viaggio all'interno dello spazio europeo, inoltre, alimenta un redditizio mercato gestito da trafficanti di uomini che organizzano gli accompagnamenti dei richiedenti in Nord Europa: Svizzera, Norvegia, Paesi Bassi, Regno Unito, Germania, Francia e Svezia costituiscono le mete più richieste.
Per le ragioni dette, vi è una forte discrasia tra le richieste che i Paesi Membri avanzano nei confronti dell'Italia rispetto a quelle che l'Italia avanza agli altri Paesi, con una netta predominanza delle prime rispetto alle seconde. Tale tendenza si è sviluppata soprattutto negli ultimi anni: nel 2012 le richieste di assunzione di competenza inviate all'Unità Dublino, l'organo competente a svolgere gli adempimenti amministrativi relativi all'applicazione del Regolamento, ha raggiunto la cifra di 14.722 unità, cui sono seguiti 3.551 trasferimenti, a fronte dell'effettivo rinvio da parte dell'Italia nei Paesi membri di 25 persone, su un totale di 2.186 richieste di assunzione di competenza. Nel 2013 le richieste di presa e ripresa in carico rivolte all'Italia sono state 19.093, di cui 2.996 effettive a fronte di 3.808 richieste presentate dall'Italia ai Paesi membri, di cui solo 5 sono state accolte. (34)
Si profila interessante la comparazione dei dati riportati supra con il numero complessivo delle domande di protezione internazionale pervenute alle competenti Autorità italiane. La quota relativa alle effettive prese o riprese in carico da parte dell'Italia rappresenta una frazione che varia da un quinto a un nono del numero totale delle istanze di asilo presentate: nel 2013 l'Italia ha ripreso in carico 2.996 persone a fronte di un totale di 26.620 domande di protezione, mentre nel 2012 le riammissioni sono state 3.551 a fronte di 15.715 richieste avanzate. Considerando che, nel caso in cui si tratti di ripresa in carico di un richiedente la cui domanda era stata ritirata prima di una decisione sul merito, l'interessato ha diritto a presentare una nuova domanda, si segnala come, nell'analisi delle statistiche interne, debba essere considerata l'incidenza della quota dei richiedenti che, migrati verso un altro Stato Membro, presentano una nuova istanza di protezione nel momento del forzoso rientro, generalmente a distanza di diversi mesi dalla prima.
1.4.2. Il progetto I.C.A.R.O. - Integrare, Curare, Accogliere, Recuperare, Orientare. Nuovo Centro di Accoglienza per Soggetti Dublino appartenenti alle categorie di vulnerabilità della Croce Rossa Italiana
L'accoglienza per i richiedenti protezione internazionale riammessi in Italia in forza dell'applicazione del Regolamento di Dublino può seguire percorsi differenziati. Talvolta i richiedenti possono aver già beneficiato di una forma di accoglienza, pertanto risulta più complesso, vista l'attuale situazione di sovraffollamento vigente all'interno delle strutture, rientrare nel circuito istituzionale. Per venire incontro a tale esigenza, il Ministero dell'Interno ha finanziato, nell'ambito del Fondo Europeo per i Rifugiati (FER), alcuni progetti mirati alla realizzazione di interventi ad personam destinati a richiedenti e titolari di protezione internazionale rientranti nella specifica categoria di "Dublino di rientro" rinviati in Italia presso gli aeroporti di Fiumicino (Roma), Malpensa (Milano), Marco Polo (Venezia) e Marconi (Bologna).
Il progetto "I.C.A.R.O. - Integrare, Curare, Accogliere, Recuperare, Orientare. Nuovo Centro di Accoglienza per Soggetti Dublino appartenenti alle categorie di vulnerabilità" (35), coordinato dall'Associazione Italiana della Croce Rossa, prevede la gestione di un centro di accoglienza rivolto a richiedenti protezione internazionale appartenenti alle categorie vulnerabili riammessi in Italia in forza del Regolamento di Dublino, giunti attraverso la frontiera aeroportuale di Venezia. Il centro si trova situato nella città di Jesolo, presso il Comitato Regionale del Veneto della Croce Rossa Italiana. Nel corso del progetto ho svolto la mansione di Esperto Legale. Le attività da me realizzate si sono concretate nel dare assistenza legale ai destinatari del progetto, in particolare per quanto concerne la formalizzazione della domanda di protezione internazionale, la raccolta delle memorie personali, la preparazione dei richiedenti all'audizione in Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale e, in taluni casi particolarmente vulnerabili, l'accompagnamento in sede di audizione. Le riflessioni che seguono sono tratte dal lavoro realizzato attraverso i colloqui di supporto legale svolti con i destinatari del progetto, ma soprattutto dall'osservazione e dalla condivisione delle esperienze vissute insieme a loro nel corso della mia permanenza all'interno del centro di accoglienza. Saranno riportate inoltre, in forma anonima, le interviste realizzate a due ospiti del centro, riguardanti l'esperienza vissuta in relazione all'applicazione del Regolamento di Dublino. Entrambi alla data attuale hanno ottenuto il riconoscimento dello status di rifugiato. Si riporteranno infine le riflessioni della direttrice del centro I.C.A.R.O., Raffaella Accroglianò.
L'inserimento di un soggetto nel progetto I.C.A.R.O. avviene dietro segnalazione dell'Unità Dublino. Nella prassi accade che il soggetto giunto presso l'aeroporto venga intercettato dalla Polizia di frontiera aerea (Polaria), che gli notifica un invito a presentarsi presso la Questura di Venezia al fine di formalizzare la propria richiesta di protezione internazionale. La sussistenza degli elementi di vulnerabilità che permette di accedere all'accoglienza nel progetto, viene segnalata dal Paese inviante all'Unità Dublino. La segnalazione per l'inserimento nel progetto dovrebbe essere accompagnata da una scheda riportante una breve relazione sulle caratteristiche dei soggetti e dettagliante gli elementi di vulnerabilità. Questo passaggio, che tuttavia non sempre viene effettuato, si rivela fondamentale per quei soggetti portatori di problematiche sul fronte sanitario al fine di una corretta prosecuzione delle cure e delle terapie eventualmente avviate.
Il progetto, avviato nel gennaio del 2014, ha ospitato, alla data del 26 gennaio 2015, un totale di 41 persone. I Paesi di origine dei richiedenti asilo sono: Siria (11), Iran (7), Afghanistan (6), Albania (4), Somalia (4), Repubblica Democratica del Congo (3), Eritrea (2), Ghana (1), Marocco (1), Nigeria (1) e Pakistan (1). I Paesi Europei da dove sono transitati e riammessi in Italia in forza del Regolamento di Dublino sono, in ordine di rilevanza: Svezia (18), Germania (5), Svizzera (4), Grecia (4) (36), Danimarca (3), Norvegia (3), Belgio (1), Inghilterra (1) e Paesi Bassi (1). Le vulnerabilità riportate dagli ospiti sono da ricondursi alla presenza di nuclei monogenitoriali, persone riportanti gravi problematiche sanitarie, soggetti con disagio psichico, vittime di tortura, vittime di violenza e minori.
Nel lavoro di raccolta delle storie personali realizzato, ho potuto constatare che una parte rilevante degli ospiti del progetto non aveva consapevolezza delle conseguenze che avrebbe potuto subire a causa dell'applicazione del Regolamento di Dublino. È ricorrente la narrazione di un viaggio compiuto dal Paese di origine in totale affidamento ai passeur, uomini pagati a caro prezzo per organizzare il tragitto verso l'Europa. Molti richiedenti alla domanda: "Per quale motivo, una volta giunto in Italia, sei andato in un altro Paese Europeo?", rispondono con un sincero: "Non sapevo nemmeno di essere giunto in Italia, l'accordo con il passeur era quello di andare in un altro Paese". Si accorgeranno solo dopo alcuni mesi che la competenza per l'esame della domanda di asilo non è di quel Paese, bensì dell'Italia. Ciò accade soprattutto per quei richiedenti che giungono attraverso la frontiera aeroportuale, spesso con documenti che nascondono la loro vera identità per proteggere la propria incolumità, confezionati dagli stessi uomini che organizzano il loro viaggio. In questi casi, può accadere che l'unico passo che essi compiono sul suolo italiano viene percorso in direzione della macchina che li aspetta all'uscita dall'aeroporto; la competenza dell'Italia, in questo caso, è determinata dal rilascio del visto da parte del Consolato Italiano nel Paese d'origine. In più di un caso, invece, la scelta di partire per il Nord Europa è stata determinata dalla casualità di aver incontrato persone, spesso compaesani ritenuti "fidati", e di aver seguito il loro consiglio di lasciare l'Italia e proseguire il viaggio. Altri raccontano di essere stati ingannati da persone che si aggiravano all'esterno dei Centri di Prima Accoglienza, che offrivano a caro prezzo passaggi per il Nord Europa: "Se avessi saputo che mi avrebbero rimandato indietro, non avrei perso tempo e denaro, che ho faticosamente raccolto attraverso la mia famiglia e conoscenti". In altri casi la scelta è stata deliberata e retta da motivazioni personali di altro tipo (la volontà di raggiungere un familiare, la presenza di un conoscente, la speranza di ricevere un'accoglienza migliore), con la speranza di non essere rimandati in Italia.
Le esperienze che molte persone riportano di aver vissuto nel Paese Europeo di provenienza sono eterogenee. Alcuni riferiscono esperienze altamente negative: per diversi mesi vivono in una sorta di limbo giuridico che si interrompe nel momento in cui vengono forzosamente imbarcati su un aereo per essere rinviati in Italia. In taluni Paesi, inoltre, i richiedenti sottoposti al procedimento Dublino sono posti in detenzione amministrativa. Un nucleo particolarmente vulnerabile, i cui componenti erano stati sottoposti a torture fisiche e psicologiche poche settimane prima del loro arrivo in Europa, riferisce di non essere stato nemmeno ascoltato dalle autorità, sia in riferimento al proprio vissuto e alle motivazioni che li hanno costretti alla fuga, sia in relazione alle necessità più immediate, sul fronte della salute fisica, psicologica e psichica. Altre persone raccontano una storia totalmente diversa: vi è chi si stava faticosamente inserendo sul territorio ricostruendosi una nuova vita, si era recentemente iscritto in un percorso scolastico, abitava in una abitazione in condivisione con altri richiedenti asilo, riceveva un sussidio mensile.
H. era un avvocato rinomato in Siria. Ha dovuto lasciare da un giorno all'altro la sua vita, la sua famiglia, il suo lavoro e la sua terra per salvare la propria vita. Fuggito in condizioni disperate dalla Siria, si è inizialmente rifugiato in Egitto. Dopo aver accantonato la possibilità di ricostruire lì la sua nuova vita, ha preso la decisione di raggiungere l'Europa, precisamente l'Inghilterra, dove pensava di avere possibilità più concrete vista la sua esperienza professionale e la conoscenza della lingua inglese. Giunto facilmente in Libia, si è accorto in poco tempo delle difficoltà che avrebbe incontrato nel raggiungere la meta prescelta: in Libia chiedevano spesso i documenti, il rischio di essere incarcerati era altissimo ed era praticamente impossibile ottenere un visto per raggiungere l'Inghilterra. L'unica possibilità era quella di andare in Italia: era sufficiente avere i soldi e unirsi a un gruppo in partenza per la traversata. H. sapeva che quel passaggio avrebbe ostacolato il suo tentativo di raggiungere l'Inghilterra: "Mentre stavo in Egitto mi ero informato attraverso internet e avevo scoperto che esisteva una legge, il Regolamento di Dublino, che ti obbliga a chiedere asilo nel Paese dove ti prendono le impronte digitali. Avevo parlato anche con altre persone, tutti dicevano di non farsi prendere le impronte in Italia perché altrimenti non sarebbe stato possibile andare in qualsiasi altro Stato europeo. In Italia, dicevano, Forse dormirai per strada, non ti cureranno, lì non trattano bene i rifugiati". Non avendo alternative, bisognoso di partire per ricevere cure appropriate a seguito delle torture subite in Siria, ha pagato un trafficante 5.000 dollari e si è imbarcato.
Tratto in salvo dalla guardia costiera italiana, è stato accompagnato sull'isola di Lampedusa. Fin dal primo giorno H. ha chiesto alle Autorità di Polizia italiane che non gli venissero rilevate le impronte. Gli è stato risposto che non avevano scelta, dicevano: "Come possiamo sapere che non sei un criminale?". Per sette giorni si è rifiutato, dormiva per strada insieme ad altre persone. Ogni giorno pregava la polizia di lasciarlo andare, ma la risposta non cambiava. Gli avevano trattenuto il passaporto, con la promessa di restituirglielo laddove si fosse prestato a sottoporsi all'identificazione. La situazione non migliorava e aveva conosciuto alcune persone che erano rimaste 'bloccate' a Lampedusa anche tre mesi. Non poteva permettersi di aspettare tanto tempo, così il settimo giorno ha desistito. Una volta rilevate le impronte, H. è stato accompagnato a Foggia in un centro di accoglienza, prima via mare, poi in autobus. Dopo due notti si è allontanato, la consapevolezza delle difficoltà che avrebbe incontrato non ha spento in lui il desiderio di raggiungere il Nord Europa. Accantonata l'idea di raggiungere l'Inghilterra, ha scelto la sua nuova meta: la Svezia. Anche lì era risaputo che le politiche di accoglienza per i rifugiati fossero migliori e le possibilità di lavoro più realistiche. Preso un treno per Milano insieme ad un amico, entrambi si sono affidati ad una persona che lavorava in una sorte di agenzia di viaggi che ha procurato loro il biglietto, con la promessa che li avrebbe accompagnati in aeroporto il giorno della partenza. Così non è stato: non c'era nessuno ad attenderli quando sono arrivati in aeroporto. Impauriti e coraggiosi allo stesso tempo, sono entrati in aeroporto. "Abbiamo passato il primo controllo dei documenti senza problemi. Ero molto teso. Al controllo dei bagagli, per un attimo mi si è gelato il sangue quando è suonato l'allarme: il mio amico aveva dimenticato il bagnoschiuma che ci avevano dato al campo a Foggia nella valigia! Passiamo anche l'ultimo controllo prima dell'imbarco e arriviamo a Copenaghen".
Da Copenaghen, H. si è recato in Svezia con un treno. Giunto in una cittadina di nome Malung, la prima sera ha contattato un Hotel che gli avevano indicato in quanto forniva una prima accoglienza ai rifugiati. Il giorno seguente si è recato dalle Autorità Locali per presentare la propria domanda di asilo. Gli hanno preso le impronte, quindi lo hanno fatto attendere per pochi minuti. Il verdetto non ha tardato a giungere: "Mi dispiace, risulta che hai le impronte in Italia". Vi era ancora una possibilità che l'Italia non lo riprendesse in carico. H. aveva letto l'intero Regolamento di Dublino e sapeva che esisteva una clausola che consentiva di eludere la sua applicazione in casi di grave vulnerabilità, laddove il destinatario del provvedimento dimostrasse di avere gravi problemi di salute. Viste le sue condizioni, conseguenti alle torture subite, H. riteneva di rientrare in tale clausola discrezionale. Prima che arrivasse la notizia del provvedimento di riammissione in Italia, H. era ospite in un centro di accoglienza nella città di Vastreas. Non appena notificatagli la decisione, immediato è stato il ricorso, scritto dallo stesso interessato. Nelle more della decisione sul ricorso, H. ha atteso nella città di Stoccolma. Tutto è finito un mese dopo: ricorso non accolto. È stato imbarcato su un aereo e si è ritrovato a Venezia, ospite prima di un progetto presso la stessa città, quindi trasferito a Jesolo, nel progetto I.C.A.R.O.
H. critica fortemente il Regolamento di Dublino, la considera una legge ingiusta e irrispettosa delle scelte delle persone: "Io odio questo Regolamento. Toglie la libertà agli esseri umani. E poi non è chiaro, io l'ho letto tutto ma ho visto che non viene rispettato, ci sono persone che stanno male e non dovrebbero essere trasferite. L'Italia come pensa di poter accogliere tutte queste persone, perché accetta tutti indietro e non lascia che restino negli altri Paesi? Qui ci sono troppi richiedenti asilo, in Svezia ce ne sono molti di meno. Cosa farà l'Italia? Il sistema può dare una nuova vita a tutte queste persone? Qui c'è un brutto sistema per gli stranieri: non viene dato un lavoro, né una casa. Devi lavorare 30 anni per comprarti una casa. Il problema di fondo è economico. Io rispetto il Regolamento di Dublino, ma il Governo italiano deve pensare al futuro, al lavoro e ai soldi".
Il racconto di Said (37), un altro ragazzo del centro, è differente. Egli non era consapevole dell'esistenza del Regolamento di Dublino fino al momento in cui non gli è stato comunicato che il suo caso rientrava nel campo di applicazione dello stesso. Said è giunto in Italia in aereo attraverso un visto per motivi di affari rilasciato dall'Ambasciata italiana, che aveva ottenuto per motivi lavorativi. Inizialmente la sua intenzione era quella di utilizzarlo per i fini per cui lo aveva richiesto, non per chiedere asilo. Per questo motivo si era informato con riferimento alla prima eventualità: sapeva che se una persona avesse avuto intenzione di andare in un altro Paese rispetto a quello di cui possedeva il visto, avrebbe dovuto comunque passare da quello stesso Paese, prima o dopo essere stato altrove. Solo dopo sei mesi che era in possesso del visto ha preso la decisione di andarsene definitivamente e chiedere protezione internazionale in Europa. La sua intenzione era quella di raggiungere l'Olanda. Era sicuro di non avere problemi, aveva addirittura chiamato l'Ambasciata italiana per accertarsi che potesse fare in questo modo: passare dall'Italia per poi andare in Olanda. Naturalmente in seguito ha scoperto che le informazioni di cui era in possesso non erano corrette perché non riguardavano colui che presentava una domanda d'asilo, ma erano valide per chi viaggiava per motivi di affari. Non sapeva nulla del Regolamento di Dublino, pensava di fare la cosa giusta.
Una volta giunto in Italia, non è nemmeno uscito dall'aeroporto. Aveva la prenotazione di un hotel, per essere sicuro di non avere alcun tipo di problema alla frontiera: ha aperto il computer, disdetto la prenotazione alberghiera e dopo due ore ha preso un volo per l'Olanda. Appena arrivato in Olanda, si è recato dall'avvocato che aveva contattato prima di partire. È stato qui che, per la prima volta, è venuto a conoscenza dell'esistenza del Regolamento di Dublino: "L'avvocato mi ha detto subito che sarebbe stato un problema il fatto che fossi passato dall'Italia per via del Regolamento di Dublino. E mi ha spiegato di cosa si trattasse. Mi ha detto, tuttavia, che avrebbe trovato un modo per aiutarmi. In quel momento non credevo che sarei mai stato rimandato in Italia".
Dietro indicazione dell'avvocato, ha presentato domanda di asilo. Dopo sette giorni dalla prima udienza in Tribunale per il riconoscimento della protezione internazionale, gli hanno detto che avrebbe dovuto far rientro in Italia. L'avvocato ha fatto ricorso, ma dopo circa due mesi gli è stato detto che non era stato accolto: "Mi sono sentito smarrito, perso, non potevo fare nulla, stavo male a livello psichico: avevo appena perso la mia famiglia, il mio lavoro, la mia vita". Nei mesi in cui era in Olanda, Said aveva faticosamente iniziato a stringere delle amicizie molto importanti e aveva provato a ricostruirsi una nuova vita. Andarsene è stato ancora più difficile.
Quando è arrivato in Italia, Said stava molto male. Oggi, a distanza di diversi mesi dal suo arrivo in Italia, ha ottenuto il riconoscimento dello status di rifugiato e afferma di sentirsi meglio: "Non sono stati i farmaci che mi vengono somministrati a farmi sentire meglio. I medici del Centro di Salute Mentale ti danno solo la possibilità di accedere ai medicinali, nulla di più. La persona che mi ha davvero aiutato è stata Raffaella, qui nel centro". Said ritiene di essere stato forte nell'affrontare i cambiamenti che il trasferimento da un Paese all'altro comporta, in quanto la sua unica e primaria necessità era quella di trovare un posto dove vivere una vita serena e al sicuro, non trattandosi di una questione economica. Al contrario, sostiene, per quelle persone per cui anche il lato economico è importante, il trasferimento è ancor più difficile, viste le difficoltà nel trovare un lavoro in Italia: per loro si rivela ancora più vitale avere la possibilità di andare dove vogliono, non dove sono costrette.
Il progetto I.C.A.R.O. offre ai propri ospiti assistenza sul fronte sanitario, sociale, psicologico e legale. È altresì previsto un servizio di mediazione culturale. L'equipe del progetto, escluso il personale amministrativo, vede operare le seguenti figure: il direttore del centro, una assistente sociale, due psicologhe, un esperto legale e due mediatori culturali. Quanto all'aspetto sanitario, gli ospiti vengono iscritti al Servizio Sanitario Nazionale non appena in possesso del primo permesso di soggiorno per richiesta asilo. Nelle more sono tutelati da medici volontari della CRI e dalla tessera STP (Straniero Temporaneamente Presente) che garantisce l'accesso alle "cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia ed infortunio e sono estesi i programmi di medicina preventiva a salvaguardia della salute individuale e collettiva". (38) La maggior parte di essi, viste le vulnerabilità di cui sono portatori, è inserito in un percorso di cura o terapeutico. Tutti gli ospiti vengono invitati a svolgere un colloquio conoscitivo con le psicologhe del centro. Alcuni di essi vengono inseriti in un percorso di sostegno psicologico. In taluni casi, qualora le criticità emerse siano rilevanti, viene proposto un percorso di cura psichiatrica. Tutti gli ospiti, infine, sono assistiti sul fronte legale, a partire dal momento della verbalizzazione della domanda di protezione internazionale, nella gestione delle pratiche di rinnovo del permesso di soggiorno, nella raccolta della storia personale e nella preparazione dell'audizione in Commissione Territoriale.
Una forte criticità, non specifica del progetto bensì comune alla totalità dei richiedenti asilo presenti sul territorio, è riconducibile al mancato rispetto dei termini stabili ex lege nel procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale. Le tempistiche imposte dalla Questura per la formalizzazione della domanda di asilo (la redazione del modello C3) sono variabili, ma nella prassi possono superare un mese di attesa. L'attesa maggiore, tuttavia, è da riferirsi alle ingiustificabili tempistiche per la convocazione al fine di sostenere l'audizione in Commissione Territoriale. Alcuni ospiti sono stati convocati esattamente un anno dopo il loro ingresso nel progetto. La media di attesa si aggira intorno ai 6/7 mesi dal momento della verbalizzazione della domanda. Ciò risulta in contrasto non unicamente con la previsione normativa, secondo la quale la Commissione Territoriale provvede al colloquio entro trenta giorni dal ricevimento della domanda (art. 27 Decreto procedure), ma altresì con l'art. 28 del medesimo decreto, a mente del quale "la Commissione Territoriale esamina in via prioritaria la domanda quando [...] la domanda è stata presentata da un richiedente appartenente alle categorie di persone vulnerabili", quali le persone accolte nel progetto I.C.A.R.O.
Tale esasperante attesa ha un impatto negativo sulle persone e crea una serie di dinamiche di difficile gestione all'interno del centro. Gli ospiti si trovano sospesi in un limbo giuridico, attendono il trascorrere delle giornate, scandite unicamente dai pasti, dalla frequenza ai corsi di italiano e dalle visite mediche che li riguardano. Per quanto il centro offra condizioni di vita dignitose ai propri ospiti, il vitto e l'alloggio siano superiori alla media degli omologhi centri e i servizi offerti siano onnicomprensivi e curati da operatori attenti e disponibili, le lungaggini burocratiche innescano meccanismi di malessere, apatia e dipendenza.
Raffaella Accroglianò, Direttrice del Centro I.C.A.R.O., colloca il problema principale a monte, individuandolo nel mancato rispetto delle tempistiche previste dalla normativa. Affinché possa parlarsi di un tempo ragionevole, sostiene, la procedura dovrebbe definirsi nell'arco di un periodo massimo di sei mesi: superare l'anno di attesa è sintomo di una percorso patologico. Secondo la sua esperienza, la situazione di stagnazione determinata dalle eccessive lungaggini burocratiche, crea in una persona inserita in un centro per diversi mesi una condizione di dipendenza e assistenzialismo: maggiore è il tempo per cui si protrae tale situazione, più diventa complicato per la persona uscirne e rendersi autonoma. "Abbiamo potuto constatare, nel nostro centro, che si sono venuti a creare dei meccanismi di regressione e di deresponsabilizzazione, anche in persone adulte che sicuramente sono state in passato pienamente autonome. Questo processo investe principalmente il campo sanitario: gli utenti faticano a prendersi cura anche della propria stessa salute e necessitano di un accompagnamento costante, anche dopo diversi mesi di permanenza del centro, quando i meccanismi dovrebbero essere chiari". Ad esempio, nel centro I.C.A.R.O. viene personalmente una volta a settimana il medico del Servizio Sanitario Nazionale che ha in carico tutti gli utenti: sistematicamente accade che gli ospiti non si rechino in ambulatorio quando il medico è presente per farsi prescrivere le medicine che devono assumere per la terapia che stanno seguendo e si rivolgano agli operatori il giorno stesso in cui la medicina è terminata. Parallelamente, un altro aspetto rilevante sempre sul fronte sanitario è l'eccessiva attenzione che alcuni ospiti dimostrano nei confronti del proprio corpo. "Probabilmente ciò è dovuto al fatto che, in questa situazione di forzata inattività e apatia, l'unico pensiero è riposto nella salute. In diversi casi la rappresentazione della malattia, come di banali influenze, è stata esasperata e drammatizzata al punto da dover ricorrere a ricoveri d'urgenza, quando per fortuna non si trattava di nulla di preoccupante".
Raffaella nota come questa situazione di attesa, in cui tutti i pensieri degli ospiti sono focalizzati sull'audizione in Commissione Territoriale e il conseguente ottenimento dei "documenti", genera apatia e depressione nelle persone, che perdono motivazione anche nell'unica attività che gli potrebbe consentire di uscire dalla routine, da quella "bolla" che rappresenta il centro, in cui trascorrono intere giornate: il corso di italiano. Tutti sono stati iscritti a un corso di lingua italiana tenuto dalla Caritas di Jesolo. Molti ospiti, tuttavia, non frequentano il corso. Alcuni non sono consapevoli dell'importanza che riveste l'apprendimento della lingua italiana. Altri probabilmente non hanno intenzione di rimanere in Italia pertanto non sono interessati a impararne la lingua. Altri ancora vivono una situazione di malessere tale da non trovare la motivazione necessaria per frequentare il corso. Raffaella constata che il territorio di Jesolo non offre molte possibilità e le istituzioni locali e i Servizi Sociali non hanno risposto alle richieste di coinvolgimento degli utenti sul territorio avanzate dagli operatori del progetto. Il Centro Giovani avrebbe potuto rappresentare una risorsa importante per i ragazzi. Purtroppo nemmeno loro hanno risposto.
I tempi prolungati peggiorano tutte le situazioni e creano dinamiche difficili da gestire: l'attesa genera apatia e l'apatia genera malessere e depressione. Gli utenti, inoltre, attribuiscono a Raffaella poteri che vanno oltre le sue possibilità, come ad esempio velocizzare le date della Commissione o scegliere un determinato progetto SPRAR piuttosto che un altro. "La gestione "familiare" del centro che abbiamo creato, il fatto di condividere con loro il momento dei pasti, di abitare a fianco a loro, sicuramente ha il pregio di facilitare un contatto diretto e un monitoraggio costante degli ospiti, ma al tempo stesso accorcia le distanze che devono intercorrere tra la figura e il ruolo che ricopriamo noi operatori e gli utenti. Il crearsi di un legame alza le aspettative nei nostri confronti". L'utente inoltre fatica a comprendere le regole del centro: i progetti FER, ad esempio, non possono erogare un pocket-money. Così come è difficile far digerire il fatto che che esistono delle regole al di fuori del centro e degli organi al di sopra del progetto che prendono decisioni, in primis per quanto riguarda la convocazione per l'audizione in Commissione Territoriale, la loro prima preoccupazione. Il determinarsi di questa situazione è altresì dato dal fatto che, visti i prolungati tempi di attesa, viene meno quel meccanismo di turn over che dovrebbe caratterizzare i centri di prima accoglienza.
Raffaella critica tali lungaggini, trovando ancor più difficile giustificare il fatto che ciò accada in un centro, finanziato dallo stesso Ministero dell'Interno, che accoglie persone vulnerabili, pertanto titolari di un diritto a veder esaminata la propria domanda di asilo in via prioritaria. "Nella mia esperienza ho potuto constatare che è stato possibile ottenere un'anticipazione della data dell'audizione unicamente nei casi conclamati di disturbo sul fronte psichiatrico o in presenza di vittime di tortura o grave violenza, e solamente a seguito di nostra segnalazione". Si deve inoltre considerare che tutti gli ospiti del centro, essendo "dublinati", vedono un ulteriore dilazione della procedura per il riconoscimento della protezione, avendo dovuto aspettare per mesi anche nel Paese Europeo di provenienza. Una volta raggiunti i sei mesi di attesa a seguito della formalizzazione della domanda, trascorsi i quali gli ospiti avrebbero la possibilità di lavorare, nessuno è riuscito a svolgere alcun lavoro. Al di là del fatto che molti ragazzi parlano ancora un italiano molto stentato, il territorio offre scarse opportunità e le difficoltà di spostamento da Jesolo Lido non sono irrilevanti: non solo per raggiungere Venezia, ma anche per la stessa Jesolo è necessario muoversi in bus. Questa possibilità, che nella pratica si sostanzia molto difficilmente, può ritorcesi contro lo stesso richiedente: la normativa pretende di interrompere l'esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria nel momento in cui il richiedente è abilitato allo svolgimento dell'attività lavorativa, salvo la registrazione come "disoccupato" del richiedente al Centro per l'Impiego. Il competete ufficio locale ha posto resistenze, sostenendo che i richiedenti asilo, non avendo mai lavorato in Italia, risultino "inoccupati", quindi non abbiano accesso all'esenzione. Il problema, a monte, è dato dal fatto che il sistema non è pensato per avere queste tempistiche e per questo motivo vi sono delle falle importanti, che vanno a scapito dell'utente.
Superata questa fase di sospensione, svolta l'audizione in Commissione Territoriale ed ottenuti i tanto attesi documenti, si riaccende la speranza negli occhi delle persone e rinasce la forza per mettere in piedi la propria nuova vita. Tutti gli ospiti del centro sono destinati all'inserimento in una struttura di secondo livello del Servizio di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati. Tutti tranne H., il nostro avvocato, che lavorerà a pieno titolo nel progetto che prenderà il posto di I.C.A.R.O.
2. L'impatto delle politiche di accoglienza sui titolari di protezione internazionale
Ottenuto il riconoscimento di una forma di protezione internazionale, il titolare dello status di rifugiato, di protezione sussidiaria o umanitaria inizia il faticoso percorso finalizzato all'inserimento nel tessuto sociale ed economico nella sua terra d'asilo. La condizione di incertezza, in primis giuridica, che caratterizza la fase antecedente la tanto attesa decisione lascia spazio alla speranza di iniziare una nuova vita. In molte persone, purtroppo, la gioia che inevitabilmente segue la notizia del riconoscimento si spegne in tempi molto rapidi. L'UNHCR rileva come "il percorso di integrazione dei beneficiari di protezione internazionale continua ad essere seriamente limitato e rappresenta pertanto, una delle aree più problematiche del sistema d'asilo italiano". (39)
Si è visto come l'accoglienza del titolare di protezione all'interno delle strutture di secondo livello dello SPRAR preveda un termine massimo di sei mesi, salva la possibilità di concessione di brevi proroghe, da giustificarsi in ragione di motivati elementi che impediscano la dimissione nei termini ordinari. Il vero problema, tuttavia, riguarda quella maggioranza di persone ospitate nei grandi centri di accoglienza governativi o nelle strutture dell'emergenza, da ultime quelle attivate nell'ambito di Mare Nostrum, dove gli ospiti vengono, da un giorno all'altro, invitati a fuoriuscirne non appena notificato il tanto ambito "positive". Coloro che non dispongono di una rete familiare o amicale cui poter fare riferimento nell'immediato, si ritrovano improvvisamente abbandonati a sé stessi, in condizioni di grande marginalità.
In riferimento all'accoglienza dei titolari di protezione, è frequente l'utilizzo del termine "integrazione", concetto dal significato non univoco, di cui si proverà a dare una definizione ragionata. Si vedranno quindi quali elementi siano essenziali all'interno di un percorso di inserimento socio-economico e le criticità che l'attuale sistema presenta, considerate le specificità del caso: il rifugiato (40) costituisce un soggetto peculiare all'interno della più vasta categoria dei migranti che tentano di costruire in Italia un percorso di vita. Egli non è giunto per scelta o, quantomeno, non alla ricerca di un'occupazione migliore rispetto a quella svolta nel Paese d'origine. Molti rifugiati possiedono titoli di istruzione di livello superiore e trovano difficoltà nel declassamento cui sono costretti per inserirsi nel mercato di lavoro italiano a causa della scarsa conoscenza della lingua, delle difficoltà nel riconoscimento dei titoli di studio (ancora maggiori rispetto a uno straniero vista l'impossibilità di contattare le Autorità del Paese d'origine) o nella specificità della professione svolta nel proprio Paese che limita la sua pratica al di fuori di esso (si pensi al caso di un avvocato). I rifugiati, inoltre, spesso non hanno concluso il percorso di rielaborazione del trauma vissuto nel Paese di origine e necessitano di un accompagnamento sul fronte psicologico. La mancata presa in debita considerazione di tali aspetti può condurre a conseguenze sul fronte della stabilità e della salute mentale che possono manifestarsi a distanza di anni dall'avvenuto trauma.
In definitiva può affermarsi che l'uguaglianza formale che equipara per molti aspetti il titolare di protezione internazionale al cittadino italiano non possa ritenersi sufficiente. Si rivela necessaria la messa in campo di interventi ad hoc al fine di colmare il gap che intercorre tra il beneficiario di protezione e il cittadino italiano, dotandoli delle stesse possibilità, affinché almeno le condizioni di partenza siano poste sullo stesso piano. Si pensi, a titolo esemplificativo, al ruolo che la famiglia svolge in Italia quale ammortizzatore sociale, in particolare nei periodi di grave crisi economica: non avere una rete familiare e sociale rappresenta un elemento di grave svantaggio.
2.1. Il concetto di integrazione e le peculiarità del beneficiario di protezione
Trattare del concetto di "integrazione" con riferimento ai beneficiari di protezione internazionale, rende necessaria una breve riflessione sulla peculiarità della categoria di tali soggetti. Lo studio delle situazione del rifugio e dei suoi protagonisti si è ritagliata, nell'ambito degli studi antropologici e sociologici, una corrente di ricerca ad esso dedicata, i cosiddetti Refugee Studies. Esulando dal dibattito che li attraversa, riguardante la stessa ragion d'essere degli stessi, l'esistenza di una branca specialistica dimostra la peculiarità del soggetto "rifugiato": egli, infatti, è colui che perde la propria terra, la propria dimensione, la propria identità e si incammina in un percorso di ricostruzione del senso di appartenenza. (41) "Gli eventi traumatici vissuti dall'individuo tendono ad assumere una posizione centrale nella mente del sopravvissuto e conseguentemente a fungere da organizzatori della vita post-traumatica". (42) Le politiche di integrazione nel tessuto sociale ed economico dei rifugiati e titolari di protezione non possono evitare di tenere in considerazione queste fondamentali premesse.
Il Consiglio Europeo sui Rifugiati ed Esiliati (ECRE), l'ente che riunisce 85 organizzazioni non-governative che si occupano della tutela e del miglioramento dei diritti dei rifugiati e dei richiedenti asilo in Europa, ha approfondito il tema dell'integrazione dei rifugiati. L'ECRE considera l'integrazione un processo dinamico e bidirezionale che coinvolge da un lato gli individui e dall'altro la società di accoglienza. Dal punto di vista dei rifugiati, l'integrazione richiede una disponibilità di adattamento del proprio stile di vita alla società di accoglienza, senza perdere la propria identità culturale. Dal punto di vista della società ospitante, richiede una volontà di adattamento da parte delle istituzioni pubbliche ai cambiamenti nel profilo della popolazione, accettando i rifugiati come parte della comunità nazionale e agendo al fine di facilitare il loro accesso alle risorse e al processo decisionale del Paese. L'integrazione è altresì un processo di lungo periodo, che ha inizio dal momento di arrivo nel Paese d'asilo e si conclude quando il rifugiato diventa un membro attivo della società da un punto di vista legale, sociale ed economico. Infine, è un processo multi-dimensionale, essendo relazionato sia alle condizioni oggettive che consentono l'accesso alla partecipazione in tutti gli aspetti economici, sociali, culturali, civili e politici del Paese d'asilo, sia alla percezione personale di accettazione del rifugiato da parte dei membri della società d'accoglienza. (43)
Il concetto di integrazione descritto, pertanto, responsabilizza la società di accoglienza in cui si trova inserito il rifugiato, venendo incaricata di creare le condizioni necessarie al fine di promuovere il percorso di integrazione. I diritti sanciti sulla carta, purtroppo, non esauriscono tale responsabilità qualora non vi sia un reale accesso agli stessi. In Italia, l'assenza di una normativa organica sul tema dell'asilo e la carenza di interventi concreti sul tema da parte delle istituzioni nazionali e locali, determina una condizione non favorevole per i beneficiari di protezione. Allo stesso modo, l'utilizzo di un lessico del razzismo, accompagnato da una retorica dell'invasione da parte dei media e della politica che alimenta un clima di ostilità verso lo straniero tout court, pone seri ostacoli alla creazione dei presupposti necessari per l'attivazione del processo bi-direzionale dell'accoglienza descritto. L'accento posto sul concetto di safety, incentrato sulle odierne esigenze di sicurezza, ha scansato il piano della security, la dimensione della sicurezza sociale: la paura di ciò che è altro ha travolto anche la realtà dei richiedenti asilo e dei rifugiati. (44)
I rifugiati vengono di fatto progressivamente assimilati ai migranti economici: "lo Stato italiano non si è mai distinto per volontà di accoglienza e iniziativa nei confronti dei rifugiati, ma la nostra economia, negli ultimi vent'anni, ha avuto bisogno di manodopera e ha creato molti posti di lavoro scarsamente qualificati, occupati anche dai rifugiati". (45) All'annosa questione dello sfruttamento della popolazione straniera nell'economia sommersa, si aggiungono le problematicità riconducibili alla tensione tra le aspettative dei rifugiati, che spesso svolgevano un lavoro qualificato nel proprio Paese d'origine, e le reali possibilità occupazionali offerte dal Paese d'asilo. Le loro aspettative, infatti, "si scontrano con un contesto che riserva agli immigrati stranieri occupazioni di basso livello e raramente ne riconosce i titoli di studio, senza prevedere trattamenti di particolare favore per i rifugiati". (46)
La peculiarità dei beneficiari di protezione internazionale, al contrario, dovrebbe essere presa in considerazione nel contesto delle politiche d'accoglienza: rispetto ad altri migranti, è meno probabile, soprattutto in virtù dell'applicazione del Regolamento di Dublino, che i rifugiati si trovino in un Paese con cui hanno un legame culturale, linguistico o economico. I rifugiati non godono della protezione del proprio Paese d'origine e non hanno la possibilità di scegliere se tornare a casa, almeno nel breve periodo. Possono aver perso i contatti con i loro familiari e le strutture di sostegno sociale nel Paese d'origine. Questi elementi devono essere tenuti in considerazione al momento di pianificare e implementare le misure d'integrazione. (47)
2.2. Le criticità del percorso autonomizzazione: l'accesso ai diritti sociali tra norme e prassi
La configurazione di concrete possibilità di inserimento sociale ed economico per i beneficiari di protezione internazionale rimane strettamente legato all'accesso effettivo ai diritti sociali di cui essi sono titolari. Il percorso di autonomizzazione dei rifugiati in Italia è un'impresa ardua e molti di essi faticano a liberarsi dalle catene dell'assistenzialismo.
La prima grande criticità, in ordine di rilevanza, deve individuarsi nell'accesso al mercato del lavoro. Il lavoro consiste la condicio sine qua non nel percorso di emancipazione dal circuito dell'assistenza. Nonostante l'attivazione di percorsi di inserimento lavorativo cui beneficiano i "privilegiati" che hanno avuto accesso a un progetto territoriale dello SPRAR, raramente i tirocini e le borse lavoro attivate conducono ad un inserimento strutturato all'interno dell'organizzazione lavorativa. Ciò è dovuto a una molteplicità di fattori, in parte riconducibili alle contingenze economiche e alle gravi difficoltà del mercato di lavoro in Italia, in parte alla spregiudicatezza dei datori di lavoro, che approfittano a loro vantaggio delle brevi convenzioni stipulate con gli enti gestori dei servizi di accoglienza, evitando di assumere personale strutturato, in parte agli stessi titolari di protezione, che spesso sono penalizzati dalla scarsa conoscenza della lingua italiana.
Nel passaggio dalla condizione di richiedenti a quella di titolari di protezione, molte persone nutrono aspettative poco realistiche sulla possibilità di trovare lavoro in tempi rapidi. L'ottenimento dei tanto attesi "documenti" viene vissuto come un momento di svolta, che segna il passaggio da quel periodo di attesa e sospensione a una nuova fase, in cui il lavoro assume una valenza centrale. Lavorare non significa solo guadagnarsi da vivere: significa anche impiegare le giornate dopo mesi di forzata inattività, inviare denaro ai familiari nel Paese di origine, attivare le procedure per il ricongiungimento familiare. Per quanto infatti la normativa vigente consenta al titolare di protezione internazionale di esercitare il diritto al ricongiungimento familiare a condizioni più favorevoli rispetto al cittadino straniero tout court, escludendolo dalla necessità di dimostrare l'esistenza di un reddito sufficiente e di un alloggio conforme ai requisiti igienico-sanitari (48), l'assenza di un minimo di stabilità sul fronte economico e di una abitazione ne impedisce di fatto il suo esercizio.
L'accesso all'alloggio costituisce un altro importante fattore di esclusione sociale e di marginalizzazione dei rifugiati: le misure di sostegno per l'autonomia abitativa sono pressoché inesistenti. L'emergenza si riscontra soprattutto per i titolari di protezione che erano precedentemente ospitati in un Centro di Accoglienza e coloro che non rientrano in una delle condizioni di vulnerabilità tali da rendere necessario un passaggio in carico ai Servizi Sociali Territoriali (famiglie con minori, persone con disagio fisico o mentale). I soggetti che non hanno accesso a una forma di sostegno sociale, in assenza di una rete amicale o familiare di riferimento, tendono a riversarsi nelle grandi città metropolitane alla ricerca di sistemazioni di fortuna. Nelle città di Roma, Milano e Torino è in aumento il numero di beneficiari di protezione internazionale che vengono ospitati nei centri d'accoglienza per senzatetto o in sistemazioni di emergenza, così come quello di coloro che si trovano in situazioni di occupazione abitativa.
Il riconoscimento del titolo di studio conseguito nel Paese di origine costituisce un passaggio importante non solo sul piano dell'accesso al lavoro, potendo altresì contribuire al rafforzamento l'autostima del rifugiato e venendo a costituire un'importante spinta sul piano delle motivazioni e da un punto di vista psicologico. Purtroppo sussistono delle difficoltà di ordine oggettivo dovute all'impossibilità di produrre prove documentali e di contattare le Autorità del Paese d'origine. Spesso l'iter per il riconoscimento dei titoli e delle qualifiche professionali si protrae per tempi lunghissimi a causa delle difficoltà da parte degli uffici competenti di svolgere le dovute valutazioni. L'UNHCR incoraggia in tal senso lo sviluppo di strumenti, manuali o banche dati, mirati ad assistere le istituzioni in materia di istruzione affinché possano essere condivise le informazioni faticosamente ottenute in riferimento a determinati Paesi. (49)
Un ostacolo di ordine generale riguardante le difficoltà nell'accesso ai diritti sociali è connesso al diritto alla residenza anagrafica: alcune autorità locali, nella prassi, pongono illegittimamente dei limiti nell'esercizio del diritto all'iscrizione anagrafica, così precludendo l'accesso a diverse misure di assistenza sociale. È stato da più parti denunciata la richiesta di certificazioni e documenti (ad esempio, il passaporto) non ottenibili da parte di un rifugiato, vista l'impossibilità di contattare le Autorità del proprio Paese d'origine: "non potendo quindi in alcun caso ritenersi fissata la residenza nel comune di nascita, non può che concludersi che la persona titolare di protezione internazionale o umanitaria, anche se senza fissa dimora, ha la residenza nel comune di domicilio". (50)
Sul fronte dell'accesso al diritto alla salute, i titolari di protezione internazionale hanno l'obbligo di iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale e hanno parità di trattamento rispetto al cittadino italiano. Una prima difficoltà che si rileva su questo fronte, che riguarda genericamente la totalità della popolazione straniera, consiste nell'assenza di un servizio di mediazione culturale in diverse strutture sanitarie pubbliche. In conseguenza di ciò, gli stranieri tendono a rivolgersi ai servizi sanitari solamente nel momento in cui la malattia raggiunge un certo livello di gravità, così precludendo l'attivazione di un percorso di cura tempestivo. Per quanto concerne la specificità dei rifugiati, in particolare coloro che rientrano nella categoria dei vulnerabili, si è visto come il novellato art. 27 del D.L.vo n. 251/07 preveda al comma 1 bis, l'adozione da parte del Ministero della salute di "linee guida per la programmazione degli interventi di assistenza e riabilitazione nonché per il trattamento dei disturbi psichici dei titolari dello status di rifugiato e dello status di protezione sussidiaria che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale". Si auspica che il Governo intervenga in tempi rapidi in tal senso, colmando una lacuna che viene normalmente risolta con generici invii di routine da parte del personale medico ai locali Centri di Salute Mentale, talvolta non specializzati nella cura delle sintomatologie riportate dalle persone che hanno un tale vissuto traumatico.
2.3. Gli effetti della marginalizzazione: aspetti sociologici e psicologici
Molti rifugiati provano un sentimento di gratitudine nei confronti dell'Italia, il Paese che li protegge dal rischio che correrebbero in caso di rientro nella terra d'origine, ma allo stesso tempo un senso di insoddisfazione e frustrazione per le opportunità che non vengono loro offerte. Molti si sentono "bloccati" in un Paese dove i loro diritti non sono pienamente rispettati e cercano di andarsene, più o meno consapevoli dei limiti che il Regolamento di Dublino impone anche a chi ha ottenuto una forma di protezione internazionale. (51) Altri sopravvivono rassegnati e sperano un giorno di poter ricominciare la loro nuova vita, ottenere un lavoro e ricongiungersi ai propri familiari.
I rifugiati sanno di essere "diversi" dagli altri stranieri, i quali sono vincolati all'esercizio di un'attività lavorativa per rinnovare il loro permesso di soggiorno, non sempre hanno accesso ai benefici (quanto meno sulla carta) cui essi hanno diritto e possono far rientro nel loro Paese d'origine. La specialità della condizione giuridica che rivestono incide sulle aspettative che essi legittimamente pretendono soddisfatte. Il mancato compimento dei doveri di accoglienza che l'Italia perpetra, ha un impatto ancora più grave agli occhi dei rifugiati. I traumi subiti e le discriminazioni vissute, inoltre, qualora non affrontate ed elaborate tempestivamente, riemergono in superficie laddove le falle del sistema di accoglienza e del percorso di integrazione socio-economica che costringono le persone a dormire per strada, a doversi accontentare di alloggi inadeguati e a non avere accesso ai servizi essenziali vengono interpretate come comportamenti discriminatori messi in campo da parte delle autorità nei loro confronti.
È comprovato, infatti, che "politiche d'accoglienza, così come d'integrazione, inadeguate possono acuire o perpetuare gli effetti del trauma. La protratta separazione dalla famiglia, la mancanza di un lavoro, esclusione e marginalizzazione sociale, l'ansia per il futuro, l'esposizione all'ignoranza, ostilità e umiliazione sono tutti fattori che possono aggravare le condizioni psicologiche della persona interessata". (52) I percorsi di autonomizzazione di cui devono beneficiare i migranti forzati non possono trascurare le peculiarità di cui sono portatori: "il passato traumatico continua ad influenzare il loro presente e le potenzialità di realizzare un futuro differente; [...] ciò determina il rapporto con la realtà che li circonda, rallentando la realizzazione di un nuovo progetto". (53) Un percorso di accompagnamento psicologico si rivela un elemento essenziale al fine della buona riuscita di un percorso di accompagnamento volto al raggiungimento di una propria autonomia socio-lavorativa: i rifugiati devono essere sostenuti nel mettere in campo le risorse per intraprendere un nuovo percorso di vita. "Nell'ambito di una relazione di sostegno psicologico, l'elaborazione psichica dell'esperienza traumatica che dà voce alle emozioni spesso congelate e fornisce significato ai sintomi correlati, può essere occasione per rileggere la propria storia e la propria esperienza di vita, favorendo l'apertura di uno sguardo verso il futuro. [...] L'assistenza ai rifugiati deve cercare una risposta ai bisogni materiali (abitazione, lavoro ecc.) prendendo allo stesso in considerazione la dimensione psicologica, esistenziale e relazionale, non in un ottica patologizzante, ma attenta alla dimensione sociale e comunitaria". (54)
Dalle ricerche condotte sul campo (55) si leva all'unisono la voce dei titolari di protezione che individuano tra le maggiori criticità l'abbandono successivo alla fase della prima accoglienza. L'aiuto che viene erogato nella fase di accoglienza raramente conduce alla conquista di un'autonomia individuale, assumendo i tratti di un supporto di tipo assistenziale. Il rapporto di dipendenza che si instaura imbriglia il rifugiato nelle maglie dell'assistenzialismo, da cui diviene sempre più difficile svincolasi. I soggetti che hanno le caratteristiche per accedere ai Servizi Sociali Territoriali (nuclei con minori, disabili, anziani) non spezzano le catene della dipendenza: la persona viene incanalata in un'altra forma di accoglienza, non più specifica bensì genericamente rivolta a tutta la cittadinanza, entrando un circolo vizioso senza via d'uscita che in alcuni casi si protrae per diversi anni.
La marginalizzazione cui sono costretti molti titolari di protezione, inoltre, alimenta il settore dell'economia informale. I titolari di protezione internazionale, non essendo il rinnovo del titolo di soggiorno di cui sono in possesso vincolato alla dimostrazione di un reddito documentato, sono spesso coinvolti in pratiche di lavoro sommerso. Nel Mezzogiorno, in particolare, si registrano gravi situazioni di sfruttamento lavorativo: vi sono zone in cui la pratica del caporalato è prassi quotidiana. I braccianti vengono reclutati a giornata, lavorano per molte ore al giorno in pessime condizioni e il caporale che li ha reclutati prende massicce percentuali dalle loro paghe. Per molti di questi rifugiati "invisibili", tuttavia, il "lavoro nero" costituisce l'unica áncora di salvezza: "chi non ha alcun lavoro è disposto a lavorare a qualunque condizione, arrivando ad accettare di guadagnare appena 50 centesimi all'ora". (56)
Il rischio di entrare in un "circolo vizioso della marginalità" è molto alto nei migranti forzati: il senso di precarietà, l'assenza di un lavoro stabile e di una sistemazione alloggiativa adeguata, la condizione di dipendenza "intrappolano" il migrante in un labirinto senza via d'uscita. Molti rifugiati tendono ad accettare anche condizioni difficili e svantaggiose, per soddisfare i propri bisogni essenziali nel breve termine, perpetuando la condizione di marginalità in cui vivono. Ciò, come si vedrà, determina una precarietà che si trascina per diversi anni a partire dal momento in cui avviene il passaggio dalla condizione giuridica di richiedente a titolare di protezione internazionale. Ben presto, infatti, il tanto atteso documento si trasforma in
[...] un pezzo di carta che ti rende invisibile a tutti. Una sorta di carta magica, simile a quella con cui giocano i bambini. A me è toccata quella che ha il potere di renderti invisibile, appunto. Se mi ferma un poliziotto per controllare i documenti, quando capisce che sono rifugiato, mi lascia andare facilmente, senza troppe domande. [...] A me sembra che qui in Italia noi rifugiati siamo soltanto un peso da sopportare, un dazio da pagare per restare in Unione Europea: [...] non mi considero salvo e tanto meno al sicuro. Mi reputo un sopravvissuto. Un marziano talvolta. Sempre meno un giornalista. (57)
3. Il post-accoglienza: da rifugiati a cittadini?
I percorsi di accoglienza dei richiedenti e titolari di protezione internazionale, come si è ampiamente visto, hanno caratteristiche proprie. Si è sostenuto che tale peculiarità debba accompagnare anche il passaggio dallo status di richiedente a quello di titolare di protezione, in considerazione delle fragilità di cui questi soggetti sono spesso portatori. Trascorsi alcuni anni dall'avvenuto riconoscimento, tuttavia, la realizzazione di un percorso di inserimento socio-lavorativo dovrebbe condurre ad una progressiva perdita dei connotati tipici della posizione giuridica ricoperta, segnando il passaggio da rifugiati a cittadini.
La concessione della cittadinanza italiana segue un percorso privilegiato per il titolare di protezione internazionale: mentre il cittadino straniero può avanzare la propria istanza di concessione della cittadinanza per naturalizzazione qualora abbia risieduto sul territorio nazionale per almeno dieci anni, il termine è dimezzato nel caso in cui il richiedente abbia lo status di rifugiato. (58) La concessione, tuttavia, rimane subordinata alla soddisfazione dei requisiti stabili dalla normativa, che non esime il titolare di protezione dalla necessità di dimostrazione di un reddito adeguato (59) nei tre anni antecedenti l'istanza; la condizione deve rimanere soddisfatta, tuttavia, anche nel momento del perfezionamento dell'iter, che avviene, in media, due o tre anni dopo la data della presentazione della stessa.
Un ulteriore strumento giuridico è stato inserito con il D.L.vo 13 febbraio 2014, n. 12, consentendo il rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo allo straniero titolare di un permesso di soggiorno per protezione internazionale da almeno 5 anni. (60) Anche in questo caso il legislatore ha previsto una via preferenziale, escludendo i beneficiari di protezione dalla presentazione della documentazione relativa all'idoneità dell'alloggio e dal superamento del test sulla conoscenza della lingua italiana. Per quanto riguarda la dimostrazione delle risorse economiche sufficienti, tuttavia, l'unica facilitazione, di scarsa entità, viene accordata a coloro che si trovano in una condizione di vulnerabilità (61): i rimanenti devono dimostrare la disponibilità di un reddito non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale.
Il conseguimento del permesso CE per soggiornanti di lungo periodo e, ancor più, l'ottenimento della cittadinanza italiana costituiscono dei traguardi che scandiscono il percorso di emancipazione compiuto del soggetto. Il superamento della condizione di rifugiato pone un termine, anche da un punto di vista psicologico, alla relazione di dipendenza e di aiuto che in taluni casi conduce ad una vittimizzazione della persona che rischia di essere inglobata in un "circolo vizioso della marginalità". Entrambi gli strumenti giuridici descritti, inoltre, svincolano il titolare di protezione dal Paese di asilo, consentendo l'accesso alla mobilità in Europa, ampliando le possibilità di integrazione sul territorio degli Stati membri.
Se questo iter dovrebbe corrispondere a quel percorso fisiologico che il titolare di protezione dovrebbe percorrere nei primi cinque anni dal momento della presentazione della propria istanza di asilo, nella realtà dei fatti tali "imprese" costituiscono delle rare eccezioni. La regola, purtroppo, vede molte persone, a distanza di diversi anni dal riconoscimento della protezione, in una condizione di precarietà.
3.1. La dispersione sul territorio: invisibilità e sommerso
I dati relativi al livello di integrazione socio-economica della popolazione rifugiata presente sul territorio nazionale sono assai scarsi. L'assenza di strumenti di monitoraggio favorisce la dispersione sul territorio di queste persone, che tendono a diventare invisibili. Alcune ricerche realizzate sul campo in alcune città italiane, tuttavia, hanno permesso di fotografare la situazione in cui versano i titolari di protezione a distanza di alcuni anni dall'avvenuto riconoscimento della protezione. Si riporteranno di seguito le conclusioni tratte da uno studio svolto a livello territoriale coordinato dal Consiglio Italiano per i Rifugiati (CIR), che ha realizzato una ricerca sperimentale quanti-qualitativa sul livello di integrazione dei titolari di protezione internazionale presenti in Italia da almeno tre anni. (62) I dati sono stati raccolti nelle città di Torino, Bologna, Roma, Caserta, Lecce, Badolato e Catania. La ricerca è stata condotta allo scopo di analizzare l'impatto che i percorsi di accoglienza e i servizi per l'integrazione hanno sulle capacità, le opportunità, le realtà di autonomia, di inserimento socio-economico e di integrazione dei titolari di protezione internazionale.
Le principali criticità riscontrate di collocano sul piano dell'accesso al lavoro e sul fronte alloggiativo. Quanto al primo aspetto, il lavoro costituisce l'elemento di primaria importanza da prendere in considerazione in un'indagine che voglia analizzare il livello di autonomia raggiunto da un soggetto: è attorno ad esso che ruotano le possibilità di risposta ai bisogni essenziali della persona. Dalla ricerca è emerso che solamente la metà delle oltre duecento persone intervistate ha risposto positivamente. Di questi, il 22% ha dichiarato di non avere un regolare contratto. L'economia sommersa è un settore che impiega molti titolari di protezione, considerando inoltre che il rinnovo del titolo di soggiorno non è vincolato alla produzione di un reddito certificato. Significativa, inoltre, la correlazione esistente tra la condizione lavorativa e il percorso di accoglienza intrapreso: le persone che hanno fruito di una forma di accoglienza, in un CARA o in uno SPRAR, costituiscono la maggioranza tra coloro che sono riusciti ad inserirsi nel mondo del lavoro. I dati dimostrano, inoltre, che la permanenza prolungata in una struttura di accoglienza ostacola il percorso di inserimento lavorativo: chi fuoriesce dal circuito dell'accoglienza entro 12 mesi dal suo ingresso, ha una condizione lavorativa più vivace. In tal senso, costituiscono un grave impedimento i patologici tempi di attesa che intercorrono tra la manifestazione della volontà di presentare domanda di protezione internazionale e la decisione nel merito della stessa, che possono superare i 12 mesi di attesa. Esiste infine una forte discrepanza tra gli studi e le qualifiche dei titolari di protezione e l'occupazione svolta in Italia: la quasi totalità di essi non svolge una professione in linea con la propria, dovendosi accontentare di lavori di basso profilo. Gli intervistati, tuttavia, si reputano soddisfatti del lavoro che svolgono, ma con motivazioni che invitano alla riflessione: "Perché mi consente di vivere", rispondono i più.
La situazione abitativa mostra un quadro altrettanto preoccupante: la precarietà cui sono costretti molti titolari di protezione internazionale è indicativa di una condizione di marginalizzazione sociale ed economica. Solamente il 30% delle persone intervistate dichiara di vivere da solo o con la propria famiglia. Tra i rimanenti, alcuni abitano in contesti transitori con altre persone, mentre altri, il 18% del totale, vivono in condizioni di grave marginalità: in una casa occupata, nei dormitori, in baraccopoli o per strada. Il dato è allarmante in quanto denuncia una criticità non giustificabile dal fatto che tale condizione sia ricoperta da una minoranza dei titolari di protezione. L'esistenza di un numero significativo di persone che versano in una condizione di disagio abitativo denota un chiaro fallimento delle politiche di accoglienza implementate nei confronti dei titolari e, ancor prima, dei richiedenti protezione internazionale. Si consideri, inoltre, che l'invisibilità delle persone che vivono in tali condizioni è molto elevata. Il numero è nettamente superiore rispetto a quello che viene (faticosamente) rilevato. Anche per gli aspetti concernenti la condizione abitativa, i dati mostrano una correlazione con la tipologia di accoglienza precedentemente fruita: mentre coloro che hanno avuto accesso allo SPRAR hanno tendenzialmente trovato una soluzione abitativa insieme ad amici o con la propria famiglia, una quota significativa di coloro che hanno potuto fruire unicamente dell'accoglienza presso un CARA si è ritrovato in una delle condizioni di grave disagio sopra riportate.
3.2. Monitoraggio dell'inserimento socio-economico dei nuclei vulnerabili titolari di protezione internazionale sul territorio del Comune di Bologna (63)
Nel corso della seconda annualità del Progetto PE.TR.A Percorsi di transizione verso l'autonomia, realizzato dall'associazione Xenia di Bologna nell'ambito del Fondo Europeo per i Rifugiati (64) nel periodo intercorso dal 1 luglio 2013 al 30 giugno 2014, ho avuto l'opportunità di prendere parte ad una attività di monitoraggio volta a rilevare il livello di inserimento socio-economico dei titolari di protezione internazionale appartenenti alle categorie vulnerabili, presenti sul territorio del Comune di Bologna.
La ricerca ha mirato alla realizzazione di uno strumento idoneo a monitorare i processi e gli standard di integrazione delle persone e dei nuclei rifugiati e titolari di protezione sussidiaria presenti sul territorio di Bologna, con un'attenzione particolare alla fase del post-accoglienza. L'esigenza della realizzazione di una banca dati è nata dalla constatazione delle criticità che la maggior parte dei titolari di protezione internazionale incontra nel momento in cui vengono interrotti i supporti messi a disposizione nel periodo dell'accoglienza, che spesso si traduce in un passo indietro, una ricaduta verso un intervento di tipo assistenzialistico. Il rischio, come già detto, è evidente: terminata una forma di accoglienza, tendenzialmente più specifica e dedicata a soggetti richiedenti o titolari di protezione internazionale, la persona viene incanalata in un'altra, genericamente rivolta a tutta la cittadinanza, entrando un circolo vizioso senza via d'uscita che in alcuni casi si protrae per diversi anni. Viene persa, pertanto, la specificità del soggetto rifugiato politico o protetto sussidiario. A ciò si aggiunga il mancato coordinamento a livello comunale tra i diversi enti di tutela cui le persone debbono interfacciarsi, che rende maggiormente difficoltoso inquadrare in modo puntuale il percorso intrapreso dal soggetto ed individuare i bisogni attuali e futuri. Il tema del post-accoglienza investe l'intero territorio nazionale, in modo particolare per quando riguarda la fuoriuscita dai progetti SPRAR. Il punto di partenza per dare una risposta al bisogno, deve necessariamente partire dalla conoscenza del fenomeno. In questo senso, nell'ambito della seconda annualità del Progetto PETRA, si è voluto affrontare il problema quanto meno nell'ambito territoriale d'azione del progetto, il Comune di Bologna. Il target del censimento realizzato è stato inoltre limitato ai soli soggetti vulnerabili all'interno della più ampia categoria dei richiedenti e titolari di protezione internazionale.
La banca dati è stata strutturata con l'obiettivo di mettere in luce il percorso di integrazione socio-economica dei soggetti censiti. A ciascun soggetto maggiorenne è stata assegnata una scheda. Laddove in presenza di nuclei, le schede dei familiari integranti lo stesso nucleo familiare sono tra loro collegate. La scheda è suddivisibile in tre sezioni: nella prima sono contenuti i dati anagrafici e informazioni di tipo personale, nella seconda vengono descritti i servizi erogati in accoglienza, qualora avvenuta, e/o il percorso individuale intrapreso dal soggetto sul territorio, la terza sezione concerne la situazione attuale in cui versa il soggetto. Sono proprio i dati relativi a quest'ultima sezione che permettono di delineare il quadro dei percorsi di integrazione dei soggetti vulnerabili richiedenti e titolari di protezione internazionale presenti sul territorio di Bologna.
Più analiticamente, nella prima sezione vengono riportati i dati anagrafici della persona censita, dati relativi al permesso di soggiorno, alla tipologia della vulnerabilità, alla composizione del nucleo familiare, al titolo di studio conseguito e alla conoscenza della lingua italiana. In questa sezione vengono altresì riportate informazioni volte alla ricostruzione del percorso migratorio del soggetto: a partire dalla data e dal luogo di ingresso sul territorio italiano, viene ricostruito lo storico dei luoghi di residenza o domicilio precedenti all'insediamento sul territorio di Bologna, quindi è indicata la data di ingresso sul territorio e la fonte di segnalazione della presenza. A livello operativo, è da segnalare che solo in questa sezione sono presenti alcuni campi a riposta vincolata: sesso, nazionalità, motivazione del soggiorno (richiesta asilo, asilo politico o protezione sussidiaria) e tipo di vulnerabilità (secondo quanto tipizzato dalla normativa in materia di asilo). Tutti gli altri campi della sezione, nonché nelle successive, prevedono riposte aperte. La seconda sezione mira a delineare la fase relativa all'accoglienza. In primo luogo viene indicato l'ente di riferimento dell'accoglienza (progetto SPRAR, progetto FER, Prefettura, altri enti) e la data di ingresso. I servizi sono suddivisi in diversi campi: due specifici, relativi all'alloggio e al lavoro, altri più generici, che permettono di elencare altri servizi ed interventi posti in essere nel contesto dell'accoglienza (assistenza legale, assistenza sanitaria, servizi educativi). Da ultimo la motivazione e la data di fuoriuscita dell'accoglienza. L'ultima sezione contiene i dati più rilevanti ai fini del monitoraggio, fotografando la situazione attuale dei soggetti censiti. In primo luogo l'attenzione viene rivolta alle condizioni abitative e lavorative, che rappresentano gli aspetti maggiormente significativi. Come anticipato, il campo non prevede risposte standardizzate e permette di descrivere l'evoluzione e i vari passaggi compiuti, la situazione attuale e le prospettive future. Un ulteriore campo di indagine attiene alle condizioni sanitarie. Appartengono infatti alla categoria dei "vulnerabili", come definiti dalla normativa di riferimento, le persone che riportano gravi problematiche sanitarie, disabilità, disagio mentale e le vittime di tortura. Laddove siano presenti minori, la scheda richiede di specificare se siano regolarmente inseriti nel contesto scolastico. Si è infine ritenuto opportuno registrare il rapporto dei soggetti con i servizi sociali territoriali. Questa informazione è molto rilevante in quanto l'evoluzione del rapporto con i servizi è sintomo di minore dipendenza e segna il percorso verso il conseguimento dell'autonomia. Da ultimo, la scheda si conclude con una voce che permette di segnalare genericamente ogni tipo di criticità, gli ostacoli da superare nel percorso di autonomia.
Le modalità di reperimento dei soggetti rispondenti alle caratteristiche del monitoraggio e dei relativi dati si sono articolate in più direzioni. Le prime informazioni sono state attinte direttamente all'interno del Progetto Petra II, nel cui ambito la banca dati è stata realizzata. Nel corso delle due annualità del progetto, sono stati presi in carico complessivamente 27 nuclei e 7 adulti soli, per un totale di 81 persone. Di queste, non tutte sono state censite in banca dati: alcune hanno lasciato il territorio di Bologna, altre hanno "superato" la propria vulnerabilità (si pensi ai nuclei che cessano di essere monogenitoriali). Per quanto attiene alle persone già transitate nel Progetto PETRA II, si è proceduto contattando le persone telefonicamente, invitandole per una breve intervista di persona. La maggior parte di esse ha risposto positivamente. Dopo una breve premessa circa le finalità della realizzazione della banca dati, le domande sono state poste seguendo lo schema stabilito, cui sono seguite risposte aperte. Altre, tra le persone contattate, che non hanno avuto la possibilità di presentarsi personalmente a causa di problemi lavorativi o difficoltà di spostamento, sono state sottoposte a intervista telefonica.
Si è quindi posta la fondamentale questione relativa al rilevamento delle presenze dei soggetti aventi le caratteristiche del target, presenti sul territorio di Bologna. Il tema risultava centrale, dal momento che l'obiettivo della banca dati era proprio quello di scoprire il sommerso, facendo emergere quelle situazioni che, una volta fuoriuscite dall'accoglienza, si sono disperse sul territorio. Le risposte più significative in tal senso sono giunte attraverso la preziosa collaborazione con i Servizi Sociali del territorio. Sono stati contattati i responsabili dei servizi dei quartieri, cui è stato presentato il progetto di realizzazione della banca dati e illustrate le finalità di tale strumento. La risposta è stata pronta e collaborativa da parte di quasi la totalità dei servizi interpellati. La modalità operativa privilegiata, sperimentata con successo presso il Servizio Sociale del Quartiere San Donato e riproposta agli altri servizi, ha visto una prima fase di raccolta delle schede relative ai soggetti rispondenti le caratteristiche del monitoraggio da parte dei vari assistenti sociali, cui è seguita la fase di comunicazione dei dati. Mi sono recata personalmente presso la sede dei servizi dove ho potuto estrapolare dalle cartelle i dati rilevanti ai fini della ricerca ed inserirli nella banca dati. Laddove non evincibili dalle cartelle, gli assistenti sociali, presenti e in servizio, hanno fornito le informazioni mancanti e comunicato gli ultimi aggiornamenti. Fondamentale è stato il loro apporto nella segnalazione delle criticità e delle prospettive future.
In altri casi non si è seguito questa modalità, a causa della mancata disponibilità da parte del servizio ovvero per questioni di celerità laddove il segnalante riportasse casi isolati. In tali casi lo scambio delle informazioni è avvenuto attraverso contatti telefonica ovvero via e-mail, inviando una scheda predisposta in formato Excel che ha permesso di individuare le informazioni necessarie ai fini del monitoraggio e di inserirle in maniera automatica in banca dati. Oltre alle segnalazioni provenienti dai Servizi Sociali Territoriali, altri casi sono stati segnalati da strutture e comunità di accoglienza. Altre persone sono state inserite in quanto si sono recate allo sportello di accompagnamento alla ricerca del lavoro e della casa dell'associazione Xenia.
Caratteristiche dei soggetti censiti:
| Afghanistan | 2 |
|---|---|
| Angola | 2 |
| Armenia | 2 |
| Bangladesh | 2 |
| Camerun | 7 |
| Congo | 4 |
| Costa d'Avorio | 3 |
| Eritrea | 13 |
| Etiopia | 5 |
| Federazione Russa | 1 |
| Ghana | 1 |
| Iran | 3 |
| Iraq | 2 |
| Kosovo | 4 |
| Mali | 1 |
| Moldavia | 1 |
| Nigeria | 7 |
| Pakistan | 1 |
| Palestina | 4 |
| Serbia | 5 |
| Sierra Leone | 1 |
| Siria | 2 |
| Somalia | 9 |
| Sudan | 1 |
| Tunisia | 1 |
| Maschi | 29 |
|---|---|
| Femmine | 55 |
| Asilo politico | 48 |
|---|---|
| Protezione sussidiaria | 32 |
| Richiedente asilo | 4 |
| Anzianità | 2 |
|---|---|
| Disabilità | 6 |
| Disagio mentale | 17 |
| Nucleo monogenitoriale | 34 |
| Problematiche sanitarie gravi | 6 |
| Vittime di tortura | 12 |
| Nuclei | 42 |
|---|---|
| Adulti soli | 32 |
Condizioni lavorative ed abitative:
| Disoccupati | 33 |
|---|---|
| di cui alla ricerca di un'occupazione | 30 |
| di cui impossibilitati a causa di problematiche sanitarie / età avanzata | 3 |
| Occupati | 29 |
| Borsa lavoro /stage | 10 |
| Non noto (non reperibili) | 11 |
| In accoglienza abitativa | 35 |
|---|---|
| di cui presso dormitori | 9 |
| Alloggio ERP | 17 |
| In autonomia abitativa (affitto) | 5 |
| Ospitalità presso conoscenti | 5 |
| Non noto (non reperibili) | 12 |
Dai dati raccolti emerge che la maggior parte dei soggetti censiti è di nazionalità eritrea e somala, ma sono da segnalare anche diverse persone provenienti da Camerun, Nigeria, Serbia e Kosovo. Quanto a vulnerabilità, la maggioranza dei soggetti censiti rientra nella categoria dei nuclei monogenitoriali, seguono i portatori di disagio mentale, le vittime di tortura, i soggetti riportanti gravi problematiche sanitarie, i disabili e gli anziani. La prevalenza dei nuclei genitoriali con figli minori può leggersi come una conseguenza del fatto che, laddove è presente un minore, la situazione del nucleo non può sfuggire ai Servizi Sociali Territoriali, mentre è possibile che la dispersione sul territorio e l'invisibilità sia maggiore per gli adulti soli, pur fragili da un punto di vista sanitario e psicologico. Venendo ai dati di maggiore interesse, concernenti l'accesso al lavoro e all'alloggio, è possibile trarre alcune conclusioni, che si profilano preoccupanti. Il 40% del campione non svolge attività lavorativa, cui deve sommarsi un altro 10% che al 30 giugno 2014 svolgeva una borsa lavoro. La riflessione di profila necessaria, dal momento che la maggior parte dei soggetti destinatari di progetti SPRAR/FER dovrebbe ricevere nel periodo di accoglienza un supporto finalizzato all'inserimento lavorativo (orientamento, bilancio delle competenze, redazione curriculum e inserimento in borsa lavoro). Sul fronte abitativo, i dati dimostrano che solo una minima percentuale si trova in una situazione di autonomia abitativa, la maggioranza ritrovandosi in accoglienza o in situazioni abitative precarie, anche a distanza di alcuni anni dal termine del periodo massimo previsto.
Note
1. Mori P., cit., p. 128.
2. CIR Consiglio Italiano per i Rifugiati, Le strade dell'integrazione. Ricerca sperimentale quali-quantitativa sul livello di integrazione dei titolari di protezione internazionale presenti in Italia da almeno tre anni, Giugno 2012, p. 25.
3. Catarci M., L'integrazione dei rifugiati. Formazione e inclusione nelle rappresentazioni degli operatori sociali, Milano, FrancoAngeli Editore, 2011, p. 147.
4. Questa la linea di pensiero sostenuta anche dall'UNHCR in Note sull'integrazione dei rifugiati nell'Unione Europea, Maggio 2007.
5. Tra cui la preclusione dalla possibilità di esercitare il diritto all'iscrizione al Servizio Sanitario, venendo assistito nelle more attraverso il tesserino STP che consente unicamente l'accesso alle "cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia ed infortunio" (art. 35 co. 3 D.L.vo 286/98).
6. Talvolta il richiedente identifica la Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale come un'autorità di polizia e la associa al proprio vissuto traumatico legato a persecuzioni e trattamenti degradanti perpetrati dalle stesse autorità istituzionali del proprio Paese d'origine.
7. Cfr. Circolare del Ministero della Sanità n. 5/2000.
8. UNHCR, Note sull'integrazione dei rifugiati nell'Unione Europea, Maggio 2007.
9. Per un approfondimento si vedano le testimonianze raccolte in Centro Astalli, Soccorsi e poi?Voci di rifugiati arrivati in Sicilia.
10. Cfr. Swiss Refugee Council, Reception conditions in Italy. Report on the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees, Berne, October 2013.
11. UNHCR, Note sull'integrazione dei rifugiati nell'Unione Europea, Maggio 2007.
12. Centro Astalli, Soccorsi e poi? Voci di rifugiati arrivati in Sicilia, p. 15-16.
13. DM 22/07/2008, come modificato dal DM 05/08/2010, Linee-guida per la presentazione delle domande di contributo per il Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo.
14. Art. 22, Direttiva 2013/33/UE.
15. Unione Europea, Provincia di Parma, Ministero dell'Interno, Per un'accoglienza e una relazione d'aiuto transculturali. Linee guida per un'accoglienza integrata e attenta alle situazioni vulnerabili dei richiedenti e titolari di protezione internazionale, Maggio 2011, p. 8.
16. Nel 2013, dei 3.000 posti totali finanziati nell'intero Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati, 2.500 hanno visto come beneficiari soggetti ordinari, 450 destinati a coloro che appartengono alle categorie vulnerabili e 50 per i soggetti portatori di disagio mentale. (Fonte: Atlante Sprar, Anno 2012/2013).
17. Unione Europea, Provincia di Parma, Ministero dell'Interno, Per un'accoglienza e una relazione d'aiuto transculturali. Linee guida per un'accoglienza integrata e attenta alle situazioni vulnerabili dei richiedenti e titolari di protezione internazionale, Maggio 2011, p. 138.
18. Tra le attività che l'associazione "Medici Contro la Tortura" svolge, oltre ad offrire assistenza medica e psicologica, supporta i richiedenti protezione internazionale nella certificazione delle torture subite ai fini della richiesta di protezione in sede di audizione presso le Commissioni Territoriali, documenta e denuncia la realtà attuale della tortura e fornisce luoghi di incontro e sostegno tra la comunità civile, le istituzioni e le organizzazioni sociali e culturali.
19. Si segnalano tuttavia due progetti, l'uno curato dall'associazione CIAC Onlus di Parma, operante nel settore dell'asilo e della cooperazione internazionale, volto al supporto delle vittime di tortura, nel cui ambito è stata attivata una collaborazione con l'Azienda Sanitaria Locale per l'attivazione di un equipe di lavoro strutturata per rispondere anche alle richieste delle vittime di tortura. L'altro, il progetto NIRAST Network Italiano per i Richiedenti Asilo Sopravvissuti a Tortura, creato nel 2007 e coordinato dall'Ospedale San Giovanni di Roma, ha dato vita ad una rete integrata di strutture pubbliche specializzate nell'identificazione e nel trattamento delle patologie conseguenti a torture e trauma esterno.
20. Per un elenco competo dei procedimenti di infrazione: DG Migration and Home Affairs, EU law monitoring.
21. Council of Europe, Commissioner for Human Rights, Report by Nils Muiznieks, Commissioner for Human Rights of the Council of Europe. Following the visit to Italy form 3 to 6 July 2012, Strasbourg, 18 September 2012.
22. Mori P., cit., p. 138.
23. Vassallo Paleologo F., L'Italia non è un paese sicuro per richiedenti asilo, in Questione Giustizia.
24. Da una ricerca condotta dal Centro Astalli, La protezione interrotta. L'impatto del Regolamento di Dublino sulla vita dei richiedenti asilo, Giugno 2013, è emerso che più della metà delle persone intervistate nell'ambito della ricerca (che ha coinvolto 257 persone) non era a conoscenza delle procedure Dublino.
25. L'Italia e la Grecia sono gli unici Paesi che non prevedono la detenzione dei soggetti in attesa di trasferimento. Secondo i dati forniti dall'AIDA - Asylum Information Database, Mind the gap: an NGO perspective on challenge to accessing protection in the Common European Asylum System, Annual Report 2013/2014, essi sono raramente trattenuti in Belgio, Bulgaria, Danimarca, Polonia, Irlanda e Svezia. Ciò accade frequentemente in Austria, Cipro, Ungheria, Malta, Olanda e Regno Unito.
26. ECRE, Sharing Responsibility for Refugee Protection in Europe: Dublin Reconsidered, March 2008.
27. Mentre nel 2012 si registrava un totale di 1.387 richiedenti, l'anno seguente il numero era lievitato a quota 7.144.
28. ECRE, Forum Réfugiés-Cosi, the Hungarian Helsinki Committee, The Dublin II Regulation: Lives on Hold, Febbraio 2013, p. 117.
29. Associazione Senzaconfine (a cura di), Le voci sospese. Come migliorare la procedura di riconoscimento della protezione internazionale in Italia: analisi e raccomandazioni, Luglio 2013, p. 6.
30. Spesso si tratta di vie "apparentemente legali": l'assenza di canali umanitari, costringe le persone in fuga, soprattutto nei casi di persecuzione politica, a pagare cifre elevatissime al fine di ottenere passaporti falsi, così evitando di essere individuati, fermati e spesso arrestati in aeroporto.
31. Cfr. Identificazioni umanitarie - Violenze sul corpo dei migranti per rilevare le impronte.
32. Circolare del Ministero dell'Interno del 26 settembre 2014.
33. Centro Astalli, La protezione interrotta. L'impatto del Regolamento di Dublino sulla vita dei richiedenti asilo, Giugno 2013, pp. 58-59.
34. L'Unità Dublino è l'unico ufficio preposto ad esaminare le migliaia di richieste di trasferimento, in entrambi i sensi, in forza dell'applicazione del Regolamento di Dublino. I numeri dei procedimenti da esaminare sono manifestamente sproporzionati rispetto alle forze della sola Unità Dublino. La rilevante discrasia tra il numero dei procedimenti attivati ed i trasferimenti effettivamente eseguiti è dato dal fatto che molte richieste di trasferimento non vengono esaminate nei tempi previsti dalla normativa, ciò determinando il radicamento della competenza in Italia.
35. FER 2013, Azione 3.C, PROG. 104583, "I.C.A.R.O. - Integrare, Curare, Accogliere, Recuperare, Orientare. Nuovo Centro di Accoglienza per Soggetti Dublino appartenenti alle categorie di vulnerabilità".
36. Si segnala che i due nuclei provenienti dalla Grecia sono stati trasferiti in Italia in applicazione dell'art. 8 del Regolamento di Dublino II, a mente del quale "Se un familiare di un richiedente asilo ha presentato in uno Stato membro una domanda sulla quale non è ancora stata presa una prima decisione di merito, l'esame della domanda d'asilo compete a detto Stato membro, sempre che gli interessati lo desiderino".
37. Il nome, di fantasia, è stato scelto dal ragazzo intervistato. Perché significa "felice", nella lingua araba.
38. Art. 35 comma 3, TUI. Il tesserino STP viene rilasciato genericamente ai cittadini stranieri non iscritti al Servizio Sanitario Nazionale in quanto non in regola con le norme relative all'ingresso ed al soggiorno.
39. Raccomandazioni dell'UNHCR sugli aspetti rilevanti della protezione dei rifugiati in Italia, Luglio 2013, p. 13.
40. Nelle pagine a seguire il termine "rifugiato" deve intendersi riferito anche al titolare di protezione sussidiaria o di altra forma di protezione umanitaria.
41. Gozzi G., Sorgoni B.(a cura di), I confini dei diritti. Antropologia, politiche locali e rifugiati, Bologna, Il Mulino, 2010, p. 33 - 34.
42. CIR Consiglio Italiano per i Rifugiati, Le strade dell'integrazione. Ricerca sperimentale quali-quantitativa sul livello di integrazione dei titolari di protezione internazionale presenti in Italia da almeno tre anni, Giugno 2012, p. 16.
43. ECRE, Position on the Integration of Refugees in Europe, December 2002, p. 4.
44. Per un approfondimento si veda Zetter R. "La securitizzazione e le politiche europee in materia di asilo e rifugiati" in Mondi Migranti, 3/2009, pp. 7 - 25.
45. Ambrosini M., "Rifugiati: accoglienza all'italiana" in Aggiornamenti Sociali, Maggio 2012, p. 389.
46. Ambrosini M., cit., p. 395.
47. UNHCR in Note sull'integrazione dei rifugiati nell'Unione Europea, Maggio 2007, pp. 7-8.
48. Art. 29 bis, D.L.vo 266/98.
49. Cfr. UNHCR, Note sull'integrazione dei rifugiati nell'Unione Europea, Maggio 2007.
50. ASGI, Il diritto alla protezione. Studio sullo stato del sistema di asilo in Italia e proposte per una sua evoluzione, Giugno 2011, p. 298.
51. La ricerca del Centro Astalli, La protezione interrotta. L'impatto del Regolamento di Dublino sulla vita dei richiedenti asilo, condotta nel 2013, riporta che la quasi totalità dei titolari di protezione internazionale "dublinati" (il 24% del totale degli intervistati) abitavano in edifici occupati e non aveva accesso all'assistenza sociale. Al rientro il Italia in forza dell'applicazione del Regolamento di Dublino, trovandosi in una condizione di grave marginalità sociale, molti continuavano a cercare di trasferirsi in un altro Paese europeo e ad essere rimandati indietro, con un considerevole spreco di risorse e un accumulo di frustrazione e traumi.
52. UNHCR, Note sull'integrazione dei rifugiati nell'Unione Europea, Maggio 2007, p. 9.
53. Estratto dalla Relazione della Dott.ssa Maitri Dolma Corona a conclusione dell'attività di Counselling psicologico svolta nell'ambito del Progetto del Fondo Europeo per i Rifugiati PE.TR.A - Fase II, coordinato dall'Associazione Xenia di Bologna.
54. Estratto dalla relazione della Dott.ssa Anna Cavallero dal titolo "Trauma e resilienza: effetti psicologici di storie di vita estreme sul mondo relazionale dei rifugiati ", presentata nell'ambito dell'incontro di formazione organizzato dall'associazione Xenia "Asilo e trauma. La vulnerabilità: definizioni normative e implicazioni nella relazione di aiuto".
55. Si veda CIR Consiglio Italiano per i Rifugiati, Le strade dell'integrazione. Ricerca sperimentale quali-quantitativa sul livello di integrazione dei titolari di protezione internazionale presenti in Italia da almeno tre anni, Giugno 2012 e Associazione YaBasta Bologna (a cura di), Vite da rifugiati. Condizione sociale, integrazione e prospettive dei rifugiati a Bologna e in Emilia Romagna, 2010.
56. Centro Astalli, Soccorsi e poi?Voci di rifugiati arrivati in Sicilia, p. 28.
57. Così Zakaria Mohammed Ali, giornalista somalo rifugiato in Italia, la cui storia è riportata in Centro Astalli (a cura di), Terre senza promesse. Storie di rifugiati in Italia, Roma, Avagliano Editore, 2011, pp. 64 - 72.
58. Art. 9 comma 1, L. 5 febbraio 1992, n. 91.
59. La normativa sulla cittadinanza non contiene un chiaro riferimento al reddito minimo da dimostrare per poter avanzare istanza di concessione della cittadinanza per naturalizzazione. Il parametro che viene assunto è quello fissato per l'esenzione dalla compartecipazione alla spesa sanitaria, (stabilito con decreto legge n. 382 del 25/11/1989, convertito con legge n. 8 del 1990) che non deve essere inferiore 8.263,31euro per una persona, 11.362,05 euro in caso di coniuge a carico, cui debbono sommarsi 516,46 euro per ogni figlio o altro familiare a carico.
60. Assai rilevante, viste le lungaggini burocratiche che caratterizzano il procedimento per il riconoscimento della protezione, il fatto che il computo dei 5 anni non debba riferirsi alla data del riconoscimento della protezione internazionale, bensì a quella relativa alla presentazione della relativa istanza (art. 9 comma 5 bis, D.L.vo n. 286/98).
61. Cfr. Art. 9 comma 1 ter: "Per gli stranieri titolari di protezione internazionale che si trovano nelle condizioni di vulnerabilità [...], la disponibilità di un alloggio concesso a fini assistenziali o caritatevoli, da parte di enti pubblici o privati riconosciuti, concorre figurativamente alla determinazione del reddito cui al comma 1 nella misura del quindici per cento del relativo importo".
62. CIR Consiglio Italiano per i Rifugiati, Associazione Xenia, Associazione Comitato per il Centro Sociale, Università di Roma Sapienza, Le strade dell'integrazione. Ricerca sperimentale quali-quantitativa sul livello di integrazione dei titolari di protezione internazionale presenti in Italia da almeno tre anni, Giugno 2012.
63. I contenuti del seguente paragrafo riprendono in larga parte la Relazione redatta dalla sottoscritta, riportante le attività svolte nel corso del progetto PE.TR.A - Fase II.
64. Progetto PE.TR.A - Fase II, Azioni di monitoraggio e contrasto alla dispersione dei nuclei monoparentali rifugiati e titolari di protezione internazionale, FER AP 2012PROG 100669, Azione 5, Modulo 2. Il Progetto PE.TR.A - Fase II è stato realizzato dall'Associazione Xenia di Bologna, in partenariato con la Cooperativa Sociale Società Dolce, ed è consistito nell'elaborazione di strumenti di supporto sociale ed economico per i destinatari del progetto, richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale appartenenti alle categorie vulnerabili. Il progetto ha realizzato percorsi di inserimento lavorativo dei beneficiari, attraverso la realizzazione di borse lavoro, accompagnamento sociale, assistenza legale, counselling psicologico ed è stato realizzato un corso di italiano L2 di livello A1/A2. Sono stati altresì predisposti servizi per l'infanzia e per l'adolescenza per facilitare l'inserimento lavorativo dei genitori.