Appendice di aggiornamento: la legge 31 marzo 2010, n. 50
L'istituzione dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata
Il Senato il 30 marzo ha approvato all'unanimità (1) e in via definitiva la conversione del decreto di istituzione dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (D.L. 04 febbraio 2010, n.4). Il decreto legge che ha istituito tale Agenzia nazionale è stato descritto nel lavoro di tesi, precisamente nell'appendice al secondo capitolo, ed è stato convertito in legge con alcune modifiche. Mi è sembrato opportuno quindi, ad integrazione dell'appendice, riportare le variazioni più significative rispetto a quanto descritto originariamente, tenendo conto anche dei commenti che in quella sede avevo riportato.
Il D.L. n. 04/2010 prevedeva che fosse l'istituenda Agenzia nazionale ad occuparsi dell'amministrazione e custodia dei beni già dalla fase del sequestro (art. 3, comma 1, lett. b). In sede di conversione, invece, si è preferito lasciare tale compito all'Autorità giudiziaria, con la possibilità che quest'ultima possa essere coadiuvata in queste operazioni dall'Agenzia stessa. Tale scelta del legislatore in sede di conversione appare piuttosto sensata. Si evitano, infatti, che tra l'Autorità giudiziaria e l'Agenzia nazionale possano sorgere possibili contrasti in un momento assai delicato come quello dell'esecuzione della misura cautelare. Inoltre, come vedremo meglio descrivendo le norme introdotte sull'amministrazione dei beni, dato l'esiguo numero di personale previsto per l'Agenzia (30 unità, rimasto tale anche in sede di conversione), questa divisione dei compiti appare senz'altro funzionale al lavoro piuttosto impegnativo dell'Agenzia.
All'art. 1 del D.L. istitutivo è stato aggiunto il comma 3 bis, che prevede il controllo della Corte dei conti sull'operato dell'Agenzia. Anche tale previsione appare positiva visto, come previsto dall'art. 3, comma 4, l. 20/1994 (2), che la Corte dei conti "accerta, anche in base all'esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa".
In sede di conversione è stato modificato anche l'art. 5 del D.L. 04/2010 che a sua volta aveva modificato alcuni articoli della legge 575/65 e l'art. 12 sexies del D.L. 306/92. All'art. 2 ter, comma 5, l. 575/65, è stata aggiunta la possibilità che per i beni immobili sequestrati in quota indivisa o gravati da diritti reali di godimento o di garanzia, i titolari di tali diritti possano intervenire nel procedimento di prevenzione al fine dell'accertamento di tali diritti, della loro buona fede e dell'inconsapevole affidamento nello loro acquisizione. Tale disposizione si rileva importantissima perché finalmente risolve una questione che, come evidenziato nel lavoro di tesi, si era posta da anni senza aver fin'ora trovato soluzione: si sancisce la possibilità per i terzi titolari di questi diritti di partecipare al procedimento di prevenzione, fatto che fino ad ora non era possibile. Infatti, tali soggetti potevano far valere i propri diritti solo attraverso incidente di esecuzione, così come stabilito dalle Sezione unite della Corte di cassazione (3). Inoltre, il legislatore ha finalmente stabilito nel nuovo art. 2 ter, comma 5, che in caso di riconoscimento di diritti di tali soggetti sulla cosa a questi spetti, in caso di confisca del bene, una somma stabilita dal Tribunale di prevenzione stesso, calcolata sulla base delle disposizioni per gli indennizzi per pubblica utilità, e, quindi, non il diritto di procedere ad esecuzione forzata sul bene confiscato.
Tale modifica nel suo complesso avrà sicuramente degli effetti molto positivi in tema di destinazione dei beni immobili confiscati, visto che, come sottolineato più volte nel corso del mio lavoro, uno dei motivi principali del mancato riutilizzo è proprio la presenza su tali beni di diritti reali di garanzia o di godimento. I beni immobili, infatti, potranno così, una volta confiscati, essere destinati ad una delle finalità previste dall'art. 2 undecies, comma 2, l. 575/65, a prescindere dal riconoscimento o meno dei diritti dei terzi su quest'ultimi a cui eventualmente spetterà una mera tutela risarcitoria.
La legge di conversione è inoltre intervenuta anche sugli artt. 2 sexies, septies, octies, in tema di amministrazione dei beni sequestrati. Il D.L. istitutivo aveva previsto che fosse l'Agenzia ad occuparsi dell'amministrazione giudiziaria dei beni sequestrati con l'eventuale ausilio di persone scelte nell'Albo nazionale degli amministratori giudiziari. Il legislatore in sede di conversione ha poi fatto un passo indietro prevedendo adesso che siano nuovamente gli Amministratori giudiziari, iscritti nell'Albo nazionale, nominati dal giudice delegato a svolgere tale compito. Il nuovo comma 5, art. 2 sexies, l. 575/65, ha espressamente previsto che "fino al decreto di confisca di primo grado l'Agenzia coadiuva l'amministratore giudiziario sotto la direzione del giudice delegato. A tal fine l'Agenzia propone al tribunale l'adozione di tutti i provvedimenti necessari per la migliore utilizzazione del bene in vista della sua destinazione o assegnazione. L'Agenzia può chiedere al tribunale la revoca o la modifica dei provvedimenti di amministrazione adottati dal giudice delegato quando ritenga che essi possono recare pregiudizio alla destinazione o all'assegnazione del bene". Solo dopo il decreto di confisca di primo grado (comma 7, art. 2 sexies), l'amministrazione dei beni è conferita all'Agenzia nazionale, la quale può avvalersi di uno o più coadiutori, tra cui lo stesso amministratore giudiziario designato dal Tribunale nella fase iniziale.
Anche tale modifica appare piuttosto efficace, visto, come sottolineato nel lavoro di tesi, quante difficoltà vi possono essere nella gestione di un bene, ed in particolare di un'azienda, durante l'esecuzione del sequestro. Adesso l'Agenzia, dotata di un esiguo numero di componenti, viene così liberata dal difficile compito di amministrare i beni durante la fase così delicata del sequestro, soprattutto laddove i beni siano costituiti da aziende. Infatti, gli amministratori giudiziari, vista l'esperienza maturata e le competenze specifiche in loro possesso, appaiono i soggetti più qualificati a gestire i beni (soprattutto le aziende) durante l'esecuzione della misura cautelare.
Il nuovo provvedimento introduce importanti novità anche sulla possibilità di vendita degli immobili confiscati, introdotta con la legge finanziaria 2010. E' stato rinnovato il comma 2 bis dell'art. 2 undecies, l. 575/65, in cui adesso si prevede la vendita degli immobili confiscati laddove non sia possibile la destinazione o il trasferimento per finalità di pubblico interesse. Il nuovo comma 2 bis, quindi, non prevede più che la vendita avvenga, come nella precedente versione (4), nel caso in cui gli immobili confiscati non siano destinati entro i termini previsti dall'art. 2 decies; termini che nell'esperienza concreta quasi mai vengono rispettati viste le difficoltà che si incontrano durante la fase dell'assegnazione dei beni. Tale disposizione, quindi, risulta molto positiva perché scongiura il pericolo che moltissimi immobili vengano destinati alla vendita, prevedendo che quest'ultima sia effettuata solo in casi eccezionali in cui è impossibile trasferire tali beni confiscati. Anche le operazioni di vendita, effettuate dall'Agenzia nazionale, sono state radicalmente modificate. Non è più prevista la "svendita" all'asta ma la vendita sarà effettuata, tramite trattativa privata, per un corrispettivo non inferiore a quello determinato dalla stima formulata ai sensi dell'articolo 2 decies, comma 1, l. 575/65 (5). E' inoltre prescritto che qualora, entro novanta giorni dalla data di pubblicazione dell'avviso di vendita, non pervengano all'Agenzia proposte di acquisto per il corrispettivo prima indicato, il prezzo minimo della vendita non può, comunque, essere determinato in misura inferiore all'80% del valore della suddetta stima. Anche riguardo ai soggetti cui possono essere venduti tali beni vi è stata un'importante modifica. Oltre a quelli previsti ai commi 2 ter e2 quater, art. 2 undecies, è previsto che la vendita sia effettuata agli enti pubblici aventi tra le altre finalità istituzionali anche quella dell'investimento nel settore immobiliare, alle associazioni di categoria che assicurano maggiori garanzie e utilità per il perseguimento dell'interesse pubblico e alle fondazioni bancarie. Si cerca in questo modo di evitare le infiltrazioni mafiose prevedendo inoltre che i beni immobili acquistati non possono essere alienati, nemmeno parzialmente, per cinque anni dalla data di trascrizione del contratto di vendita. Purtroppo si deve annotare che il comma 5 bis, art. 2 undecies, l. 575/65 che disciplina la destinazione del ricavato della vendita è rimasto immutato. Sarebbe stato preferibile che le somme fossero state devolute ai progetti di riutilizzo dei beni confiscati anziché essere versate nel Fondo unico giustizia per finalità di ordine pubblico e giustizia.
Sarebbe stato anche più opportuno prevedere delle sedi distaccate dell'Agenzia nazionale nelle Regioni in cui più insistono i beni confiscati; la sede unica di Reggio Calabria appare isolata e poco centrale.
Solamente quando l'Agenzia sarà effettivamente operativa potremmo trarre ulteriori conclusioni, comunque possiamo sicuramente affermare che la sua istituzione rappresenta un passo avanti molto importante sul tema della gestione e della destinazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata.
Note
1. Il ministro dell'Interno Roberto Maroni a seguito dell'approvazione all'unanimità della legge di conversione ha così dichiarato in Aula al Senato: "E' importante il voto unanime del Senato sull'istituzione dell'Agenzia dei beni sequestrati alla criminalità organizzata. Il segnale che esce oggi dal Parlamento è fortissimo: tutte le forze politiche sono unite nel contrasto alla criminalità organizzata in uno sforzo che i nostri cittadini apprezzeranno". Fonte: Ansa.
2. "Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti".
3. Cass., sez. UU, 08 giugno 1999, n. 9.
4. "I beni di cui al comma 2, di cui non sia possibile effettuare la destinazione o il trasferimento per le finalità di pubblico interesse ivi contemplate entro i termini previsti dall'articolo 2 decies, sono destinati con provvedimento dell'Agenzia alla vendita".
5. "Ferma la competenza dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata di cui agli articoli 2 nonies e2 undecies della presente legge e 12 sexies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, la destinazione dei beni immobili e dei beni aziendali è effettuata con provvedimento del direttore dell'Agenzia, previa delibera del Consiglio direttivo, sulla base della stima del valore risultante dalla relazione di cui all'articolo 2 septies, comma 2, della presente legge e da altri atti giudiziari, salvo che sia ritenuta necessaria dall'Agenzia una nuova stima.