ADIR - L'altro diritto

ISSN 1827-0565

Introduzione

Daniela Ranalli, 2010

In questi ultimi anni, ha preso piede, in Italia, la tendenza ad attribuire ai fenomeni migratori la responsabilità di un certo malessere sociale, malessere individuato, in prevalenza, nella disoccupazione e nell'aumento di insicurezza. Questa impostazione ha spinto verso una legislazione caratterizzata da una disciplina tendente essenzialmente alla repressione, piuttosto che all'inclusione sociale e al riconoscimento dei diritti.

In una posizione opposta, si colloca un approccio al fenomeno migratorio orientato al riconoscimento dei diritti fondamentali della persona e del principio di uguaglianza nei confronti dei cittadini migranti. L'affermazione di questo punto di vista deve molto alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, che ha stabilito il principio per cui, sebbene ciascuno Stato sia libero di regolare le condizioni di ingresso e soggiorno degli stranieri nel proprio territorio, non si giustifica un trattamento irragionevolmente differenziato tra cittadini e stranieri, dopo che questi ultimi siano stati ammessi al soggiorno regolare. Si dovrebbe determinare, pertanto, un collegamento tra la regolarità del soggiorno e l'accesso ai diritti, che tuttavia non opera sempre in maniera automatica. Spesso, infatti, la condizione di regolarità del soggiorno non è considerata di per sé sufficiente a garantire l'accesso dei cittadini migranti ai diritti fondamentali.

Rispetto al costituzionale diritto all'assistenza sociale, vedremo, come il legislatore pone delle condizioni ulteriori alla regolarità del soggiorno, che lo straniero deve soddisfare per poter accedere alle prestazioni assistenziali.

La garanzia dei diritti sociali nei confronti degli stranieri si presenta come condizione imprescindibile per la realizzazione dell'inclusione sociale e del principio di uguaglianza. I diritti sociali, considerati come strumentali alla liberazione dell'uomo dal bisogno e dall'indigenza e pertanto strumentali alla tutela della stessa dignità umana, non possono non essere riconosciuti con una valenza universale, come diritti che spettano alla persona umana in quanto tale, a prescindere dalla cittadinanza. Tuttavia l'accesso ai diritti sociali dello straniero in Italia appare piuttosto problematico.

Le scelte di politica legislativa degli ultimi anni hanno manifestato una tendenza ad inasprire le condizioni e gli oneri che lo straniero deve soddisfare per ottenere un titolo di soggiorno ed hanno progressivamente limitato la possibilità per il migrante regolarmente soggiornante di accedere ai diritti. Come condizione per l'accesso alle provvidenze assistenziali, infatti, è stata richiesta la soddisfazione di requisiti inerenti alla durata del soggiorno, alla tipologia del titolo di soggiorno, e in alcune situazioni i cittadini migranti sono stati totalmente esclusi dal godimento di determinate provvidenze assistenziali, riservate esclusivamente ai cittadini italiani. Si sono delineate delle politiche del diritto discriminatorie sul terreno delle prestazioni dello Stato sociale e sono stati adottati dei provvedimenti legislativi difficilmente conciliabili con il costituzionale principio di ragionevolezza e con i principi di parità di trattamento e non discriminazione, sanciti dal diritto dell'Unione europea e dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

L'intento di questo lavoro è cercare di mettere in evidenza i profili discriminatori della legislazione vigente, evidenziando le distanze delle scelte legislative degli ultimi anni rispetto ai principi affermati dal diritto dell'Unione europea e dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che, in forza dell'art. 117, primo comma Cost., dovrebbero invece vincolare l'esercizio della potestà legislativa. Si procederà preliminarmente ad una ricostruzione delle fonti del diritto internazionale e del diritto dell'Unione europea che stabiliscono un principio di parità di trattamento in materia di sicurezza sociale. Si passeranno in rassegna i principali strumenti del diritto internazionale che stabiliscono un principio di parità di trattamento, soffermando l'attenzione in modo particolare sulla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che, come interpretata dalla Corte di Strasburgo, stabilisce un generale principio di non discriminazione nell'accesso degli stranieri alle prestazioni sociali. Sarà poi esaminato il dato normativo dell'Unione europea, analizzando le caratteristiche del diritto europeo della sicurezza sociale e i limiti entro i quali opera il principio di parità di trattamento, verificando se e a quali condizioni il principio possa essere esteso anche ai cittadini provenienti da paesi terzi. L'esame sarà condotto mettendo in evidenza i limiti di un principio di parità di trattamento, che opera in maniera differenziata a seconda dello status, della nazionalità, del titolo di soggiorno del soggetto che chiede la tutela dei propri diritti. Saranno poste in evidenza le anomie di tutela e saranno prospettati dei percorsi interpretativi che consentano di garantire l'operatività del principio di uguaglianza nell'accesso degli stranieri alla sicurezza sociale.

Alla luce di questi principi, e del costituzionale principio di uguaglianza e ragionevolezza, sarà esaminata la disciplina legislativa interna. L'esame sarà condotto, cercando di porre in evidenza la compatibilità delle scelte legislative rispetto al principio di uguaglianza.

Particolare attenzione sarà rivolta al ruolo svolto dalla giurisprudenza, nel progressivo riconoscimento del principio di uguaglianza e di non discriminazione nell'accesso dello straniero alle prestazioni assistenziali. Occorre considerare infatti che il ricorso all'autorità giudiziaria è divenuto l'unico strumento a disposizione dello straniero, regolarmente soggiornante in Italia, per far valere il proprio diritto ad ottenere le provvidenze assistenziali, in condizioni di parità con i cittadini.

Si farà riferimento alla posizione della Corte Costituzionale rispetto ai profili d'illegittimità della disciplina italiana e si guarderà alle soluzioni prospettate dalla giurisprudenza di merito in favore della parità di trattamento. In particolare, l'attenzione sarà rivolta a vedere come i principi di parità di trattamento e di non discriminazione siano stati utilizzati dalla giurisprudenza italiana al fine di rispondere alle istanze di tutela dei cittadini migranti.

Saranno illustrate infine delle prospettive di tutela del diritto dei cittadini migranti di accedere alle prestazioni di sicurezza sociale, avendo in particolare considerazione la sopravvenuta declaratoria di incostituzionalità della disciplina legislativa italiana ad opera della recente sentenza della Corte Costituzionale del 27 maggio 2010, n. 187.