1 Le origini del fenomeno e il quadro normativo globale: il traffico internazionale degli esseri umani
Quando si parla di temi quali il traffico di migranti, la tratta di persone e lo sfruttamento delle medesime da parte di certe organizzazioni, la ricerca di definizioni quanto più possibile precise chiare e possibilmente condivise in modo ampio, non rappresenta una mera questione semantica. Già in un passato non troppo recente, si è manifestata una tendenza progressiva ad inglobare nei suddetti temi (e quindi, nella nozione di "traffico internazionale degli esseri umani") una variegata gamma di problematiche, complicando non poco i contorni della (o delle) fattispecie (1). Così, cominciano ad essere posti sotto la lente di ingrandimento non solo il trasferimento forzoso delle persone, ma anche, ad es., il loro reclutamento (termine, in questo campo, polivalente); alla violenza sui migranti e al rapimento si accomunano mezzi fisicamente non coercitivi come la minaccia o l'inganno nei loro confronti che li determinino a spostarsi; se il fine ultimo dei trafficanti resta sovente quello di lucro, il mercato attorno alle diverse forme di sfruttamento connesse a questi crimini assume dimensioni preoccupanti nei dati recenti disponibili.
Si intuisce perciò come, in primis gli accordi internazionali che hanno cercato di arginare questa piaga a livello globale, prima di poter definire obblighi per gli stati contraenti e/o strumenti internazionali o regionali d'intervento, si siano posti come primo obiettivo (esplicito o meno) l'individuazione di espressioni giuridicamente e tecnicamente condivisibili dal maggior numero di stati possibile di queste situazioni. E' questa un'impostazione che caratterizza tutte le fonti (internazionali, comunitarie, nazionali) della disciplina giuridica sull'argomento e che deve quindi essere sempre tenuta a mente nella visione d'insieme dei singoli atti.
Non deve essere trascurato un ulteriore aspetto. Si ritiene comunemente (2) che, messe da parte per un momento le considerazioni antecedenti sul tema della schiavitù, l'attenzione della comunità internazionale per la tratta e il traffico di persone risale agli inizi del secolo scorso, più precisamente al primo dopoguerra. All'epoca l'iniziativa, presa sulla scia della istituzione della Società delle Nazioni, si tradusse nella conclusione di una serie di Convenzioni rivolte ad intervenire su alcune specifici e gravissimi crimini. Tuttavia:
da allora, il fenomeno ha conosciuto un'evoluzione costante, tanto sotto il profilo 'quantitativo'- con la crescita esponenziale del numero di vittime e del volume d'affari- che dal punto di vista 'qualitativo': sempre più spesso appannaggio di network criminali organizzati e con ramificazioni transnazionali, la tratta coinvolge oggi donne, uomini e minori da impiegare, oltre che nel mercato della prostituzione, come lavoratori domestici, operai o braccianti, da avviare ad attività criminali o di accattonaggio, o da destinare al commercio di organi. Questa evoluzione ha reso necessaria l'elaborazione di nuovi strumenti internazionali, che accogliessero una nozione di tratta sufficientemente ampia da abbracciare le diverse 'declinazioni del fenomeno'. (3)
In sintesi, il processo globale, storico, pattizio di elaborazione di norme universali e regionali volte a combattere la tratta e i reati connessi, si connota innanzitutto come processo di riconoscimento dei fatti e di continuo tentativo di adeguamento del diritto, delle fattispecie e degli strumenti previsti alla natura mutevole di questo grave problema. Questa 'capacità di adattamento' delle nozioni è tipica del diritto in qualsiasi campo, ed è perciò pre-condizione del successo soprattutto per gli interventi più recenti (che devono fronteggiare dinamiche sempre nuove riguardo ai traffici e la scarsità di informazioni al riguardo). E' alla luce di essa deve essere valutato il conseguimento degli obiettivi prefissati in quest'area.
Conviene anticipare adesso quelle che emergeranno dall'esame dei testi e dei documenti come le quattro finalità generali perseguite, ovvero: la repressione della tratta; le possibili misure preventive; la tutela delle vittime; la promozione della cooperazione e del coordinamento fra gli stati coinvolti (di origine delle vittime, di transito, di destinazione). Ciascun intervento sull'argomento, vedremo, può essere letto come la risultante delle diverse miscele di questi quattro obiettivi: tutti compresenti (almeno a livello di intenti), ma potendosi in ogni atto scorgere la prevalenza dell'uno o dell'altro in ragione di fattori storici, politici, socio-economici e giuridici.
1.1 I (pochi) riferimenti prima del 2000 e il rapporto con la schiavitù
Come ricordato, i primi accordi internazionali in materia di tratta risalgono agli inizi del Novecento, e sono essenzialmente rivolti al contrasto di alcune delle sue forme più odiose e gravi (4): in particolare, essi hanno ad oggetto la tratta delle donne e dei bambini finalizzata allo sfruttamento sessuale. Si riconosce perciò che la tratta, oltre a costituire in sé un crimine internazionalmente punito in quanto pratica ignobile, lesiva della persona sotto più profili e fattore criminogeno transnazionale, è lesiva dei diritti umani che sono garantiti dalle disposizioni pattizie e consuetudinarie. Nello specifico, a partire da questi documenti si pone spesso l'accento su quelle che sono le conseguenze violente e discriminatorie che la tratta determina nell'ambito dei diritti riconosciuti alle categorie di soggetti più vulnerabili, quali donne (5) e minori (6). Tuttavia, non si deve trascurare come essa ponga a rischio i diritti fondamentali e l'incolumità delle persone a prescindere da considerazioni di genere e di età, ponendosi in contrasto con gli strumenti universali sulla protezione dei diritti umani, quali: il Patto delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici, la CEDU, la Convenzione americana sui diritti umani e la Carta africana dei diritti, le norme consuetudinarie. E' proprio sulla base di tali testi che le pratiche (violente, umilianti, discriminatorie, fisicamente e psichicamente lesive) costitutive del traffico di persone e dello sfruttamento sono condannate come 'trattamenti inumani e degradanti', se non come 'tortura'.
Un discorso a parte merita il rapporto fra tratta degli esseri umani e divieto di schiavitù o servitù. Questione preliminare all'esame della disciplina della prima è capire se, nell'ambito dell'ordinamento internazionale, la tratta possa essere considerata fattispecie autonoma ed assimilata alla schiavitù (punita ad es. come species di tale più ampio crimine), o se e in che termini essa debba essere ricompresa e repressa nell'alveo di tale figura (quale suo elemento/condotta costitutivo/a). Negli strumenti internazionalistici di diverse epoche non si rinviene una risposta univoca, sposando essi l'uno o l'altro atteggiamento senza poter trarne una soluzione definitiva (7).
Il divieto internazionale della tratta degli schiavi (8) è significativamente affermato già nel Congresso di Vienna del 1815 con un'apposita "Dichiarazione relativa all'abolizione universale della tratta degli schiavi". Del XIX secolo si ricordano in particolare una serie di accordi multilaterali e di conferenze (come quelle di Berlino nel 1885 e di Bruxelles nel 1890) nei quali si esprime chiaramente l'intenzione dei paesi firmatari di mettere al bando la schiavitù e la tratta (ispirati in ciò dai principi affermati dopo le rivoluzioni francese ed americana nelle Dichiarazioni). Tuttavia, l'impostazione e l'impatto di questi primi interventi non vanno molto oltre le enunciazioni di principio ed alcuni blandi tentativi di introdurre qualche nozione circa i problemi trattati. Riguardo alla tratta, si devono attendere i primi anni del XX secolo per vedere l'elaborazione di una serie di convenzioni internazionali rivolte specificamente al problema della cosiddetta 'tratta delle bianche' (9).
Di maggiore interesse sono però le iniziative che, nel primo dopoguerra, seguono l'istituzione della Società delle Nazioni. Innanzitutto la Convenzione di Ginevra del 25 settembre 1926, ratificata quasi subito dall'Italia, con cui si promuove la abolizione di qualsiasi forma di schiavitù in ogni luogo. Il documento definisce nel suo primo articolo la schiavitù come "the status or condition of a person over whom any or all of the powers attaching to the right of ownership are exercised" (10): si esprime in questo modo l'esigenza, emersa anche nei lavori preparatori, di accompagnare lo status di schiavo (connesso all'omonino istituto, ben noto all'epoca agli ordinamenti interni di molti Stati), con l'ulteriore nozione di 'condizione o stato servile'. Con quest'ultima espressione si indicano e puniscono quei processi di reificazione, estranei ad ogni tipo di legittimazione giuridica ma anche all'istituto schiavistico in senso stretto, che portano un soggetto ad esercitare su un altro un pieno o parziale diritto di proprietà. Nonostante questo significativo ampliamento ed il perdurare nel tempo della distinzione fra schiavitù e condizione servile, anche questa seconda nozione non appare idonea a ricomprendere in modo sicuro la tratta, la quale è definita e punita separatamente. La Convenzione vieta ogni forma di tratta, intendendola come "l'atto di cattura, di acquisto, di cessione di una persona in vista della riduzione in schiavitù, nonché ogni atto di acquisto di uno schiavo in vista di venderlo o scambiarlo, ed ogni atto di cessione per vendita o per scambio ed, in genere, ogni atto di commercio o trasporto di schiavi".
Con la Convenzione supplementare per l'abolizione della schiavitù, il commercio di schiavi e gli istituti e le pratiche similari del 7 settembre 1956, il concetto di 'condizione servile' è ulteriormente arricchito di alcune pratiche, non superandosi però il problema dei rapporti col traffico di persone.
La Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo del 1948 (articolo 4), la Dichiarazione sui diritti del fanciullo del 1959 e il Patto sui diritti civili e politici delle Nazioni Unite del 1966 rimarcano con forza il divieto della schiavitù e della tratta, a prescindere dai modi e dai luoghi in cui sono posti in atto: nell'approccio teorico e pratico degli Stati e degli enti internazionali a questi temi, tale divieto inizia ad essere considerato come norma consuetudinaria (internazionalmente consolidata) e come risalente principio di ius cogens.
Per trovare uno spunto interessante per la questione in esame e più specifico, dobbiamo risalire fino quasi ai giorni nostri, per confrontare gli orientamenti in materia di due diverse realtà sovra-nazionali contemporanee. Si può anticipare che, l'interpretazione complessiva che ne emerge delle fattispecie di schiavitù/servitù e di tratta, seppur criticata da taluni per l'ampiezza e la lontananza dai riferimenti testuali, pare avere un certo riscontro nei casi pratici sottoposti alle corti competenti e negli atti degli organi di vigilanza sui trattati. Tale interpretazione propone una sorta di equiparazione delle figure in discussione all'interno di una medesima fattispecie teorica, ma mantenendo una precisa differenziazione sul piano ontologico e sanzionatorio.
Una prima prassi è quella ascrivibile agli organismi internazionali di controllo istituiti con riferimento al Patto delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici. E' soprattutto il Comitato per i diritti umani, nelle osservazioni conclusive (11) contenute in alcuni rapporti sul rispetto degli impegni pattuiti riguardo a specifici contesti territoriali, che propone la seguente lettura: la tratta costituisce una grave violazione dei diritti umani, fra i quali si deve necessariamente includere il diritto (previsto dall'articolo 8 del Patto suddetto) a non essere soggetti alla schiavitù ed alla servitù.
Per considerare la seconda e forse più significativa prassi interpretativa, si deve introdurre una norma fondamentale in ambito europeo e comunitario per la repressione di ogni forma di schiavismo e di sfruttamento: l'articolo 4 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo, intitolato "Proibizione della schiavitù e del lavoro forzato" (12). La questione in esame può essere così riformulata: rientra o meno la tratta nell'insieme delle ipotesi ricadenti nel divieto dell'articolo 4 della CEDU? E se così è: in che termini è includibile? La Corte europea dei diritti dell'uomo, nel decidere su di un caso pratico (13): da un lato, ha fornito delle linee guida per trovare una soluzione compatibile coi principi CEDU (ha espressamente sostenuto che l'articolo 4 è disposizione rilevante, almeno nel presunto caso di tratta sottopostole e ha concluso per la non decisività al riguardo della distinzione fra "'slavery', 'servitude' or 'forced and compulsory labour'" (14)); dall'altro, ha precisato la sua visione, ribadita anche in una pronuncia più recente (15). "Instead, the Court concludes that trafficking itself, within the meaning of Article 3(a) of the Palermo Protocol and Article 4(a) of the Anti-Trafficking Convention, falls within the scope of Article 4 of the Convention" (16). La Corte sostiene che la tratta è lesiva, al pari della schiavitù e della servitù, del bene della vita protetto dall'articolo 4, inquadrandosi come "modern form of the old worldwide slave trade" (17). Questa equiparazione non sottende necessariamente una comparazione ontologica, ma anzi, la Corte di Strasburgo, nelle sue pronunce recenti, pare optare per una considerazione del 'trafficking' quale condotta prodromica, finalizzata all'instaurazione o alla conservazione di quello stato di 'assoggettamento assoluto' in cui si sostanzia la schiavitù.
In conclusione, per la Corte le due fattispecie si equivalgono sotto il profilo della lesività rispetto ai diritti fondamentali della persona, pur mantenendo una propria autonomia sul piano ontologico, e quindi, sanzionatorio.
L'interpretazione della Corte europea dei diritti ci riconduce alle riflessioni iniziali. Le finalità generali che gli strumenti internazionali e regionali per la protezione dei diritti umani perseguono, implicano, direttamente od indirettamente, una serie di obblighi (di carattere pattizio e/o consuetudinario) di prevenzione, repressione e tutela relativamente alla tratta degli esseri umani (e al traffico di migranti). Simili vincoli gravano in primis sugli Stati aderenti, e trovano fondamento nella qualificazione della tratta come pratica che viola tali diritti (18). Non è semplice tuttavia stabilire come tali obblighi generali facenti parte dell'ordinamento internazionale debbano essere coordinati con quelli provenienti dagli specifici strumenti ed interventi che l'ordinamento medesimo (e non solo) predispone in materia di lotta alla tratta. Il problema sorge in quanto questa seconda tipologia di documenti/accordi, spesso prevedono una clausola di compatibilità (19) che fa salva la applicazione delle norme in materia di tutela dei diritti umani. Si devono perciò analizzare separatamente tali specifici atti, alla luce delle più ampie norme a protezione dei diritti fondamentali.
1.2 La Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale (Convenzione di Palermo) e i due Protocolli addizionali
L'attenzione della comunità internazionale per i fenomeni connessi al traffico globale degli esseri umani ha portato quindi, negli ultimi due secoli ed a fasi alterne, all'adozione di numerosi accordi e strumenti diversificati, volti ad arginare l'espansione di tali crimini, con particolare riferimento a quelli coinvolgenti soggetti più deboli ed esposti. Nonostante alcuni di questi accordi ricomprendessero un buon numero di Stati ed affermassero con forza il divieto di schiavitù e di tratta a livello internazionale, la loro efficacia è stata contenuta. La tratta delle persone ha mostrato tassi di crescita costanti e preoccupanti, arrivando tale trend a lambire anche il primo decennio del secolo attuale. Questa tendenza deve essere letta in parallelo con gli andamenti dei flussi migratori (in particolar modo, quelli legati all'immigrazione illegale) negli ultimi trent'anni. La mancanza di dati e studi sicuri ed a lungo termine impedisce di indicare cifre certe su tali flussi, ma il punto è un altro: le numerose situazioni di instabilità geopolitica che hanno caratterizzato questo arco di tempo e la relativa stabilità contrapposta dell'area nord-occidentale del mondo ha dato un'impronta precisa allo sviluppo delle migrazioni e ai fenomeni di tratta collegati.
I frequenti conflitti nell'area mediorientale, l'instabilità politico-sociale e la mancanza di prospettive economiche in alcune aree post-belliche nei Balcani e nell'Est Europa, le gravissime emergenze umanitarie e le guerre civili nell'Africa Subsahariana e in alcune zone del nord del continente, giusto per fare alcuni esempi, sono tutte situazioni ed eventi che hanno determinato ondate cicliche di immigrazione, più o meno massicce, dai Paesi d'origine. La complessità di queste dinamiche non permette un'analisi approfondita delle stesse, tuttavia, l'intensificarsi di taluni di questi flussi e le risposte, progressivamente sempre più autoritarie dei Paesi di più frequente destinazione, possono aver contribuito all'aggravarsi del problema dell'immigrazione irregolare. L'irregolarità, unita ad alcuni fattori pull, relativamente alle domande nei mercati interni tipicamente connessi al traffico di persone (diffusione della prostituzione, alta richiesta di manodopera a basso costo e poco qualificata), costituiscono il terreno su cui la tratta prospera.
Per rispondere alla suddetta 'evoluzione quantitativa e qualitativa' del fenomeno (20), sono state adottate in ambito internazionale ed europeo una serie di norme di hard law, fra le quali si devono ricordare in primo luogo la Convenzione delle Nazioni Unite di Palermo con i suoi Protocolli addizionali. L'impostazione di tali documenti segna un nuovo approccio nell'affrontare in particolare la tratta degli esseri umani e il traffico dei migranti. Il Protocollo dedicato alla tratta fissa le linee guida sulle quali si innestano gli interventi successivi. Infatti, il Consiglio d'Europa adotta nel 2005 la Convenzione sull'azione contro la tratta di esseri umani, e, successivamente, nell'ordinamento comunitario è emanata la direttiva 2011/36/UE (sostitutiva della decisione quadro 2002/629/GAI): entrambi gli atti si ispirano alle definizioni del Protocollo (seppur con alcune differenze applicative (21)).
Di fianco a questi accordi, che costituiscono il nucleo della normativa anti-tratta, si possono collocare tutta una serie di disposizioni dal carattere non vincolante che provengono da quelle organizzazioni internazionali che si occupano di tratta sotto vari profili. Più precisamente:
Vengono in rilievo, fra le altre, le raccomandazioni dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i diritti umani, quelle del rappresentante speciale e coordinatore per la lotta alla tratta di esseri umani presso l'Organizzazione per la sicurezza e cooperazione europea (OSCE), e quelle del Comitato dei ministri e dell'Assemblea parlamentare del Consiglio d' Europa. Sebbene non siano dotate di immediata efficacia precettiva, queste disposizioni...possono costituire un valido strumento di interpretazione per le norme di hard law..[..]..Le raccomandazioni, inoltre, possono contribuire ad orientare la prassi degli Stati a cui sono rivolte, favorendo la formazione di norme consuetudinarie (22).
1.2.1 Elaborazione, lavori preparatori, struttura della Convenzione di Palermo e dei Protocolli
La Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale è ratificata nell'ambito della Conferenza ONU sul crimine organizzato, svoltasi a Palermo dal 12 al 15 di dicembre nel 2000. La Convenzione è firmata da 127 Stati ed è corredata da tre Protocolli addizionali: il Protocollo contro la tratta di persone, in special modo donne e bambini (firmato da 88 Stati); il Protocollo contro il traffico dei migranti (ed il favoreggiamento dell'immigrazione clandestina, firmato da 84 Stati); un Protocollo sul traffico e la fabbricazione di armi da fuoco (23). Questi atti sono frutto di due precedenti: una dichiarazione ed un piano d'azione contro la criminalità organizzata transnazionale, siglati a Napoli nel 1994; una risoluzione dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite adottata il 9 dicembre del 1998 (52/111) (24).
La Convenzione di Palermo si compone di una quarantina di articoli, la cui finalità generale è la prevenzione e la repressione del crimine transnazionale, laddove esso si sostanzi nella commissione di taluni 'reati gravi' (ovvero, puniti con la pena detentiva di almeno 4 anni nel massimo o superiore), soprattutto se lesivi di diritti umani fondamentali e quando siano posti in essere da gruppi organizzati. Le prime quattro disposizioni indicano rispettivamente l'intento generale, le definizioni, l'ambito applicativo e le norme a tutela della sovranità. Già dalla lettura di queste norme ampie, si intuisce come vi è un altro obiettivo generale, perseguito anche tramite i Protocolli: si esprime l'esigenza di promuovere la formazione e diffusione di un 'linguaggio giuridico comune' su questi temi, corredato da misure e strumenti che favoriscano forme di collaborazione di polizia e giudiziaria. Vi è la consapevolezza che questo tipo di criminalità e i gravi reati che vi ruotano attorno non sono affrontabili in modo soddisfacente a livello nazionale. Per questo le disposizioni successive tratteggiano in primis una serie di obblighi di criminalizzazione nelle legislazioni degli Stati aderenti, relativamente alle forme di partecipazione a queste associazioni e riguardo alle condotte illecite (e relative sanzioni e contromisure) in materia di proventi illeciti. Vi sono poi alcune disposizioni legate alla cooperazione ed in particolar modo all'estradizione. Le ultime disposizioni riguardano i principi in materia di assistenza giudiziaria per i testimoni ed un meccanismo di controllo e revisione dell'attuazione della Convenzione spettante alla Conferenza degli Stati (25).
La relazione di addizionalità (o supplementarietà) che lega la Convenzione ai Protocolli è infine contenuta in diverse disposizioni (26), fra le quali quella maggiormente esplicativa pare essere l'articolo 37 della Convenzione, numeri (2) e (4) (27).
1.2.2 La distinzione fondamentale fra trafficking in human beings e smuggling of migrants e il suo impatto sul rapporto fra i Protocolli addizionali
I due Protocolli riguardano il contrasto alla tratta delle persone, in particolare di donne e bambini e la lotta al traffico di migranti via terra, via mare e via aria. Prima di soffermarci su contenuti specifici (brevemente, per quanto riguarda la seconda famiglia di ipotesi), si deve accennare alla differenza (quivi per la prima volta introdotta) che corre fra queste due diverse fattispecie, e che determina i rispettivi ambiti di applicazione ed i relativi confini. Si ritiene comunemente (28) che l'elemento chiave per distinguere trafficking e smuggling risieda nel consenso della vittima all'espatrio: esso deve essere estorto o viziato, in concreto o in via presuntiva, con l'utilizzo di vari mezzi indicati nei casi di tratta; si ritiene invece sussistente nel caso del traffico di migranti/favoreggiamento dell'immigrazione clandestina. Il consenso della vittima ottenuto con uno dei mezzi ricompresi dal Protocollo nella definizione di tratta è perciò irrilevante (29); il consenso e i modi coercitivi o fraudolenti utilizzati divengono a maggior ragione non rilevanti quando il soggetto sia un minore di anni diciotto (30), il quale si presume essere in una 'naturale' "posizione di vulnerabilità" (31).
L'elemento consensuale non è comunque sufficiente per chiarire la contrapposizione fra queste due condotte e la rilevanza che riveste la sua introduzione nel panorama internazionale della lotta al traffico di esseri umani. Si deve per questo arricchire l'analisi con gli articoli 3 e 4 del Protocollo di Palermo sulla tratta. L'articolo 3 (32) definisce la tratta come: "the recruitment, transportation, transfer, harbouring, or receipt of persons, by means of the threat or use of force or other forms of coercion, of abduction, of fraud, of deception, of the abuse of power or of a position of vulnerability or of the giving or receiving of payments or benefits to achieve the consent of a person having control over another person, for the purpose of exploitation. Exploitation shall include, at a minimum, the exploitation of the prostitution of others or other forms of sexual exploitation, forced labour or services, slavery or practices similar to slavery, servitude or removal of organs".
L'articolo 4 (33) precisa che l'ambito di applicazione del Protocollo va circoscritto a 'reati di natura transnazionale', nei quali sia implicato un 'gruppo criminale organizzato'. Dobbiamo chiederci: quali sono gli elementi costitutivi in comune, e quali quelli divergenti, nelle strutture delle fattispecie del trafficking in persons e smuggling of migrants? (34)
La tratta può essere definita come la fattispecie che risulta dalla combinazione di tre elementi (35): gli atti posti in essere dai responsabili (il reclutamento, il trasporto, il trasferimento, ecc), i mezzi con cui è ottenuta la partecipazione della vittima e/o estorto il suo consenso (l'uso o la minaccia di uso della forza, la frode, il rapimento ecc), il fine (individuato nelle diverse forme di sfruttamento). Nell'intento originario degli autori del Protocollo sulla tratta anche il tentativo di commettere tale reato dovrebbe essere represso: tuttavia, non tutti gli ordinamenti penali nazionali riconosco come punibile il tentativo, perciò la previsione dell'articolo 5 n. 2 non è considerata vincolante. Per quanto riguarda i soggetti passivi, molto si è discusso attorno alla questione di genere e alle specifiche cautele da adottarsi nel caso in cui siano coinvolti minori; la speciale attenzione rivolta alla tratta di bambini e di donne non era e non è casuale. I dati disponibili e le ricerche effettuate relativamente alla prostituzione, allo sfruttamento della medesima ed ai reati a sfondo sessuale mostrano da sempre una netta predominanza del reclutamento e dei traffici di queste tipologie di vittime. Questa è comunque una visione parziale del fenomeno, essendo altrettanto comprovato che la maggioranza dei soggetti che finiscono nei circuiti dell'immigrazione clandestina e della tratta sono spinti da fattori di stampo economico (a prescindere da qualsiasi nesso coi due suddetti criteri). Perciò:
International law and EC/EU law mainly concentrate on women and children, because data show that they are the principal victims of this crime. However, other categories of victims and potential victims are possibly being excluded from the data, because there are no reliable data on trafficking which do not include sexual exploitation. The unreliability of data on human trafficking makes it all the more important for there to be increased co-operation in investigating this crime..[..]..not only for reasons of unreliable data, but also because these two crimes are transnational in nature. Understanding the transnational element of trafficking and smuggling is essential in combating these two crimes (36).
L'ultimo inciso del brano sopra introduce un ulteriore elemento di confronto fra le due fattispecie: la trans-nazionalità. Per quanto riguarda la tratta, la precisazione di tale aspetto è da ricercarsi nelle norme della Convenzione, alla luce delle quali il Protocollo deve essere interpretato ed applicato. La disposizione in questione è l'articolo 3(2) (37), in base al quale si ricavano i casi in cui il reato di trafficking in human beings ha natura transnazionale, e ricade perciò nell'ambito applicativo della Convenzione e del Protocollo addizionale. Se i suddetti casi non sussistono in concreto e la tratta è qualificabile come domestic offence, essa ricade allora fuori da tale ambito applicativo (38).
La fattispecie dello smuggling of migrants è identificabile con quello che nel nostro ed in altri ordinamenti è conosciuto come il reato di favoreggiamento dell'immigrazione clandestina. Gli elementi costitutivi e le condotte che rientrano in tale reato sono diversi, in quanto diversi sono le politiche al riguardo degli ordinamenti degli Stati membri: per tale ragione, il Protocollo sul traffico dei migranti via terra, via mare e via aria appare maggiormente "open to wide interpretation" (39) rispetto all'altro. Le caratteristiche principali di questa ipotesi sono:
- la commissione del reato da parte di un gruppo criminale organizzato e strutturato (40);
- la finalità di ottenere un guadagno economico o un beneficio di altra natura dal reato (41);
per alcune condotte particolari, come la produzione o il fornire o concedere o possedere documenti falsi, il dolo specifico deve ulteriormente essere sostenuto dall'intento di favorire o procurare l'ingresso illegale nel Paese membro di destinazione.
Resta da valutare l'elemento della trans-nazionalità relativamente a questo reato (42). Lo smuggling of migrants non rappresenta di per sé un crimine transnazionale. La sua considerazione in questo senso o come domestic offence dipende in gran parte da quella che è l'ampiezza delle incriminazioni del favoreggiamento dell'immigrazione irregolare nelle legislazioni penali nazionali. Se tali fattispecie sono sufficientemente estese (includendo i reati connessi a false documentazioni e quelli che implicano l'attraversamento illegale dei confini di uno Stato membro) i suddetti comportamenti criminosi sono classificabili come violazione delle leggi penali e sull'immigrazione dello Stato membro, cioè come domestic offence. Ciò vale a prescindere dagli elementi della trans-nazionalità (così come definita dalla Convenzione) (43) e del coinvolgimento di un associazione criminale, che possono rilevare a limite circa le problematiche della doppia incriminazione fra gli Stati coinvolti. E' la Convenzione stessa a riconoscere questa possibilità per gli Stati membri (44). La conseguenza è che certamente "the smuggling of migrants becomes a transnational crime punishable under UNTOC when it is committed in more than one State and by organised crime" (45).
In conclusione, il Protocollo sulla tratta degli esseri umani pare essere principalmente incentrato sulla protezione delle vittime del reato e sulla tutela dei loro diritti fondamentali. L'ambito applicativo è modellato dall'articolo 4 del Protocollo sugli elementi della presenza di un gruppo criminale organizzato e sulla natura transnazionale del reato (mentre prescinde dall'irregolarità o meno dell'attraversamento dei confini). Il crimine dello smuggling of migrants e il relativo Protocollo paiono invece maggiormente legati a considerazioni sui rapporti con le legislazioni nazionali in materia di immigrazione (clandestina): tanto che tale documento pare più teso a preservare la sovranità in materia degli Stati membri che a tutelare le vittime (46).
1.2.3 Il Protocollo contro il traffico di migranti (47)
Il Protocollo sul traffico di migranti via terra, via mare e via aria è suddivisibile in 4 differenti sezioni: disposizioni generali, traffico di migranti via mare, misure di prevenzione e di cooperazione e sul rimpatrio, disposizioni finali. L'approccio seguito nella predisposizione di questo strumento è indicato nel preambolo del Protocollo stesso, laddove si sottolinea come "un'azione efficace per prevenire e combattere il traffico di migranti via terra, mare e aria richiede un approccio internazionale globale che includa la cooperazione, lo scambio di informazioni ed altre misure adeguate, comprese misure di carattere socio-economico, al livello nazionale, regionale e internazionale, ....ricordando la risoluzione dell'Assemblea Generale 54/212 del 22 dicembre 1999, con la quale l'Assemblea ha esortato gli Stati membri e il sistema delle Nazioni Unite a rafforzare la cooperazione internazionale nel settore dello sviluppo e migrazione internazionali al fine di affrontare le cause che sono alla base della migrazione, specialmente quelle connesse alla povertà.." (48). Il testo, dopo aver indicato le finalità generali, definisce gli elementi più importanti della fattispecie (fra cui, il traffico di migranti stesso, l'ingresso irregolare, la documentazione non legittima) e l'ambito applicativo. Le linee di intervento concreto sono essenzialmente due: si impone agli Stati partecipanti di prevedere come reati tutte le condotte intenzionali volte a realizzare il traffico di migranti (o comunque, a violare le leggi sull'immigrazioni nei termini e con i modi indicati nel paragrafo precedente) (49); si intende poi promuovere l'adozione di misure e iniziative di cooperazione (giudiziaria e soprattutto di polizia) e di prevenzione che coinvolgano gli Stati membri interessati, cercando di raggiungere una disciplina quanto più possibile condivisa nelle sue regole essenziali sul rimpatrio delle vittime. Sono previste disposizioni specifiche sul traffico di migranti via mare, mentre l'articolo 16 è il solo dedicato alla "tutela ed assistenza dei migranti" e quindi alla protezione dei loro diritti.
1.2.4 Il Protocollo contro la tratta di persone
"Una efficace lotta alla tratta delle persone, in particolare di donne e bambini, richiede un approccio internazionale globale nei Paesi di origine, di transito e destinazione che includa misure atte a prevenire tale tratta, punire i trafficanti e tutelare le vittime di questa tratta, in particolare proteggendo i loro diritti fondamentali internazionalmente riconosciuti" (50). L'incipit del preambolo del Protocollo di Palermo sulla tratta, non molto diverso da quello del Protocollo sullo smuggling, riassume efficacemente quelli che sono gli obiettivi perseguiti dallo stesso, ovvero (51): la repressione, ma anche la prevenzione del fenomeno; il raggiungimento di una cooperazione multidisciplinare da parte degli Stati contraenti in materia; l'assistenza e la protezione delle vittime. Questo documento rappresenta l'innovazione maggiore fra i due strumenti addizionali, non solo perché contiene la prima definizione articolata di tratta a livello internazionale, ma anche perché introduce un approccio nuovo a questo tipo di crimine: la complessità della tratta (testimoniata dalla elaborata nozione accolta) esige un contrasto che vada oltre il mero potenziamento degli strumenti repressivi. E' anche alla luce di questa rinnovata consapevolezza che si prevedono, ancor prima delle misure di prevenzione e cooperazione (52), gli strumenti di tutela delle vittime (53). Tuttavia, non si può ignorare come questo intervento sia considerato superato sotto diversi profili nella visione attuale del diritto internazionale e comunitario: tant' è, che le critiche più accese si sono concentrate sulla insufficiente considerazione nel Protocollo di quello che dovrebbe essere il suo elemento più innovativo, cioè la protezione delle vittime.
Anche la struttura (54) di questo atto è suddivisa in quattro capitoli, che trattano rispettivamente: delle previsioni generali (circa le finalità, i termini adottati, l'ambito applicativo e la "penalizzazione" (55)); della tutela delle vittime; delle misure preventive, di cooperazione e di altra natura; delle disposizioni finali.
Già si è accennato più volte alla importanza della introduzione delle nozioni di tratta di esseri umani e di sfruttamento, fonti di ispirazione per tutti gli accordi e strumenti in materia successivi al Protocollo. La medesima influenza esercitano i principi sull'irrilevanza del consenso e sull'irrilevanza dei mezzi coercitivi e non utilizzati quando la vittima sia un minore (56). Tra i principi generali, può essere richiamata anche la disposizione finale dell'articolo 14(2), che richiede di interpretare ed applicare le norme del Protocollo nel rispetto del principio di non discriminazione (57). L'articolo 5 obbliga gli Stati membri a criminalizzare (ovvero "a conferire il carattere di reato" nelle proprie legislazioni interne per) tutte le condotte intenzionali rientranti nella definizione di tratta, salve alcune previsioni a tutela delle sovranità nazionali.
Le norme sulle misure preventive e di cooperazione rappresentano il cuore operativo di questo strumento internazionale, e sono riprese piuttosto fedelmente anche dalla Convenzione di Varsavia e dagli atti comunitari più rilevanti in materia di tratta (58). Si invoca la necessità di progettare e realizzare da parte degli Stati contraenti politiche globali e programmi, finalizzati a contrastare la tratta di persone e a proteggere le vittime (in particolare, donne e bambini) dai rischi della cosiddetta 'vittimizzazione secondaria'. Si richiede inoltre agli Stati di intervenire in modo mirato per promuovere a livello mediatico la diffusione di corrette campagne di informazione, sensibilizzazione ed educazione sul problema, anche nell'ottica di favorire la cooperazione fra Stati diversi, e fra le istituzioni dei medesimi e organizzazioni non governative di vario genere e la società civile (59). Altrettanto decisiva è reputata la collaborazione fra le autorità di pubblica sicurezza e quelle di frontiera dei diversi Paesi, la quale presuppone che gli uomini e i pubblici ufficiali in questione abbiano ricevuto un'adeguata formazione (per identificare le situazioni tipiche cui la tratta è riconducibile, ed in particolare per le verifiche da svolgere sui documenti di viaggio) (60). Nei tre articoli successivi sono descritte alcune misure ulteriori che riguardano il presidio delle frontiere e la sicurezza e i controlli sui documenti.
La tutela delle vittime della tratta è distribuita su tre norme che compongono la seconda sezione del Protocollo. L'articolo 6, sull'assistenza e tutela delle vittime della tratta di persone; l'articolo 7, sulla "condizione delle vittime della tratta nello Stato di accoglienza"; e la norma successiva, intitolata "rimpatrio delle vittime della tratta di persone". Una notazione che accompagna spesso (61) l'esame di questa sezione, specialmente i primi due articoli, è che, sebbene la suddetta protezione sia teoricamente estesa ad un buon numero di diritti della persona oggetto del trafficking (diritto alla riservatezza, diritti di informazione ed assistenza nei procedimenti giudiziari, diritto alla fruizione di misure di recupero fisico, psicologico e sociale, diritto al risarcimento del danno), nella loro attuazione pratica le norme lasciano un ampio margine di discrezionalità agli Stati incaricati (62). Da questo punto di vista, sono soprattutto le disposizioni repressive e quelle preventive ad essere dotate di una significativa vincolatività. L'articolo 8 indica una serie di cautele che gli Stati devono tenere presenti nell'eventualità del ritorno delle vittime nel Paese d'origine o nel Paese di provenienza; in ogni caso pare esprimersi in questa sede la preferenza per forme di 'rimpatrio volontario' (63). In previsione dell'analisi della normativa antitratta comunitaria ed italiana, e, più precisamente, della descrizione della disciplina del permesso di soggiorno per motivi umanitari previsto dall'articolo 18 del d.lgs. 286 del 1998, deve essere riservato un cenno a parte all'articolo 7 (64), il quale prevede:
(1) Oltre alle misure di cui all'articolo 6 del presente Protocollo, ogni Stato Parte prende in considerazione l'adozione di misure legislative o di altre misure adeguate che consentano alle vittime della tratta di persone di restare sul suo territorio, a titolo temporaneo o permanente, nei casi opportuni.
(2) Nell'attuare le disposizioni di cui al paragrafo 1 del presente articolo, ogni Stato Parte tiene debitamente conto dei fattori umanitari e personali.
Il problema della residenza della vittima, come accennato sopra, è risolto dal Protocollo con la preferenza da accordare, da parte degli Stati contraenti, a forme di ritorno 'volontarie'. Gli Stati medesimi sono richiamati al dovere di "prendere in considerazione" la possibilità di concedere titoli di soggiorno o permessi simili, a carattere temporaneo o a carattere definitivo, per le vittime della tratta. La formulazione della disposizione lascia pochi dubbi sulla non vincolatività di tale previsione; è comunque interessante il rinvio ai due criteri che, seppur generici, dovrebbero essere presi in considerazione per tale decisione, e che dovrebbero quindi attenuare la discrezionalità in materia degli Stati (65).
Volendo trarre alcune considerazioni conclusive su questo strumento anti-tratta (e sull'altro Protocollo addizionale sullo smuggling of migrants), non si deve scordare come questi due documenti siano annessi e legati alla Convenzione, e ne condividano perciò le finalità essenziali. Essi intendono quindi costituire innanzitutto validi strumenti di contrasto alle organizzazioni criminali dedite alla tratta di persone o al traffico di migranti. Un primo elemento che rappresenta uno stacco col passato è rappresentato dall'accompagnare le previsioni penalistico-repressive con un'articolata disciplina della prevenzione e delle diverse forme di cooperazione. Si intuisce in questo modo l'esigenza di intervenire sui fattori che vanno a comporre la 'domanda' e l'offerta' in determinati mercati fortemente soggetti a fenomeni di collusione con questi gravi reati (il mercato del lavoro e il mercato della prostituzione e pornografia, in primis). La sensibilizzazione della società civile e la formazione adeguata del personale impegnato nella repressione e prevenzione dei crimini e nell'assistenza alle vittime sono, almeno in teoria, indicate per la prima volta come armi possibili anti-tratta ed anti-traffico.
Lo sviluppo delle misure sulla tutela ed assistenza delle vittime e dei minori vittime dei traffici dovrebbe costituire la parte più innovativa e, in prospettiva, più impegnativa per gli Stati Parte. Purtroppo, la genericità e la non vincolatività delle poche disposizioni in questione rischiano di vanificarne la portata, tramutando la protezione dei diritti umani fondamentali dei soggetti in una "retorica pseudo-umanitaria" (66). Gli interventi europei e comunitari (in particolare la Convenzione di Varsavia e alcune direttive recenti) riprendono e, in molti casi, vanno oltre le previsioni di questa seconda sezione. Sono da considerarsi invece punti di partenza più che soddisfacenti per gli interventi successivi ai protocolli, i principi sull'irrilevanza e sui vizi del consenso (soprattutto nel caso della vittima minore), così come è significativa la norma che impedisce l'azione penale nei confronti di chi abbia violato le leggi in quanto vittima di tratta. E' importante infine notare come il punto di equilibrio fra le diverse finalità perseguite dai Protocolli, in particolare fra quella repressiva dei reati e quella di tutela delle vittime, pare risiedere nelle disposizioni sul rimpatrio, le quali però, almeno in questi accordi, lasciano una certa discrezionalità agli Stati limitandosi a fornire solo alcune linee guida.
1.3 La Convenzione di Varsavia del Consiglio d'Europa (2005)
La Convenzione (67) del Consiglio d'Europa sulla lotta contro la tratta di esseri umani è sottoscritta a Varsavia il 16 maggio 2005, ed entra in vigore il 1º febbraio 2008. Gli Stati aderenti sono attualmente 39, anche se l'Italia vi è ufficialmente entrata a far parte dal 1º marzo 2011. L'obiettivo esplicito di questo documento è, ovviamente, quello di contrastare la diffusione globale del traffico di persone; il tema del resto, come testimoniano le diverse dichiarazioni e raccomandazioni richiamate nella premessa (68), era già da tempo all'attenzione di questo organismo. Tuttavia, tale Convenzione si inserisce nella scia degli strumenti internazionali anti-tratta evidenziandosi per una serie di peculiarità (69). Volendo sintetizzare tali caratteristiche salienti: in primo luogo, i principi (70) e le azioni contro i traffici di persone sono considerati ed attuati indipendentemente dal profilo internazionalistico o meramente interno della tratta, a prescindere dalla sussistenza di legami con il crimine organizzato (transnazionale o meno), sia che il fine ultimo sia lo sfruttamento sessuale o altre forme di (illecite) di esso (71). In secondo luogo, in questo intervento si riprende, sviluppa e potenzia (rispetto al Protocollo di Palermo) l'approccio preventivo nella lotta a questi crimini (72): l'informazione/sensibilizzazione della società civile, la formazione del personale, nuove tipologie di sanzioni e altre forme di iniziative volte a colpire la 'domanda di persone' divengono l'ambito di maggiore interesse teorico (accanto alle nuove misure repressive).
In terzo luogo, vero elemento distintivo di questa Convenzione, è da ricercarsi nella "adozione di una prospettiva particolarmente attenta alla tutela dei diritti umani, nella considerazione delle vittime" (73). Per ultimo, si segnala la predisposizione di un meccanismo indipendente chiamato a vigilare sull'applicazione delle norme e sull'efficacia delle azioni promosse (74).
La "Premessa" è costituita da una sequenza di enunciazioni (simili ai Considerando tipici di alcuni atti comunitari), alcune delle quali molto significative. In particolare si precisa che la tratta di esseri umani "costituisce una violazione dei diritti umani e un'offesa alla dignità e all'integrità dell'essere umano" (75), che essa "può condurre ad una situazione di schiavitù per le vittime" (76), e soprattutto che obiettivi prioritari della Convenzione devono essere "il rispetto dei diritti delle vittime, la loro protezione e la lotta alla tratta" (77). Da queste affermazioni si intuisce perché tale documento è comunemente considerato come il primo trattato internazionale che adotta una visione veramente garantista sul contrasto al trafficking of human beings, ponendo al centro della riflessione la vittima e i suoi diritti. Innanzitutto, se nelle definizioni (di tratta, sulla rilevanza o meno del consenso e dell'età, sulla minore età) non si riscontrano mutamenti particolari rispetto al Protocollo di Palermo, interessante è la precisazione di una sorta di 'status di vittima', al quale sono riconnesse una serie di misure (78): vittima è considerata qualsiasi persona fisica soggetto passivo delle condotte indicate come tratta ai sensi della Convenzione stessa.
Gli obblighi di prevenzione trovano fondamento nell'articolo 1, par. 1, lett. a) della Convenzione; l'attuazione di tali obblighi grava sugli Stati, attraverso varie tipologie di misure ed interventi. La mancata adozione dei medesimi sarà perciò valutata, nei termini del caso (negligenza, negligenza grave, ritardi, omissioni e relative conseguenze), da parte degli organismi di controllo e vigilanza sulla Convenzione e sui trattati che tutelano i diritti umani (79). Posto che solitamente la tratta è un crimine che si realizza sul territorio di due o più Stati, diviene importante intervenire in vario modo per "ostacolare il trasferimento transfrontaliero delle vittime" (80). A questo scopo, è prevista la necessità di garantire una formazione appropriata dei membri della polizia di frontiera, dei funzionari e del personale tutto dei servizi sull'immigrazione, i quali possano entrare in contatto con le presunte vittime (81) (favorendo in questo campo la cooperazione col mondo dell'associazionismo anti-tratta). Inoltre, deve essere reso difficoltoso e penalmente sanzionabile il ricorso a documentazione contraffatta, attraverso anche la predisposizione di un idoneo iter dei controlli (82). Gli Stati membri, per quanto possibile, sono chiamati in questo quadro a prevenire il traffico ed il trasporto delle vittime di tratta attraverso vettori commerciali, pianificando procedure di verifica sui mezzi e sui documenti (83).
Fin qui, si è fatto riferimento ad una prevenzione in senso piuttosto tecnico-operativo, rivolta alle autorità giudiziarie e di pubblica sicurezza degli Stati aderenti, per il tramite dei legislatori nazionali. La Convenzione di Varsavia cerca però di sviluppare una prevenzione in senso più ampio, già considerata dal Protocollo di Palermo (84). L'intento generale è quello di intervenire su quelli che sono ritenuti i fattori strutturali della 'domanda ed offerta di esseri umani'. Circa il secondo di tali aspetti, l'articolo 5 (85) dell'accordo (specificamente dedicato all'intreccio fra prevenzione e misure di cooperazione) suggerisce, quale modus operandi, la sensibilizzazione e l'informazione delle potenziali vittime, attraverso campagne formativo-educative promosse da politiche e programmi governativi, col contributo di organizzazioni non governative che lavorano in questo campo e della società civile. Devono essere tenuti in debita considerazione i diritti e le situazioni inerenti alle donne ed ai bambini. E' inclusa la possibilità degli Stati di promuovere iniziative socio-economiche rivolte, direttamente o indirettamente, a questi fini nei Paesi d'origine delle vittime: la precettività della norma risulta comunque limitata dalla sua vaghezza circa i mezzi e i modi e dai problemi che interventi di questo tipo genererebbero circa il rispetto della sovranità degli Stati d'origine (86).
Per quanto riguarda invece il 'lato della domanda', dalla lettura combinata dell'articolo 6 (87) e dell'articolo 19 (88) si ricava un meccanismo di prevenzione generale negli Stati di destinazione sostanzialmente bipartito in due tipologie di iniziative (89):
- ricerche e campagne mediatiche per migliorare e diffondere la conoscenza del fenomeno e delle sue implicazioni, con specifico riguardo alle gravi conseguenze per le vittime (soprattutto se appartenenti alle cosiddette categorie vulnerabili);
- sanzioni (di carattere penale) per i fruitori delle prestazioni.
Le 7 articolate disposizioni del Capitolo 3º sono dedicate alla protezione ed alla promozione dei diritti di tale 'vittima' ed alla sua assistenza (mentre, l'articolo 28 del Capitolo 5º è dedicato alle garanzie processuali per le vittime, per i testimoni e per coloro che in generale collaborino con le autorità giudiziarie nazionali per la repressione di questi gravi reati).
Prima di tutto, una differenza di fondo (90). Mentre nel Protocollo di Palermo la tutela delle vittime e dei loro diritti assume una connotazione strumentale al perseguimento dei reati e i doveri di assistenza rientrano in un ambito di notevole discrezionalità per gli Stati, nella Convenzione di Varsavia il sostegno e l'assistenza aventi ad oggetto i diritti primari dei soggetti devono essere garantiti fuori e dentro ai procedimenti sui traffici. La collaborazione dell'individuo 'trafficato' alle indagini e con le autorità preposte non può costituire presupposto dell'accesso a tali misure.
L'articolo 10 descrive un procedimento di identificazione delle vittime che pare costituire la chiave di volta sia degli interventi assistenziali (in particolare, riguardo donne e bambini), sia delle misure preventive del Capitolo 2º. Si sottolinea l'esigenza che tale procedimento sia affidato ad un personale qualificato e formato appositamente per il riconoscimento delle situazioni personali legate alla tratta e si indica agli Stati contraenti l'osservanza di un divieto di allontanamento dal territorio prima della conclusione del medesimo (e laddove vi siano 'ragionevoli motivi' di ritenere che il soggetto sia effettivamente una vittima). Come detto, si impongono particolari cautele riguardo alla condizione delle donne e dei minori e si introduce una regola sull'accertamento dell'età che è filtrata fino alle fonti comunitarie ed italiane in materia (91).
La Convenzione ricomprende un elenco di disposizioni (vincolanti) circa la assistenza minima dal punto di vista materiale, psicologico e sociale (o meglio, al reinserimento sociale), all'interno del quale rientra l'adozione di misure legislative e non, volte a garantire alle vittime (accertate o presunte tali): un alloggio, cure mediche e psicologiche, consulenza legale, ecc (92). E' importante ricordare che con la medesima norma si introduce il principio per il quale gli Stati non devono subordinare la protezione della vittima e dei sui diritti primari alla volontà della medesima di testimoniare (il cosiddetto 'sistema premiale') (93) e il principio secondo il quale i servizi assistenziali sono forniti su base consensuale ed informata, cercando di tenere conto delle circostanze specifiche dei soggetti. (94) Sempre in ambito di assistenza, l'articolo 13 prevede il "Periodo di recupero e di riflessione", del quale dovrebbe beneficiare per un minimo di 30 giorni la presunta vittima, con l'intento di ristabilirsi e di poter sfuggire all'influenza dei trafficanti (cercando in questo modo di rendere più probabile una sua collaborazione) (95). Durante questo periodo deve ritenersi preclusa ogni forma di espulsione nei confronti del soggetto, salve le esigenze legate al rispetto dell'ordine pubblico dello Stato.
La Convenzione indica espressamente la possibilità agli Stati di concedere un permesso di soggiorno rinnovabile alle vittime (96), anche se la disposizione appare ancora timida e generica. Il riconoscimento del titolo è legato al verificarsi di due ipotesi alternative: una 'condizione personale' della vittima che renda necessaria la sua permanenza (97) sul territorio nazionale; l'autorità procedente che valuti il soggiorno utile in ragione della collaborazione del soggetto (98) con la giustizia. Quanto ai criteri concernenti il rilascio del permesso di soggiorno per i minori, il paragrafo 2 si limita ad indicare il solo rispetto dell'interesse superiore del fanciullo; il paragrafo 5 fa salvo il diritto della vittima a richiedere asilo.
Infine, gli articoli 15 e 16 disciplinano rispettivamente il diritto al risarcimento e all'indennizzo e il rimpatrio/ritorno delle vittime.
Nella sua parte introduttiva, la Convenzione richiama espressamente tre atti comunitari: la decisione-quadro 2002/629/GAI sulla lotta alla tratta di esseri umani, la decisone-quadro 220 del 2001 sulla posizione processuale delle vittime (soprattutto in ambito penale) e la direttiva 2004/81/UE sul permesso di soggiorno rilasciabile ai cittadini di Paesi terzi vittime di tratta o soggetti ad immigrazione clandestina che cooperino con le autorità competenti (99). Se alla luce del secondo di tali documenti si possono leggere gli articoli 27 e seguenti della Convenzione, dedicati alle disposizioni procedurali, gli altri due atti hanno diverse norme in comune col Capitolo 4º, dedicato al "diritto penale sostanziale". Una previsione innovativa e discussa è quella racchiusa nell'articolo 19, "Reato di utilizzo dei servizi di una vittima". L'originalità della misura è dovuta al fatto che essa intende prevenire e scoraggiare la commissione del "reato di tratta di esseri umani" (100) criminalizzando "l'utilizzo dei servizi che sono oggetto dello sfruttamento di cui all'articolo 4 della presente Convenzione" (101). Tuttavia, l'efficacia pratica di una simile intuizione è pesantemente inficiata dal soddisfacimento di una condizione: la consapevolezza da parte dell'agente che il soggetto è coinvolto quale vittima nel traffico di persone (in qualsiasi modo i legislatori scelgano di attribuire l'onere probatorio, la questione appare complessa sotto il profilo dei principi penalistici regolanti la responsabilità).
L'esigenza di rendere punibili il tentativo di tratta e la complicità nel reato (102) (intenzionali) e l'esigenza di riavvicinare in quest'ambito la responsabilità delle persone giuridiche (103) a quella delle persone fisiche erano ben note nell'ordinamento comunitario (104) e negli strumenti internazionali antecedenti alla Convenzione. L'articolo 23 richiede ai legislatori nazionali di stabilire sanzioni "effettive, proporzionate e dissuasive", tanto per le persone fisiche che per quelle giuridiche, indicando specificamente misure che comportino la privazione della libertà personale, l'estradizione, sanzioni pecuniarie, confisca e sequestri dei proventi, misure interdittive di vario genere. Mentre l'articolo 26 impone di non perseguire penalmente i comportamenti illeciti che le vittime di tratta siano state forzate a compiere in ragione della loro condizione. Di un certo interesse è anche l'articolo 24, che impone agli Stati contraenti di fissare come circostanze aggravanti una serie di situazioni (105).
Il Capitolo 5º è dedicato ad "indagini, procedimenti giudiziari e diritto procedurale". La Convenzione riconosce indifferentemente la possibilità che le indagini e i procedimenti sorgano su iniziativa d'ufficio o su denuncia di parte, modulando tali circostanze secondo precisi criteri di territorialità. Gli Stati devono vigilare ed agevolare la possibilità delle vittime di presentare istanza all'autorità giudiziaria (anche se i fatti accadono fuori dallo Stato di residenza delle medesime); la regola generale resta però espressa dall'articolo 27(1):
ciascuna delle Parti si assicura che le indagini o le azioni penali relative ai reati stabiliti in base alla presente Convenzione, non siano subordinate alle dichiarazioni o all'accusa formulate dalla vittima, almeno quando il reato è stato commesso in tutto o in parte sul proprio territorio (106).
Questa disposizione ha una rilevanza pratica decisiva, non solo per la tutela dei diritti delle vittime, ma anche nel contrasto a questi crimini. Spesso infatti, come testimonia la disposizione successiva, le vittime dei traffici e coloro che in generale sono a vario titolo coinvolti in inchieste di questo tipo, sono oggetto di intimidazioni e ritorsioni personali e/o verso i propri cari (107). Diviene perciò decisivo, anche ai fini di agevolare una collaborazione, non solo assicurare una "protezione effettiva ed appropriata" (108) nel corso di indagini o procedimenti penali, ma anche evitare che l'iniziativa e tutte le relative pressioni e rischi gravino solo sulla vittima (anche questo rientra nel concetto di prevenzione della'vittimizzazione secondaria').
In conclusione, la Convenzione di Varsavia del 2005, insieme al Trattato di Lisbona, rappresenta uno dei passi in avanti decisivi circa l'evoluzione della prospettiva teorica ed operativa sulla lotta alla tratta di esseri umani, che conduce poi all'approccio contenuto nella direttiva 2011/36/UE. Questo documento è ancora sotto diversi punti di vista debitore del Protocollo anti-trafficking annesso alla Convenzione di Palermo sulla lotta alla criminalità organizzata. La Convenzione stessa, nelle disposizioni finali (109), ammette lo sviluppo e prosecuzione di tale filone di strumenti internazionali, condividendone obiettivi e definizioni generali, misure specifiche sulla prevenzione/repressione dei reati, sulla sicurezza delle frontiere e sulla legittimità dei documenti. Tuttavia, pur nell'osservanza dei diritti e dei doveri previsti nel Protocollo addizionale del 2000, la Convenzione rivendica come suo proprio il compito di "rafforzare la protezione stabilita nel Protocollo e di sviluppare le disposizioni ivi contenute" (110). Ciò è riscontrabile nella graduazione dell'importanza delle finalità perseguite, nell'ambito applicativo, nell'attenzione per le misure preventive e nella rinnovata centralità delle misure protettive dei diritti fondamentali delle vittime. In poche parole, preoccupata dagli sviluppi globali dei fenomeni dell'immigrazione illegale, del trafficking of human beings, dello smuggling of migrants, ed ispirata dagli sviluppi in materia delle fonti comunitarie, la Convenzione prende atto del superamento dell'impostazione complessiva degli interventi previgenti e dell'insufficienza degli ivi strumenti concordati. Essa cerca laddove possibile di sviluppare, di potenziare e di attuare le intuizioni del Protocollo di Palermo; per gli ambiti in cui esse si mostrano incomplete, inefficaci o sono assenti essa deve innovare, avvalendosi in ciò alcuni interventi comunitari.
Note
1. B. Nascimbene A. Di Pascale, Riflessioni sul contrasto al traffico di persone nel diritto internazionale, comunitario e nazionale, contributo in G.PALMISANO (a cura di), Il contrasto al traffico di migranti: nel diritto internazionale, comunitario e interno, Milano, Giuffrè, 2008, pp.27 e ss.
2. A. Annoni, Gli obblighi internazionali in materia di tratta degli esseri umani, contributo in S. FORLATI (a cura di), La lotta alla tratta di esseri umani: fra dimensione internazionale e ordinamento interno, Napoli, Jovene, 2013, pp.1 e ss. B. Nascimbene A. Di Pascale, Riflessioni sul contrasto al traffico di persone nel diritto internazionale, comunitario e nazionale, contributo in op. cit.
3. A. Annoni, Gli obblighi internazionali in materia di tratta degli esseri umani, contributo in op. cit., pp. 1.
4. Si ricordano in particolare: Accordo Internazionale per la soppressione della 'tratta delle bianche', del 18 maggio 1904; Convenzione internazionale per la repressione della 'tratta delle bianche', del 4 maggio 1910; Conv. Internaz. per la repressione della tratta di donne e minori, del 30 settembre 1921; Conv. Internaz. per la repressione della tratta delle donne adulte, dell'11 ottobre 1933; Conv. per la repressione della tratta di esseri umani e dello sfruttamento della prostituzione altrui, del 21 marzo 1950. Citate in A. Annoni, Gli obblighi internazionali in materia di tratta degli esseri umani, contributo in op. cit., pp. 1 in nota.
5. Ad esempio, si possono citare l'art. 4, lett. g) del Protocollo alla Carta africana dei diritti dell'uomo e dei popoli sui diritti delle donne in Africa dell'11 luglio 2003 e l'art. 2, lett. b) della Convenzione inter-americana sulla prevenzione, la punizione e lo sradicamento della violenza contro le donne del 9 giugno del 1994, ibid., pp. 5 in nota.
6. Una su tutti, la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo, siglata a New York il 20 novembre 1989, art. 35, oltre a tutti i documenti internazionali e non che si occupano più nel dettaglio di pornografia e prostituzione minorili, cui la tratta spesso è riconnessa, ivi.
7. Annoni individua come espressivi del primo di tali atteggiamenti e maggiormente significativi l'art. 6 della Convenzione americana sui diritti umani e l'art. 5 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, secondo la quale:" Nessuno può essere tenuto in condizioni di schiavitù o di servitù. Nessuno può essere costretto a compiere un lavoro forzato o obbligatorio. E' proibita la tratta degli esseri umani.". E' citato invece, quale testimonianza della seconda visione, l'art. 4 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, il quale recita:"No one shall be held in slavery or servitude; slavery and the slave-trade shall be prohibited in all their forms". Ibid, pp.6 e 7.
8. B. Nascimbene A. Di Pascale, Riflessioni sul contrasto al traffico di persone nel diritto internazionale, comunitario e nazionale, contributo in op. cit., pp.29 e ss.
9. Vedi nota 4.
10. Vedi su questo punto anche A. Annoni, ibid, pp. 6 e ss.
11. Si considerino ad es., Comitato per i diritti umani, Concluding observation: Croatia, del 30 aprile 2001, doc. CCPR/CO/71/HRV, par. 12; ID., Concluding observation: Czech Republic, del 27 agosto 2001, doc. CCPR/CO/72/CZE, par. 13; ID., Concluding observation: Latvia, del 6 novembre 2003, doc. CCPR/CO/79/LVA, par.12.
12. Articolo 4 CEDU: "1. Nessuno può essere tenuto in condizioni di schiavitù o di servitù.
2. Nessuno può essere costretto a compiere un lavoro forzato od obbligatorio.
3. Non è considerato 'lavoro forzato o obbligatorio' ai sensi del presente articolo:
a) il lavoro normalmente richiesto a una persona detenuta alle condizioni previste all'articolo 5 della presente Convenzione o durante il periodo di libertà condizionale;
b) il servizio militare o, nel caso degli obiettori di coscienza nei paesi dove l'obiezione di coscienza è considerata legittima, qualunque altro servizio sostitutivo di quello militare obbligatorio;
c) qualunque servizio richiesto in caso di crisi o di calamità che minacciano la vita o il benessere della comunità;
d) qualunque lavoro o servizio facente parte dei normali doveri civici."
13. Corte europea dei diritti dell'uomo, Rantsev c. Cipro e Russia.
14. Corte europea dei diritti dell'uomo, Rantsev c. Cipro e Russia, cit., par. 282.
15. Corte europea dei diritti dell'uomo, M. e altri c. Italia e Bulgaria, cit., par. 151.
16. Corte europea dei diritti dell'uomo, Rantsev c. Cipro e Russia, cit., par. 282.
17. Corte europea dei diritti dell'uomo, Rantsev c. Cipro e Russia, cit., par. 281.
18. A. Annoni, Gli obblighi internazionali in materia di tratta degli esseri umani, contributo in op. cit., pp. 10.
19. Prendendo in considerazione solo i casi più significativi in materia, vedi art. 14, par. 1 del Protocollo di Palermo; l'art. 40, par. 4 della Convenzione di Varsavia ed il considerando 33 della direttiva 2011/36/UE.
20. MICHELINI G., I protocolli delle Nazioni Unite contro la tratta di persone e contro il traffico di migranti: breve guida ragionata, "Diritto immigrazione e cittadinanza", 4 (2002), 1, pp.37 e ss. A. Annoni, Gli obblighi internazionali in materia di tratta degli esseri umani, contributo in S. FORLATI (a cura di), La lotta alla tratta di esseri umani: fra dimensione internazionale e ordinamento interno, Napoli, Jovene, 2013, pp.1 e ss. B. Nascimbene A.Di Pascale, Riflessioni sul contrasto al traffico di persone nel diritto internazionale, comunitario e nazionale, contributo in G. PALMISANO (a cura di), Il contrasto al traffico di migranti: nel diritto internazionale, comunitario e interno, Milano, Giuffrè, 2008, pp. 31 e ss.
21. La Convenzione e la direttiva, vedremo, sono applicabili anche alle ipotesi di tratta meramente interna e quando non siano coinvolte organizzazioni criminali (transnazionali). In questo senso espressamente, articolo 2 della Convenzione di Varsavia, "Campo di applicazione": " La presente Convenzione si applica a tutte le forme di tratta di esseri umani, sia a livello nazionale che transnazionale, legate o meno alla criminalità organizzata".
22. A. Annoni, Gli obblighi internazionali in materia di tratta degli esseri umani, contributo in op. cit., pp. 4.
23. L'Unione Europea ha aderito a tutti e tre gli strumenti. Per quanto riguarda l'Italia, la Convenzione è stata ratificata con la legge n. 146 del 16 marzo 2006.
24. G. MICHELINI, I protocolli delle Nazioni Unite contro la tratta di persone e contro il traffico di migranti: breve guida ragionata, "Diritto immigrazione e cittadinanza", 4 (2002), 1, pp.37 e ss. E' utile ricordare come con tale Risoluzione si istituiva un comitato intergovernativo ad hoc che avrebbe tenuto 11 sessioni fra il 1999 e il 2000. Il comitato era composto da un numero variabile di Stati e da osservatori delle Nazioni Unite e di altre organizzazioni governative e non. Il comitato aveva il compito di predisporre uno strumento internazionale di carattere generale di diritto penale e di cooperazione di polizia e giudiziaria contro il crimine organizzato; e di elaborare misure specifiche per alcuni gravi reati legati soventemente all'associazionismo criminale transnazionale, quali la tratta di persone, il traffico di migranti e il contrabbando di armi.
25. Ibid.
26. Ad es. nell'articolo 1 sia del Protocollo sul traffico dei migranti che in quello sulla tratta di persone.
27. Articolo 37 della Convenzione di Palermo, "Relazione con i protocolli": " (1) Alla presente Convenzione possono essere aggiunti uno o più protocolli. (2) Al fine di diventare Parte di un protocollo, uno Stato o un'organizzazione regionale d'integrazione economica deve essere anche Parte della presente Convenzione. (3) Uno Stato Parte della presente Convenzione non è vincolato da un protocollo, a meno che non diventi Parte del protocollo in conformità con le relative disposizioni. (4) Ciascun protocollo aggiuntivo di questa Convenzione deve essere interpretato unitamente a questa Convenzione, tenendo in considerazione gli scopi di quel protocollo.
28. G. MICHELINI, I protocolli delle Nazioni Unite contro la tratta di persone e contro il traffico di migranti: breve guida ragionata, "Diritto immigrazione e cittadinanza", 4 (2002), 1, par. 5. B. Nascimbene A. Di Pascale, Riflessioni sul contrasto al traffico di persone nel diritto internazionale, comunitario e nazionale, contributo in G. PALMISANO (a cura di), Il contrasto al traffico di migranti: nel diritto internazionale, comunitario e interno, Milano, Giuffrè, 2008, pp. 33 in fondo.
29. Art. 3, lett. b) del Protocollo sulla tratta, vd. Nota 32.
30. Art. 3, lett. c) e d) del Prot. sulla tratta, vd. Nota 32.
31. L'abuso della posizione di vulnerabilità è uno dei mezzi espressamente ricompresi nella definizione di tratta del Protocollo. Il suo inquadramento è stato molto discusso, tanto che si è finito per considerarla una figura compromissoria, in grado di applicarsi alle ipotesi in cui i trafficanti facciano leva sia su di una menomazione od inferiorità psichica della vittima, ma anche quando semplicemente approfittino di una condizione di sottosviluppo socio-culturale personale e/o del contesto di provenienza del soggetto passivo. Vedi, E. Rosi, La tratta di esseri umani e il traffico di migranti. Strumenti internazionali, in Cassazione Penale, 2001, Opinioni e documenti, pp. 991.
32. Articolo 3 del Prot. sulla tratta: "Terminologia". "Ai fini del presente protocollo: a) "tratta di persone" indica il reclutamento, trasporto, trasferimento, l'ospitare o accogliere persone, tramite l'impiego o la minaccia di impiego della forza o di altre forme di coercizione, di rapimento, frode, inganno, abuso di potere o di una posizione di vulnerabilità o tramite il dare o ricevere somme di denaro o vantaggi per ottenere il consenso di una persona che ha autorità su un'altra a scopo di sfruttamento. Lo sfruttamento comprende, come minimo, lo sfruttamento della prostituzione altrui o altre forme di sfruttamento sessuale, il lavoro forzato o prestazioni forzate, schiavitù o pratiche analoghe, l'asservimento o il prelievo di organi; b) il consenso di una vittima della tratta di persone allo sfruttamento di cui alla lettera a) del presente articolo è irrilevante nei casi in cui qualsivoglia dei mezzi usati di cui alla lettera a) è stato utilizzato; c) il reclutamento, trasporto, trasferimento, l'ospitare o accogliere un bambino ai fini di sfruttamento sono considerati "tratta di persone" anche se non comportano l'utilizzo di alcuno dei mezzi di cui alla lettera a) del presente articolo; d) "bambino" indica qualsiasi persona al di sotto di anni 18".
33. Articolo 4 del Prot. sulla tratta: "Ambito di applicazione". "Il presente Protocollo si applica, salvo disposizione contraria, alla prevenzione, alle attività di indagine e al perseguimento dei reati stabiliti ai sensi dell'articolo 5 del presente Protocollo, nel caso in cui tali reati siano di natura transnazionale e coinvolgano un gruppo criminale organizzato, nonché alla tutela delle vittime di tali reati".
34. M. VENTRELLA, The control of people smuggling and trafficking in the EU: experiences from the UK and Italy, Farnham, Burlington Ashgate, 2010, pp. 10 e ss. ("Introduction").
35. Ibid., pp.12-13. La definizione è valida tanto nell'ambito del Protocollo di Palermo che per la Convenzione di Varsavia del Consiglio d'Europa in materia di tratta.
36. Ibid., pp. 15.
37. Art. 3 (2): "Ai fini del paragrafo 1 del presente articolo, un reato è di natura transnazionale se: a) è commesso in più di uno Stato; b) è commesso in uno Stato, ma una parte sostanziale della sua preparazione, pianificazione, direzione o controllo avviene in un altro Stato; c) è commesso in uno Stato, ma in esso è implicato un gruppo criminale organizzato impegnato in attività criminali in più di uno Stato; d) è commesso in uno Stato, ma ha effetti sostanziali in un altro Stato.
38. Mentre invece resta applicabile la Convenzione del Consiglio d'Europa siglata a Varsavia (2005), rivolta alla lotta contro la tratta degli esseri umani. Vedi l'art. 2 della medesima.
39. M. VENTRELLA, The control of people smuggling and trafficking in the EU: experiences from the UK and Italy, Farnham, Burlington Ashgate, 2010, pp. 10-11.
40. Articolo 4 del Protocollo sul traffico dei migranti. Inoltre, l'art. 6(2) b) e c) del Prot. medesimo invita gli Stati a prendere provvedimenti nei confronti di coloro che assumono un ruolo partecipativo o direzionale nella progettazione e/o nella messa in atto dei comportamenti criminosi.
41. Articolo 3(a): "Smuggling of migrants shall mean the procurement, in order to obtain, directly or indirectly, a financial or other material benefit, of the illegal entry of a person into a State Party of which the person is not a National or a permanent resident".
42. M. VENTRELLA, The control of people smuggling and trafficking in the EU: experiences from the UK and Italy, Farnham, Burlington Ashgate, 2010, pp. 15 e ss.
43. Vedi nota 37.
44. Vedi art. 34 (2) della Convenzione di Palermo.
45. M. VENTRELLA, in op. cit., pp.17.
46. A. Annoni, in op. cit., pp. 2-3.
47. G. MICHELINI, I protocolli delle Nazioni Unite contro la tratta di persone e contro il traffico di migranti: breve guida ragionata, "Diritto immigrazione e cittadinanza", 4 (2002), 1, par. 7. B. Nascimbene A. Di Pascale, Riflessioni sul contrasto al traffico di persone nel diritto internazionale, comunitario e nazionale, contributo in G. PALMISANO (a cura di), Il contrasto al traffico di migranti: nel diritto internazionale, comunitario e interno, Milano, Giuffrè, 2008, pp. 35.
48. Prot. contro il traffico di migranti, "Preambolo".
49. Richiedendosi inoltre di esentare dalla responsabilità penale i soggetti passivi di tali condotte.
50. Protocollo di Palermo contro la tratta di persone, "Preambolo".
51. Articolo 2 del Protocollo. B. Nascimbene A. Di Pascale, Riflessioni sul contrasto al traffico di persone nel diritto internazionale, comunitario e nazionale, contributo in G. PALMISANO (a cura di), Il contrasto al traffico di migranti: nel diritto internazionale, comunitario e interno, Milano, Giuffrè, 2008, pp. 31 e ss.
52. Articoli 9 e ss. del Protocollo.
53. Articoli da 6 a 8 del Protocollo.
54. G. MICHELINI, I protocolli delle Nazioni Unite contro la tratta di persone e contro il traffico di migranti: breve guida ragionata, "Diritto immigrazione e cittadinanza", 4 (2002), 1, par. 6.
55. Nell'ordine, articoli da 2 a 5 del Protocollo.
56. Articolo 3, lett. b) e c) del Protocollo.
57. La stessa norma, al paragrafo 1, fa salva la protezione garantita dalla Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato. Se la vittima possiede i requisiti richiesti dalla definizione di rifugiato prevista in questo documento all'articolo 1, può accedere alla protezione internazionale ivi prevista. In particolare, si devono ricordare al riguardo la applicazione del principio di non refoulement ed il trattamento preferenziale che tale condizione legittima (per certi versi assimilabile a quello dei cittadini). A. Annoni, cit., pp. 21-22.
58. Vedi articolo 1, par.1, lett. a) della Convenzione del Consiglio d'Europa (2005) e l'articolo 1 della direttiva 2011/36/UE.
59. Articolo 9.
60. Articolo10.
61. Vedi, in modo molto simile, B. Nascimbene A. Di Pascale, Riflessioni sul contrasto al traffico di persone nel diritto internazionale, comunitario e nazionale, contributo in op. cit., pp. 34 in basso e G. MICHELINI, I protocolli delle Nazioni Unite contro la tratta di persone e contro il traffico di migranti: breve guida ragionata, "Diritto immigrazione e cittadinanza", 4 (2002), 1, par. 6, pp.45.
62. "Nei casi opportuni e nella misura consentita dal suo diritto interno, ogni Stato..", "..che consentono, nei casi appropriati..", "..ogni Stato Parte cerca di assicurare..", sono alcune delle espressioni che lasciano trapelare lo spirito con cui sono state redatte queste norme e i 'patteggiamenti' che si portano dietro.
63. Tuttavia, il rimpatrio forzato non è espressamente escluso.
64. "Condizione delle vittime della tratta di persone nello Stato di accoglienza", art. 7 del Protocollo antitratta.
65. G. MICHELINI, cit., pp.44.
66. Espressione tratta da A. Caputo, Interrogativi sul neo-schiavismo, in Questione giustizia, 2000, n.5, pp. 835 e ss.
67. Le riflessioni contenute in questo paragrafo sono basate anche sulla Relazione esplicativa della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla lotta contro la tratta di esseri umani, in lingua originale su Lutte contre la traite des êtres humains.
68. Nella "Premessa" sono richiamate alcune dichiarazioni rilasciate, durante le Sessioni numero 112 del 2003 e 114 del 2004 del Comitato dei Ministri, da parte dei Ministri degli affari esteri degli Stati Membri. Inoltre sono considerate espressamente una serie di Raccomandazioni del Consiglio dei Ministri e dell'Assemblea Parlamentare ricomprese in un arco di tempo che va dal 1997 al 2004.
69. B. Nascimbene A. Di Pascale, Riflessioni sul contrasto al traffico di persone nel diritto internazionale, comunitario e nazionale, contributo in op. cit., pp. 35 e ss.
70. Una considerevole attenzione è rivolta al principio di non discriminazione, cui è dedicato l'articolo 3 della convenzione e a cui si fanno continui riferimenti nella premessa e nel testo. Un altro principio spesso richiamato è quello sulla parità uomo/donna.
71. Articolo 2 della Convenzione, "Campo di applicazione": "La presente Convenzione si applica a tutte le forme di tratta di esseri umani, sia a livello nazionale che transnazionale, legate o meno alla criminalità organizzata".
72. L'articolo 1 della Convenzione ("Oggetto") indica al par. 1, quali obiettivi principali (nell'ordine): la prevenzione e la repressione della tratta, la protezione delle vittime ed infine la cooperazione interstatale. Inoltre, basta osservare la struttura della Convenzione per notare che il Capitolo 2º è essenzialmente dedicato alla prevenzione e a varie tipologie di misure preventive, mentre il Capitolo 4º è dedicato al "Diritto penale sostanziale".
73. B. Nascimbene, A. Di Pascale, cit., pp. 36.
74. Articolo 1, par. 2 e Capitolo 7º.
75. "Premessa" alla Convenzione.
76. Vedi nota prec.
77. Vedi nota prec.
78. Articolo 4, "Definizioni" lett. e). B. Nascimbene A. Di Pascale, cit., pp. 37.
79. A. Annoni, Gli obblighi internazionali in materia di tratta degli esseri umani, contributo in S. FORLATI (a cura di), La lotta alla tratta di esseri umani: fra dimensione internazionale e ordinamento interno, Napoli, Jovene, 2013, pp. 10 e ss.
80. Ibid., pp. 11.
81. Articolo 7, par. 1 della Convenzione, "Misure alle frontiere".
82. Articolo 8 della Conv., "Sicurezza e controllo dei documenti", ed art. 20, "Reati relativi ai documenti di viaggio o d'identità".
83. Art. 7, par. 2 e 3.
84. Vedi, articolo 9 del Protocollo addizionale alla Convezione (2000), "Prevenzione della tratta di persone", par. 4 (sulle misure da adottare nei Paesi d'origine, cioè per agire sull'offerta di merce umana') e 5 (per gli interventi contro la 'domanda di merce umana', da attuarsi quindi nei Paesi di destinazione).
85. "Prevenzione della tratta di esseri umani": vedi in partic. Par. 2 e 3.
86. Vedi anche Relazione esplicativa, par. 103.
87. Significativamente titolato: "Misure per scoraggiare la domanda".
88. Vedi dopo le considerazioni sul Capitolo 4º dedicato agli obblighi di repressione penale.
89. A. Annoni, Gli obblighi internazionali in materia di tratta degli esseri umani, contributo in op. cit., pp. 13.
90. A. Annoni, Gli obblighi internazionali in materia di tratta degli esseri umani, contributo in op. cit., pp. 18-19.
91. Articolo 10, "Identificazione delle vittime", par. 3: "Quando l'età della vittima risulta incerta e ci sono motivi per credere che la vittima sia un minore, in tal caso si presume che si tratti di un minore e si adottano speciali misure di protezione nell'attesa che l'età venga verificata".
92. Articolo 12, "Assistenza alle vittime della tratta di esseri umani".
93. Par. 6.
94. Par. 7.
95. Disposizione richiamata ad es., nell'articolo 6 della direttiva 2004/81/UE.
96. Articolo 14, "Permesso di soggiorno".
97. Par. 1, lett. a).
98. Par. 1, lett. b).
99. Si deve tenere a mente la differenza di impostazione di fondo fra la Convenzione e questa Direttiva, la quale, almeno sotto il profilo della tutela delle vittime, esprime una concezione sostanzialmente premiale.
100. Previsto dal precedente articolo 18.
101. Articolo 19.
102. Articolo 21 della Conv.
103. Articolo 22 della Conv.
104. Vedi ad es., l'azione comune 1997/154/GAI, titolo 2º, par. a), lett. b) e c).
105. Articolo 24 della Conv., "Circostanze aggravanti": "Ciascuna delle Parti fa in modo che le seguenti circostanze siano considerate come aggravanti nel determinare la pena per i reati stabiliti ai sensi dell'articolo 18 della presente Convenzione: a) il reato ha messo a rischio la vita della vittima deliberatamente o per negligenza grave; b) il reato è stato commesso contro un minore; c) il reato è stato commesso da un pubblico ufficiale nell'esercizio delle sue funzioni; d) il reato è stato commesso nel quadro di un'organizzazione criminale".
106. Articolo 27 della Conv., "Inchieste su denuncia e d'ufficio".
107. Vedi il già citato articolo 28, "Protezione delle vittime, dei testimoni e delle persone che collaborano con l'autorità giudiziaria".
108. Art. 28.
109. Articolo 39 della Conv., "Relazione con il Protocollo addizionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità transnazionale organizzata per prevenire, reprimere e punire la tratta di esseri umani, in particolare donne e minori".
110. Art. 39.