ADIR - L'altro diritto

ISSN 1827-0565

Capitolo III
Istituzione del difensore civico dei detenuti a livello di enti locali

Alessandro Morgante, 2007

3.1 Alcune esperienze in Enti Locali: Comune di Roma, Comune di Torino e Provincia di Milano

Partendo dalla constatazione che la persona privata della libertà personale è titolare di un ampio sistema di prerogative, diritti e garanzie, in taluni Enti Locali si è arrivati all'istituzione dell'Ufficio di Garante delle persone private della libertà personale; la constatazione della necessaria effettività di questi diritti, cioè la loro esigibilità anche all'interno dei luoghi di detenzione è l'aspetto determinante che ha portato a questa soluzione.

Tale esigibilità oggi è assai ridotta, in larga parte virtuale, quasi sempre discrezionale. La detenzione è una sfera interamente, o, nel migliore dei modi, parzialmente sottratta al controllo continuativo di un Organo esterno all'Amministrazione penitenziaria: è assente, in altre parole, una Figura Terza, un'istituzione "tra custodi e custoditi", un'Autorità cui rivolgersi e appellarsi per ottenere l'effettiva applicazione dei diritti riconosciuti di cui si resta titolari anche se reclusi. Si è ipotizzato che tale figura potesse essere appunto, il Garante delle persone private della libertà personale. Si tratta peraltro di una figura che, con varia denominazione e con diversa fisionomia, con differenti poteri e facoltà, è già presente, in qualche caso, da molti anni, in numerosi paesi europei.

La circostanza che l'iter di un disegno di legge avente tale oggetto sia stato avviato anche nel nostro ordinamento e la previsione di un ritmo di marcia non rapidissimo, inducono a considerare che l'istituzione di quella stessa figura a livello locale sia una sorta di "anticipazione - sperimentazione". (1)

Il risultato è che oggi, presso varie Amministrazioni locali, - sul cui territorio sono ubicati Istituti di detenzione per adulti e/o minori-, esiste la figura del Difensore civico o Garante: di seguito verranno esaminate le esperienze dei Comuni di Roma, Torino e dell'Amministrazione Provinciale di Milano.

L'istituzione del Garante si è avuta, per il Comune di Roma, con delibera del Consiglio Comunale n. 90 del 14 Maggio 2003; per il Comune di Torino, con Regolamento n. 288 recante "Garante dei diritti delle persone private della libertà personale" approvato con delibera del Consiglio Comunale in data 7 giugno 2004 n. 58 e successivamente modificato con delibera 20 marzo 2006 n. 79; infine, l'Ente Provincia di Milano ha deliberato l'istituzione di che trattasi con atto del Consiglio Provinciale n. 56 del 14 dicembre 2004.

Gli atti summenzionati individuano, in primis, le modalità di nomina e la composizione dell'Organo, i requisiti richiesti per la nomina e le situazioni di incompatibilità ostative all'assunzione della carica; inoltre delineano le precipue attribuzioni del Garante oltre a fissare il tipo di rapporti che lo stesso intratterrà con gli organi di governo degli Enti territoriali de quibus nel quadro delle sue funzioni.

Procedendo con ordine, entrambe le delibere dei Comuni di Torino e di Roma individuano nel Sindaco l'organo depositario del potere di nomina, il quale adotta un atto che assume la veste formale di "ordinanza"; inoltre il 1º comma dell'Art. 2 della delibera torinese precisa che il Sindaco procede alla nomina previa consultazione della Conferenza dei Capigruppo; la delibera della Provincia di Milano riserva il potere di nomina al Consiglio Provinciale che elegge un candidato con almeno 30 voti: tuttavia qualora nessun candidato ottenga tale quorum, risulterà eletto colui che nelle successive votazioni otterrà almeno 24 voti.

Per essere destinatari della nomina, l'indefettibilità della residenza è requisito comune ai tre Enti territoriali suddetti nonché un elevato livello di esperienza e di specializzazione "nel campo delle scienze giuridiche, dei diritti umani, ovvero delle attività sociali negli istituti di prevenzione e pena ovvero nei centri di servizio sociale" (vedi art. 2, 1º co., Delibere del Consiglio comunale di Roma e di Torino). La durata della carica, fissata nelle due delibere comunali in un periodo invariabile di cinque anni, è rinnovabile una sola volta con operatività del regime di prorogatio "secondo quanto dispongono le norme legislative in materia" (v. sempre art. 2,1º co., Del. Comune di Roma e di Torino).

L'Amministrazione Provinciale di Milano fissa la durata della carica nei limiti del mandato del Presidente, rinnovabile una sola volta, ed è prevista la prorogatio fino alla nomina del nuovo Garante.

Il terzo comma dell'Art. 2 del disposto della delibera n. 56/2004 dell'ente suddetto prevede l'applicabilità in via analogica dei casi di revoca previsti dall'art. 58, 1ºcomma del T.U.EE.LL. 267/2000, affermando che il Garante è obbligatoriamente revocato dal Presidente quando riporti talune condanne previste dal menzionato art. 58, 1º comma. Inoltre la revoca può aver luogo anche su richiesta del Consiglio Provinciale, per gravi motivi connessi all'esercizio delle funzioni o gravi inadempimenti nello svolgimento dei compiti affidati.

La composizione dell'Organo è definita in senso monocratico. Quanto al regime di incompatibilità alla carica, le delibere in esame si preoccupano di inquadrarne il profilo nella duplice dimensione oggettiva e soggettiva della stessa: infatti l'incarico è incompatibile con l'esercizio di funzioni pubbliche nei settori della Giustizia e della sicurezza pubblica. Inoltre, onde evitare possibili situazioni di conflitto di interessi, l'art. 2 esclude ab imis la nomina nei confronti del coniuge, ascendenti, discendenti, parenti e affini fino al terzo grado di amministratori locali.

A tal proposito, il 4º comma della delibera milanese precisa altresì che l'incarico è incompatibile con ogni carica elettiva e di amministratore in Enti, Aziende e Società partecipate dalla Provincia oltreché con le cariche di Amministratore di Organismi che ricevono contributi dalla Provincia medesima.

Prendendo in esame il Regolamento Capitolino a guisa di esempio paradigmatico, considerata l'omogeneità ontologica delle funzioni che le varie realtà locali ripongono in questa figura, e passando ai compiti ai quali il Garante è tenuto ad ottemperare, emerge, dall'analisi del successivo Art. 3, che tale figura monocratica, rigorosamente super partes, sviluppa un triplice ruolo che può essere così espresso: promuove una cultura dell'umanizzazione della pena (anche mediante iniziative di sensibilizzazione pubblica sui temi dei diritti umani fondamentali), opera di intesa con le altre istituzioni pubbliche per la fruizione di tutti i diritti da parte delle persone detenute e limitate nella libertà personale, esercita infine funzioni di osservazione, vigilanza e segnalazione delle eventuali violazioni alle autorità competenti.

Ciò comporta una profonda conoscenza delle realtà penitenziarie rientranti nelle rispettive sfere di competenza (relative sia alla sfera adulta che a quella minorile) e dei meccanismi che sono alla base sia dello sviluppo della cultura dell'esercizio dei diritti, che delle attività trattamentali e lavorative nonché della regolamentazione dei diversi istituti e dei differenti ruoli degli operatori.

In primis la lettera a) dell'art. 3 riconosce poteri di osservazione e vigilanza indiretta finalizzati alla promozione dell'esercizio dei diritti e delle opportunità di partecipazione alla vita civile e di fruizione dei servizi erogati dal Comune da parte delle persone comunque private della libertà personale ovvero limitate nella libertà di movimento domiciliate, residenti o dimoranti nell'ambito del territorio comunale con particolare riferimento ai vari settori di competenza del Comune.

La lettera b) indirizza l'attività del Garante nel senso del coinvolgimento dell'opinione pubblica, prescrivendogli "un'attività didascalica" volta alla sensibilizzazione pubblica mediante varie iniziative sul tema dei diritti umani delle persone ristrette e della umanizzazione della pena detentiva.

L'intreccio di relazioni istituzionali con altri soggetti pubblici competenti per settore, e segnatamente con il difensore civico, è il modus operandi preferibile per lo svolgimento dei compiti propri del Garante, come espressi dalla lettera a) summenzionata, finalizzato alla elaborazione di iniziative di concerto (rectius congiunte ovvero coordinate) per l'assolvimento degli obiettivi di partecipazione della vita sociale e di godimento dei servizi del Comune delle persone private della libertà personale (lettera c) del medesimo articolo 3).

In relazione ad eventuali situazioni patologiche per i diritti dei detenuti di cui il Garante venga a conoscenza a mezzo di segnalazioni anche informali, egli può rivolgersi alle Autorità interessate per ottenere ulteriori informazioni ritenute necessarie; informa inoltre le autorità competenti in ordine al mancato o inadeguato rispetto dei diritti de quibus e conduce un'opera indefessa di informazione e comunicazione alle stesse autorità rispetto alle condizioni dei luoghi in cui si espleta la vita reclusa, focalizzando la propria attenzione sull'esercizio dei diritti riconosciuti ma non adeguatamente tutelati e sul "rispetto di garanzie la cui applicazione risulti sospesa, contrastata o ritardata nei fatti" (Art. 3, lett. d).

La conclusiva lettera e) dell'articolo 3 individua lo strumento giuridico per ottundere una carenza di effettività nell'attività del Garante, ossia l'impossibilità di accedere ai luoghi di detenzione.

Infatti, considerata la necessarietà del permesso per accedere gli istituti di detenzione, la lett. e) prescrive al Garante la promozione di specifici protocolli di intesa con le amministrazioni interessate al fine di consentire l'effettuazione di visite, essenziali per espletare le sue funzioni. Come detto in precedenza, l'istituzione di tale figura a livello locale, può essere intesa come un'occasione di anticipazione - sperimentazione, come verifica delle sue potenzialità in vista dell'eventuale istituzione nazionale.

Occorre rilevare, infatti, che solo la legge statale può attribuire facoltà e poteri davvero effettivi ed efficaci, mentre la base giuridica che l'Ente locale assegna all'ufficio del Garante è indubbiamente fragile.

Il che ha un immediato riflesso sulla natura e sull'entità dei poteri di cui può disporre l'ufficio del Garante.

E' necessario tener presente che un Amministratore del Comune di Roma non può entrare all'interno di un carcere e che il Sindaco o il Presidente della Provincia, se volessero visitare, ad esempio, un istituto di detenzione, non potrebbero esercitare tale facoltà; dovrebbero chiedere che venisse loro concessa.

Di conseguenza, nemmeno il Garante dei detenuti può entrare in carcere, se non perché gli viene consentito, discrezionalmente, dalla Direzione dell'istituto. Quindi solo una legge statale potrà attribuire a questo Ufficio quella base giuridica che assicuri stabilmente tale facoltà: che, evidentemente, è la prima prerogativa di cui una simile figura dovrebbe disporre.

Quanto ai rapporti con gli altri Organi di governo dei rispettivi Enti, l'art. 4 individua un momento relazionale tra il Garante e gli organi di governo del Comune, ponendo in stretto collegamento l'attività svolta dalle due parti.

Infatti il primo comma prevede che il Garante debba mantenere edotti il Sindaco, la Giunta, il Consiglio Comunale e le Commissioni Consiliari (per quanto di loro competenza) sull'attività svolta, sulle iniziative assunte e sui problemi in cui sia eventualmente incorso, quando lo ravvisi opportuno, e comunque almeno ogni semestre. Il comma in questione riconosce altresì al Garante la facoltà di avanzare proposte, richiedere iniziative ed interventi ai fini dell'esercizio dei compiti di cui all'art. 3. Inoltre il 2º comma, prevede che egli possa riferire del proprio operato e richiedere iniziative e interventi agli organi del Comune motu proprio quando lo reputi opportuno per lo svolgimento delle proprie funzioni.

Il terzo comma delinea un ulteriore momento di collegamento con un altro soggetto romano, ossia la Consulta cittadina per i problemi penitenziari, nonché con le associazioni rappresentative dei detenuti, prevedendo una relazione con cadenza quanto meno annuale in cui riferire a tali soggetti del proprio operato; impone altresì di tenere in debita considerazione le osservazioni ricevute, le quali potranno eventualmente fungere da criterio orientativo nell'espletamento dei compiti che il presente regolamento pone in capo al Garante.

In senso ulteriormente analitico, in vista del raggiungimento di un assetto ottimale delle relazioni interorganiche, funzionali al raggiungimento degli obiettivi istituzionali assegnati al Garante, l'art. 4 della delibera della Provincia di Milano, oltre a prescrivere gli stessi adempimenti indicati dal summenzionato art. 4 della delibera romana e a riconoscergli la titolarità della facoltà di sollecitare gli altri soggetti della Provincia mediante la formulazione di proposte, richieste di iniziative e interventi strumentali per l'espletamento dei compiti di cui all'art 3, prevede la presentazione di una relazione annuale sulla attività svolta.

Il conclusivo art. 5 della delibera n. 90, si preoccupa di individuare il necessario supporto pratico - operativo che consente al Garante di attendere alle proprie debenze, prevedendo la necessaria assistenza da parte di un ufficio dell'Amministrazione comunale per lo svolgimento dei propri compiti, rimandando tuttavia la concreta istituzione di tale Ufficio ad una deliberazione della Giunta.

Ciò è confermato dall'art 5 del Regolamento n. 288 il quale, in senso ulteriormente analitico, stabilisce, all'art. 6, (introdotto dalla delibera del 20 marzo 2006) il trattamento economico fissando un'indennità lorda; in senso diametralmente opposto la delibera del Consiglio provinciale che, pur destinando un ufficio dell'Ente in funzione servente rispetto al Garante, dedica al profilo dell'indennità una norma in bianco in quanto rimette alla Giunta la determinazione relativa, stabilendo un tetto massimo inderogabile, giacché essa non può essere superiore al 50% di quella prevista per il Difensore Civico.

3.2 Le relazioni presentate dai Garanti agli organi di governo degli Enti Locali secondo le previsioni dei relativi regolamenti istitutivi

Come detto supra (3.1), le tre delibere in oggetto prevedono, come momento qualificante dell'operato del Garante, una sistematica attività di comunicazione all'esecutivo locale, all'assemblea rappresentativa e alle commissioni consiliari per quanto di loro competenza. Può inoltre avanzare proposte e richiedere iniziative e interventi - funzionali all'esercizio delle funzioni di cui all'art. 3 - a cadenze regolari specificate dall'art. 4, 1ºcomma delle delibere del 14 maggio 2003 n. 90 del Comune di Roma, del 7 giugno 2004 del Comune di Torino (di approvazione del regolamento n. 288) come modificata dalla successiva delibera del 20 marzo 2006 (le quali delineano l'obbligo di relazione ameno una volta ogni sei mesi), nonché dall'art. 4 della delibera della Provincia di Milano n. 56 del 14 dicembre 2004 che prescrive la presentazione al Consiglio di una relazione sull'attività svolta con frequenza annuale.

Occorre precisare preliminarmente che l'effettiva nomina dei Garanti ha avuto luogo in tempi successivi rispetto alla collocazione temporale delle delibere suddette: infatti il Sindaco del Comune di Roma ha proceduto alla nomina a Garante del dott. Luigi Manconi con ordinanza dell'11 ottobre 2003 (ex art. 2, comma 1º delibera n. 90/2003); il Sindaco di Torino ha nominato alla carica l'Avv. Maria Pia Brunato il 18 marzo 2005, propria con ordinanza, previa consultazione della Conferenza dei Capigruppo (ex art. 2, comma 1º Reg. 288); il Consiglio provinciale di Milano ha nominato il Garante con deliberazione n. 20 del 5 maggio 2005 (ex art. 2, comma 1º delibera n. 56 2004) il quale tuttavia ha rassegnato le dimissioni con nota del 5 novembre 2005. Procedutosi a nuova nomina, con delibera n. 27 del 13 luglio 2006, il Consiglio ha individuato il Garante nella figura del dott. Giorgio Bertazzini.

Inoltre, è opportuno tenere presente che le relazioni saranno presentate dai Garanti al termine del corrente anno; pertanto non si può non fare riferimento a quelle relative agli anni pregressi.

Per quanto concerne il Garante di Milano, non vi sono documenti relativi ad anni precedenti visto che la prima relazione sarà proprio quella afferente a quest 'anno; per quanto concerne il Garante di Roma, è stata resa pubblica solo quella relativa all'anno 2004. Pertanto, è inevitabile prendere in esame il documento redatto dalla Garante di Torino relativo al periodo 2005/2006.

L'attività svolta dalla Garante si è articolata essenzialmente in contatti con la realtà carceraria (la Casa Circondariale "Lorusso e Cotugno" di Torino) e con le istituzioni locali.

Quanto alla prima, la Garante si è resa protagonista di circa 50/60 visite ogni mese, con partecipazione alle riunioni dei vari padiglioni con gli operatori in cui vengono affrontati i problemi di ciascun padiglione, e di incontri trimestrali con le associazioni di volontariato che operano all'interno della casa circondariale.

Inoltre, su richiesta dell'avvocato del soggetto detenuto ovvero su richiesta diretta dello stesso detenuto, nonché di operatori o familiari, ha attuato alcuni interventi su casi singoli (ad. es. si fa riferimento alle richieste di trasferimento da parte di detenuti per stare più vicino alla famiglia). In ordine all'altro ramo di attività che ha interessato la Garante, esso si è snodato attraverso l'instaurazione di relazioni con vari soggetti istituzionali, in particolare con la Regione Piemonte, realizzando diversi incontri con i competenti Assessorati Regionali per dare seguito a rapporti già consolidati o per promuovere varie iniziative (ad. es. è stata rivolta una proposta all'Assessore alla Sanità volta ad inserire tra gli obiettivi di salute, nella bozza di piano socio-sanitario che la Regione si pone per i propri cittadini, la medicina penitenziaria), con la Provincia di Torino (ad. es. sono stati aperti contatti con il Responsabile del Centro per l'Impiego per valutare la possibilità di aprire un punto di informazione all'interno della casa circondariale), con il Comune di Torino nonché con altri organismi istituzionali.

Da ultimo, viene fatta menzione delle relazioni intrecciate con le Fondazioni e con i soggetti che operano nella città (ad. es. rapporti costanti con le Fondazioni Bancarie che già sono molto impegnate sul tema delle persone ristrette), con la Direzione del Centro Giustizia Minorile e con la Direzione dell'Istituto Penale Minorile; vengono riportate le proposte di attività promananti dal Garante (ex multis finanziamento e co-finanziamento di progetti di particolare valenza con il fondo attribuito dal Consiglio Comunale), oltre alla partecipazione a convegni in cui la Garante è intervenuta su invito degli organizzatori come relatore (ad. es. Convegno Europeo sulla figura del "Garante e la tutela dei diritti delle persone ristrette nella libertà" organizzato dalla Provincia di Milano).

3.3 Problemi suscitati dalle figure locali

La finalità prima che qualifica la figura del Garante è rappresentata dalla tutela dei diritti inviolabili della persona, segnatamente dei soggetti limitati o privati della libertà personale. In questa cornice, esemplare è la formula adottata dalla nostra Carta fondamentale che solennemente "riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo" inteso, non solo come singolo (detenuto), ma anche nelle formazioni sociali (Istituti penitenziari) "ove si svolge la sua personalità ".

È da questo assunto che vanno declinati i diritti, inviolabili per tutti, pena la negazione dell'essenza stessa di uno Stato sociale di diritto. Non è allora pleonastico considerare il detenuto come status che deve seguire e non precedere una sua qualificazione, comprensiva di dignità e titolarità di diritti insopprimibili: lo studente- detenuto, il lavoratore-detenuto, il padre-detenuto, il malato-detenuto, lo straniero-detenuto, la donna-detenuta, la madre-detenuta, il minore-detenuto. Il Garante deve allora verificare il quantum di effettività dei diritti sanciti dal diritto positivo con particolare riguardo al diritto alla salute, all'istruzione, al lavoro, all'affettività, alla dignità personale, alle pari opportunità. E' ancora la Costituzione ad illuminare il percorso di lavoro del Garante, sia quando afferma il nesso fra eguaglianza formale e sostanziale, sia quando individua la finalità delle pene.

Il disposto costituzionale, all'art. 3, non si limita infatti ad enunciare la "pari dignità sociale", senza distinzioni di "[...] condizioni personali e sociali", ma si impone il "compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale" che possono aver limitato o limitare il pieno svolgimento della personalità e delle potenzialità di ciascuno.

Se è vero, dunque, che il combinato disposto degli articoli 2 e 3 della Costituzione rappresentano il cuore pulsante dello Stato sociale, nel cui DNA è essenziale il principio attivo della cittadinanza, ne consegue che anche il momento dell'esecuzione penale deve essere rigorosamente improntato, come stabilisce l'art. 27 Cost., al senso di umanità per poter realizzare la finalità del reinserimento sociale.

Il Garante, che nell'attuale quadro normativo non è dotato di poteri specifici e formalizzati, deve relazionarsi con tutte le entità soggettive e collettive, istituzionali e sociali che operano nel variegato mondo delle restrizioni di libertà, carcere in primis. Ed è proprio a tal proposito che vengono ad insinuarsi gli aspetti maggiormente problematici che la recente esperienza dei Garanti istituiti a livello locale ha mostrato. Infatti, i poteri di cui sono titolari non sono (né possono esserlo considerato che essi sono attribuiti da atti di rango secondario) veramente efficaci ai fini dell'eventuale accertamento di situazioni lesive dei diritti dei soggetti a vario titolo privati della libertà personale, in quanto essi neppure hanno diritto ad accedere ai luoghi in cui si svolge la vita dei detenuti, ciò che evidentemente costituisce il presupposto minimo inderogabile affinché il lavoro del Garante non sia destituito di qualsivoglia effettività. L'ingresso in tali luoghi è subordinato ad un accordo con l'amministrazione penitenziaria secondo quanto prevedono le delibere istitutive: comunque, anche qualora tale accordo abbia luogo, la natura giuridica del Garante resta quella di un soggetto che svolge attività di volontariato. La figura del Garante, infatti, non è allo stato attuale prevista dall'Ordinamento Penitenziario del 1975 e la possibilità di accesso al carcere viene attualmente regolata tramite l'art. 17 dell'Ordinamento Penitenziario stesso, attraverso un'autorizzazione e secondo le direttive del magistrato di sorveglianza, con parere favorevole del direttore che equipara il Garante, in sostanza, ad un volontario che opera per favorire il contatto tra la società e il mondo carcerario e che svolge una serie di attività a ciò orientate. Quindi, soltanto l'istituzione di un soggetto di garanzia a livello nazionale potrà supplire alle carenze inevitabili che l'attuale esperienza sta palesando.

Ulteriore aspetto degno di attenzione è costituito dalla natura della nomina che, essendo politica, può determinare l'assunzione della carica ad opera di soggetti che si possono rivelare, in via definitiva, inidonei allo svolgimento di tale funzione. Invero, l'efficacia della funzione svolta dipende fortemente, oltre che dall'incisività dei poteri attribuiti, dalla personalità di chi la ricopre.

Il rischio che si cela dietro il carattere politico della nomina è quello della possibile designazione di soggetti che presentino affinità politico-ideologiche con l'Organo titolare del potere di nomina ma che non abbiano maturato quel compendio di requisiti attitudinali richiesti dai provvedimenti istitutivi, tra i quali merita particolare attenzione il godimento "di indiscusso prestigio e di notoria fama nel campo dei diritti umani, ovvero delle attività sociali degli Istituti di prevenzione e pena e nei centri di servizio sociale".

E' evidente, a tal proposito, che un amministratore locale che presenti una scarsa propensione ad affrontare il problema carcerario, dovuta presumibilmente ad un difetto di sensibilità personale sul punto, non tenderà ad assegnare l'incarico di Garante ad un soggetto che in ordine a tale specifico aspetto, al contrario, sia propenso ad agire per raggiungere le finalità che è tenuto a perseguire, nella loro intima effettività.

Questo problema è destinato ad amplificarsi esponenzialmente nell'ipotesi dell'eventuale istituzione di un Ente di garanzia dei diritti di coloro che sono ristretti a livello nazionale, in quanto in tal caso la nomina proverrebbe dal supremo consesso politico.

Data l'intensità dei poteri di visita e di accesso che una fonte legislatura può assegnare ad un tale soggetto, la designazione alla carica di persone estranee al mondo carcerario, da parte di maggioranze scarsamente sensibilizzate rispetto ad una acuta analisi delle problematiche di coloro che sono ristretti a vario titolo, rischia di porre nel nulla una tale previsione e di rendere pertanto vana l'istituzione di un simile soggetto, con la perniciosa conseguenza del mantenimento in essere di un Ente resosi inutile e dell'elefantiasi degli apparati burocratici di sostegno.

Forse l'unica soluzione concretamente praticabile può essere costituita dalla restrizione del raggio dei soggetti destinati a ricoprire la carica, all'ambito di coloro che abbiano maturato una profonda esperienza nel settore carcerario e delle problematiche di effettività dei diritti dei detenuti e che al contempo siano scevri di esperienze politiche tali da poter indurre ad una peculiare impostazione che impedisca una reale percezione del punctum dolens.

Il Garante deve innanzi tutto saper ascoltare, pre-condizione per qualsiasi iniziativa o proposta: dovere di ascolto dei bisogni, delle necessità, delle aspettative, non solo della popolazione detenuta, ma di tutti gli operatori penitenziari, del volontariato, delle associazioni, degli enti locali. Ancora, dovere di ascolto in relazione al rapporto, sovente inscindibile, fra diritti negati e doveri mancati, fra aspettative tradite e poteri abusati, fra rivendicazioni legittime e omissioni colpevoli.

Il Garante, dunque, ascolta, osserva le condizioni di detenzione (ad es. nella Provincia di Milano si trovano le Case di Reclusione di Opera e Bollate, le Case Circondariali di Milano "San Vittore" e Monza, L'istituto per minori "C. Beccaria") e si propone con interventi che possono consistere in attività di prevenzione dei conflitti, di mediazione, di pungolo, di proposizione (autonoma e/o concertata) di iniziative e progetti.

Il provvedimento di clemenza del luglio 2006 offre oggi un'occasione storica: da decenni non capitava che il numero dei detenuti fosse inferiore alla capienza regolamentare degli istituti di pena.

Tale congiuntura favorevole deve rappresentare il banco di prova per tutti gli attori del palcoscenico penitenziario per assicurare un trattamento carcerario conforme al dettato costituzionale: un carcere più trasparente, con più occasioni di emancipazione, di riscatto e di reinserimento per la complessità soggettiva di tutti i detenuti.

In estrema sintesi la figura del Garante sviluppa la propria attività interagendo, in connessione costante, con una pluralità di filoni d'intervento, ed in particolare:

Note

1. Sul tema sono stati presentati nelle precedenti legislature alcuni disegni di legge sia alla Camera che al Senato, i quali tuttavia non sono stati approvati. Nell'attuale legislatura è stato presentato un disegno di legge (Atto della camera n. 626 e abb., di cui infra, Cap. IV) per iniziativa dell'On. Mazzoni recante in epigrafe "Istituzione del Difensore Civico delle persone private della libertà personale" che, dopo essere stato licenziato dalla Camera dei Deputati il 4 Aprile 2007, trasmesso all'altro ramo del Parlamento il giorno successivo, attende che l'esame su di esso abbia inizio.