ADIR - L'altro diritto

ISSN 1827-0565

Introduzione

Francesco Berti, 2009

La legge n. 6 del 2004 ha avuto uno straordinario rilievo sociale ed ha rappresentato il segno tangibile dell'attenzione riposta dal legislatore italiano verso la tutela della dignità e qualità della vita delle persone non autosufficienti. Si è infatti introdotto nell'ordinamento giuridico italiano (così come in modo analogo era avvenuto in precedenza in altri ordinamenti), accanto ai tradizionali strumenti dell'interdizione e dell'inabilitazione, il nuovo istituto dell'amministrazione di sostegno, diverso dai primi in quanto dotato di maggiore flessibilità ed elasticità e più attento alla protezione della persona in quanto tale, che del suo patrimonio. L'amministrazione di sostegno - la cui finalità è quella di tutelare, con la minore limitazione possibile della capacità d'agire, le persone prive in tutto o in parte di autonomia nell'espletamento delle funzioni della vita quotidiana, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente (art. 1 legge n. 6/2004) - è stata infatti salutata con favore dalla dottrina, dagli operatori del settore e dalla società civile, in quanto per la prima volta dopo l'abolizione dei manicomi si apprestava un nuovo strumento giuridico a sostegno delle persone in difficoltà, colmando un vuoto normativo che aveva interrogato a lungo le coscienze più sensibili di questo paese.

Attraverso uno studio sia giuridico che sociologico questo lavoro si pone l'obbiettivo di comprendere se, ad oggi, l'amministrazione di sostegno si ponga come strumento effettivamente capace di aiutare le persone in difficoltà, quali siano i suoi maggiori aspetti di novità, quali invece i problemi che tale istituto ha sollevato a circa tre anni dalla sua creazione.

Il presente lavoro ripercorre, inizialmente, la storia dell'amministrazione di sostegno. Nel Cap. I viene presa in considerazione la legge n. 180 del 1978 nella convinzione che il dibattito concernente il riconoscimento di una nuova dimensione umana e giuridica del soggetto con disturbi psichici abbia influenzato l'elaborazione dell'amministrazione di sostegno, proprio perché in seguito all'abolizione dei manicomi civili si era creato un vulnus nel sistema di protezione dei soggetti deboli. All'abolizione delle strutture di contenimento sociale, infatti, non aveva fatto seguito il riconoscimento di una dimensione giuridica delle persone dimesse dai manicomi e non si era ripensato in termini generali al sistema di protezione delle stesse, fornendo loro strumenti di supporto per il vivere quotidiano. In una parola, si erano liberati i disabili psichici dalle catene sociali ma non da quelle giuridiche.

In secondo luogo, viene esposta e discussa la "prima bozza Cendon" che prendeva le mosse dal convegno, organizzato dallo stesso Cendon, tenutosi a Trieste, tra il 12 e il 14 giugno del 1986, dal titolo "Un altro diritto per il malato di mente. Esperienze e soggetti della trasformazione". Infatti, il dibattito sulla necessità di un ripensamento globale del sistema di protezione delle persone deboli prende vigore e corpo proprio in seguito all'elaborazione di questa proposta di legge. Per la prima volta si pensa all'elaborazione di uno strumento, da inserirsi nel Codice Civile accanto all'interdizione e all'inabilitazione, chiamato "amministrazione di sostegno", che nella convinzione dei suoi ideatori deve servire da supporto per aiutare tutte le persone che, per cause diverse, siano limitate nell'espletamento delle loro funzioni quotidiane.

In seguito, si prendono in esame le successive proposte o disegni di legge, presentati in Parlamento, volti all'introduzione dell'amministrazione di sostegno nel Codice Civile. Vengono sottolineate le differenze e le somiglianze rispetto alla "prima bozza Cendon". Si prendono in esame gli aspetti salienti delle rispettive proposte, anche se nessuna di esse verrà poi tramutata in legge dello stato. Infatti, soltanto nel 2004, in seguito ad un dibattito ormai protrattosi per quasi cinque lustri, anche grazie ad un diffuso consenso tra le forze politiche, il Parlamento ha approvato il disegno di legge n. 375-b, pubblicato come l. n. 6/2004 nella Gazzetta Ufficiale il 19 gennaio dello stesso anno.

Vengono poi prese in esame alcune significative esperienze straniere, in quanto proprio le trasformazioni avutesi in altri ordinamenti giuridici, sul piano della tutela e del sostegno delle persone non autosufficienti, hanno influenzato e contribuito all'introduzione dell'amministrazione di sostegno anche in Italia.

Nel Cap. II viene esaminata nei suoi aspetti principali la legge n. 6 del 2004 e le problematiche giuridiche sollevate dall'introduzione nell'ordinamento dell'amministrazione di sostegno. Dopo aver infatti osservato le finalità e i presupposti di applicazione del nuovo istituto, l'attenzione viene riposta sul delicato rapporto intercorrente tra l'amministrazione di sostegno ed i tradizionali istituti dell'interdizione e dell'inabilitazione ancora presenti del Codice Civile. Viene, infatti, ripercorso il dibattito dottrinale e giurisprudenziale, a circa tre anni dall'entrata in vigore della legge n. 6 del 2004, per cercare di comprendere quali siano gli spazi di operatività dell'amministrazione di sostegno alla luce, inoltre, dei recenti interventi della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale.

In secondo luogo, l'attenzione viene riposta sulla disciplina processuale del nuovo istituto con particolare riguardo al dibattito circa le necessità o meno di considerare il procedimento di amministrazione di sostegno come di volontaria o contenziosa giurisdizione e se sia o meno necessario, anche in questo caso alla luce delle indicazioni provenienti dalla Corte di Cassazione e dalla Corte Costituzionale, il patrocinio del difensore per l'instaurazione del procedimento di amministrazione di sostegno.

Vengono, inoltre, presi in esame i presupposti ed i criteri che possono essere utilizzati dal giudice tutelare nella scelta dell'amministratore di sostegno.

Successivamente, ci si domanda se l'amministrazione di sostegno sia o meno un istituto gratuito. Infatti, nonostante la gratuità dello stesso derivi tendenzialmente dal possibile rinvio alle norme previste in tema di tutela che prevedono la gratuità dell'ufficio di tutore, l'interrogativo che può essere sollevato è se non sia necessaria una modifica del Codice Civile al fine di prevedere una disciplina più lineare e una forma certa, quantomeno, di rimborso spese a favore dell'amministratore. Infatti, una cosa è che l'amministratore di sostegno, nominato dal giudice tutelare, sia un parente o un soggetto che ha dei legami pregressi di natura sentimentale con il beneficiario, nel qual caso si rende difficile ipotizzare una forma di "rimborso spese". Altra, invece, l'ipotesi in cui a ricoprire l'incarico di amministratore di sostegno sia una persona "terza", poiché in questo caso si rende necessario ipotizzare forme di rimborso, magari standardizzate in riferimento alla tipologia di atto da compiere, a meno che non si voglia far ricadere tutto il peso sulle associazioni di volontariato e sullo spirito di altruismo del singolo amministratore.

Si prendono in esame i compiti ed i doveri che l'amministratore deve osservare nello svolgimento della sua attività. In particolare, si pone attenzione al rilievo che adesso assume tra le attività che l'amministratore deve svolgere nell'ambito del suo ufficio la cura personae del beneficiario, oltre che la gestione del patrimonio di quest'ultimo. Di seguito, viene trattato il tema concernente la tipologia delle norme applicabili all'amministrazione di sostegno, nonché il tema della sua revoca.

Il Cap. III è infine dedicato allo studio e alla discussione di alcune questioni più prettamente sociologiche che il nuovo istituto ha sollevato. In primo luogo, viene esposta e discussa la "seconda bozza Cendon", proposta di legge presentata nel 2007 in Parlamento da Cendon con il supporto di gran parte della dottrina, con la finalità di rafforzare l'amministrazione di sostegno e di abrogare gli istituti dell'interdizione e dell'inabilitazione ancora presenti nel Codice Civile.

In seguito, nella sezione dedicata ai "casi particolari", si affrontano altri due temi: il rapporto tra amministrazione di sostegno e il testamento biologico da un lato e il rapporto tra il nuovo istituto e l'Ospedale Psichiatrico Giudiziario dall'altro.

Per quanto concerne il primo aspetto, questo lavoro, dopo aver definito il testamento biologico, ha ripercorso il dibattito sulla necessità o meno di prevedere una disciplina organica dello stesso alla luce, in particolare, della sentenza della Corte di Cassazione sul caso di Eluana Englaro. Inoltre, si è riportato e discusso il dibattito successivo al decesso della giovane donna e il Disegno di Legge del Governo, presentato in data 26/01/2009, volto all'istituzione anche in Italia di una regolamentazione legislativa su un tema così delicato quale quello delle direttive anticipate di fine vita.

Per quanto riguarda il secondo aspetto, invece, si è innanzitutto ripercorso brevemente la nascita e la disciplina degli O.P.G. in Italia. In seguito, si è riportato un caso pratico di amministrazione di sostegno. Infatti, chi scrive è stato nominato amministratore di sostegno di un internato in O.P.G. di Montelupo Fiorentino (FI), in quanto da tempo è presente nella stessa struttura come volontario dell'associazione ONLUS "L'altro diritto". Si è inoltre proceduto ad intervistare il dott. Scarpa, ex direttore dello stesso O.P.G., cercando di capire se, ad oggi, l'amministrazione di sostegno si ponga come strumento di supporto utile anche rispetto al mondo degli internati in strutture detentive.

Nell'ultima parte di questo lavoro, al fine di comprendere più in profondità il funzionamento del nuovo istituto dell'amministrazione di sostegno, a circa tre anni dalla sua entrata in vigore, si è ritenuto utile svolgere un lavoro di indagine "sul campo" attraverso una serie di interviste ad operatori giuridici e socio-sanitari che, quotidianamente, da diverse prospettive, hanno un contatto diretto col nuovo istituto. Essi sono, quindi, i soggetti più indicati per fornire informazioni e per far emergere eventuali problematiche applicative dell'amministrazione di sostegno, ma anche per fornire osservazioni idonee al loro superamento ed indicare i maggiori vantaggi derivanti della legge n. 6/2004. Si è ritenuto utile, a questo fine, intervistare innanzi tutto due giudici tutelari (il dott. De Marzo del Tribunale di Pistoia e il dott. Gatta del Tribunale di Firenze) in quanto soggetti che rivestono un ruolo centrale nel procedimento dell'amministrazione di sostegno, per ciò che riguarda la sua genesi, durata ed eventuale chiusura. In secondo luogo, si è proceduto ad intervistare un'avvocatessa (avv. Santoni del foro di Firenze), nominata, in più occasioni, amministratrice di sostegno. Infine, si è intervistato uno psichiatra, il dott. Giuffrida, operante presso il Dipartimento di Salute Mentale dell'Azienda U.S.L. n. 4 di Prato, per cercare di ottenere osservazioni sul nuovo istituto da una prospettiva psichiatrica. La scelta è ricaduta su di lui in quanto lo stesso segue, in qualità di medico, un soggetto che attualmente beneficia dell'amministrazione di sostegno, di cui chi scrive è, al contempo, amministratore.