ADIR - L'altro diritto

ISSN 1827-0565

Capitolo 1
La transizione al welfare post-keynesiano in Europa

Giuseppe Caputo, 2010

1. Origini del welfare state e fattori endogeni di crisi

Nel corso di questo primo capitolo ricostruiremo le tendenze attuali delle politiche sociali europee. Prima di affrontare questo tema sono necessarie alcune preliminari considerazioni sull'origine e la storia dello stato sociale in Europa. Alcuni degli elementi di crisi del welfare maggiormente dibattuti in Europa negli anni recenti sono proprio quelli che a lungo ne sono stati considerati elementi fondanti. Risulterebbe difficile capire il dibattito europeo sullo stato sociale senza tener conto di ciò. L'ipotesi iniziale che andremo a verificare è se effettivamente si possa parlare di crisi o se, piuttosto, non si tratti della semplice evoluzione di un modello e di un suo progressivo adattamento ad una realtà sociale ed economica in continuo mutamento.

Il moderno welfare state ha vissuto una storia tutt'altro che lineare, le diversità tra i vari modelli che sono stati adoperati nelle varie esperienze nazionali rende difficile ripercorrere un percorso coerente. T.H. Marshall nel suo celebre saggio sulla cittadinanza (Marshall, 1950) mostra, infatti, come la storia del welfare altro non è che la storia delle modalità con cui i diversi stati hanno affrontato il problema della distribuzione dei redditi e delle ricchezze. La prima difficoltà che si incontra nel ripercorrere la storia dello stato sociale europeo è il fatto che esso, nascendo e sviluppandosi all'interno dei confini della nazioni europee, è frutto di esperienze nazionali specifiche solo in parte accomunabili. Nonostante ciò, è possibile individuare alcuni elementi comuni alle diverse tipologie di welfare.

Anzitutto si può affermare che l'origine dello stato sociale si fa comunemente risalire allo stato assistenziale inglese del XIX secolo. Il sistema delle Speenhamland, in vigore nel Regno Unito tra il 1795 ed il 1834, che sancì la nascita dello stato assistenziale, serviva a garantire ai lavoratori un salario che fosse sufficiente a soddisfare i bisogni primari nei momenti di difficoltà. Obiettivo del Speenhamland era favorire l'inserimento nell'industria dei lavoratori, che sopportavano più facilmente la durezza del lavoro in fabbrica grazie alle sovvenzioni pubbliche. Tale sistema possedeva una caratteristica che lo rendeva diverso da tutte le politiche sociali adottate sino a quel momento: quello della protezione dei lavoratori da alcuni rischi prodotti dal sistema economico industriale. Esso offriva, infatti, prestazioni economiche a tutti i lavoratori e le famiglie che si trovavano nelle condizioni economiche previste dalla legge e alle quali veniva garantito un salario minimo e assegni familiari.

Il meccanismo delle Speenhamland anticipa quello dei sistemi di welfare della seconda metà del '900, tanto da poter essere considerato un'assoluta novità per l'epoca. In un contesto in cui la tutela sociale dei poveri era affidata alle sole comunità locali, il sistema delle Speenhamland (1795-1834) portò un duplice cambiamento: spostò l'assistenza economica dal livello locale a quello nazionale centralizzato e creò un'istituzione pubblica specializzata nell'erogazione di benefici sociali. E' in tale legge che va rintracciata l'origine di due degli elementi che, oltre un secolo dopo, avrebbero caratterizzato lo stato sociale: centralizzazione da parte dello stato nazionale delle politiche sociali e burocratizzazione della loro amministrazione.

L'esperienza del Speenhamland si concluse nel 1834 con l'approvazione di una nuova legge, la Poor Law, che rinunciava alle ambizioni di controllo dei salari e del mercato e si limitava a garantire alcune categorie di poveri contro i rischi derivanti da malattia e vecchiaia. La legge del 1834 compì un'inversione di marcia prevedendo che i benefici sociali dovessero essere solo un'alternativa al diritto di cittadinanza e che i poveri, dunque, per poterne usufruire dovessero rinunciare ai diritti civili e politici.

Marshall, facendo propria la tesi di Karl Polanyi che vede nel Speehamland l'antenato del welfare novecentesco, afferma che la principale innovazione portata dall'introduzione dei diritti sociali fu la giuridificazione delle prestazioni sociali solidaristiche, molte delle quali già previste dal modello ottocentesco, e la trasformazione dei benefici sociali in «diritto universale a un reddito reale non misurato al valore di mercato del soggetto» (Marshall, 1950, p. 39). Questo è l'elemento che diversifica il welfare dallo stato assistenziale ottocentesco: l'obiettivo non è solo quello di attenuare il disagio delle classi più povere attraverso la concessione di sostegni economici, ma quello di creare diritti universali esigibili dai cittadini nei confronti dello Stato. Marshall intuisce a pieno che l'obiettivo dello stato sociale non è solo quello di livellare le disuguaglianza economiche tra le classi semplicemente attraverso un meccanismo redistributivo, ma anche di garantire universalmente prestazioni sociali: «il livellamento non avviene tanto tra le classi quanto tra gli individui nell'ambito di una popolazione che viene trattata adesso a questo fine come se fosse una classe sola» (ibidem, p. 47). Il nuovo contratto sociale impone allo Stato - «riduttore di rischi sociali» (Castel 2004, p 34) - di erogare i servizi necessari al soddisfacimento i bisogni primari degli individui.

Marshall ritiene che l'universalità dell'accesso alle prestazioni sociali pubbliche fosse il punto di forza del welfare del secondo dopoguerra, ma allo stesso tempo lo considerava uno dei possibili punti deboli. Se, infatti, l'obiettivo dello stato sociale è garantire un livello minimo di servizi a tutti i cittadini, quali sono i criteri per stabilire i confini del «minimo»? Marshall riteneva che dalla risoluzione di tale problema dipendesse la sopravvivenza stessa del welfare.

Il livello minimo di prestazioni che lo Stato è tenuto a garantire è difficilmente definibile in astratto perché dipende anche dalle aspettative di benessere dei cittadini che le esigono. Man mano che il livello di benessere aumenta, crescono anche le aspettative legittime dei cittadini nei confronti dello stato: «l'obiettivo si sposta costantemente in avanti e lo stato può non riuscire mai a trovarsi del tutto in grado di raggiungerlo. Ne segue che i diritti individuali devono essere subordinati ai piani nazionali» (Marshall 1950, p. 47). La posizione di Marshall di fronte al pericolo che lo Stato sociale si espanda sino a diventare ingestibile è, nonostante ciò, ottimistica. Egli riteneva, infatti, che lo stato fosse al centro di un processo di realizzazione di un progetto di vita comunitaria, da realizzarsi all'interno dei confini nazionali, e che fosse dunque in grado di gestire in maniera verticistica sia l'economia che i fenomeni sociali. Marshall non poteva prevedere che fattori esterni alle dinamiche dello Stato sociale, come la crisi del fordismo o l'internazionalizzazione dei mercati, avrebbero sferrato duri colpi alla capacità dello Stato nazionale di governare il welfare. Esistevano però altri elementi, propri della modalità di funzionamento del welfare e che qui definiamo endogeni, di cui forse aveva sottovalutato l'importanza.

Niklas Luhmann in un importante testo intitolato Teoria politica nello stato del benessere (1983) analizza proprio tali elementi e arriva ad individuare alcune delle cause interne della crisi del modello di welfare keynesiano. Il programma politico del welfare del secondo dopoguerra era di liberare la società dal rischio assicurando protezione a tutti gli individui contro l'insicurezza sociale derivante dall'instabilità dei mercati. Il welfare era dunque considerato uno strumento di inclusione degli individui. Secondo Luhmann, però, il principio di inclusione che sta alla base del meccanismo redistributivo dello stato sociale è pericoloso nella misura in cui permette di concedere diritti agli individui senza che vengano previsti corrispondenti doveri. Si pensi, ad esempio, a tutte le politiche sociali finanziate con il normale gettito fiscale e per le quali gli utenti non pagano che in maniera indiretta (1).

Un altro limite è costituito dal fatto che la tendenza alla giuridificazione dei rapporti sociali e la loro gestione in maniera centralizzata e burocratizzata, rende il sistema incapace di adeguarsi ai rapidi mutamenti sociali e alle sempre maggiori e diversificate richieste di prestazioni da parte dei cittadini. Inoltre la tendenza espansionistica del welfare è determinata dal fatto che le politiche sociali sono definite da coloro i quali hanno interesse alle loro espansione: i politici per ragioni clientelari, amministratori e professionisti del welfare per interesse di lobby, utenti del welfare perché beneficiari dei servizi sociali.

Luhmann diffida inoltre di coloro i quali si limitano a considerare lo stato sociale come semplice reazione all'insicurezza sociale derivante dall'industrializzazione e dall'organizzazione del lavoro finalizzata alla produzione di massa. Tale impostazione non sarebbe, infatti, sufficiente a far comprendere la natura e la dinamica reale dello stato sociale, elementi che possono essere intesi attraverso l'analisi dei principi sottesi al funzionamento del meccanismo redistributivo. E' proprio partendo dall'analisi critica di tali principi che Luhmann arriva a mettere in luce gli altri fattori endogeni di crisi del welfare.

Il principio che sta alla base della redistribuzione è quello compensativo degli svantaggi che il sistema economico e sociale produce nei confronti di alcuni individui. Tale principio sarebbe la prima causa della caduta dei limiti alle possibilità di intervento sociale pubblico e determinerebbe il passaggio dallo stato sociale allo stato del benessere (Luhmann 1983). A secondo del punto di vista, infatti, ogni disuguaglianza può dar diritto a rivendicazione di un intervento pubblico e ogni conseguente politica sociale compensativa potrebbe dar luogo alla creazione di un'ulteriore situazione di disuguaglianza, in capo ad esempio a soggetti non toccati dalla prima compensazione, e ad una nuova rivendicazione. Questo meccanismo riflessivo è insito nella logica compensativa dello stato del benessere ed è, secondo Luhmann, la causa principale della tendenza espansiva del welfare e della sua conseguente crisi.

Un altro punto debole dello Stato sociale è la pretesa del welfare di standardizzare i bisogni degli individui, pretesa che, nella pratica, si è dimostrata impossibile da realizzare a causa dell'imprevedibilità delle reazioni agli sforzi dello stato di soddisfare le richieste e le aspettative dei cittadini. Questo sarebbe uno dei motivi dell'innalzamento continuo della soglia del benessere minimo che lo stato è chiamato a garantire universalmente. L'altro è invece rappresentato dalla tendenza della classe politica a trasformare nuovi problemi in compiti pubblici con lo scopo di acquisire sempre maggior consenso presso la popolazione. Altri elementi di criticità, che Luhman considera però secondari, sono costituiti dall'impossibilità di controllare le trasformazioni ambientali provocate dall'industrializzazione che minacciano l'espansione del sistema e, in secondo luogo, nell'insostenibilità dei costi del rapporto tra economia e politica.

Luhmann sostiene, infine, che le situazioni oggetto dell'intervento sociale dello stato sono in rapidissima evoluzione ed è difficile prevederne l'evoluzione di lungo periodo. Tale incapacità accorcia così l'orizzonte temporale dell'azione sociale dello Stato anche perché essa è diretta verso la soluzione di problemi sempre più complessi. All'inizio, infatti, lo Stato sociale si occupava di sostenere i cittadini da episodi contingenti di difficoltà economica (disoccupazione, gravidanza, invalidità, ecc) causati dall'organizzazione del lavoro fordista, successivamente è diventato soggetto fornitore di servizi (sanità, istruzione, abitazione) destinati all'universalità dei cittadini dello stato nazione, fino ad arrivare ad occuparsi di problematiche che solo indirettamente hanno a che fare con il funzionamento del sistema economico capitalista. Tra questi ultimi tipi di problemi si pensi alla discriminazione razziale o alla disparità di genere, problemi che non possono essere risolti attraverso il meccanismo della monetizzazione del rischio e della sua azionabilità in sede legale.

Stando all'analisi di Luhmann la crisi del welfare è in qualche modo una crisi annunciata perché dovuta ai suoi stessi meccanismi di funzionamento. Si tratta quindi non soltanto di una crisi finanziaria dovuta all'espandersi delle competenze pubbliche nel campo dell'economia e del sociale, ma anche dell'inadeguatezza di alcuni strumenti a raggiungere gli obiettivi per cui erano stati preposti. Il meccanismo riflessivo che ha portato l'intervento pubblico ad espandersi indefinitamente non ha, però, rappresentato un problema sino a quando il sistema economico è stato in crescita costante ed è stata assicurata una riproduzione della ricchezza in grado di sostenere i costi del welfare. Come mostreremo nel prossimo paragrafo, sino a quando il welfare si è sviluppato attorno al sistema capitalistico fordista, che aveva tra le sue principali aspirazioni la crescita continua, la sostenibilità dei suoi costi non ha costituito un problema per lo stato. E' stata la crisi del modello fordista ad aver posto il problema della sostenibilità economica del welfare ed aver portato alla luce le contraddizioni evidenziate dall'analisi luhmanniana.

2. Welfare e fordismo: fattori economici di crisi

Nel corso degli anni '60 e '70 del XX secolo, gli stati sociali europei hanno vissuto un periodo di convergenza attorno al modello fordista di produzione e consumo di massa. Lo stato sociale dal secondo dopoguerra in poi, infatti, ha contribuito a rendere stabili i mercati associati alla produzione di massa ed è stato essenziale per il funzionamento del sistema fordista, allo stesso modo con cui lo stato assistenziale lo era stato per la rivoluzione industriale.

La chiave di lettura che permette di comprendere il profondo legame tra fordismo e stato sociale keynesiano (2) è costituita dal rapporto tra produzione e consumo. I costi molto elevati della produzione di massa richiedevano, infatti, mercati che fossero in grado di assorbire in maniera stabile grandi quantità di merci, che venivano prodotte nelle fabbriche da manodopera scarsamente qualificata con la tecnica della catena di montaggio. A questo va aggiunto che l'acquisto costante di beni di massa standardizzati poteva essere garantito solo dall'aumento continuo del benessere che, in un circolo virtuoso, era legato all'aumento costante della produttività e dei livelli di reddito.

Il successo di tale modalità di organizzazione della produzione dipendeva così in gran parte dal livello elevato della domanda, che veniva garantito dal cosiddetto metodo di regolazione fordista dei salari: legare i salari all'andamento della produttività reale delle industrie. Lo stato sociale keynesiano aveva così la funzione di controllare i salari per garantire livelli stabili di consumo anche nei momenti di crisi economica. Il modello di welfare che si afferma nel periodo fordista si basa su questa nuova modalità di distribuzione della ricchezza che fa perno sul principio dell'universalità e su quello dell'integrazione dei salari (Myles, 1993). Il principio di regolazione dei salari serviva inoltre garantire uno standard di benessere alle famiglie che gli permettesse di mantenere livelli alti di consumo anche nei momenti in cui i redditi da lavoro venivano meno o diminuivano.

In realtà, il principio dell'universalità non ha trovato piena ed uguale applicazione in tutti i regimi di welfare. Si pensi, ad esempio, alle differenze tra i regimi europei e quelli nord-americani. Nei primi gli Stati erano portati a regolare in maniera più rigida il mercato del lavoro e a rendere più universale l'accesso ai programmi sociali di quanto non avvenisse nei secondi, grazie anche alle pressioni delle organizzazioni sindacali. A marcare ancor più la differenza tra l'Europa e il Nord-America, vi è il fatto che mentre in Europa l'accesso ai diritti sociali è legato al requisito della cittadinanza e tende perciò ad essere universale, nei regimi nord-americani, invece, l'accesso ai principali programmi di sicurezza sociale è più selettivo in quanto legato all'appartenenza a settori specifici dell'economia.

Aldilà di queste evidenti differenze, si può comunque affermare che nel periodo di successo del fordismo la gran parte delle politiche statali di regolazione dei livelli salariali e del mercato del lavoro hanno permesso di mantenere in equilibrio il rapporto tra domanda ed offerta mantenendo così il mercato in una condizione di relativa stabilità. Ma il compito dello stato sociale nell'economia fordista non si esauriva in questo. Lo Stato aveva, infatti, un ruolo essenziale anche nell'incoraggiare il consumo di massa attraverso l'adozione di politiche che favorissero la generalizzazione delle norme di consumo, si pensi ad esempio alle politiche edilizie e dei trasporti. Le maggiori entrate fiscali determinate dall'aumento diffuso del benessere hanno poi aumentato le pretese nei confronti dello Stato e, in un circolo virtuoso, portato rapidamente ad un'espansione degli ambiti di intervento del welfare e all'adozione di programmi sociali sempre più costosi.

Risulta a questo punto evidente che la stabilità economica e finanziaria del welfare dipendesse dall'andamento del ciclo di crescita fordista. La crisi fiscali del welfare state fu causata dal fatto che esso continuò ad espandersi anche nelle fasi di rallentamento della crescita economica (3). L'aumento dei salari all'inizio era stato possibile, infatti, grazie al boom economico del dopoguerra ma, quando questo aveva iniziato ad indebolirsi, i salari avevano continuato a crescere (Jessop, 1993). Allo stesso tempo i redditi dei lavoratori dipendenti ed il capitale, nella misura in cui contribuivano alle entrate delle Stato, avevano iniziato ad essere sottoposti ad una pressione fiscale sempre maggiore. Questo aveva portato ad un aumento delle richieste allo stato di integrazione dei redditi per far fronte alle quali vennero creati programmi come le indennità di disoccupazione, gli assegni familiari, ecc. Il risultato di tali politiche era stata la diminuzione dei redditi sui quali lo stato poteva esercitare il suo prelievo fiscale.

Lo Stato poi, al fine di garantire un costante aumento dei livelli di produttività, aveva il compito di favorire la crescita investendo nell'innovazione tecnologica e nella riorganizzazione strutturale, fattore che portò ad un progressiva limitazione delle risorse a disposizione per la spesa sociale. Queste politiche portarono ad un aumento vertiginoso delle spese e degli investimenti richiesti allo Stato e nel giro di un ventennio si arrivò gradualmente all'insostenibilità finanziaria dei costi del welfare state.

Il fatto che gli stati sociali nazionali europei del secondo dopoguerra siano intimamente legati alle dinamiche del modello fordista risulta ancor più evidente nelle ricadute che la crisi di tale modello ha avuto sul welfare. E' un dato accettato che la riforma del welfare keynesiano è in gran parte conseguenza del passaggio dal modello di produzione e consumo fordista a quello denominato post-fordista.

Secondo Jepsen alcune tendenze economiche generali possono essere usate come chiavi di lettura per descrivere il passaggio al paradigma post-fordista (Jepsen 1993). La principale di queste è costituita dall'abbandono del modello basato sulla produzione di massa e la standardizzazione dei consumi, in favore della produzione flessibile e di modelli di consumo differenziati. Obiettivo di tale cambiamento era di rendere più rapida ed efficace la capacità dei mercati di adattarsi ai mutamenti tecnologici. La seconda tendenza è, invece, l'internazionalizzazione dei mercati finanziari, fattore che ha determinato il passaggio da un modello in cui le imprese agivano solo all'interno delle economie nazionali e in cui le poche imprese transnazionali si limitavano ad un coordinamento tra le varie sedi nazionali, ad uno in cui la gran parte delle imprese agiscono su un piano transnazionale che le rende difficilmente legabili ad una identità nazionale. La terza tendenza è, infine, costituita dalla globalizzazione di alcuni rischi, in particolare di quelli connessi a fenomeni ambientali, rispetto ai quali gli strumenti del welfare nazionale sono inadatti.

Con il passaggio dal fordismo al post-fordismo le funzioni di controllo dell'economia da parte dello Stato vengono dunque ridefinite. Come abbiamo visto, nel fordismo i principali compiti in economia dello Stato erano il controllo della domanda e la generalizzazione delle norme di consumo di massa. Con la transizione al post-fordismo, l'attenzione si sposta invece sul lato dell'offerta e della competitività internazionale. Gli Stati, per poter mantenere alto il livello di competitività delle imprese nazionali sui mercati, hanno iniziato a promuovere la flessibilità della forza-lavoro e deregolamentare il mercato del lavoro. Questo perché mentre nell'economia fordista la forza lavoro stabile serviva a garantire una domanda di beni alta, in un'economia internazionalizzata le imprese richiedono una forza-lavoro flessibile che le metta in grado di adeguarsi ai mutamenti dei mercati internazionali e di restare competitive.

La crisi del fordismo non è, però, l'unico fattore economico che ha determinato la crisi del welfare e indotto ad una sua riforma. Nella ridefinizione delle strategie del welfare post-fordista concorrono, infatti, altri fattori. Nell'analisi fin qui sviluppata abbiamo evidenziato l'importanza del fattori economici, cercheremo ora di integrarla introducendo ulteriori elementi d'indagine. Secondo gli studiosi del welfare che privilegiano il metodo storico-comparato (Ferrera, Giddens, Offe) lo stato sociale è stato efficace, cioè in grado di adempiere alle sue funzioni primarie di redistribuzione dei redditi e di protezione dai rischi sociali, solo nel suo originario campo d'azione territoriale: lo stato-nazione. Secondo Ferrera (1993a) la gran parte dei problemi derivano dal fatto che gli strumenti del welfare sono poco efficaci al di fuori della dimensione nazionale entro cui erano stati pensati. A tale conclusione si arriva analizzando alcuni fattori esterni che nel corso del tempo avrebbero contribuito a causare la crisi del welfare.

L'approccio storico-comparato connette la crisi dei welfare state nazionali con alcuni mutamenti economici e sociali riconducibili al fenomeno della globalizzazione. Tale termine è ambiguo e viene usato per descrivere fenomeni diversi, non è mia intenzione soffermarmi sul dibattito attorno al suo significato e sulla varietà dei suoi possibili usi analitici. Ai fini del nostro discorso ci limiteremo ad usare il termine globalizzazione per indicare quel complesso di fenomeni che hanno minato la capacità di controllo macroeconomica e di regolazione sociale dei welfare state nazionali. Tali fattori sono molteplici ma possono essere ricondotti ai seguenti tre fenomeni: passaggio dal modello di produzione fordista a quello post-fordista, internazionalizzazione dei flussi commerciali, industriali e finanziari, e la globalizzazione di alcuni rischi come quello ambientale. Tutti questi elementi hanno messo in crisi la capacità del Stato di mantenere un gettito fiscale sufficiente per coprire le spese e compromesso la capacità del welfare keynesiano di stabilizzare i mercati e mantenere un livello stabile di occupazione.

C'è chi ritiene che esistano anche altri fattori economici, oltre a quelli menzionati, che hanno contribuito alla crisi della capacità regolativa del welfare. Giddens (2007), ad esempio, ritiene che la crisi demografica e il cambiamento della popolazione per gruppi di età, sia oggi uno dei problemi maggiori che i welfare europei si trovano a dover affrontare. Il fenomeno sarebbe di tali proporzioni da aver portato Greve (2006b) a definirlo una bomba ad orologeria per gli stati sociali europei.

Secondo altri autori (Gallino, 1998, Rifkin 2002), inoltre, un ruolo fondamentale sarebbe stato svolto dal rivoluzione tecnologica. L'accelerazione nella diffusione di nuove tecnologie avrebbe trasformato il rapporto tra tecnologia ed occupazione da «circolo virtuoso» (Gallino 1998, p. 11) in grado di accrescere sviluppo economico ed occupazione, come nel periodo fordista, a «spirale viziosa» (Ibidem, p. 11) che ha messo in crisi la capacità dei sistemi economici di produrre nuova occupazione. Il progresso tecnologico non avrebbe mantenuto l'aspettativa di far crescere di pari passo l'economia e l'occupazione, al contrario avrebbe favorito solo la prima a discapito della seconda. Questo fatto ha comportato un aumento delle richieste allo Stato di intervento a sostegno dell'insicurezza prodotta dal mercato del lavoro, aggravando ancor di più il problema dell'insostenibilità finanziaria del welfare.

3. Lo stato sociale nell'Europa post-fordista: le politiche di contenimento delle spesa sociale

Affronteremo in questo capitolo alcune delle principali strategie adottate nei regimi di welfare europei per superare la crisi determinata dal passaggio al post-fordismo. Esiste, infatti, un'ampia letteratura (Saraceno et al. 2004, Ferrera e Rhodes 2000, Hay et al. 1999, Myles 1993, Jessop 1993) che contesta l'opinione diffusa in base alla quale il welfare state europeo sia in crisi e destinato ad un'inevitabile tramonto causato dalla perdita di centralità del potere degli Stati nazionali di fronte al potere dei mercati finanziari. Secondo molti il welfare, lungi dall'esser stato messo da parte nell'Europa occidentale, è vivo e vegeto pur avendo cambiato le sue strategie. La prima dimostrazione empirica che il welfare europeo è ancora operativo è data dall'analisi di Maurizio Ferrera sul rapporto tra entrate fiscali e PIL dei paesi dell'Europa occidentale nel corso degli anni '80 e '90. Secondo Ferrera, a dispetto della retorica pubblica sul taglio dei costi della burocrazia pubblica, la gran parte degli Stati europei hanno aumentato le proprie entrate e la parte di bilancio pubblico destinata alle spese sociali è rimasta sostanzialmente invariata dalla nascita dell'Unione Europea, datata nel 1992. Secondo i dati forniti dall'Eusostat, infatti, nel 1993 gli stati europei spendevano in media circa il 28,7% del proprio bilancio per la spesa sociale, dato che si è mantenuto sostanzialmente costante sino ad oggi, la percentuale nel 2006 è del 27,6%. Il cambiamento principale che ha investito la gran parte dei welfare dell'Europa occidentale nel periodo post-fordista sarebbe stato, piuttosto, l'adozione di politiche sociali basate sull'idea che il livello medio di reddito che può esser garantito mediante la cittadinanza sociale non può, come si riteneva nello stato sociale keynesiano, espandersi illimitatamente, ma va sottoposto a controlli restrittivi che permettano di mantenere alto il livello di competitività del sistema economico a livello internazionale (Ferrera 1993, Jessop 1993). Gli Stati europei, pur nelle loro diversità, non starebbero né tentando la strenue difesa del welfare state né avrebbero accettato tout court l'idea di un completo abbandono.

Secondo altri autori (Bonoli, Gorge e Taylor-Gooby, 2000), però, limitarsi a considerare dati quantitativi per misurare le modificazioni può essere limitante e portare a conclusioni fuorvianti. Sia perché vari governi hanno realizzato riforme che mostreranno i loro effetti nel lungo periodo, sia perché in molti casi i diversi regimi, pur avendo mantenuto costante il livello di spesa sociale, hanno modificato i tipi d'intervento.

Da un'analisi comparata delle politiche sociali degli stati europei si può innanzitutto affermare che esiste una tendenza generale volta a contenere l'espansione del welfare mediante tagli selettivi alla spesa sociale. Questa affermazione trova riscontri sia nelle politiche dei governi nazionali che, per far fronte alla transizione al post fordismo, hanno applicato ricette ispirate al neo-liberalismo sia in quelli che si sono ispirati al neo-corporativismo (Jepsen 1993). In entrambi i casi, infatti, l'obiettivo era arrivare a ridurre e/o contenere il livello di benessere che il welfare può garantire, ma lo si è fatto seguendo due strade diverse.

La risposta neo-liberale è quella che, soprattutto in Gran Bretagna, ha portato ad una radicale riforma del welfare realizzata mediante la privatizzazione di imprese e servizi pubblici e la deregulation del mercato del lavoro. Secondo questo tipo di impostazione l'intervento dello Stato nell'economia deve essere ridotto per permettere alle imprese di essere maggiormente competitive sui mercati internazionali. Ne consegue che l'uso del meccanismo dell'integrazione salariale per stabilizzare l'occupazione, strumento tipico del welfare fordista, è diventato residuale per permettere la creazione di una forza lavoro flessibile che si adatti alle esigenze dell'impresa. In alcuni casi poi, l'integrazione salariale viene garantita da soggetti privati che ne ricavano guadagni mediante investimenti nei mercati finanziari.

Nella risposta neo-corporativista, invece, le questioni sociali non sono lasciate né ai privati né allo Stato, ma sono delegate a organizzazioni intermedie. Si tratta di un sistema di protezione sociale pluralistico che vede un ruolo centrale dei gruppi di volontariato e terzo settore, che riduce il ruolo dello Stato all'individuazione delle strategie generali d'intervento. Ruolo fondamentale in questo modello pluralistico di welfare è svolto da «interessi professionali, religiosi, "alternativi" o altri del terzo settore» la cui sopravvivenza, di fronte alla tendenza allo smantellamento degli apparati centralizzati di gestione delle politiche sociali, è determinata dal legame con la classe politica che ne finanzia iniziative e politiche.

E' difficile dire quale delle due tendenze sia prevalente in Europa, ancor più è tentare di appiattire le politiche dei singoli Stati su posizioni esclusivamente liberiste o corporativiste. E' pertanto necessario procedere ad una analisi più dettagliata del modo con cui i vari regimi di welfare stanno seguendo questa generale tendenza al contenimento della spesa sociale. Secondo Ferrera una risposta adeguata a questa domanda non può che venire da un'analisi comparata dei processi di riforma nelle quattro famiglie di welfare europee. Ferrera (1998b) divide, infatti, gli stati sociali europei in quattro gruppi per ognuno dei quali fa un'analisi delle politiche di contenimento e tagli dei costi. La distinzione tra le quattro famiglie si basa sul fatto che i diversi sistemi di protezione sociale si differenziano per alcuni aspetti fondamentali: sistema di finanziamento delle politiche sociali, criteri di selettività dell'accesso, tipi di benefici e modalità organizzativo-manageriali. Di seguito faremo prima una descrizione dei quattro gruppi sulla base di questi criteri distintivi, per poi procedere ad un'analisi dettagliata delle politiche di tagli effettuate all'interno di ciascun gruppo.

La prima famiglia di stati sociali è costituita da quelli scandinavi. Si tratta di sistemi universalistici, in cui chiunque può accedere al sistema di protezione sociale che viene finanziato principalmente mediante le entrate fiscali dello Stato. I benefici generalmente prendono la forma di sovvenzioni economiche compensative.

La seconda famiglia è costruita dagli stati europei anglosassoni (Gran Bretagna ed Irlanda) che sono sistemi universalistici solo nel settore della salute, finanziato mediante le entrate fiscali, mentre sono selettivi per quanto riguarda la concessione di benefici economici, finanziati in parte mediante contributi sociali volontari e, solo in minima parte, mediante il normale gettito fiscale.

La terza famiglia è quella che si rifà alla tradizione bismarckiana e riflette una logica assicurativa. I benefici economici vengono qui concessi in proporzione al reddito e sono finanziati esclusivamente attraverso contributi sociali, privilegiando così un meccanismo distributivo orizzontale in cui un ruolo essenziale è svolto dalle associazioni sindacali che partecipano in maniera attiva alla negoziazione degli schemi assicurativi delle varie categorie.

La quarta famiglia è composta dagli stati dell'Europa meridionale (4). In questo modello le modalità distributive dei benefici riprendono le logiche del modello bismarckiano, con la differenza che non esistono redditi minimi garantiti. Questo modello sarebbe, inoltre, caratterizzato dal particolarismo dei meccanismi di distribuzione dei redditi che si basa su logiche clientelari e informali.

Secondo Ferrera, il passaggio al post-fordismo, avrebbe portato tutti i regimi descritti all'adozione di nuove politiche sociali che pongono una grande enfasi sulla nozione di selettività dell'intervento pubblico. Il welfare non tende più all'universalismo ma ad essere maggiormente selettivo al fine di ridurre o di contenere i costi della spesa sociale, attraverso la previsione di nuovi limiti all'accesso ai servizi e ai benefici basati su una valutazione preventiva dei bisogni e dei redditi (targetting). Una forte critica a questa tendenza viene dagli studiosi appartenenti alla scuola del Labour secondo i quali tali politiche hanno indebolito economicamente la classe media europea, favorendo una mobilità sociale verso il basso, e rischiano di creare un welfare povero per i poveri che favorisce la ghettizzazione delle classi disagiate, impedendo di fatto la mobilità sociale ascendente. Secondo gli analisti della scuola storico-materialista la causa di tale impoverimento sarebbe da imputarsi, ancor prima che ai tagli del welfare, alla globalizzazione dell'economia che ha messo in competizione i lavoratori con bassa qualifica e alti salari, presenti nei paesi occidentali, con i lavoratori in possesso di analoghe qualifiche e salari molto più bassi dei paesi in via di sviluppo (Gallino 2000). I welfare dei paesi avanzati si sarebbero fatti trovare impreparati ad affrontare la crisi di competitività della classe media e non avrebbero tutelato adeguatamente i lavoratori contro i nuovi rischi derivanti dalla globalizzazione. Tale carenza avrebbe, infine, determinato l'adozione di politiche sociali palliative che non sono in grado di invertire tale processo e di innescare meccanismi di mobilità sociale ascendente.

Ferrera, prendendo atto della validità di questa critica, ritiene però necessario procedere con maggiore cautela e propone un'analisi più puntuale delle diverse risposte date alla crisi del fordismo nei vari regimi di welfare. Se è vero, infatti, che il criterio di selettività è sbandierato da tutti i governi nazionali come la nuova modalità di gestione delle politiche sociali, è anche vero che le modalità con cui è applicato e le sue implicazioni variano da stato a stato.

In Gran Bretagna e in Irlanda, si è verificato quello che Ferrera ha definito la residualizzazione della protezione sociale pubblica che è consistita nel porre limiti all'accesso ai benefici economici e nell'arginare la tendenza all'universalità dell'accesso gratuito ad alcuni servizi. Tali politiche si sono realizzate da una parte non procedendo ad una rivalutazione dei benefici economici quali pensioni e indennità di disoccupazione, dall'altra introducendo nuovi e più selettivi criteri per l'accesso.

I sistemi sociali scandinavi si sono dimostrati sinora impermeabili alla logica riformista selettiva, ma questo non vuol dire che non vi siano stati dei tagli alla spesa sociale. I sacrifici per il contenimento della spesa sociale sono però stati ripartiti erga omnes, quindi non mediante l'intervento sui criteri di selettività delle spese sociali e la concessione dei benefici sulla base dell'effettivo bisogno, ma mediante tagli minimi ad interi settori del welfare.

Nella terza Europa sociale, quella composta dagli stati continentali, i tagli non avrebbero potuto riguardare, come avvenuto nel caso della Gran Bretagna, i soggetti che non producono reddito o che non sono impiegati, perché alcuni dei programmi sociali più costosi richiedevano già come requisito il pagamento di contributi e/o la produzione di redditi. La gran parte dei tagli di conseguenza, osserva Ferrera, sono stati effettuati prevalentemente nei confronti dei soggetti con redditi più alti.

Nella quarta Europa sociale, la situazione appare decisamente più complessa. Da una parte si è seguita la strada dei paesi anglosassoni attraverso l'applicazione del targeting, che è consistita nella diversificazione dei benefici sociali sulla base del reddito, ma solo nei settori in cui il welfare operava già facendo riferimento ai redditi da occupazione (pensioni, indennità sociali per individui e famiglie). Dall'altra a causa della presenza di un sistema di protezione sociale universale in altri settori (si pensi alla sanità), si è cercato di procedere ai tagli escludendo e/o facendo pagare di più i soggetti con redditi più alti, proprio come avvenuto nei welfare continentali. Secondo Ferrera, però, i welfare latini mancano del prerequisito fondamentale del targeting che consiste nella possibilità di verificare con sistemi attendibili i redditi ed i bisogni effettivi dei richiedenti. Tale limite ha portato ad un'applicazione distorta dei principi del targeting e ha dato luogo ad un uso iniquo del criterio di selettività.

4. L'Unione Europea e la riforma del welfare state

Nel paragrafo precedente abbiamo analizzato le principali strategie seguite dagli Stati Europei per superare la crisi determinata dalla transizione al post-fordismo e abbiamo evidenziato una tendenza generale al taglio e/o contenimento dei costi. Nei prossimi paragrafi analizzeremo i tentativi dell'Unione Europea di armonizzare ed indirizzare i processi nazionali di riforma, mediante l'istituzione di una politica sociale e del lavoro comune.

4.1 Il modello sociale europeo

Il modello sociale europeo (MSE) rappresenta un tentativo dell'Unione Europea di condizionare i processi di riforma dei welfare state europei. La pressione dei fattori esogeni sui welfare nazionali analizzate nei paragrafi precedenti e la creazione del mercato unico europeo, hanno aperto un grande dibattito sulla necessità di uniformare le politiche sociali europee e paventato la possibilità della creazione, se non di uno stato sociale europeo, quantomeno di un modello di stato sociale che offra punti di riferimento agli Stati membri. La nozione di modello sociale europeo è in realtà estremamente ambigua, essa è usata indistintamente sia da chi ritiene che già esista un modello europeo di welfare ed usa quindi il concetto a fini analitici, sia da chi ne auspica la creazione e lo propone come strumento di policy making. Nei paragrafi successivi faremo spesso riferimento a documenti dell'UE che usano continuamente l'espressione, è dunque necessario chiarirne preliminarmente il senso e la portata.

Il termine "modello sociale europeo" venne usato inizialmente per descrivere la tendenza degli stati europei a mantenere alti livelli di protezione sociale in opposizione a quella degli stati nordamericani che, invece, adottavano politiche di flessibilizzazione della forza lavoro e di abbassamento degli standard di protezione sociale. Questo era il significato con cui Jaques Delors usava il concetto a metà degli anni '80, anche se il contesto socio-economico rappresentava una realtà ben diversa. In Europa vi erano, in effetti, regimi di welfare che garantivano livelli di protezione sociale estremamente diversi, sia in termini quantitativi, nel senso cioè del quanto gli stati investivano nella protezione sociale, che qualitativi, nel senso cioè della tipologia degli interventi e dei destinatari della protezione. Negli anni '80, infatti, la letteratura era sostanzialmente d'accordo nel ritenere che, utilizzando i due criteri menzionati, si dovessero distinguere quantomeno tra due tipologie di welfare europei. Il primo raggruppava gli stati sociali denominati occupazionali che erano quelli che tendevano a privilegiare una distribuzione e copertura dei rischi infra-categoriale (giovani occupati verso pensionati, occupati verso disoccupati, ecc.), il secondo quelli universali che favorivano, invece, una distribuzione verticale che garantiva l'intera popolazione e si basavano sullo schema della cittadinanza sociale (Ferrera 1998a).

Nonostante tale distinzione fosse acclarata, già nel primo documento dell'UE avente ad oggetto le politiche sociali, il Libro bianco sulla politica sociale del 1994 su cui torneremo diffusamente nel proseguo, la Commissione Europea, riprendendo l'affermazione di Delors, affermò l'esistenza di un modello sociale europeo che sarebbe dato dalla convergenza dei vari welfare sui valori di solidarietà, negoziazione e livelli elevati di protezione sociale (Commissione Europea 1994, p.5). Questa prima definizione, volutamente generica, aveva un doppio significato: uno negativo ed uno positivo. Quanto al primo, la definizione era usata con un significato politico analogo a quello attribuitogli da Delors e serviva ad affermare la volontà degli Stati Europei di non seguire la strada, intrapresa dai paesi anglosassoni per superare la crisi dello stato sociale, fatta di liberalizzazione del mercato del lavoro e dei servizi pubblici. Quanto al secondo, essa aveva un valore programmatico ed esprimeva la volontà degli Stati membri di individuare nuovi modelli e pratiche utilizzabili in tutti gli stati.

Jepsen ritiene che la normatività del MSE derivi dal fatto che la sua esistenza è ricavata da legislazioni nazionali simili relative alla tutela dei bisognosi, garanzia universale dell'educazione e tutela della salute.

Allo stesso tempo però il MSE è un progetto europeo in fase di costruzione. Analizzarlo dal punto di vista del policy making serve a mettere in luce alcune delle tendenze di riforma del welfare più diffuse in Europa. In tal senso esso può essere considerato la risposta europea alla crisi del modello fordista e dello stato sociale keynesiano. L'utilità a fini analitici descrittivi del termine modello sociale europeo deriva così dal fatto che definisce l'idealtipo di stato sociale che si sta lentamente delineando ad opera dell'Unione Europea grazie soprattutto ad una prolifica produzione di documenti, anche non normativi, e di discorsi che condizionano in maniera sempre più rilevante le riforme che gli stati membri stanno apportando ai rispettivi sistemi di protezione sociale.

4.2 Gli effetti della Strategia Europea per l'Occupazione sulla riforma degli ammortizzatori sociali

L'esistenza in Europa di regimi di welfare differenti ha iniziato a essere percepito come un problema dopo la nascita dell'Unione Europea avvenuta con il trattato di Maastricht del 1992, ma è solo nel 1997 con l'approvazione del Trattato di Amsterdam che viene formalizzata una competenza in materia dell'UE con l'istituzione della Strategia Europea per l'Occupazione (SEO). Questo non vuol dire che il tema delle politiche sociali non fosse presente già da prima nell'agenda europea, esso è stato, infatti, presente sin dalla nascita nel 1957 della Comunità Economica Europea. Prima però di passare ad analizzare gli effetti della SEO e del Trattato di Amsterdam sulle politiche sociali, si rende necessaria una breve disamina dei precedenti documenti europei in materia che ne hanno costituito la base programmatica ed ideologica.

Negli primi anni di vita della Comunità Economica Europea, che vanno dal 1957 (anno dell'istituzione della CEE) e il 1972 (Consiglio Europeo di Parigi), non viene mai posto il problema dell'armonizzazione delle politiche del lavoro e di quelle di protezione sociale, perché i sei Stati fondatori hanno regimi di welfare relativamente omogenei che si ispirano al modello continentale. L'unica eccezione alla non ingerenza della CEE negli affari sociali è costituita dalla creazione dell'FSE nel 1958, ma esso ha ancora una scarsa dotazione finanziaria ed è un mero strumento per favorire la mobilità dei lavoratori (Adelantado, Gomà 2002). Un primo cambiamento si ebbe all'inizio degli anni '70 con l'entrata nella CEE di paesi con regimi sociali differenti (Gran Bretagna, Danimarca e Irlanda). La svolta è decisa con il Consiglio di Parigi del 1972, nel corso del quale i Capi di Stato stabiliscono che la crescita economica non può essere considerata come fine a se stessa, ma va armonizzata con l'aumento della qualità della vita dei cittadini europei. Il documento che formalizza tale nuova posizione è il Programma d'Azione Sociale (PAS) (Consiglio Europeo 1974), nel quale si sosteneva che la CEE dovesse servire da stimolo per garantire la piena occupazione e per migliorare le condizioni dei lavoratori e la parità tra uomo e donna.

Gli anni '80 sono considerati un periodo di paralisi del processo di creazione di una politica sociale e del lavoro europea. Si pensi solo al fatto che tra il 1980 ed il 1987 il Consiglio, nel quale prevaleva un orientamento politico neo-liberale, respinge praticamente tutte le direttive in materia di occupazione (Adelantado, Gomà 2002).

E' solo dopo l'approvazione dell'Atto Unico Europeo (AUE), con il quale si avvia il processo di completamento del Mercato Unico Europeo (MUE), che gli Stati Membri iniziano a porsi il problema di una armonizzazione sostanziale delle rispettive politiche sociali e del lavoro. L'AUE fu di stimolo, infatti, all'approvazione della Carta sociale dei diritti dei lavoratori (1989) la quale, benché sia un testo non vincolante, costituisce una delle basi ideologiche della futura politica europea sull'occupazione. Torneremo più avanti in maniera diffusa sulle conseguenze della Carta nella definizione della cittadinanza sociale, basti per ora dire che essa, di chiara ispirazione laburista, prevede strumenti di protezione sociale dei soli lavoratori. La grande enfasi con cui viene presentata la Carta evidenzia la volontà degli Stati Membri di creare un MSE in cui la gran parte dei benefici privilegino lo status di lavoratore e simboleggia il passaggio dallo stato sociale universalistico a quello selettivo ispirato ai regimi workfare.

Ma è solo con la creazione del mercato unico europeo e la cessione all'UE di importanti poteri in materia di politica macroeconomica e monetaria, che gli Stati si sono posti il problema dell'armonizzazione dei sistemi di sicurezza e protezione sociale. Il primo passo in tale direzione non poteva non essere realizzato attraverso la promozione di una politica europea sull'occupazione che livellasse le differenze tra i vari Stati Membri e favorisse la nascita di quel mercato del lavoro flessibile richiesto dal Mercato Economico Unico.

La prima volta che il problema venne posto in maniera specifica fu nel 1993 con il White paper on growth, competitiveness and employment (Commissione dell'Unione Europea, 5 dicembre 1993) discusso dagli Stati membri nel corso del Consiglio Europeo di Essen del 9 e 10 dicembre 1994, che pose le basi politiche ed ideologiche per il successivo sviluppo delle politiche europee sull'occupazione e la protezione sociale.

Il libro bianco nella sua prima parte riportava dati allarmanti sul fenomeno della disoccupazione che si trovava, all'inizio degli anni '90, ai massimi storici dal dopoguerra. Nel 1994 il paper sull'European Social Policy (Commissione Europea 1994b) reiterava l'allarme sulla crescita della disoccupazione espresso nel white paper, mentre già una risoluzione del consiglio dell'anno precedente (Consiglio Europeo 1992) aveva sottolineato che i 16 milioni di disoccupati europei rappresentavano 4 volte il numero dei disoccupati dell'Europa degli anni '60. Il libro sulla Social Policy si soffermava, inoltre, sul dato relativo alla disoccupazione dei giovani adulti, il cui tasso era il doppio di quello degli adulti. Nel testo venivano identificati tre tipi di disoccupazione: ciclica, tecnologica e strutturale. La prima è temporanea ed è dovuta ai fisiologici cicli della produzione, la seconda ai mutanti nella produzione che derivano dall'evoluzione tecnologica, mentre la terza è quella permanente ed tipica dei sistemi post-fordisti. Nonostante la disoccupazione venisse in tal modo attribuita ad una pluralità dei fattori, il testo enfatizzava il ruolo svolto dalla presunta incapacità dei lavoratori scarsamente qualificati di adattarsi ai sopravvenuti mutamenti tecnologici.

Il libro bianco sulla crescita e la competitività spiegava la crisi economica in cui versavano gli Stati europei con l'incapacità di far fronte all'incalzante competitività internazionale e, pertanto, proponeva un'inversione del tradizionale modo con cui il rapporto tra sviluppo economico e occupazione erano considerati. Come già ampiamente spiegato, il passaggio dall'economia fordista a quella post-fordista ha portato il tema della competitività internazionale al centro delle politiche economiche degli Stati e delle Istituzioni europee. La preoccupazione principale della Commissione Europea all'inizio degli anni '90 era, dunque, il rilancio della competitività del sistema economico europeo, mentre essa poneva decisamente in secondo piano i temi della protezione e della giustizia sociale. La Commissione faceva proprie nel documento le proposte degli Stati relative alla riforma del welfare state che erano basate da una parte su politiche di tagli alla spesa sociale, dall'altra su un cambiamento in senso liberista delle politiche nazionali di disciplina del mercato del lavoro. Sono tre gli aspetti su cui il testo insisteva e che costituiscono una componente importante della base ideologico-programmatica della attuale politica sociale europea.

Il primo è costituito dalla liberalizzazione del collocamento lavorativo. Il secondo dall'introduzione di forme contrattuali flessibili per i giovani occupati. Il terzo aspetto, che è quello che maggiormente caratterizza la nuova politica sociale europea, è rappresentato dalla volontà di spingere i welfare nazionali a tagliare le spese per i disoccupati, considerati dipendenti dal welfare, e a limitare la possibilità di elargire sussidi economici al solo caso in cui essi rappresentino incentivi al lavoro (Commissione Europea 1994b, p 124). La promozione dell'occupazione è considerata, infatti, antitetica alla concessione di benefici sociali. Emerge una visione, tipica del pensiero economico liberale, che vede nella liberazione del mercato del lavoro dai vincoli posti dalle politiche statali, da un parte, e nei tagli alla spesa sociale per i soggetti più pigri e dipendenti dal welfare dall'altra, la soluzione ai problemi di competitività dei sistemi economici e l'unico modo per produrre sviluppo economico e nuova occupazione.

Il libro bianco formalizza in tal modo un svolta in materia di politiche occupazionali già intrapresa autonomamente dalla gran parte degli stati membri: il passaggio da politiche del lavoro passive a politiche attive. Le prime sono criticate perché si limitano a produrre misure meramente palliative senza intervenire sulle cause della disoccupazione. I trasferimenti di fondi pubblici ai lavoratori sono considerati delle misure assistenziali, soprattutto nei casi in cui non si fondano su contributi versati in precedenza (Frey 1996).

Rispetto alla linea dettata dal Consiglio di Essen un primo parziale cambiamento di rotta si ebbe con il Consiglio di Dublino del 1996 durante il quale si affermò l'idea che la flessibilità debba essere promossa garantendo anche un'adeguata protezione ai lavoratori. Si fa per la prima volta strada nella definizione delle politiche sociali europee il concetto della flex-secutiry. Il concetto di flex-security è maturato in Olanda nel corso degli anni '90 e rappresenta un mix di politiche liberali e corporativiste (Ferrera 2003, p. 65). Nell'esperienza olandese esso è consistito, da una parte, nel rafforzamento delle protezioni sociali e nella concessione di esenzioni fiscali per i nuovi occupati con contratti di lavoro flessibili e, dall'altra, nella diminuzione della protezione dei lavoratori permanenti.

Il libro bianco sull'occupazione del 1993 e i successivi consigli europei sull'occupazione costituiscono la premessa all'adozione di una vera e propria Strategia Europea sull'Occupazione (SEO) avvenuta nel 1997 con il Consiglio Europeo di Lussemburgo (Consiglio Europeo 1997) con cui si anticipano alcune delle scelte del successivo Trattato di Amsterdam.

Il Trattato di Amsterdam del 1997 introduce, infatti, importanti novità relative alle politiche di occupazione in Europa. Pur mantenendo fermo il principio in base al quale le politiche del lavoro e quelle sociali restano di competenza primaria degli stati membri, viene attribuita alle istituzioni europee un ruolo di impulso e di integrazione delle politiche nazionali (art. 127 del trattato). Il Consiglio Europeo può annualmente approvare a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione Europea e dopo aver consultato il Parlamento Europeo, linee guida in cui definisce le strategie per l'occupazione. Quanto ai principi che il Trattato detta in tema di protezione sociale derivante all'insicurezza prodotta dal mercato del lavoro, la novità è rappresentata dall'uso di un linguaggio in cui la parola flessibilità non trova posto. In realtà sono presenti tutti i principi corollari a quello della flessibilità del lavoro, dunque la presa di distanza dalla strategia di Essen è solo apparente. Il titolo VI del trattato dedicato alle strategie in tema di lavoro pone, infatti, al primo posto tra gli obiettivi che gli Stati devono perseguire, la promozione dell'adattabilità dei lavoratori ai cambiamenti economici. Mentre la Comunità Europea deve solo «prendere in considerazione» (5) l'obiettivo del conseguimento di alti livelli occupazionali in Europa. La capacità delle istituzione europee di influire normativamente sulle evoluzioni dei welfare europei è dunque minima e non vengono fatti rilevanti passi avanti verso la comunitarizzazione delle politiche sociali che restano di competenza degli Stati.

Nonostante gli Stati Membri conservino le loro prerogative in materia di politica sociale, non vi è dubbio che, dopo l'approvazione del Trattato di Amsterdam, la consistente produzione da parte delle Istituzioni Europee di linee guida e raccomandazioni agli Stati in materia di politiche sociali e del lavoro, costituisce un significativo punto di riferimento per comprendere gli orientamenti e le tendenze politiche europee. Tra queste particolarmente rilevanti sono le decisioni annuali del Consiglio europeo in materia di occupazione in quanto esse costituiscono una cartina di tornasole delle strategie europee e nazionali in tema di stato sociale. Esse presentano, infatti, una doppia natura: sono in parte documenti con una funzione normativo-prescrittiva, perché rappresentano un mezzo con cui l'UE cerca di condizionare le politiche degli stati membri, ma hanno anche un valore analitico-descrittivo delle tendenze di riforma adottate dagli Stati, perché spesso rappresentano la summa di politiche già adottate da tutti o da alcuni Stati Membri. Si tenga infine presente che il Consiglio è un organo intergovernativo e che spesso gli Stati tendono a far passare per scelte fatte da un'istituzione sopranazionale, opzioni politiche che sono fortemente osteggiate all'interno dei confini nazionali.

Fatte queste dovute precisazioni possiamo passare all'analisi dei contenuti dei documenti del Consiglio in materia di occupazione e protezione sociale: le Employment Guidelines emanate a partire dal 1997. La flessibilità dell'organizzazione del lavoro è vista sin dalla prima risoluzione del Consiglio che attua il Trattato di Amsterdam (6) come l'elemento centrale con cui devono confrontarsi le nuove strategie di riforma dei sistemi di protezione sociale. Il principio classico dell'integrazione salariale del sistema di welfare keynesiano è messo in discussione dalle implicazioni che conseguono alle politiche del lavoro ispirate alla promozione della flessibilità. Ma l'idea di diminuire il livello medio di protezione sociale non passa soltanto per le riforme del diritto del lavoro, essa viene realizzata in maniera più articolata e strisciante. Per far accettare, infatti, ai lavoratori l'impiego con contratti di lavoro flessibili (part-time, tempo determinato, lavoro interinale, ecc.) è anzitutto necessario disincentivare il ricorso alle indennità sociali che garantiscono contro la disoccupazione e che costituiscono il punto centrale del principio dell'integrazione salariale nei sistemi tradizionali di welfare. Non a caso una decisione del consiglio del 2000 invitava gli stati a provvedere ad una generale riforma dei sistemi di indennizzazione dei disoccupati e ad inserire requisiti per l'accesso ai benefici sociali che escludesse coloro i quali non lavorano o che non si attivano per cercare un lavoro (7).

Un esempio degli effetti di tale decisione è rappresentata dal Regolamento che istituisce il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione, cui possono attingere i singoli Stati membri per far fronte alla perdita di posti di lavoro dovuti, ad esempio, alla delocalizzazione verso paesi terzi di imprese. (8) Il regolamento permette di utilizzare il fondo solo per la formazione dei lavoratori disoccupati e per un loro ricollocamento nel mercato, ma impedisce che il fondo sia utilizzato per «misure di protezione sociale passive, come le indennità di disoccupazione». (9)

Questo indirizzo europeo ha trovato un importante riscontro nelle riforme operate dagli Stati Membri, a partire dalla prima metà degli anni '90, ai propri sistemi di ammortizzatori sociali di disoccupazione. Si possono individuare alcune linee di tendenza comuni (Ferrera 2004). La prima è la riduzione della generosità delle prestazioni che ha preso due forme: riduzione dei tassi di sostituzione (che determinano l'importo del beneficio) e della durata delle prestazioni. La seconda è l'irrigidimento delle condizioni per l'accesso, che si è realizzato in tre differenti modi: abbassamento delle soglie di reddito che permettono l'accesso, richiesta della disponibilità all'accettazione del lavoro eventualmente trovato dagli uffici di collocamento e, infine, predisposizione di piani personalizzati di accesso e fruizione delle misure. La terza è quella della creazione di forme di "attivazione" dei beneficiari dei sussidi o attraverso la formazione o la concessione della possibilità di cumulare, per brevi periodi, il sussidio con redditi da lavoro.

La convergenza strategica tra la SEO e le riforme degli ammortizzatori sociali si basa sull'idea, acquisita come un a priori nei documenti europei, che le indennità compensative siano un disincentivo per la ricerca di un lavoro. Tale idea è in realtà molto discussa e tuttaltro che pacifica nel dibattito accademico. Uno degli articoli più citati negli ambienti istituzionali europei è quello di Lungquist e Sargent's (1998). Esso è uno dei principali testi accademici che più ha contribuito a radicare l'idea che la crescita dell'occupazione sia inversamente proporzionale al livello di protezione sociale dei lavoratori. Un recente articolo pubblicato sulla stessa rivista, Capitalism and Economy, per la quale uscì il saggio di Lungquist e Sargent, ha tentato una verifica empirica di questa ipotesi. L'articolo risulta particolarmente interessante perché è uno dei pochi che attacca la teoria in questione, non limitandosi a mostrare le conseguenze negative della sua applicazione sul versante della giustizia sociale, ma mostrandone la sua infondatezza empirica. Gli autori del saggio (Howell, Baker, Glyn e Schmitt, 2007) anzitutto notano che nella gran parte degli Stati membri sono pochissimi in termini percentuali i disoccupati che beneficiano di sussidi economici. Già studi precedenti avevano mostrato che in Europa la gran parte dei disoccupati non erano in possesso dei requisiti per l'accesso alle indennità compensative e, anche nei casi in cui lo fossero stati, tali benefici non avevano durata illimitata (Freyssinet 1997). In secondo luogo l'articolo analizza l'andamento del tasso delle indennità compensative e di quello di disoccupazione e mostra come le oscillazioni della prima variabile non hanno mai influenzato la seconda (10). Al contrario di quanto comunemente ritenuto, si dimostra che sono i tassi delle indennità a variare dopo oscillazioni significative del tasso di disoccupazione, a dimostrazione del fatto che i benefici sociali hanno avuto la sola funzione di compensare, secondo una logica assicurativa tipica del welfare keynesiano, le perdite economiche derivanti dalla disoccupazione.

L'articolo mette dunque in forte discussione l'argomento su cui si basano le recenti tendenze europee al taglio degli ammortizzatori sociali basati sui tradizionali meccanismi compensativi del reddito a copertura del rischio derivante dall'instabilità del mercato del lavoro. Il fatto che un tema così importante come quello della protezione sociale dei disoccupati venga affrontato facendo ricorso ad un argomento che, anche quando non lo si voglia considerare del tutto infondato, risulta essere quantomeno discutibile, mostra come la consueta imponente produzione di documenti e studi con i quali le Istituzioni Europee accompagnano le proprie decisioni, è utilizzata per rendere accettabili all'opinione pubblica scelte politiche impopolari. Se è vero, infatti, che mutamenti economici esterni e fattori di crisi interna hanno portato all'insostenibilità dei costi delle indennità compensative, va però detto che tali misure sociali non sono causa della disoccupazione, come sostenuto spesso dall'UE, ma al contrario sono strumenti con cui si leniscono le conseguenze della disoccupazione.

Esiste un'altra argomentazione, in verità collegata con quella appena analizzata, con la quale si giustifica la tendenza generale dell'UE di tagliare le indennità compensative: l'idea che la diminuzione della spesa sociale è un passo necessario per diminuire i contributi versati dalle imprese che così saranno più competitive ed in grado di produrre crescita e nuova occupazione. Tale argomento è alla base delle principali recenti scelte in materia di politica sociale e del lavoro dell'UE ed, in particolare, della strategia di Lisbona, elaborata nel corso dal Consiglio Europeo di Lisbona del 2000.

4.3 La via europea al neo-liberalismo: strategia di Lisbona e flessicurezza

In apparenza le scelte di politica sociale e del lavoro emerse dal Consiglio di Lisbona sono presentate come in parziale discontinuità con quelle precedenti. Nel corso del Consiglio di Lisbona sembra prevalere, infatti, un orientamento generale che pretende di ricalibrare le strategie originariamente previste dal Consiglio di Essen, con una maggiore attenzione al tema della sicurezza sociale e della promozione della piena occupazione. Rientra così nell'agenda del dibattito politico un'idea che sembrava ormai tramontata con la fine del welfare state keynesiano: la piena occupazione come obiettivo sostenibile dell'economia e dello stato sociale. Quello che sembrerebbe un ritorno al passato nasconde in realtà scelte di politica economica e sociale in sostanziale continuità rispetto al modello di stato sociale europeo elaborato nel libro bianco del 1993. Nel corso del Consiglio Europeo di Lisbona si ha una presa d'atto che le strategie di promozione dell'occupazione basate sull'idea della formazione permanente, della flessibilità e dell'accesso alla conoscenza, non hanno portato ad un aumento del tasso di occupazione. La strategia che viene varata per superare l'empasse consiste sostanzialmente nell'enfatizzare il ruolo dell'accesso alla formazione e alla conoscenza delle nuove tecnologie, strumenti che sono considerati essenziali per rendere i lavoratori più adattabili ai mutamenti economici e di conseguenza meno esposti al rischio di disoccupazione. Le scelte in materia di politica sociale adottate a partire dal Consiglio di Essen non sono considerate un fallimento, ma vanno semplicemente rafforzate ed applicate con più convinzione da parte dei singoli paesi.

In questo contesto quando si parla di obiettivo di piena occupazione si ha in realtà in mente un modello di impiego estremamente diverso da quello tipico del mercato del lavoro fordista, nel quale piena occupazione significava garantire un lavoro a tempo pieno al capofamiglia per tutta la durata della vita. La piena occupazione cui si fa riferimento nei documenti europei è da intendersi nel senso di garantire a tutti gli individui l'occupabilità per tutto il corso della loro vita, compito del welfare europeo dovrebbe, dunque, essere quello di mettere tutti gli individui in condizione di avere le conoscenze e le qualifiche necessarie per essere competitivi nel mercato del lavoro.

E' interessante notare in proposito quanto scritto nelle conclusioni della presidenza:

  • «migliorare l'occupabilità e colmare le lacune in materia di qualificazioni, in particolare fornendo servizi di collocamento mediante una base di dati a livello europeo riguardante i posti di lavoro e le possibilità di apprendimento; promuovere programmi speciali intesi a permettere ai disoccupati di colmare le lacune in materia di qualificazioni;
  • attribuire una più elevata priorità all'attività di apprendimento lungo tutto l'arco della vita quale elemento di base del modello sociale europeo, promuovendo altresì accordi tra le parti sociali in materia di innovazione e apprendimento lungo tutto l'arco della vita, sfruttando la complementarità tra tale apprendimento e l'adattabilità delle imprese e del loro personale mediante una gestione flessibile dell'orario di lavoro e l'impiego a rotazione e introducendo un riconoscimento europeo per imprese particolarmente avanzate. I progressi verso questi obiettivi dovrebbero essere oggetto di analisi comparativa;
  • accrescere l'occupazione nei servizi, compresi i servizi personali in cui esiste una notevole scarsità di manodopera; sono possibili iniziative private, pubbliche o del terzo settore, con soluzioni appropriate a favore delle categorie più svantaggiate;
  • favorire tutti gli aspetti della parità di opportunità, compresa la riduzione della segregazione occupazionale, e rendendo più facile conciliare la vita professionale con la vita familiare, in particolare effettuando una nuova analisi comparativa in materia di miglioramento dei servizi di custodia dei bambini.» (11)

L'Agenda sociale Europea, adottata nel 2000 dal Consiglio Europeo di Nizza, definisce i dettagli della strategia di Lisbona. Anzitutto vengono definiti i due obiettivi principali che devono perseguire le politiche sociali degli Stati Membri e dell'Unione Europea. Il primo è costituito dalla promozione della politica sociale come fattore della competitività. Questa affermazione ha un duplice significato. In primo luogo sta a significare che la ricchezza del sistema economico europeo e, di conseguenza, il benessere dei cittadini europei, dipendono dalla competitività nei mercati internazionali delle imprese europee. In secondo luogo che le politiche sociali devono fornire alle imprese lavoratori adatti alle loro esigenze. L'altro obiettivo della politica sociale è quello di garantire una maggiore distribuzione della ricchezza a favore delle regioni povere mediante le politiche di coesione sociale finanziate dall'UE.

Il modello di stato sociale europeo delineato dall'Agenda Sociale è funzionale al sistema economico scaturito dall'internazionalizzazione dei mercati, così come il welfare keynesiano era funzionale al sistema economico fordista. Il nuovo welfare europeo deve quindi rendere i lavoratori e le imprese adattabili ai mutamenti rapidi dell'economia post-fordista. Nell'Agenda Sociale lo sviluppo dell'occupazione è considerato, infatti, non come una priorità ma solo come eventuale diretta conseguenza della crescita economica, che rappresenta la vera priorità per gli Stati membri che si pongono l'obiettivo di «diventare l'economia più dinamica e competitiva del mondo, capace di una crescita economica sostenibile, con un incremento quantitativo e qualitativo dell'occupazione e un aumento della coesione sociale e del rispetto per l'ambiente» (12).

Gli anni di recessione economica venuti dopo l'adozione dell'Agenda Sociale ed il conseguente mancato raggiungimento degli obiettivi di crescita hanno portato nel 2005 ad una prima revisione della strategia di Lisbona. La revisione dell'Agenda era stata preceduta dall'elaborazione di una serie di studi e rapporti sullo stato di raggiungimento degli obiettivi fissati da Lisbona. Tra questi meritano di esse menzionati il Rapporto Kok (Kok 2004) prodotto da un gruppo di esperti (High Level Group) guidati da Wim Kok, ex primo ministro olandese, e il Rapporto Sapir (Sapir 2003) prodotto dal gruppo di esperti guidati da Andrè Sapir. Il punto di vista che prevale nei rapporti sulle cause del mancato raggiungimento degli obiettivi di Lisbona è quello economicista che attribuisce la scarsa crescita alla mancata effettuazione di riforme liberiste del mercato. La revisione dell'agenda sociale fatta nel 2005 si mostra coerente con i contenuti di questi studi e mette, pertanto, in secondo piano il tema dell'esclusione sociale. Non è un dunque un caso che nella comunicazione al Consiglio Europeo di primavera della Commissione Europea (2005b) tra le priorità indicate per rilanciare il processo di Lisbona non appare più il tema dell'inclusione sociale.

La messa in secondo piano del tema delle politiche sociali non significa una sua scomparsa dall'agenda politica, ne rappresenta però un suo ridimensionamento. Al momento della revisione della strategia di Lisbona vi era, infatti, anche un altro approccio minoritario che dava una spiegazione diversa dell'empasse e suggeriva una diversa soluzione rispetto a quella poi fatta propria dalla Commissione (Giddens 2007, p 23). Secondo questo approccio gli strumenti macroeconomici tipici del welfare keynesiano dovrebbero essere utilizzati in maniera verticistica dall'Unione Europea in vece degli Stati Membri. Si dovrebbe arrivare dunque alla creazione si un super stato sociale europeo che funzioni secondo gli stessi principi e meccanismi dello stato keynesiano.

Qual è dunque il nuovo orientamento dell'Unione Europea in tema di politiche sociali dopo la revisione della strategia di Lisbona? Il punto di vista dominante in materia vede al suo centro il concetto di flex-security: flessibilità più sicurezza. Il termine è stato portato al centro del dibattito europeo per la prima volta nel 2006, quando il Consiglio Europeo ha invitato gli Stati membri a bilanciare le loro politiche del lavoro e della protezione sociale, suggerendolo come parametro di riferimento. Nel successivo Consiglio Europeo tematico svoltosi nella primavera del 2007 si prende atto dei diversi modi con cui gli stati membri intendono il concetto di flex-security e si suggerisce l'adozione di prassi e politiche comuni. A tal fine la Commissione Europa ha formato l'European Expert Group on Flexicurity il cui lavoro costituisce la base della proposta inoltrata al Consiglio Europeo di adottare una decisione che ponga al centro del modello sociale europeo la flex-security. Il testo prodotto dal gruppo di esperti costituisce il primo tentativo compiuto di elaborazione di un modello di gestione del rapporto tra mercato e politiche sociali che già costituisce, secondo gli autori, una caratteristica importante di alcuni welfare europei e che dovrebbe essere esteso a tutti gli Stati membri. La flex-security dovrebbe costituire una sorta di terza via europea (Giddens 1999) al modello tradizionale di welfare keynesiano e a quello liberista anglosassone.

La flex-security è definita come una modello che tiene insieme la flessibilità del mercato del lavoro, dell'organizzazione del lavoro e delle relazioni contrattuali lavorative, con la sicurezza, intesa sia come sicurezza lavorativa che sociale (European Expert Group on Flexicurity 2007). Vengono poi distinte due forme di flex-security, un interna e l'altra esterna. Quella interna dovrebbe servire a garantire protezione sociale ai lavoratori che passano da un lavoro all'altro, mentre quella esterna ai lavoratori che passano dal lavoro dipendente al lavoro autonomo. Obiettivo della flex-security dovrebbe essere, come già avviene in parte nell'esperienza Danese, Spagnola ed Olandese, quello di ridurre il gap tra i lavoratori titolari di contratti di lavoro più sicuri e quelli titolari di contratti flessibili. Il conseguimento di questo obiettivo dovrebbe realizzarsi mediante l'applicazione di specifici indirizzi di politica sociale. Anzitutto gli Stati membri devono continuare a promuove l'adozione di contratti di lavoro flessibili e adottare politiche del lavoro basate sul principio dell'apprendimento permanente al fine di rendere i lavoratori adattabili per tutto il corso della loro vita ai mutamenti del mercato. Gli Stati dovrebbero, inoltre, provvedere a facilitare il passaggio da un lavoro ad un altro continuando ad usare alcuni degli strumenti tradizionali del welfare (come indennità di disoccupazione, protezione sanitaria e pensioni.).

Il documento fa propria l'idea che legislazioni in materia di contratti di lavoro troppo severe, con limitazioni sulle possibilità di licenziamento e sulle modalità di organizzazione del lavoro, disincentivano le imprese ad assumere. La flessibilità servirebbe dunque a facilitare l'ingresso nel mercato del lavoro degli outsiders.

Questa idea è criticabile da diversi punti di vista. Il primo è quello della giustizia sociale. Se è vero che la flessibilità facilita il reclutamento dei disoccupati, è anche vero che ha trasformato i contratti di lavoro flessibili in uno strumento che attribuisce una protezione sociale minore per categorie composte principalmente da giovani occupati, immigrati di paesi terzi e minoranze; mentre i titolari di contratti di lavoro standard, come quelli a tempo indeterminato, godono di una protezione sociale maggiore. La flessibilità ha favorito la creazione di una nuova forma di disuguaglianza sociale che riguarda due nuovi strati sociali: i lavoratori assunti con contratto a tempo pieno e di durata indeterminata e i lavoratori flessibili (Gallino 2000, p. 72). Le dimensioni di questo nuovo fenomeno appaiono in continua crescita. Secondo i dati forniti dall'Eurostat, relativi al 2006, i lavori part-time, rappresentano il 20,8% nell'Europa a 15, mentre i lavoratori con contratti a tempo determinato rappresentano circa il 14,7%. Circa un terzo della popolazione occupata europea è impiegata dunque con lavori part-time o a tempo determinato. In questo si riflette la tendenza degli stati europei e dell'Unione Europea a trasferire il «rischio dalle imprese e dallo Stato agli individui» (Ibidem, p. 11). Come abbiamo visto, però, questa tendenza è solo in parte dovuta alle scelte dell'Unione Europea in quanto tale. Il fenomeno della flessibilizzazione del mercato del lavoro era già stato avviato dai vari governi nazionali ben prima che si attribuisse alle Istituzioni Europee una competenza in materia di politiche sociali con il Trattato di Amsterdam del 1997. Resta però il fatto che la politica sociale europea lo ha consolidato come paradigma dominante delle politiche sociali europee.

La seconda critica all'idea che la flessibilità aumenti le occasioni di lavoro, deriva invece dall'analisi fatta dai sociologi del lavoro sul mutamento dell'organizzazione del lavoro a seguito dell'accelerazione del progresso tecnologico. Secondo alcuni autori (Gallino, Rifkin) le innovazioni tecnologiche apportate dalle tre rivoluzioni industriali avrebbero reso i sistemi produttivi in grado di produrre sempre più merci con sempre meno manodopera. Al contrario di quanto sostenuto dai policy makers europei, dunque, l'innovazione tecnologica non sarebbe affatto uno strumento di creazione di nuova occupazione, bensì causa di espulsione di un sempre maggior numero di lavoratori dal mercato del lavoro. Lo stesso Keynes, nel periodo della grande depressione degli anni '30, affermò che prima della fine del XX secolo, 15 ore di lavoro settimanale sarebbero state più che sufficienti per soddisfare i bisogni di produttività dell'intera umanità (Keynes 1936) e una tesi analoga venne sostenuta dall'influente sociologo del lavoro francese Georges Friedmann negli anni '50 (Friedmann 1992). Luciano Gallino analizza il rapporto tra job turnover, indice rappresentativo del livello di flessibilità, e la rigidità della legge a protezione dell'impiego in Europa (Employment protection legislation, EPL) e conclude che il rapporto tra flessibilità e produzione di nuova occupazione si «può al massimo definire presunta» (Gallino 2003, p. 13).

Delle varie argomentazioni a sostegno della flessibilità del lavoro resta dunque in piedi solo quella in base alla quale si sostiene che le imprese per restare competitive sui mercati internazionali devono far variare i costi del lavoro in base all'andamento dei mercati. Resta da capire come, secondo gli indirizzi dettati da Lisbona, vada ripartito il rischio derivante dall'insicurezza prodotta dalla flessibilità. Dai documenti Europei si deduce che una delle risposte a questa domanda debba venire dal secondo cardine della flex-security: il life-long learning. Non si tratta certo di un'idea nuova. Già nel 1994 l'UNESCO aveva definito il life-long learning come concetto chiave nella definizione del rapporto tra economia ed inclusione sociale. Il termine è utilizzato ampiamente nei testi dell'OCSE con una chiara visione economicista, secondo la quale il progresso tecnologico richiede un aumento del livello di formazione il quale a sua volta determina, in un circolo virtuoso, lo sviluppo tecnologico e la crescita economica (OCSE 1989). Tale concezione del lifelong learning è frutto di una visione liberista che pretende l'eliminazione completa dell'intervento assistenziale dello stato a favore degli individui, i quali dovranno da soli adattarsi ai sempre più rapidi mutamenti dell'economia grazie all'apprendimento continuo delle nuove tecnologie. L'imperativo economico liberista dominante ha portato l'OCSE ad invitare tutti i paesi industrializzati ad investire nella formazione di manodopera specializzata ed in grado di adattarsi nel tempo all'evoluzione tecnologica, mettendo in secondo piano tutte le forme di apprendimento non direttamente finalizzate ad acquisire competenze spendibili nel mercato del lavoro.

Tale concezione è stata duramente criticata da diversi punti di vista. In alcuni casi (Bagnall 2000) si è obiettato che essa finisce per sottomettere i sistemi culturali ed umanistici al determinismo economico frutto di una visione neoliberista del rapporto tra economia e Stato, che non tiene peraltro in alcun conto il valore della giustizia sociale. In altri (Gallino 2000) si contesta invece il presupposto su cui si basa tale concezione, cioè che il mercato del lavoro richieda una forza lavoro sempre più specializzata. Il mercato del lavoro, in effetti, accanto alla manodopera specializzata, continua a richiedere sempre più forza lavoro scarsamente qualificata, si pensi ad interi settori dell'economia, come ad esempio quella dei big mac in cui lavorano milioni di individui spesso in possesso di qualifiche e titoli di studio inutili.

Il significato attribuito al termine flex-security nel contesto della politica europea sembra differire parzialmente da quello presentato dall'OCSE. Dal documento della Commissione Europea intitolato A memorandum on lifelong learning (2000) si evince che l'Unione Europea fa propria una versione moderata dell'idea del lifelong learning, anche se, va detto, le qualifiche richieste dal mercato restano il criterio cardine su cui si propone di scegliere le priorità dell'apprendimento. In cosa consiste tale presunta diversità della versione europea del lifelong learning lo chiarisce la Commissione Europea:

«L'apprendimento permanente è tuttavia qualcosa di più che un semplice fattore economico. Esso promuove anche gli obiettivi e le ambizioni dei paesi europei di diventare più inclusivi, tolleranti e democratici e costituisce la promessa di un'Europa i cui cittadini abbiano l'opportunità e la capacità di realizzare le loro ambizioni e partecipare alla costruzione di una società migliore. In effetti, secondo un recente rapporto dell'OCSE risulta sempre meglio comprovata la relazione tra l'apprendimento e l'investimento nel capitale umano non solo con un aumento del PIL ma anche con una maggiore partecipazione civica, un maggiore senso di benessere e una minore criminalità» (Commissione Europea 2001, p7)

L'apprendimento permanente viene poi definito in questi termini: «qualsiasi attività di apprendimento avviata in qualsiasi momento della vita, volta a migliorare le conoscenze, le capacità e le competenze in una prospettiva personale, civica, sociale e/o occupazionale» (Ibidem, p. 10). La definizione sembra dunque far propria una concezione dell'istruzione che mette l'individuo e le sue necessità al centro e solo in secondo piano il mercato. Questa definizione di apprendimento permanente merita, però, un approfondimento perché essa rivela molto più di quanto non sembri a prima lettura sulla vera natura della flex-security.

Innanzitutto un notazione di carattere generale. Nella gran parte dei documenti dell'Unione Europea viene posto l'accento sul termine apprendimento, mentre quasi mai si usa la parola educazione. Questo è sintomo di un importante cambiamento di strategia che si vuole portare nei welfare europei. E' innanzitutto un modo per marcare la differenza con il modello tipico del welfare nel periodo fordista, in cui la conoscenza era imposta attraverso la creazione dell'istruzione pubblica di massa. A questa visione dell'istruzione ne viene opposta un'altra che pone l'accento su forme di apprendimento che non pretendono di imporsi alla generalità dei cittadini ma che, al contrario, sono finalizzate ad assecondare le esigenze dei discenti. L'individuo e i suoi bisogni sembrano ancora una volta esser messi al centro.

Ma l'affermazione in base alla quale le priorità dell'istruzione - si noti che con il termine istruzione si fa riferimento a tutte le forme di apprendimento: scuola, università, corsi di formazione, ecc- siano da determinarsi in base alle esigenze dei singoli è conseguenza di una concezione secondo la quale non deve essere più lo Stato a definire i bisogni degli cittadini, ma sono gli individui che devono assumersi la responsabilità delle proprie scelte. L'individuo è sostanzialmente libero nel decidere che tipo di percorso lavorativo e formativo intraprendere e come gestirlo per tutto l'arco della vita, ma deve anche affrontare i rischi che derivano da questa libertà. Questa impostazione nasconde, però, il fatto che la scelta si può operare solo tra le opzioni disponibili, che sono quelle che il mercato offre in un dato momento storico. Un esempio forse può aiutare a chiarire. Se un lavoratore in un certo momento della sua vita decide spontaneamente, o vi è indotto dall'andamento del mercato, di intraprendere un percorso formativo di riqualificazione, egli potrà scegliere tra le offerte formative che in quel momento il welfare o le agenzie incaricate propongono. La libertà di scelta si riduce alla possibilità di scegliere tra un percorso formativo che, al momento in cui si opera la scelta, sembra garantire un qualche sbocco nel mercato del lavoro oppure non essere competitivi e stare fuori dal mercato. La libertà di scelta è dunque solo apparente.

E' interessante notare che la flex-security è presentata dai documenti europei come l'unica risposta possibile alla pressione della globalizzazione sui welfare europei. Il processo di internazionalizzazione dei mercati è descritto come inarrestabile ed inevitabile. Il modello sociale europeo è considerato in quest'ottica come un mero strumento di contenimento delle conseguenze più spiacevoli della globalizzazione, ma non ne è considerato un mezzo di governo. Il significato che viene attribuito al termine globalizzazione sembra però essere caratterizzato da una visione ideologica del rapporto tra riforma delle politiche sociali ed internazionalizzazione dei mercati, processo rappresentato come ineluttabile e fuori dal controllo dei governi. Secondo alcuni autori, infatti, bisogna distinguere tra globalizzazione come processo o tendenza all'internazionalizzazione dei mercati, del capitale, dell'innovazione tecnologica, della comunicazione e così via, dalla globalizzazione come ideologia rappresentata dal pensiero neo-liberale che considera la realizzazione di queste tendenze come desiderabile e auspicabile (Bonoli, Gorge e Taylor-Gooby, 2004).

Il documento della commissione sulla flex-security, così come i due menzionati rapporti degli esperti, sono in effetti documenti programmatici che costituiscono un tentativo di risposta alle pressioni dei fattori economici esterni sui welfare europei, suggerendo una politica di riduzione moderata degli standard di protezione sociale. Da una parte essi considerano la flessibilità del mercato del lavoro come un dato acquisito anche se se ne auspica un ulteriore incremento, dall'altra si suggerisce di aumentare le protezioni sociali per i lavoratori flessibili e diminuirle contestualmente per quelli a tempo indeterminato per diminuirne il gap. Nei documenti citati viene a più riprese affermato l'idea che nel modello di flex-security il rischio derivante dal mercato del lavoro non deve essere affrontato solo dai lavoratori ma deve essere un rischio condiviso con il welfare pubblico. E' importante notare che per realizzare questi obiettivi non vengono suggeriti tagli alla spesa sociale, ma al contrario nuovi investimenti (European Expert Group on Flexicurity, 2007, p. 5), i quali non devono riguardare l'introduzione di indennità compensative della disoccupazione, ma devono consistere in incentivi al lavoro e alla formazione.

La concezione di welfare che emerge dai documenti europei appare un compromesso tra i difensori ed critici del welfare. Secondo i primi la globalizzazione necessita dell'intervento pubblico nell'economia per due ragioni: la prima è che il welfare è necessario per fornire alle imprese lavoratori qualificati che permettano alle imprese di essere innovative e competitive, la seconda è rappresentata dalla necessità, per motivi di giustizia sociale, di non far ricadere solo sul lavoratore i rischi derivanti dalla flessibilità. Secondo i critici del welfare, invece, la globalizzazione ha intensificato i problemi creati dagli alti livelli di spesa raggiunti dal welfare a partire dal secondo dopoguerra e l'unico modo per favorire la ripresa economica è dunque quello di effettuare tagli alla spesa sociale e al costo del lavoro, entrambi considerati elementi antitetici con la crescita economica e la competitività.

L'analisi dei documenti europei sulla flex-security ci permette di concludere che la tendenza europea si colloca nel mezzo di queste due opposte concezioni. Da un parte, infatti, i documenti europei continuano ad esaltare il valore della solidarietà come valore distintivo del modello sociale europeo, dall'altra si dice che le pressioni della globalizzazione comportano alcuni aggiustamenti ai welfare.

Un esempio del modo con cui tale compromesso si realizza è costituito dalla nuova concezione delle indennità compensative per i lavoratori. Esse sono ritenute necessarie nei documenti europei, però non possono più essere dei semplici strumenti di compensazione economica ma devono contenere incentivi all'occupazione. Abbiamo evidenziato come questa soluzione sia contraddittoria, visto che numerosi studi hanno mostrato che il ricorso alle indennità di disoccupazione non è stata mai considerata un'alternativa alla ricerca di un'occupazione. L'altro elemento di novità frutto di questo compromesso è rappresentato dalla formazione permanente. Anche in questo caso abbiamo evidenziato alcune contraddizioni. La prima è che la globalizzazione non ha arrecato danni ai lavoratori specializzati, per i quali è sufficiente un ricorso alla formazione permanente, bensì ai lavoratori europei poco qualificati i quali sono stati messi in concorrenza con lavoratori poco qualificati di paesi terzi. Per questa seconda categoria di lavoratori strumenti quali il lifelong learning sono praticamente inutili e molti stati europei continuano, in forma diversa, ad utilizzare classici strumenti di integrazione salariale del vecchio welfare (assegni familiari, indennità di disoccupazione, pensioni d invalidità, ecc.) per garantirgli protezione sociale.

4.4 La cittadinanza sociale europea

L'agenda sociale europea, così come i documenti sulla flex-security, non offrono alcuna soluzione concreta su come uniformare i sistemi di welfare. La loro natura ambivalente, che li vede in parte essere testi normativi ed in parte descrittivi, è dovuta alla volontà degli Stati Membri di conservare le loro prerogative in materia di politiche sociale. L'Agenda Sociale di Nizza, ad esempio, ricorda che:

«A Lisbona gli stati membri hanno ricordato che «il modello sociale europeo, con i suoi progrediti sistemi di protezione sociale, deve fornire un supporto alla trasformazione dell'economia della conoscenza.» Essi hanno sottolineato che: «le persone sono la principale risorsa dell'Europa e su di esse dovrebbero essere imperniate le politiche dell'Unione. Investire nelle persone e sviluppare uno Stato sociale attivo e dinamico sarà essenziale per la posizione dell'Europa nell'economia della conoscenza nonché per garantire che l'affermarsi di questa nuova economia non aggravi i problemi sociali esistenti rappresentati dalla disoccupazione, dall'esclusione sociale e dalla povertà.»

Ma nulla si dice su un tema fondamentale come quello degli strumenti con cui coordinare la strategia di crescita economica dettata da Lisbona con la giustizia sociale (Giddens 2007). Nel documento del gruppo di esperti sulla flex-security, ad esempio, vengono delineate le strategie di massima per la riforma dei welfare, che sono quelle analizzate nel paragrafo precedente, ma quando si tratta di spiegare come esse vadano adattate alle differenti realtà nazionali gli esperti si limitano ad asserire:

Thus, resulting from consultations and negotiations at national level, flexicurity can take different forms from country to country. In some cases, flexicurity will focus more on solutions within companies; in other cases, it will concentrate on transitions between jobs and from employer to employer. Sometimes it will focus more on the interplay between relatively flexible rules for economic dismissals and high benefits, whereas in other cases the emphasis will be on safe bridges from work to work organised by the social partners and public employment services (PES). The role of temporary work agencies, for example, will also differ from country to country.
(European Expert Group on Flexicurity, 2007, p. 17)

Il documento in questione manca, inoltre, di un'analisi delle conseguenze in termini di disuguaglianza e di protezione sociale dei processi economici sviluppatisi in Europa dopo la realizzazione del mercato unico. Non vi è neppure un accenno a come superare concretamente il problema della competitività sfrenata tra i lavoratori con basse qualifiche e dell'abbassamento degli standard di protezione sociale. O ai mutamenti nella stratificazione sociale conseguiti ai processi di europeizzazione e di globalizzazione.

Evidenziare i limiti dei documenti programmatici dell'Unione Europea, non deve indurci però ad ignorare il fatto che esistono dei testi normativi vincolanti per gli Stati membri che impongono alcuni standard di protezione sociale dei lavoratori. Esistono, in effetti, una serie di norme che si vanno ad aggiungere a quelle nazionali di tutela sociale. Si può parlare, pertanto, di una cittadinanza sociale europea che va ad integrare quella marshalliana che sta, invece, alla base dei vari regimi di welfare nazionali. Essa si caratterizza per due aspetti fondamentali: il primo è quello della deterritorializzazione di alcune forme di protezione sociale, che sono esigibili dai cittadini europei a prescindere dalla nazionalità; il secondo è quello del doppio meccanismo di inclusione-esclusione su cui si basa la protezione, che copre i soli lavoratori europei mentre esclude i cittadini europei non attivi e i lavoratori non-europei.

Quanto al primo aspetto, il ruolo svolto dalla cittadinanza sociale europea non va sottovalutato, essa ha, infatti, contribuito a modificare in maniera profonda la concezione di cittadinanza sociale così come era stata definita nel celebre trattato sulla cittadinanza di Marshall. Come abbiamo già sottolineato all'inizio del capitolo, la cittadinanza marshalliana era nata da un processo di fusione che aveva portato le politiche sociali a superare la dimensione localistica per conseguirne una nazionale, rendendo in tal modo il possesso della status di cittadino la condicio sine qua non dell'accesso ai diritti sociali. La dimensione nazionale della cittadinanza sociale era un elemento essenziale per definire i limiti del principio di condivisione dei rischi sociali, ma era importante anche perché serviva a rafforzare il senso di appartenenza a una data comunità. Nei primi anni di consolidamento della cittadinanza marshalliana, che vanno dal dopoguerra fino all'inizio degli anni '70, gli Stati hanno provveduto ad una istituzionalizzazione della solidarietà entro i confini nazionali. Sono gli anni del boom economico e della tendenza all'universalizzazione delle protezione sociale.

L'integrazione dei meccanismi di sicurezza sociale tra gli Stati europei, avviata nel 1971 con l'adozione del regolamento europeo n. 1408 sui Regimi di sicurezza sociale e libera circolazione delle persone, ha rappresentato il primo passo verso il progressivo superamento della dimensione nazionale della cittadinanza sociale. Obiettivo del regolamento era promuovere la libertà di movimento dei lavoratori all'interno della Comunità Europea e a tal fine prescriveva che uno Stato Membro, che accogliesse un lavoratore proveniente da un altro Stato europeo, dovesse garantire lo stesso livello di sicurezza sociale del paese d'origine e che il lavoratore potesse esportare i diritti sociali già acquisiti. Di fatto il regolamento si traduceva nel divieto per gli stati membri di discriminare lavoratori provenienti da altri stati e di porre clausole che limitassero l'accesso ai benefici sociali per i cittadini di altri Stati. Il regolamento era basato sull'articolo 42 del Trattato Istitutivo della Comunità Europea che imponeva agli Stati di adottare misure che garantissero la libertà di movimento dei lavoratori. Dal 1981 l'efficacia del regolamento venne estesa ai lavoratori autonomi e l'uso del combinato disposto del citato art. 42 e dell'art. 308 (che permette di usare altri poteri oltre quelli previsti dal trattato per raggiungere finalità in esso previste) finì per espandere ulteriormente l'ambito della tutela.

I regolamenti non coprivano però tutto il campo dei benefici del welfare: erano inclusi solo quelli che rientravano nella definizione di sicurezza sociale, mentre ne erano esclusi quelli rientranti nell'ambito dell'assistenza sociale. Lo schema generale usato era quello che identificava la sicurezza sociale con quel complesso di benefici sociali finalizzati ad assicurare tutti i cittadini contro rischi determinati, che hanno copertura finanziaria grazie a contributi specifici e che vengono distribuiti indipendentemente dai redditi dei beneficiari. I benefici che rientrano, invece, nello schema dell'assistenza sociale sono quelli che sono disposti discrezionalmente dagli Stati a favore di determinate categorie di cittadini e che di solito hanno copertura finanziaria grazie al normale gettito fiscale.

Queste osservazioni ci permettono di passare alla descrizione della seconda caratteristica della cittadinanza sociale europea: essa si basa su un doppio meccanismo di esclusione/inclusione. Il regolamento 1408/71 prevedeva la protezione sociale a favore dei soli lavoratori europei contro alcuni dei rischi che corre durante la vita lavorativa, ma escludeva dalla tutela alcune tipologie di benefici e di utenti. Quanto ai primi non erano compresi i benefici riconducibili allo schema dell'assistenza sociale, quanto ai secondi il regolamento escludeva sia i cittadini europei non-lavoratori che lavoratori non europei. L'UE si è dunque limitata a porre regole per dirimere le controversie che potevano sorgere tra i vari Stati a causa della migrazione interna di lavoratori, mentre non ha previsto il coordinamento dei benefici sociali nel caso in cui i migranti fossero non-lavoratori.

Nel corso degli anni alcune sentenze della Corte Europea di Giustizia avevano permesso di estendere la portata del regolamento anche a non-lavoratori, ma la Corte aveva di fatto subordinato tale possibilità alla dimostrazione del fatto che il migrante europeo fosse in grado di mantenersi nello stato di accoglienza nonostante il suo status non fosse riconducibile a quello di lavoratore (Martinsen 2005). Ma è solo con il regolamento 883 del 2004 intitolato Coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale che si arriva al parziale superamento di tale limite.

Il regolamento ha anzitutto rafforzato le previsioni del regolamento 1408/71 prevedendo che il principio dell'eguale trattamento dei lavoratori europei escluda la possibilità che normative nazionali subordinino la concessione di certi benefici alla nazionalità o alla residenza protratta per lunghi periodi. In secondo luogo, esso ha previsto che il principio dell'esportabilità dei benefici venga applicato a: a) indennità di malattia; b) indennità di maternità e paternità; c) benefici pensionistici; d) reversibilità dei benefici sociali; e) indennità d'invalidità; f) indennità derivanti da incidenti sul lavoro; h) indennità di disoccupazione; i) benefici di prepensionamento; j) benefici alle famiglie.

Con il regolamento del 2004 il diritto alla sicurezza sociale viene garantito a tutti i cittadini europei che ne hanno diritto nei propri Stati di appartenenza, compresi lavoratori dipendenti, autonomi, studenti, pensionati ma anche persone non-attive sul mercato del lavoro. Il regolamento, in apparenza, permette l'estensione di alcuni diritti sociali a prescindere dallo svolgimento nello stato di accoglienza di un'attività economica. Tuttavia, sino a quando il diritto di risiedere in uno Stato della comunità resterà subordinato, per i primi 5 anni di residenza, alla dimostrazione della capacità di potersi mantenere economicamente, il superamento di tale limite è solo parziale (Martinsen 2005). A questo va aggiunto che anche quando tale limite dovesse essere rimosso del tutto, resterebbe comunque il fatto che le misure di sicurezza sociale che rientrano nell'ambito applicativo della direttiva, sono benefici che, come abbiamo visto nei precedenti paragrafi, gli Stati membri tendono a concedere o ai soli lavoratori o a coloro i quali dimostrano di essere attivi sul mercato del lavoro. Resterebbe, dunque, fermo il principio che la cittadinanza sociale europea privilegia lo status dei lavoratori.

Anche l'altro limite all'ambito applicativo della sicurezza sociale, quello relativo ai cittadini non-europei, sembra essere stato superato con l'adozione del Regolamento 859/2003 del Consiglio Europeo che ha sancito l'applicabilità del regolamento 883/2004 anche ai lavoratori non-europei. Ma è stato notato che tale emendamento è destinato ad avere una scarsa applicazione. Mentre, infatti, il coordinamento della sicurezza sociale per i migranti europei si basa sul presupposto che essi hanno il diritto di muoversi e risiedere nell'UE, ben diversa è la situazione dei migranti non-europei che tale diritto hanno solo se sono in possesso di un permesso di soggiorno di lunga durata come previsto dalla direttiva 109/2003 del Consiglio Europeo. Di fatto quindi la portata della norma è fortemente limitata.

Dall'analisi dei regolamenti sulla sicurezza sociale emergono importanti differenze tra la cittadinanza sociale europea e quella marshalliana. Quest'ultima era nata dalla giuridificazione delle prestazioni solidaristiche e dalla subordinazione della loro fruibilità al possesso dello status di cittadino. Quella europea invece è nata da un processo di deterritorializzazione di alcune prestazioni sociali e di selezione di un ambito di tutela, non più universale, ma limitato allo status di lavoratore di nazionalità europea.

Si potrebbe obiettare, però, che la selettività della cittadinanza sociale europea sia possibile perché essa è complementare a quella marshalliana, in quanto i settori lasciati scoperti dalla prima sono protetti dalla seconda. In effetti la funzione della normativa europea sulla sicurezza sociale ha la funzione di integrare la normativa nazionale, non di sostituirsi ad essa. E' questa la tesi sostenuta da Maurizio Ferrera il quale, in un saggio del 2005 intitolato Toward an open social citizenship?, sostiene che la normativa europea sulla sicurezza sociale ha allargato la dimensione territoriale della cittadinanza. L'europeizzazione della sicurezza sociale non avrebbe avuto altro effetto se non allargare la dimensione territoriale entro cui alcuni diritti, già tutelati dagli stati membri, possono ora esser fatti valere.

Ma non si può dimenticare che, se è vero che l'UE mediante l'adozione dei regolamenti sulla sicurezza sociale ha conferito una normatività sovranazionale a sistemi di protezione dei lavoratori già presenti nei vari paesi europei, allo stesso tempo essa ha spinto gli Stati Membri ad adottare politiche, si pensi a quelle sulla flessibilità e a quelle sugli ammortizzatori sociali di disoccupazione, che abbassano gli standard di protezione garantiti mediante l'assistenza sociale e indeboliscono la cittadinanza marshalliana.

4.5 Gli effetti del cambiamento: stratificazione sociale ed esclusione sociale in Europa

Abbiamo accennato nel precedente paragrafo al fatto che i processi di europeizzazione e globalizzazione hanno portato ad importanti cambiamenti sociali in Europa, che hanno mutato in maniera evidente il quadro dei bisogni economici e sociali cui i welfare europei si trovano a dover dare una risposta. Per analizzare tali mutamenti faremo spesso riferimento al concetto di stratificazione sociale sul cui significato, e sul nostro modo di intenderlo, è necessaria una premessa.

Secondo Luciano Gallino «il concetto di stratificazione sociale è applicabile a ogni tipo di disuguaglianza sociale, quale che sia la società, la cerchia culturale o l'epoca storica in cui questa venga osservata» (Gallino 2000, p. 63). Secondo tale impostazione la disuguaglianza tra gli individui appartenenti a strati sociali diversi non segue una linea verticale che va dal meno provvisto di risorse al più ricco, come era in una delle prime definizioni di stratificazione sociale (P. Poromkin 1927), ma è piuttosto multidimensionale. La multidimensionalità attiene sia alla pluralità degli elementi costitutivi della disuguaglianza, che possono essere presi in considerazione per misurare la stratificazione (risorse sociali, economiche, culturali, ecc.), sia alle diverse cause cui essi possono essere imputati. L'analisi e la scelta dei diversi fattori costitutivi dipende dal tipo di disuguaglianza che si vuole analizzare e può dar luogo a numerosi modelli interpretativi, che non si escludono a vicenda e che possono essere complementari. Più complesso è, invece, il discorso relativo alle cause della disuguaglianza, delle quali esistono diversi modelli esplicativi. Le teorie sulla disuguaglianza sociale possono essere divise in tre gruppi: storico-materialistiche, individualistiche, funzionalistiche (Gallino 2000). Quelle storico-materialistiche evidenziano la crescita dello strato sociale composto dai poveri e ne attribuiscono la causa al fatto che l'internazionalizzazione dei mercati e il progresso tecnologico, su cui si fonda il turbo-capitalismo, hanno portato alla competizione a ribasso tra i lavoratori in eccesso. Le teorie individualistiche spiegano, invece, lo stesso fenomeno esaltando il ruolo dello scarto demografico tra paesi ricchi e poveri che avrebbe portato ad un eccesso di forza lavoro con conseguente sbilanciamento tra domanda ed offerta. Le teorie funzionalistiche attribuiscono invece la causa dell'aumento della povertà al monopolio da parte di una minoranza di individui dell'acquisizione e della capacità di sfruttamento economico delle nuove tecnologie.

Secondo Luciano Gallino queste spiegazioni non si escludono a vicenda, poiché ognuna di esse può essere utile a mettere in luce aspetti differenti e complementari. Si pensi ad esempio a come esse spiegano la stratificazione sociale nelle società occidentali della tarda modernità che è stata oggetto di importanti mutamenti. Al di là, infatti, della varietà di modelli descrittivi della stratificazione sociale che potremmo prendere in considerazione, è importante sottolineare che la tardo modernità è caratterizzata da dinamiche di formazione degli strati sociali che sono descritti dalla gran parte della letteratura come estremamente diversi da quelle del passato più recente. Cerchiamo di capire in cosa consista questa novità.

I sociologi del lavoro osservano in primo luogo che è cresciuta la distanza tra coloro i quali si trovano al vertice e alla base dei modelli di stratificazione sociale. In secondo luogo si sono create nuove forme di disuguaglianza, come quella tra lavoratori a tempo pieno e lavoratori flessibili, all'interno di strati sociali prima considerati omogenei. Tipologie di lavoratori di cui si preconizzava la scomparsa, come i lavoratori poveri con scarse qualifiche, hanno accresciuto le loro dimensioni. Ma la caratteristica forse più rilevante, che rende la stratificazione sociale della tardo modernità così diversa da quella precedente, è che tutti gli strati sono diventati «assai più eterogenei ed internamente diseguali» (Gallino 2000, p. 73). L'altra novità è costituita dal fatto che l'internazionalizzazione dei mercati e la competitività tra forze lavoro di paesi ricchi e poveri, hanno determinato una parziale rottura del rapporto tra sviluppo economico e mobilità sociale. Tradizionalmente, infatti, si riteneva che il principale fattore di mobilità ascendente, quello che cioè permetteva ad individuo di salire da uno strato sociale inferiore ad uno superiore, era la crescita economica dei sistemi nazionali la quale creava automaticamente nuova occupazione sia negli strati più bassi che in quelli più alti. La globalizzazione, invece, ha consentito, nei paesi occidentali, agli strati più alti di accrescere ulteriormente la propria posizione, grazie alle nuove possibilità offerte dai mercati, mentre le classi medio-basse hanno visto ridursi ulteriormente i redditi da lavoro perché messi in concorrenza sul mercato globale senza un'adeguata protezione dai rischi (Ibidem, p. 81).

A questo punto del discorso proviamo a chiederci se i fenomeni descritti stiano effettivamente portando a nuove forme di esclusione sociale di interi strati di popolazione. Il concetto di esclusione sociale è molto usato nei documenti europei, sia in quelli relativi alle politiche sociali che a quelle del lavoro. L'origine del termine viene di solito fatta risalire a Rene Lenoir il quale, nel testo intitolato Les exclus, un français sur dix del 1974, lo usava per descrivere la situazione di coloro i quali, nonostante vivessero in pessime condizioni economiche e sociali, erano esclusi dall'accesso ai sussidi del welfare. Si trattava dunque di una definizione normativa, nella quale era centrale l'idea che il principale fattore d'inclusione sociale fosse l'assistenza sociale pubblica. I soggetti esclusi erano strati sociali eterogenei accomunati dal fatto di vivere in una situazione di povertà e di non avere un impiego stabile. La definizione aveva il pregio di non identificare la povertà con l'esclusione sociale, Lenoir sottolineava, infatti, che non era solo la deprivazione economica ad impedire la realizzazione degli individui, ma anche la presenza di altri fattori come le difficoltà di accesso al mercato del lavoro ed in generale la mancata piena realizzazione della cittadinanza sociale per tutti. Non è la povertà ad essere la causa dell'esclusione sociale, bensì il contrario.

Il fatto che l'origine del concetto risalga nell'opera di un policy maker, Lenoir era infatti il Segretario di Stato de l'Action Sociale, spiega l'ambiguità dei diversi modi con cui esso è stato usato. La natura del concetto risiede nel confine tra la sua elaborazione accademica e politica (Daly 2006), che ne ha permesso un uso normativo ed una sua continua riformulazione ed adattamento a fini politici differenti. L'espressione è molto usata nei documenti dell'Unione Europea, nei quali sembrano confluire due concezioni opposte quella del New Labour e quella dei Neo-cons.

Secondo la scuola inglese del New Labour l'esclusione sociale coincide con il concetto di deprivazione multipla in base al quale essa si verifica solo se un individuo si trova in una situazione di: mancanza di lavoro, studio o formazione lavorativa; assenza di reddito o al di sotto del livello di povertà; assenza di reti familiari o sociali di supporto; di degrado urbano o materiale (Giddens, 2007). Secondo tale impostazione il concetto di esclusione sociale è applicabile in un numero esiguo di casi, con la conseguenza che le politiche di welfare state non possono basarsi su tale concetto, quanto piuttosto sull'idea di prevenzione dei fattori di rischio che possono portare ad uno di questi stati di deprivazione.

Il concetto di esclusione sociale è stato a lungo usato, nel corso degli anni '80 e '90, dai neo-cons inglesi e statunitensi che intendevano con esso la presenza di una sotto-classe di individui caratterizzata dalla dipendenza dal welfare. Secondo tale impostazione l'esclusione sociale sarebbe un conseguenza perversa dei benefici economici dello stato sociale, la cui concessione indurrebbe gli individui ad uno stato immorale di pigrizia e creerebbe una cultura diffusa della dipendenza. Si sposta in tal modo l'attenzione dall'analisi delle cause strutturali delle povertà e degli altri fattori di esclusione sociale, per evidenziare la responsabilità morale e culturale di una sotto-classe di individui (Levitas 2005).

A livello europeo l'espressione venne utilizzata per la prima volta nel 1989 nella Risoluzione del Consiglio dei Ministri per gli Affari Sociali sulla Lotta all'esclusione sociale (89/C277/01). Nel documento essa viene utilizzata per descrivere le conseguenze dei mutamenti strutturali dell'economia che hanno ridotto le possibilità di accesso al mercato del lavoro. Nel 1990 la Commissione Europea creò l'European Observatory On National Policies For Combating Social Exlusion che lo usava nel senso appena indicato ma lo connetteva anche alla mancata realizzazione della cittadinanza sociale, come nella tradizione socialdemocratica francese degli anni '70. Il momento in cui il concetto acquisisce la maggior centralità nei discorsi europei è con il Libro sulle politiche sociali del 1994 (Commissione dell'Unione Europea 1994b, p 34). L'esclusione sociale è qui indicata come conseguenza di mutamenti sociali ed economici che hanno prodotto livelli elevati e senza precedenti in di disoccupazione. Nel documento si sottolinea anche che l'esclusione sociale è un fenomeno multidimensionale che include diversi livelli di deprivazione che riguardano la salute, la casa ed il livello di istruzione. Questo tipo di concezione è stata però immediatamente oscurata e messa in secondo piano dalla pubblicazione del White paper on growth competitiveness and employment (Commissione Europea 1993) che poneva, invece, al centro dell'Agenda sociale i temi dell'occupabilità, dell'adattamento della forza lavoro e la creazione di nuovi posti di lavoro.

L'espressione è tornata in auge con il Consiglio Europeo di Lisbona del 2000 nel quale la lotta alla «disoccupazione, povertà ed esclusione sociale» (Consiglio Europeo 2000, p. 7) sono indicati come priorità di uno stato sociale europeo attivo. Subito dopo il Consiglio di Lisbona viene istituito il Comitato per la Protezione Sociale (SPC) (13) con l'obiettivo di fornire uno strumento di raccordo tra l'Unione Europea e gli Stati membri sui temi della protezione sociale, assistenza sanitaria e pensioni. Il Comitato ha il compito di monitorare le politiche nazionali sui temi assegnatigli e di raccogliere rapporti annuali sui progressi fatti per attuare le linee programmatiche europee. Nel 2001 il Comitato elabora una Relazione sugli indicatori nel campo della povertà e dell'esclusione sociale che aiuta a comprendere il significato che viene attribuito all'esclusione sociale dall'Unione Europea. Gli indicatori elaborati dal Comitato sono:

1. Tasso di basso reddito dopo i trasferimenti, con la soglia del basso reddito fissata al 60% del reddito mediano (con disaggregazione per genere, età, condizione di attività più frequente, tipo di nucleo familiare e stato di possesso dell'alloggio; quali esempi indicativi, i valori per le famiglie tipo); 2. Distribuzione del reddito; 3. Persistenza del basso reddito; 4. Scarto nel reddito basso mediano; 5. Coesione regionale; 6. Tasso di disoccupazione a lungo termine; 7. Persone che vivono in famiglie composte da persone disoccupate; 8. Persone che lasciano la scuola precocemente e non seguono né studi né formazione; 9. Aspettativa di vita alla nascita; 10. Percezione della propria salute.

Dall'elenco degli indicatori presi in considerazione dal Comitato si evince chiaramente che l'esclusione sociale è considerata come in stretta relazione con la povertà economica, la quale è a sua volta vista come una conseguenza dell'assenza di lavoro retribuito. Le Istituzioni Europee hanno in effetti identificato l'esclusione sociale con la carenza di lavoro retribuito sin dal 1993 con White paper on growth, competitiveness and employment (Commissione Europea 1993) e dal 1994 con l'European social policy (Commissione Europea 1994b). Entrambi i documenti, come abbiamo già evidenziato, pospongono i temi sociali a quelli della crescita economica e della deregulation, contrapponendo coesione sociale ed integrazione da un parte, a disoccupazione, esclusione sociale e povertà dall'altra. Apparentemente i discorsi delle Istituzioni Europee intorno all'esclusione sociale sembrano essere accostabili a quelli della scuola del New Labour. Il libro bianco sulle politiche sociali, infatti, considera il processo di esclusione come dovuto ad un complesso di fattori nel quale sono incluse la condizione abitativa e di salute, integrazione familiare e sociale. Quando poi però vengono individuate le priorità della politiche sociali europee, l'enfasi torna sistematicamente sul tema del lavoro. L'esclusione dall'abitazione, ad esempio, è considerata come conseguenza della disoccupazione di lunga durata. Ogni qual volta si usa la parola integrazione sociale lo si fa per riferirsi all'inserimento nel mercato del lavoro. La parità tra uomo e donna è sempre riferita alla pari possibilità di accesso al lavoro che si raggiunge o eliminando le discriminazioni sul luogo del lavoro e/o creando sempre maggiori forme di assistenza ai bambini per permettere alle donne di inserirsi in maniera competitiva sul mercato del lavoro. L'Agenda sociale del 2000, ad esempio, recita «l'aumento quantitativo e il miglioramento qualitativo dei posti di lavoro costituiscono infatti la chiave dell'inclusione sociale» (Consiglio Europeo 2000b, p.2). La Commissione Europea nel rapporto del 2005 al Consiglio Europeo per la revisione della strategia di Lisbona sosteneva che «ensuring prosperity and reducing the risks of social exclusion means doing more to give people jobs and make sure they remain in work or education throughout their lives» (Commissione Europea 2005c, p. 26). Il più volte citato testo sulla flex-security se da una parte sembra considerare l'esclusione sociale un fenomeno multi-dimensionale, ribadisce che l'esclusione sociale, così come la discriminazione di genere, quella etnica e quella dovuta all'età, sono causate da asimmetrie del mercato del lavoro (European Expert Group on Flexicurity 2007, p.9).

L'enfasi sul lavoro come principale mezzo di inclusione sociale non sorprende affatto, anzi può essere considerato quasi endemico con la struttura finanziaria e legale dell'Unione Europea (Levitas 2005). Coerentemente con l'idea che il lavoro è considerato il principale strumento per combattere l'esclusione sociale, come vedremo nel prossimo paragrafo, i fondi europei per l'inclusione sociale (Fondo Sociale Europeo, FSE) vanno interamente a politiche di inserimento lavorativo. Al di là, infatti, dei discorsi intorno al tema dell'inclusione sociale che si ricavano dai documenti europei, la cartina di tornasole degli indirizzi di politica sociale è rappresentata dal modo con cui l'Unione Europea spende i fondi destinati alle politiche sociali. Il FSE dunque è utilizzato esclusivamente per promuovere progetti connessi direttamente con politiche attive del lavoro, sia che si tratti dell'inserimento di soggetti marginali sia che si tratti di promuovere il principio della pari opportunità di genere o di età.

5. La flessibilità nel Fondo Sociale Europeo

Per comprendere l'attuale dimensione e modalità di funzionamento del fondo sociale europeo, è necessario ricostruire la sua storia sin dalle origini. Nell'odierna disciplina dell'FSE, infatti, sono confluiti numerosi discorsi (flessibilità, inclusione sociale e/o lavorativa, crescita economica ed occupazionale, discriminazione e pari opportunità, lifelong learning e formazione) la cui origine risale a periodi diversi, che spesso si sovrappongono, del lungo percorso che ha portato con il Trattato di Amsterdam del 1997 alla nascita delle politiche sociali europee. L'FSE è l'unico strumento di finanziamento delle politiche europee che ha attraversato tutta la storia del processo di unificazione europea. Il nostro obiettivo non è quello di ricostruire attraverso di esso questo lungo processo, anche se è indubbio che la storia dell'FSE ne costituisce un importante elemento di analisi. Piuttosto, attraverso l'analisi dei documenti sul FSE, cercheremo di ricostruire, mediante l'esame dei discorsi prodotti dalle Istituzioni Europee sulle politiche sociali e su concetti quali quello di inclusione sociale e/o di accesso mercato del lavoro, le scelte politiche che hanno determinato la transizione al welfare post-keynesiano.

5.1 L'FSE nel periodo 1957-1977: fordismo e crescita economica

Il Fondo Sociale Europeo (FSE), istituito nel 1958, è solo uno dei quattro fondi strutturali creati per ridurre gli scostamenti tra le aree più ricche e quelle più arretrate dell'Unione Europea. Gli altri sono il FESR (Fondo Europeo per lo Sviluppo regionale) creato nel 1975, il FEOGA (Fondo europeo agricolo di Orientamento e Garanzia) del 1962 e lo SFO (Strumento finanziario di Orientamento per la Pesca) del 1993. L'FSE è il più antico dei quattro ed è nato per «migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori nell'ambito del mercato interno e contribuire così al miglioramento del tenore di vita» (Trattato che istituisce la Comunità europea, firmato a Roma il 25 marzo 1957, art 123). Il fondo sociale europeo è stato considerato sin dalla sua nascita non tanto uno strumento di finanziamento delle politiche sociali, quanto piuttosto delle politiche del lavoro (14). L'idea che le politiche del lavoro avessero un livello di priorità superiore rispetto a quelle sociali era dunque un'idea già presente alla nascita della Comunità Europea, ben prima che l'UE si attribuisse una competenza formale in materia di politica sociale. Lo stesso trattato di Roma conteneva anche l'idea che l'FSE dovesse promuovere la flessibilità dei lavoratori: «esso deve avere l'obiettivo di promuovere nuove occasioni d'impiego a la mobilità geografica ed occupazionale dei lavoratori» (Trattato che istituisce la Comunità europea, firmato a Roma il 25 marzo 1957). Mentre è evidente che il principio della mobilità geografica dei lavoratori sia corollario del principio generale di libera circolazione dei servizi, dei beni, delle persone e dei capitali che stava alla base del Trattato, quello di mobilità occupazionale anticipava l'idea, che tanta fortuna avrebbe trovato in periodo post-fordista, che le politiche del lavoro debbano promuovere la flessibilità dei lavoratori attraverso l'uso finanziari europei.

Il concetto di flessibilità del lavoro era dunque già contenuto nel Trattato di Roma anche se l'uso che se ne è fatto nel periodo post-fordista (Brine 2002) è differente per almeno due aspetti. In epoca fordista la mobilità occupazionale era funzionale alla crescita della grande industria perché serviva a garantire aiuti economici pubblici, co-finanziati con l'FSE, ai lavoratori che si trasferivano nelle grandi città industriali. Mentre in epoca post-fordista, più che essere un mezzo di promozione dell'inclusione lavorativa, essa è un mezzo per smaltire la manodopera in eccesso o per favorire la mobilità dei lavoratori tra settori produttivi diversi, scaricando sui lavoratori la responsabilità del reinserimento e non facendola gravare sulle imprese e sullo Stato.

L'altra differenza nell'uso del concetto di flessibilità deriva dal diverso modo con cui si intendeva la disoccupazione durante il fordismo e nelle fasi successive. I primi anni di operatività del fondo, che vanno dal 1958 all'inizio degli anni '70, sono gli anni del boom economico e della tendenza alla piena occupazione. La disoccupazione è considerata un evento ciclico della vita lavorativa che riguarda più che altro il periodo antecedente al primo inserimento lavorativo: quello della transizione dalla scuola al lavoro. Al contrario, in epoca post-fordista la disoccupazione è parte integrante del sistema economico e la flessibilità è, pertanto, un fattore che condiziona l'intera vita lavorativa, non soltanto la fase iniziale. Fino all'inizio degli anni '70 il FSE è stato, infatti, considerato come un mero strumento di cofinanziamento delle iniziative degli Stati membri a sostegno del ciclo di crescita fordista, tanto da essere considerato spesso come uno strumento di rimborso di interventi già sostenuti (Boccia, Leonardi, Letta e Treu 2003), mentre con la transizione al welfare post-keynesiano esso diventa uno strumento per il governo della disoccupazione.

Il 1971 è l'anno della prima significativa riforma dell'FSE che lo trasforma nel principale strumento di finanziamento delle politiche di lotta alla disoccupazione. Sono anni di crisi della crescita economica e inizia a diffondersi l'idea che la disoccupazione possa diventare un fenomeno strutturale ed endemico al sistema economico. Una decisione del Consiglio Europeo (1971) modifica in maniera radicale il modo con cui il fondo sociale può essere utilizzato. Vengono per la prima volta individuati dei gruppi sociali che possono essere destinatari dei programmi finanziati con l'FSE: giovani disoccupati, disoccupati di lungo corso ed immigrati. Per la prima volta si accetta l'idea che i fondi europei possano essere utilizzati per interventi mirati su gruppi sociali a rischio di disoccupazione. Centrale in questa riforma è, però, l'idea che i lavoratori si debbano muovere dentro la Comunità Europea in cerca di nuova occupazione e che l'FSE sia uno strumento per favorire la mobilità.

Gli anni '70 sono anche gli anni in cui si inizia ad utilizzare l'FSE per finanziare programmi nel campo dell'educazione. Nel 1973 viene pubblicato lo Janne Report (dal nome di Henri Janne, Primo Ministro Belga che lo aveva commissionato) che anticipa alcuni dei concetti che sarebbero diventati essenziali nella definizione delle nuove strategie del FSE: life-long learning e couselling come strumenti per facilitare il passaggio dalla scuola al mondo del lavoro. Vengono individuate alcune categorie di soggetti per i quali queste tipologie di azione vanno usate: giovani donne, immigrati e disabili (Commissione Europea 1977). Nel 1974, con l'adozione del Social Action Programme (Consiglio Europeo 1974), viene affermato per la prima volta in maniera esplicita che l'FSE è uno strumento di finanziamento anche delle politiche sociali. Si tratta di un documento pilota delle future politiche sociali europee, in cui per la prima volta entra nell'agenda politica europea il tema della lotta alla povertà. Anche se ancora non viene elaborata una vera e propria strategia europea per la lotta alla povertà, si ammette che i finanziamenti del fondo possano essere utilizzati per alleviare le conseguenze della povertà. Quest'ultima è definita, in maniera piuttosto generica, come la condizione di chi si trova a vivere al di sotto degli standard minimi garantiti nel paese d'origine.

Questi primi segnali di cambiamento sono conseguenza della crisi petrolifera del 1973, la quale aveva evidenziato la vulnerabilità delle economie occidentali e aveva portato a far dubitare che i welfare europei potessero continuare a farsi carico dei rischi derivanti dall'instabilità dei mercati. I testi menzionati costituiscono, pertanto, un primo tentativo di elaborare un nuovo contratto sociale in cui almeno una parte dei rischi possano essere trasferiti sui lavoratori, grazie al finanziamento della formazione.

5.2 L'FSE nel periodo 1977-1993: transizione al post-fordismo

Nel 1977 viene varata la seconda importante riforma dell'FSE. Inizia a prender corpo l'idea che l'FSE non debba essere usato solo per co-finanziare politiche nazionali sull'occupazione, ma che esso debba diventare uno strumento di ridistribuzione della ricchezza all'interno della Comunità Europea. Con il Regolamento del 1977 (Consiglio Europeo 1977) vengono fissati dei criteri e delle linee guida che gli Stati dovranno seguire per l'uso dell'FSE. Il 60% del fondo dovrà andare alla lotta della disoccupazione strutturale nelle regioni con i più alti tassi di disoccupazione. Il resto del finanziamento dell'FSE dovrà essere usato da tutti gli Stati per supportare determinati gruppi sociali: disabili, lavoratori scarsamente qualificati e lavoratori anziani (uomini over 50 e donne over 25). Questa modalità di distribuzione del fondo, basato in parte sul criterio della aree geografiche più povere e in parte su quello dei gruppi sociali più poveri, caratterizza ancora oggi la modalità di distribuzione dei finanziamenti europei.

Aldilà del principio ridistributivo sancito con la nuova formulazione dell'FSE, è importante sottolineare che, per la prima volta, la disoccupazione viene considerata come un fattore strutturale dell'economia e che la creazione di nuovi posti di lavoro (il regolamento esclude solo finanziamenti per progetti di job creation gestiti direttamente dallo Stato o dalle pubbliche autorità) sia tra le priorità del fondo. I discorsi solo abbozzati nel precedente periodo di programmazione diventano ora espliciti. La disoccupazione non è un fenomeno ciclico, ma inizia ad essere percepita come un fattore endemico dell'economia post-fordista. L'idea che il rischio di disoccupazione vada trasferito sugli individui inizia a diventare chiaro con l'elaborazione di un nuovo concetto di inclusione sociale.

Nel corso degli anni '80 diventano, infatti, centrali nello sviluppo del FSE due concetti: esclusione sociale e coesione sociale. L'FSE nella misura in cui finanzia programmi di prevenzione e/o lotta alla disoccupazione è considerato uno strumento di inclusione sociale, mentre nella misura in cui favorisce la distribuzione di risorse verso le regioni più povere e con più alti tassi di disoccupazione è, invece, considerato uno strumento di coesione sociale (15). Sono gli anni degli accordi che porteranno alla nascita del mercato unico nel 1992: nel 1985 White paper on internal market e nel 1986 il Single European Act. Il processo di europeizzazione dell'economia e la transizione al post-fordismo portano gli Stati membri a confrontarsi con nuovi problemi come la disoccupazione strutturale e la necessità di formare lavoratori adatti all'uso delle nuove tecnologie (Brine 2002). E' questo il contesto in cui viene varata la terza riforma dell'FSE nel 1983 (Consiglio Europeo 1983) che destina fondi per la coesione sociale alla Grecia, Irlanda, Groenlandia, Italia del Sud e costa mediterranea della Francia e rafforza la tendenza a destinare finanziamenti per la lotta alla disoccupazione dei gruppi sociali più vulnerabili. Ma la riforma chiave è quella che nel 1988 investì tutti i fondi strutturali, individuando cinque priorità intervento:

  • Obiettivo 1: promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo, affinché possano integrarsi completamente nello spazio comunitario;
  • Obiettivo 2: riconvertire le regioni industriali in declino, aiutandole ad orientarsi verso nuove attività
  • Obiettivo 3: lottare contro la disoccupazione di lunga durata;
  • Obiettivo 4: facilitare l'inserimento professionale dei giovani;
  • Obiettivo 5: promuovere un più veloce adattamento delle strutture di produzione agricola (obiettivo 5a); favorire lo sviluppo delle zone rurali con basso livello di sviluppo socio-economico (obiettivo 5b)

(Regolamento del Consiglio Europeo, 2052/88)

Con il nuovo regolamento l'FSE venne assegnato per raggiungere tutti gli obiettivi, tranne il 5, anche se in gran parte era destinato a coprire gli obiettivi 3 e 4. All'FSE viene così assegnato il compito della lotta alla disoccupazione di lungo termine e dell'integrazione occupazionale dei giovani. Ad un'analisi superficiale non sembrano esserci differenze sostanziali rispetto al regolamento del 1983 e si ricava la sola impressione di una maggiore razionalizzazione di tendenze politiche già presenti nei documenti precedenti. Tale affermazione è vera solo in parte. E' vero, infatti, che i discorsi relativi all'inclusione sociale e alla coesione sociale erano già presenti e che ora vengono meglio messi a fuoco attraverso l'individuazione di obiettivi più articolati cui l'FSE è assegnato insieme agli altri fondi. Ma va sottolineato che il mettere al centro questi due temi ha significato l'affermazione dell'FSE come mezzo di lotta alla disoccupazione e il conseguente definitivo abbandono della prospettiva iniziale dell'FSE, che era considerato un mero strumento di facilitazione della mobilità geografica ed occupazionale dei lavoratori (come previsto nel Trattato di Roma). Come ha intuito Jaqueline Brine «the focus had changed from employment to unemployment» (Brine 2002: p. 56): l'FSE cessò di essere uno strumento per sostenere, attraverso gli aiuti alla mobilità geografica o al miglioramento delle qualifiche, lavoratori già inseriti nel mondo del lavoro, per diventare un mezzo per gestire la transizione dall'occupazione alla disoccupazione e viceversa, fenomeno che nel mercato del lavoro post-fordista doveva diventare normalità.

Questa linea interpretativa trova ulteriore conforto nel fatto che le linee guida, emanate per la gestione dei fondi destinati agli obiettivi 3 e 4, invitavano gli Stati membri ad usare i finanziamenti dell'FSE per promuovere la formazione dei lavoratori e la conoscenza della nuove tecnologie. Anche in questo caso in apparenza si tratta di una previsione coerente con quanto già previsto nei regolamenti precedenti, ma la novità sottintesa è costituita dalla scomparsa dell'obbligo per gli Stati di finanziare solo progetti di formazione che si dovevano concludere con l'assunzione degli utenti. Dopo la riforma dell'FSE dunque gli Stati hanno iniziato a promuovere la formazione dei lavoratori a prescindere dagli effettivi sbocchi occupazionali degli utenti. Questa previsione è sintomo della volontà di procedere ad un radicale mutamento rispetto alle precedenti politiche sociali e del lavoro. Innanzitutto perché si afferma in maniera implicita l'idea che sono gli individui a doversi assumere la responsabilità della loro permanenza sul mercato del lavoro e che lo Stato non può permettersi, nel mercato post-fordista, di offrire ulteriori garanzie a protezione del rischio di disoccupazione. In secondo luogo, mentre in apparenza si è voluto razionalizzare l'uso del fondo articolandolo in più obiettivi, di fatto, sganciando finanziamenti previsti per la lotta alla disoccupazione dall'effettivo inserimento nel mercato del lavoro dei percipienti, si è voluto trasformare l'FSE in un mezzo di distribuzione a pioggia dei fondi europei verso aree geografiche depresse o verso gruppi sociali svantaggiati. L'FSE dopo questa riforma è diventato non tanto un mezzo di armonizzazione della crescita economica ed occupazionale o di pianificazione sociale, quanto uno strumento di mera compensazione a favore di aree geografiche e dei gruppi sociali che più degli altri hanno subito la crisi del welfare state e la transizione al post-fordismo.

5.3 L'FSE nel periodo 1994-1999: flessibilità e formazione

Il Trattato che istituisce l'Unione Europea del 1992 con gli emendamenti apportati al menzionato art 123 del Trattato di Roma sancisce in maniera definitiva la trasformazione dell'FSE in strumento di finanziamento di politiche che favoriscano l'adeguamento delle dinamiche del mercato del lavoro all'evoluzione tecnologica. Nell'articolo in questione restano, infatti, invariati i riferimenti alla mobilità geografica ed occupazionale dei lavoratori, ma si aggiunge che obiettivo dell'FSE è di «facilitare l'adattamento dei lavoratori ai mutamenti industriali e ad i cambi nei sistemi produttivi, in particolare attraverso la formazione e riformazione».

La riforma dell'art. 123 è stata un preludio della riforma di tutti i fondi strutturali avvenuta con il regolamento CEE/2081/93. Rispetto al regolamento precedente le differenze sono molteplici. Gli obiettivi 1 e 2 sono rimasti sostanzialmente invariati, mentre i precedenti obiettivi 3 e 4 sono stati accorpati in un unico obiettivo: «lottare contro la disoccupazione di lunga durata e facilitare l'inserimento professionale dei giovani e l'integrazione delle persone minacciate di esclusione dal mercato del lavoro, in appresso denominato "obiettivo n. 3 ". L'obiettivo 4, coerentemente con il nuovo art 123 del Trattato UE, stabilisce che i Fondi devono «agevolare l'adattamento dei lavoratori e delle lavoratrici ai mutamenti industriali e all'evoluzione dei sistemi di produzione». Mentre il nuovo obiettivo 5 è stato introdotto con lo scopo di finanziare i nuovi paesi scandinavi nel sostenere le loro regioni scarsamente popolate.

In relazione all'obiettivo 3, su cui si concentrano i finanziamenti dell'FSE, il regolamento prevedeva di «a) facilitare l'inserimento professionale di individui esposti alla disoccupazione di lunga durata [...] attraverso la formazione professionale, la preformazione, compreso l'adeguamento delle conoscenze, le attività di orientamento e di consiglio; [...] b) facilitare l'inserimento professionale dei giovani alla ricerca di un posto di lavoro attraverso le azioni indicate in a), compresa la possibilità di un formazione iniziale [...]; c) promuovere l'integrazione delle persone esposte al rischio di esclusione dal mercato del lavoro attraverso le azioni descritte in a); d) promuovere la parità di opportunità tra uomini e donne sul mercato del lavoro, in particolare nei settori di occupazione in cui le donne sono sottorappresentate».

Nel periodo 1994-1999, in cui il regolamento è stato in vigore, circa un terzo del budget dell'UE è stato destinato ai Fondi Strutturali, di cui il 30% circa è stato destinato all'FSE (16). Elemento caratterizzante del modo con cui tali fondi venivano distribuiti era la priorità data a zone geografiche considerate sottosviluppate. Si pensi che ben il 50% dei fondi andavano ai paesi europei dell'area mediterranea. Nel periodo considerato, dunque, un terzo del bilancio comunitario andava alle politiche di coesione, un terzo della coesione alle politiche sociali, la metà della dimensione sociale ai paesi del mediterraneo.

In tale periodo venne data grande enfasi ad due temi: la pari opportunità uomo/donna e alla lotta alla disoccupazione attraverso la formazione. Quanto al primo aspetto la parità di genere consisteva nella «uguali opportunità per gli uomini e le donne nel mercato del lavoro» (17). Grande attenzione era posta su particolari categorie di donne: quelle in possesso di scarse qualifiche di base e quelle che erano state a lungo assenti dal mercato del lavoro. Per entrambe le tipologie era previsto che il Fondo finanziasse progetti di formazione basati sul vocational training e sulla scolarizzazione. Per quanto riguarda la lotta alla disoccupazione il regolamento 2084/1993 prevedeva il finanziamento di progetti di «integrazione» per i giovani in cerca di occupazione e di «vocational training» per i disoccupati.

5.4 L'FSE nel periodo 2000-2013

Nel 1999 si procede ad un'altra riforma dei Fondi Strutturali. Gli obiettivi vengono ridotti a tre:

  1. promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni che presentano ritardi nello sviluppo (in prosieguo: «l'obiettivo n. 1»);
  2. favorire la riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali (in prosieguo: «l'obiettivo n. 2»);
  3. favorire l'adeguamento e l'ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione (in prosieguo: «l'obiettivo n. 3»).

Questo obiettivo prevede interventi finanziari in regioni non interessate dall'obiettivo n. 1 e fornisce un quadro di riferimento politico per l'insieme delle azioni a favore delle risorse umane su un su un territorio nazionale, salve le specificità regionali. (18)

Si noti che riguardo all'obiettivo 3 (cui vanno la gran parte dei finanziamenti dell'FSE) è previsto che possa essere utilizzato per le regioni che non rientrano nell'obiettivo 1. Tale previsione è frutto della scelta politica di ridurre fortemente i finanziamenti per il settore dell'esclusione sociale, in favore di quello della coesione sociale. Questa scelta venne anticipata già nel 1997 con l'Agenda 2000, uno dei documenti più importanti dell'Unione Europea sull'allargamento ai paesi del centro ed est Europa, in cui si dichiarava la necessità di diminuire la distribuzione orizzontale dei finanziamenti, il richiamo era evidentemente all'ob. 3 sull'esclusione sociale, per incentivare invece la distribuzione verticale verso le regioni più povere. Nell'Agenda si sottolineava che con l'allargamento dell'UE il numero di soggetti percipienti dei finanziamenti dell'obiettivo 1 sarebbe salito da 94 milioni a 200 milioni. Di conseguenza il nuovo regolamento ha previsto che i finanziamenti dell'obiettivo 1 - il 69,7%, (135,9 miliardi di euro) - sarebbero andati esclusivamente alle regioni più povere, mentre all'obiettivo 2 solo l'11,5 %, (22,5 miliardi di euro) e all'obiettivo 3 il 12,3% (24,05 miliardi di euro) gran parte dei quali destinati alle stesse regioni dell'obiettivo 2.

Quanto alle nuove modalità di gestione dell'FSE viene adottato un nuovo regolamento, il 1784/99, che sancisce il principio di addizionalità, il quale implica che l'azione dei fondi non sostituisca le spese pubbliche bensì si aggiunga ad esse. Quindi, eccezione fatta per alcune situazioni particolari, gli Stati membri devono mantenere invariata, per ciascun obiettivo, la propria spesa pubblica. L'altro principio essenziale è quello di sussidiarietà, già sancito dal Trattato di Maastricht, che disciplina i rapporti tra l'Unione e gli Stati membri ed implica che la prima intervenga solo quando un obiettivo non possa essere adeguatamente realizzato dallo Stato membro. Tali previsioni sono conseguenza del fatto che, con la forte limitazione della distribuzione orizzontale del fondo che è limitata agli obiettivi 2 e 3, è necessario che i finanziamenti vengano gestiti dagli Stati in maniera più flessibile. L'FSE diventa in tal modo un mezzo di co-finanziamento delle politiche statali di lotta all'esclusione sociale ed il suo riferimento principale diventa la Strategia Europea per l'Occupazione. Con questa riforma si afferma l'idea che l'FSE può essere usato anche per le priorità date dalle politiche nazionali alla lotta all'esclusione sociale.

Nel periodo 2000-2006 i principi ispiratori del FSE restano sostanzialmente uguali a quelli del periodo precedente, ma cambia l'ordine delle priorità. La prima di queste, al posto della formazione, diventa la lotta e la prevenzione della disoccupazione da realizzarsi attraverso il sostegno a politiche nazionali di incentivo al lavoro; la seconda è la lotta all'esclusione sociale; la terza è il sostegno all'occupabilità da realizzarsi mediante il lifelong-learning; la quarta è la creazione di nuovi posti di lavoro; la quinta le pari opportunità tra uomini e donne.

Gli strumenti con cui questi obiettivi possono essere realizzati sono molteplici. Al primo posto vi è sempre la formazione che include anche l'apprendistato e l'insegnamento di nozioni fondamentali per il lavoro. Poi vi sono strumenti di sostegno all'auto-imprenditorialità. Le novità sono costituite dal finanziamento alla ricerca scientifica e quella finalizzata allo sviluppo di nuove forme di occupazione. Si tratta di misure estremamente flessibili che possono essere adattate alle politiche dei vari stati, ma che continuano ad essere coerenti con le politiche sociali e del lavoro sviluppate sino ad oggi in Europa.

Le politiche sociali continuano, infatti, ad essere considerate dall'UE strumenti di integrazione e di promozione della capacità degli individui di affrontare i rischi sociali derivanti dal mercato del lavoro, anche se la strategia d'azione viene meglio articolata ed adeguata ai dettami dell'Agenda Sociale. Viene anzitutto confermata l'idea che l'esclusione sociale coincide con l'esclusione dal mercato del lavoro. La politica di reinserimento lavorativo è anzitutto finalizzata ad evitare che la disoccupazione, evento che è considerato come normale nella carriera lavorativa di un individuo, non si protragga per molto tempo. Lo strumento principale con cui tale obiettivo si realizza è la formazione, il cui scopo è di garantire l'occupabilità degli individui fornendogli strumenti e conoscenze che favoriscano il suo inserimento nel mercato del lavoro. Fino a qui niente di nuovo rispetto alla programmazione del FSE del periodo precedente. Una novità è costituita dal ruolo che assume il terzo settore nella prevenzione del rischio di esclusione di alcune categorie di soggetti come i disabili, gli immigrati e le minoranze etniche. In questi casi l'FSE, con una scelta di chiara ispirazione neo-corporativista, prevede che possano essere finanziati progetti di inclusione sociale promossi da Organizzazioni Non Governative.

Nonostante il regolamento 1784/99 intenda l'inclusione sociale come inclusione lavorativa anche per i soggetti svantaggiati, i fondi dell'FSE sono stati utilizzati dagli Stati europei per finanziare progetti nei quali essa veniva intesa in modi diversi. Il Joint Annual Report del 2001, strumento di valutazione delle politiche del lavoro e di quelle sociali, riportava che: «Alcuni Stati membri ritengono che la politica (generale) del mercato del lavoro sia lo strumento principale per promuovere l'integrazione sociale; altri sottolineano i bisogni specifici delle persone socialmente emarginate e indicano che le diverse categorie destinatarie possono richiedere iniziative su misura, come nel caso di Francia, Finlandia, Paesi Bassi e Italia.»(Commissione Europea 2001b, p. 25). Dal rapporto dell'anno successivo emerge in maniera ancora più chiara la volontà degli Stati di non utilizzare per determinate categorie di individui il solo strumento dell'inclusione attraverso il lavoro, ma di far propria una concezione dell'esclusione sociale più ampia che include «politiche complementari favorevoli all'inclusione sociale» che prevedono l'integrazione delle misure finanziate con l'FSE con strumenti di sostegno alla persona che includano «alloggi, sanità, politiche di rigenerazione del tessuto urbano e rurale» (Commissione Europea 2002b, p. 38). I alcuni rapporti nazionali sull'andamento delle politiche nazionali dell'occupazione successivi al Consiglio di Lisbona viene criticata apertamente la strategia dell'UE di basare l'inclusione solo sull'impiego lavorativo retribuito, sottolineando che l'esclusione è un fenomeno multidimensionale che dipende da una pluralità di fattori e che tende a concentrarsi spesso in specifiche aree geografiche, alcune zone urbane e rurali in particolare, e queste che non coincidono sempre con quelle con i tassi di disoccupazione più alti o di reddito.

L'enfasi con cui dopo Lisbona si esalta il passaggio da politiche del lavoro passive (quali quelle che si limitano a riconoscere benefici economici ai disoccupati) a quelle attive (basate sulla formazione permanente e sulla flex-security) ha fatto si che si ponesse in risalto il ruolo dell'FSE nel prevenire l'esclusione sociale di gruppi sociali o aree geografiche vulnerabili, mettendo in secondo piano il ruolo dell'assistenza sociale che continua ad essere di esclusiva pertinenza degli Stati.

L'ultimo Joint Annual Report relativo agli anni 2006/2007 evidenzia che molti Stati stanno attuando politiche di tagli fiscali a favore di alcune categorie di esclusi, come i disoccupati di lunga durata con basse qualifiche, al fine di favorirne l'integrazione lavorativa e che, per compensare le mancate entrate fiscali, stanno rendendo più rigide le regole per l'accesso alle indennità di disoccupazione. Nel rapporto si dice che «gli effetti di queste politiche sulle persone meno favorite debbono essere oggetto di un attento controllo»(Commissione Europea 2007, p.11), quando in realtà tale tendenza dovrebbe suscitare molte preoccupazioni a causa della scarsa capacità mostrata, evidenziata dagli stessi rapporti sull'andamento dell'occupazione, delle politiche europee di creare nuova occupazione per le categorie svantaggiate mediante le sole politiche di tagli del costo del lavoro. Secondo l'impostazione dell'EES per affrontare il tema dell'inserimento dei soggetti svantaggiati (definizione che nei documenti UE comprende: migranti, disabili, minoranze etniche e lavoratori con bassa qualifica) si rende necessario «rendere più attraente il lavoro» (making work to pay) e ridurre le rimanenti «trappole della disoccupazione» che sono costituite da una parte dai disincentivi di natura fiscale a rientrare nel mercato del lavoro e dall'altra dalla diminuzione della durata dei benefici sociali considerata ancora eccessiva in molti paesi. In realtà tale tendenza non è espressa dalle istituzione Europee in maniera univoca. Il Consiglio Europeo, infatti, con una decisione recente decisione ha suggerito che la politica del making work to pay rischia di aggravare la situazione di chi è già in una situazione di svantaggio e che quindi essa vada bilanciata con la previsione di misure di sostegno economico minime (19).

Per il periodo 2007-2013 l'Unione Europea ha provveduto ad un ulteriore riforma dei Fondi Strutturali (20) e adottato un nuovo regolamento (21) che disciplina l'FSE con l'obiettivo dichiarato di farlo diventare uno strumento per l'attuazione della strategia di Lisbona.

Per quanto attiene alla riforma dei fondi strutturali gli obiettivi individuati dal Regolamento 1083/2006 restano tre, ma vengono modificate le priorità:

  1. l'obiettivo «Convergenza», che è volto ad accelerare la convergenza degli Stati membri e regioni in ritardo di sviluppo migliorando le condizioni per la crescita e l'occupazione tramite l'aumento e il miglioramento della qualità degli investimenti in capitale fisico e umano, lo sviluppo dell'innovazione e della società della conoscenza, dell'adattabilità ai cambiamenti economici e sociali, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente e l'efficienza amministrativa. Questo obiettivo costituisce la priorità dei Fondi;
  2. l'obiettivo «Competitività regionale e occupazione», che punta, al di fuori delle regioni in ritardo di sviluppo, a rafforzare la competitività e le attrattive delle regioni e l'occupazione anticipando i cambiamenti economici e sociali, inclusi quelli connessi all'apertura degli scambi, mediante l'incremento e il miglioramento della qualità degli investimenti nel capitale umano, l'innovazione e la promozione della società della conoscenza, l'imprenditorialità, la tutela e il miglioramento dell'ambiente e il miglioramento dell'accessibilità, dell'adattabilità dei lavoratori e delle imprese e lo sviluppo di mercati del lavoro inclusivi;
  3. l'obiettivo «Cooperazione territoriale europea», che è inteso a rafforzare la cooperazione transfrontaliera mediante iniziative congiunte locali e regionali, a rafforzare la cooperazione transnazionale mediante azioni volte allo sviluppo territoriale integrato connesse alle priorità comunitarie e a rafforzare la cooperazione interregionale e lo scambio di esperienze al livello territoriale adeguato.

Sulla base del nuovo regolamento, l'FSE è applicabile ai primi due obiettivi mentre ne è esclusa l'applicazione sull'obiettivo 3. La novità dunque è rappresentata dalla rinnovata possibilità per le regioni dell'obiettivo «convergenza» di usufruire dell'FSE. La gran parte di finanziamenti, l'84% circa vanno infatti per le regioni povere, che continuano ad essere identificate con quelle che hanno un PIL inferiore del 75% alla media europea. Lo spostamento di risorse sull'FSE alle regioni dell'obiettivo 1 conferma la tendenza, avviata con la precedente riforma dei fondi strutturali, a privilegiare un distribuzione dei fondi verticale. L'entrata in Europa dei nuovi stati del centro-est Europa ha determinato uno spostamento di risorse dalle regioni del mediterraneo, storicamente beneficiarie dei finanziamenti dei fondi, a quelle dell'est. L'abbassamento della media del PIL europeo avrebbe comportato l'uscita dal finanziamento della gran parte delle regioni che ne beneficiavano nell'Europa al 15 che si sarebbero trovate ad avere un PIL superiore al 75% della media. E' stato perciò previsto che una parte dei fondi vada comunque alle regioni che ne avrebbero beneficiato se il PIL medio fosse stato calcolto nell'Europa a 15. L'obiettivo 2 (cui vanno buona gran parte delle risorse dell'FSE) è destinatario del 15% dell'intero finanziamento e sono ammissibili le regioni che non rientrano nell'obiettivo 1.

Quanto invece alla riforma dell'FSE per il nuovo periodo viene data grande enfasi al ruolo che il Fondo deve avere nella promozione dell'adattabilità dei lavoratori ai mutamenti tecnologici che deve realizzarsi principalmente mediante il life-long learning, che diventa in tal modo il principale strumento d'intervento dell'FSE. L'inclusione sociale si concentra invece su fenomeni che sembrano essere descritti come una patologia. Essa non sembra riguardare l'inclusione lavorativa in aree geografiche sottosviluppate, quanto l'inserimento di gruppi sociali discriminati, donne e immigrati su tutti.

5.5 Conclusioni

Il fondo sociale europeo è uno strumento di co-finanziamento delle politiche nazionali sull'occupazione e del welfare che ha mutato nel tempo notevolmente la sua fisionomia, adeguandosi ai cambiamenti economici e politici degli ultimi 50 anni, tanto da permettere di dire che la sua caratteristica principale è la flessibilità (Brine 2002). Questa può essere intesa innanzitutto per descrivere il modo con cui l'FSE si è adeguato ai continui mutamenti delle politiche europee, ma anche per spiegare il modo con cui i finanziamenti del fondo possono essere utilizzati dagli Stati Membri nella regolamentazione attuale. Soffermandoci su questo secondo aspetto possiamo dire che il fatto che i finanziamenti vengano attualmente distribuiti in maniera verticale prevalentemente sulle regioni dell'obiettivo 1, conferma l'idea che esso è uno strumento di co-finanziamento delle politiche locali adottate degli Stati membri beneficiari. Per il nuovo regolamento 1081/2006 «la selezione degli interventi del Fondo dovrebbe essere flessibile, al fine di far fronte alle sfide specifiche in ciascuno Stato membro, ed i tipi di azioni prioritarie finanziate dal Fondo dovrebbero lasciare un margine di flessibilità per rispondere a tali sfide». Questa nuova concezione del FSE si oppone a quella del periodo precedente di programmazione (1994-99) durante il quale l'UE privilegiava una distribuzione orizzontale dei finanziamenti verso gruppi sociali determinati e lasciava meno margini di discrezionalità agli Stati Membri. In questi primi anni, successivi alla eliminazione delle frontiere l'FSE ambiva ad essere uno strumento con cui si sarebbe dovuto compensare il fatto che con il Trattato di Maastricht le politiche sociali erano rimaste di esclusiva pertinenza degli Stati. A partire dal 2000, invece, il FSE è considerato più uno strumento di redistribuzione della ricchezza a favore di aree geografiche povere che uno strumento di lotta all'esclusione sociale.

La flessibilità dell'FSE sancita con il regolamento 1081/2006 e la rinata enfasi sulla sua funzione redistributiva, non devono però indurre a pensare che si sia voluti ritornare al Fondo degli anni '60, durante i quali, lo ricordiamo ancora una volta, esso era un mezzo di mero co-finanziamento di politiche decise a livello nazionale e/o locale. Il dualismo tra distribuzione orizzontale/distribuzione verticale e esclusione sociale/coesione sociale può essere considerato come espressione di una tensione, da sempre presente nell'UE, tra la necessità usare i fondi per favorire il processo di integrazione tra gli Stati e quella di usarli per promuovere le politiche pubbliche europee. Non deve dunque sorprendere che, all'indomani dell'allargamento a est dell'UE, si tenda a privilegiare la coesione sociale, senza rinunciare, però, a condizionare le politiche sociali e del lavoro nazionali.

Passando poi all'analisi dei contenuti dei discorsi prodotti dai documenti sul FSE, possiamo provare sintetizzarli usando tre chiavi di lettura:

Quanto al primo aspetto abbiamo visto come il concetto di flessibilità dell'occupazione ha attraversato l'intera storia dell'FSE per diventare uno dei concetti chiave della Strategia Europea per l'Occupazione. E' interessante notare che la flessibilizzazione del mercato del lavoro è spesso presentata come un effetto della globalizzazione, quanto in realtà essa è frutto della scelta dei governi nazionali di spostare dal welfare agli individui, per le ragioni che abbiamo individuato, le pressioni della globalizzazione e dei mutamenti tecnologici. Scelte che forse i governi nazionali sono riusciti a far accettare molto più facilmente facendoli passare attraverso le Istituzioni Europee che non imponendole direttamente. L'FSE è stato chiamato a lenire, attraverso un meccanismo di compensazione finanziaria, le conseguenze delle politiche del lavoro improntate alla flessibilità. L'obiettivo dell'FSE non poteva ovviamente essere quello della presa in carico del rischio di disoccupazione perché, come abbiamo visto, questo non è sostenibile dai welfare nazionali tantomeno poteva esserlo dall'UE. Esso è così passato ad essere da mero strumento per favorire la migrazione interna dei lavoratori a elemento chiave di co-finanziamento di politiche sociali che promuovono la flessibilità del lavoro.

Un'altra caratteristica dei discorsi prodotti dai documenti sull'FSE è quella del dualismo tra i discorsi sulla disoccupazione e quelli sull'occupabilità. L'esclusione sociale è dovuta non a responsabilità individuali ma a cause strutturali che sono puntualmente individuate ed analizzate nei documenti europei. Allo stesso tempo i discorsi sulle strategie di lotta alla disoccupazione sono incentrati non sullo speculare concetto di occupazione, quanto su quello dell'occupabilità. In tal modo si mette in secondo piano l'analisi delle cause strutturali della disoccupazione, per concentrarsi sull'analisi dei mezzi per rimuovere le presunte incapacità degli individui a rimanere occupati. La prevalenza di questo secondo livello d'analisi finisce così per supportare implicitamente una concezione in cui i rischi sociali possono non essere condivisi perché imputabili ad una responsabilità individuale.

Possiamo sostenere che tale dualismo sia frutto di political choices che, mutando il rapporto tra occupazione e disoccupazione, stabilizzano la disoccupazione rendendola un fenomeno normale e socialmente accettato. Da una parte, infatti, la disoccupazione è presentata come un fenomeno strutturale e, di conseguenza, percepita come immutabile nell'attuale ordine economico e sociale. Dall'altra i discorsi sull'occupabilità alimentano l'idea che gli individui, attraverso mezzi come il counselling o il vocational training, possano da soli accrescere le proprie capacità e migliorare la propria appetibilità sul mercato del lavoro, e che l'eventuale fallimento (disoccupazione) sia un fallimento individuale. La scelta di spostare la gestione di alcuni rischi sociali, come quello di disoccupazione, sugli individui è resa possibile dal modo con cui i discorsi sull'occupabilità alterano il rapporto tra occupazione e disoccupazione.

Quanto al terzo aspetto, ovvero al dualismo tra una concezione che vorrebbe l'FSE strumento di ridistribuzione regionale delle risorse (coesione sociale), e chi uno strumento di stabilizzazione sociale all'interno degli stati attraverso la lotta all'esclusione di gruppi marginali, di disoccupati o di poveri (esclusione sociale), esso è stato ben analizzato dal Jacqueline Brine (brine 2002). Ella mostra che queste due tendenze hanno convissuto fino all'allargamento a est dell'Europa, dopo i quale è emersa la necessità di garantire stabilità economica, mettendo in secondo piano il discorso sull'esclusione sociale, per dare priorità a quello della coesione sociale. L'allargamento ha portato ad enfatizzare i discorsi sulla ridistribuzione delle risorse e sulla presunta ineguale distribuzione tra gli Stati Membri e le regioni, mettendo decisamente in secondo piano quello della ineguale distribuzione tra gruppi e/o strati sociali.

Note

1. Le prestazioni di tale tipo vengono denominate di assistenza sociale poiché non prevedono che i percipienti paghino contributi per poterne beneficiare, a differenza di quanto avviene per le prestazioni che vanno sotto il nome di sicurezza sociale.

2. L'economista inglese J.M. Keynes aveva sostenuto (Keynes 1936) la necessità che lo Stato intervenisse per arginare l'insicurezza prodotta dall'instabilità del mercato. Uno dei compiti che lo Stato doveva assolvere nell'economia era quello di stabilizzare il livello di occupazione. Lo Stato Sociale che si sviluppa nel secondo dopoguerra fa propria l'idea che lo Stato usi poteri macroeconomici di controllo dell'economia per rendere stabili i mercati e, di conseguenza, il livello di occupazione. Ma numerosi autori (Skidelsky 2000, Marcuzzo 2006, Barr 2004) hanno evidenziato che il welfare che si sviluppa a partire dalla seconda metà del XX sec., comunemente denominato welfare keynesiano, benché trovi la sua genesi nel pensiero dell'economista inglese, nasce in realtà attorno ad un progetto politico consistente nella volontà di garantire agli individui una copertura universale dai rischi sociali, idea che si è tradotta nell'adozione di politiche assistenziali che poco hanno a che vedere con il pensiero di Keynes. Pertanto quando nel corso del testo utilizzeremo il termine welfare state keynesiano lo faremo solo per descrivere l'uso da parte dello Stato di poteri macroeconomici di controllo del mercato.

3. L'evento che ha maggiormente rallentato la crescita economica dei paesi occidentali e inaugurato il declino delle politiche di welfare keynesiano è la crisi petrolifera del 1973. Essa fu dovuta ad una improvvisa interruzione delle forniture del petrolio da parte dei paesi dell'OPEC (acronimo di Organization of the Petroleum Exporting Countries) a seguito della Guerra del Kippur scoppiata tra Egitto ed Israele. Le conseguenze furono l'impennata nei prezzi del petrolio e dell'energia che arrivò a costare sino a tre volte il prezzo precedente alla crisi.

4. I realtà classificazione dei welfare europei più usata (Esping-Andersen, 1990) prende in considerazione solo i primi tre gruppi. L'introduzione accanto a questi di un quarto gruppo (di cui fanno parte Italia, Spagna, Portogallo e Grecia) si deve a Maurizio Ferrera (Ferrera 1998).

5. Trattato di Amsterdam, art. 109p.

6. Risoluzione del Consiglio del 22 febbraio 1999 sugli orientamenti in materia di occupazione per il 1999 (Gazzetta ufficiale n. C 069 del 12/03/1999 pag. 0002 - 0008).

7. 2000/228/CE: Decisione del Consiglio, del 13 marzo 2000, relativa agli orientamenti per la politica degli Stati membri in materia di occupazione per il 2000 - Gazzetta ufficiale n. L 072 del 21/03/2000 pag. 0015 - 0020.

8. Regolamento (CE) n. 1927/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, che istituisce il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione [Pubblicato sulla Gazzetta ufficiale L 406 del 30.12.2006].

9. Ibidem.

10. Il periodo considerato va dal 1962 al 2004.

11. Conclusioni Della Presidenza CONSIGLIO EUROPEO DI LISBONA 23 E 24 MARZO 2000, punto 29.

12. Conclusioni Della Presidenza CONSIGLIO EUROPEO DI LISBONA 23 E 24 MARZO 2000, punto 5.

13. Decisione del Consiglio Europeo 2000/436/EC.

14. Oggi è gestito, infatti, dal Directorate for employment and social affairs.

15. Nel primo caso si parla di distribuzione orizzontale dei finanziamenti, nel secondo di distribuzione verticale.

16. European Union, Budget.

17. Consiglio Europeo, regolamento (CE) n. 2084/1993 del 20 luglio 1993 che emenda il regolamento 2052/88 sul Fondo Sociale.

18. Consiglio Europeo, regolamento (CE) n. 1260/1999 del 21 giugno 1999 recante disposizioni generali sui fondi strutturali.

19. Consiglio europeo, Decision 6694/07, Brussels 2007.

20. Regolamento (CE) n. 1083/2006.

21. Regolamento (CE) n. 1081/2006 del parlamento europeo e del consiglio del 5 luglio 2006.