ADIR - L'altro diritto

ISSN 1827-0565

Cap. II
Le carceri di massima sicurezza e l'articolo 90 della l. 354/75

Maria Rosaria Calderone, 2005

1. La discussione sulla sicurezza nell'ordinamento penitenziario

Date le continue vicende di cronaca e le incessanti evasioni e rivolte dei detenuti, quest'ultime dirette proprio a sollecitare un intervento degli organi politici, il Parlamento, nell'aprile del 1973, affrettò l'esame della riforma penitenziaria, cercando di apportare poche modifiche al progetto di legge iniziale, ma proprio le proteste e le evasioni dei detenuti fecero sì che, durante l'esame della Commissione Giustizia della Camera, il progetto di legge subisse numerosi emendamenti, tanto da portare ad uno stravolgimento del testo iniziale.

L'esigenza di modificare l'originario progetto di riforma dell'ordinamento penitenziario può attribuirsi al pesante clima politico e sociale di quegli anni; buona parte degli organi di stampa e l'opinione pubblica erano del parere che fosse un errore realizzare normative ispirate a favorire i condannati a pene detentive (1), in un momento così delicato per l'aumento della delinquenza e per i continui attentati all'ordine pubblico.

Gli emendamenti che più hanno stravolto lo spirito della legge di riforma dell'ordinamento penitenziario, hanno portato alla soppressione dei permessi speciali pensati per far mantenere ai detenuti quel minimo di "rapporti umani" con il mondo esterno, con particolare riferimento alle realtà affettive e familiari, al fine ultimo di evitare possibilità di recidiva dopo l'espiazione della pena (2). La Commissione Giustizia della Camera, nonostante avvertisse l'importanza di questo istituto, non si fece carico della responsabilità di prevedere tale beneficio: offrire ai detenuti la possibilità di uscire dal carcere appariva, infatti, improponibile vista la particolare situazione carceraria esistente in quel contesto storico. La situazione di emergenza presente negli istituti penitenziari condusse, pertanto, la Commissione a contemplare l'istituto del permesso limitatamente alle ipotesi di imminente pericolo di vita di un familiare ovvero per gravi ed accertati motivi.

Altra modifica rilevante è stata quella di aggiungere un nuovo articolo al progetto di legge, con il quale si affida al Ministro di Grazia e Giustizia - con decreto motivato e per un periodo di tempo strettamente determinato - la facoltà di sospendere, in tutto o in parte le regole di trattamento, in presenza di gravi ed eccezionali ragioni di ordine e sicurezza.

Il disegno di legge non conteneva alcun riferimento sui modi con cui affrontare le situazioni di particolare gravità, infatti, nella relazione di presentazione del progetto di legge al Senato, l'onorevole Felisetti, poneva l'accento sulla necessità di tale norma, affermando che: "l'attribuzione di tale potere al Ministro consentirebbe le più ampie garanzie di controllo democratico". Lo stesso relatore Felisetti auspicava "una rapida approvazione della legge che contribuirà a sedare le rivolte e le proteste nelle carceri, poiché molte di esse traggono spunto o motivo dai ritardi nella riforma, quindi l'approvazione della legge contribuirà a togliere di mezzo l'aggancio pretestuoso che dà appiglio a quanti, in buona o mala fede, oggi se ne avvalgono" (3).

Nella stessa relazione, si rilevava l'importanza di una concreta attuazione della riforma, del riordino del corpo di agenti, vittime anch'essi della disorganizzazione della vita carceraria; questo problema non fu affrontato in sede di riforma del sistema penitenziario. I problemi degli agenti di polizia penitenziaria, più volte posti in discussione durante la lunga marcia della riforma penitenziaria in Parlamento, non hanno trovato risposta nel progetto conclusivo, dal quale traspare la netta volontà di non modificare l'assetto normativo e le funzioni custodiali delle guardie penitenziarie, escludendo il corpo di polizia penitenziaria dal circuito delle riforme. "Gli agenti di custodia - afferma il Ministro [di Grazia e Giustizia Bonifacio] - compiono con sacrificio il loro dovere di garantire la sicurezza, e non si può esigere che si trasformino in maestri, assistenti sociali, educatori" (4). Per quanto attiene all'aggiornamento professionale degli operatori penitenziari, permane in vigore la vecchia disciplina normativa che prevede corsi di sei mesi - riducibili a tre in caso di straordinarie necessità degli istituti penitenziari - per gran parte riservati alle discipline strettamente militari, così da scongiurare la possibilità che l'aspirante agente possa munirsi di qualunque strumento culturale e tecnico per partecipare consapevolmente e utilmente al trattamento del detenuto (5).

La discussione del progetto di legge di riforma dell'ordinamento penitenziario in assemblea evidenziò, sia la necessità della riforma, sia le perplessità sugli emendamenti apportati dalla Commissione Giustizia della Camera: l'onorevole Stefanelli, nel suo intervento, sottolineava come i partiti di sinistra non fossero contrari all'introduzione di un articolo che attribuiva al Ministro di grazia e giustizia il potere di sospendere le ordinarie regole di trattamento per un periodo determinato, quando sono minacciati l'ordine e la sicurezza, ma avanzava perplessità, invece, sull'ampiezza di tale potere. Il gruppo comunista propose un emendamento in cui il potere del Ministro avrebbe potuto incidere non sull'intero corpo di diritti tutelato dalla riforma, ma solo su alcuni di essi, ad esempio: la possibilità per i detenuti di riunirsi nel luogo di detenzione o i contatti con l'esterno (6).

Altri gruppi politici, invece di mitigare la norma, proponevano di attribuire al ministro non una scelta discrezionale, bensì l'obbligo di sospendere i diritti previsti dall'ordinamento penitenziario. L'importanza di questa norma, come spiegato anche dal relatore Felisetti, era chiara: dato che con la riforma venivano attribuiti numerosi diritti e istituiti nuovi strumenti giuridici volti a migliorare la vivibilità dei penitenziari, e dato che le vicende di cronaca non facevano che parlare di evasione, di rivolte, di omicidi all'interno delle carceri, si voleva dare la possibilità ad un organo politico, nella persona del Ministro, di sospendere i diritti e gli istituti introdotti dall'ordinamento penitenziario. In merito all'attribuzione di tale potere al Ministro e non invece all'amministrazione o ai singoli istituti penitenziari, si preferì scegliere il Ministro poiché soggetto ad un diretto controllo politico del Parlamento. Non vi fu alcuna proposta circa l'attribuzione di tale potere o almeno di un controllo diretto a limitarlo alla magistratura di sorveglianza. Lo stesso relatore Felisetti, opponendosi all'emendamento proposto dai senatori di sinistra, fece notare che "si tratta di una disposizione eccezionale a cui si spera di non fare ricorso": di conseguenza non vi era la necessità di sottoporre tale provvedimento ad alcun controllo (7).

L'opinione diffusa in entrambi i rami del Parlamento era che sono sempre gli organi politici a dover rispondere delle loro decisioni davanti all'opinione pubblica.

Sempre in sede di discussione parlamentare il ministro Reale fece notare - contraddicendo quanto affermato dall'onorevole Felisetti - che la casistica di quanto avviene nelle carceri dimostra l'esistenza, non già di gravi motivi di ordine e sicurezza, come sostengono i presentatori dell'emendamento, ma di eccezionali motivi che rendono necessario l'intervento del Ministro, limitativo degli istituti liberali che sono stati introdotti con questa legge. Molti, quindi, auspicavano una immediata applicazione di questa disposizione (8).

Quello che maggiormente fu rimproverato alla legge di riforma, fu la mancanza di una disposizione che disciplinasse il mantenimento dell'ordine e della sicurezza interna delle carceri, non solo nelle situazioni eccezionali, ma anche in quelle ordinarie, che tendono a minare la regolarità della vita interna del carcere, come scrisse Tamburino pochi anni dopo l'approvazione dell'ordinamento penitenziario: "apparentemente nella l. 354/75 non esiste una problematicità della sicurezza; apparentemente non esiste un detenuto che ponga questioni di sicurezza degne di interessare un giudice" (9). Il potere del Ministro di sospendere le ordinarie regole di trattamento negli istituti penitenziari fu introdotto nella legge n. 354 del 26 luglio 1975 all'articolo 90 (10).

2. Lotte e rivendicazioni nelle carceri

Dopo l'emanazione dell'ordinamento penitenziario, le rivolte non cessarono e le rivendicazioni dei detenuti diventarono più insistenti. Infatti, nonostante le molte aspettative create dalla legge 354/75, la vita all'interno degli istituti penitenziari rimase quella di sempre. I motivi del mancato funzionamento della riforma furono molti: sicuramente non ci si poteva aspettare che le molte innovazioni introdotte dall'ordinamento penitenziario fossero immediatamente applicate ad un ambiente ancora non pronto: i problemi degli istituiti penitenziari potevano ricollegarsi sia alle precarietà delle strutture, sia all'inadeguata formazione del personale.

Le proteste che esplosero nelle carceri durante l'estate 1976, in particolare nel periodo luglio-agosto, si possono definire sicuramente diverse dalle precedenti forme di protesta: le rivendicazioni erano, infatti, legittimate dalla mancata attuazione delle riforme contenute nell'ordinamento penitenziario, entrato in vigore già da un anno. Altra caratteristica delle rivolte di questo periodo è il carattere pacifico delle proteste tendenti nella maggior parte dei casi ad ottenere impegni sull'attuazione della riforma. Generalmente l'esplosione della violenza fu sempre dovuta alla brutalità degli interventi per sedare le rivolte da parte delle forze dell'ordine o alla profonda insoddisfazione per il fallimento o l'inutilità dei numerosi incontri con le delegazioni esterne (11).

La crisi dell'istituzione penitenziaria ha avuto nel corso del 1976 sviluppi clamorosi: gravi episodi di violenza, più o meno tollerata, contro e fra i detenuti, epiche evasioni, molto spesso di massa.

Un altro aspetto nuovo della questione penitenziaria, furono le sempre più frequenti proteste e rivendicazioni degli agenti di custodia. La situazione professionale del corpo degli agenti di polizia penitenziaria soffriva da troppo tempo di vari mali, dalla mancanza di orientamento degli agenti di custodia a qualunque compito di rieducazione, all'invecchiamento e alla rozza durezza delle norme che regolavano l'attività delle guardie penitenziarie.

Come già ricordato, nella situazione di confusione generale in cui si ritrovava l'ambiente penitenziario in quegli anni, la risoluzione dei problemi del corpo di polizia penitenziaria sarebbe stata fondamentale per un rinnovamento effettivo del carcere, ma tale provvedimento fu posto ai margini della riforma. L'esigenza di un rinnovamento del corpo degli agenti era sicuramente un fattore da non sottovalutare, non tanto per quanto riguarda la carenza numerica, quanto per un rinnovamento effettivo da attuarsi con la smilitarizzazione ed una formazione diversa del personale.

Sicuramente le proteste dei detenuti - ed in generale il clima che in quegli anni si respirava fuori e dentro il carcere - avevano portato ad un aumento del carico di lavoro per tutte le forze dell'ordine e a gran voce si chiedeva maggiore sorveglianza; viceversa, gli arruolamenti erano sempre meno, soprattutto nel corpo di polizia penitenziaria.

Ne è conseguito un ulteriore aggravarsi del problema carcere anche dovuto alla mancanza ed insufficienza del personale addetto alla sorveglianza. Gran parte del problema della sorveglianza poteva facilmente essere attribuito alla stessa legge di riforma dell'ordinamento penitenziario: le ore d'aria più lunghe, la possibilità per i detenuti di avere più colloqui, le concessioni per la ricezione di pacchi e le maggiori attività ricreative moltiplicavano i servizi degli agenti, se a tutto ciò si aggiungono le proteste dei detenuti per la mancata applicazione della stessa riforma si intuisce che il personale di custodia fosse tenuto in costante allarme. In poche parole, sembrava che proprio la legge 354/75 che doveva migliorare la vita all'interno del carcere, ad un anno dalla riforma, aveva creato maggiore tensione (12).

La responsabilità dell'intensificarsi della crisi della sicurezza, soprattutto interna alle carceri, fu attribuita alla mancanza di personale e alla diminuzione delle domande di arruolamento nel corpo degli agenti di custodia. In tale contesto, vennero sottovalutati aspetti della vita del carcere, come i metodi di intervento degli agenti di custodia, improntati alla cultura custodialistica e violenta del vecchio regolamento penitenziario (13).

Nell'estate del 1976 le rivolte dei detenuti aumentarono ancora, caricandosi, anche di un significato politico fino ad allora assente, in tal modo provocando un movimento che richiamò l'attenzione di politici, giuristi ed opinione pubblica, sul problema carcere. In questa situazione a pagarne le conseguenze non furono solo i detenuti, ma gli stessi agenti di custodia, stretti fra l'odio dei detenuti e delle organizzazioni che appoggiarono le loro rivendicazioni, e il solito disinteresse delle forze di governo, che trascurano totalmente i loro problemi. Si accentuarono, quindi, le contrapposizioni tra i soggetti che si trovavano ai lati opposti delle sbarre. Questa situazione influenzò le dinamiche delle proteste dell'estate 1976. Infatti, a protestare non furono più solo detenuti ma anche gli agenti che si ribellarono e posero in essere vere e proprie forme di lotte collettive, solidarizzando in numerose occasioni di protesta con i detenuti, per l'effettiva applicazione della riforma penitenziaria.

A metà luglio del 1976, in concomitanza con il primo ciclo di rivolte dei detenuti, gli agenti di custodia di San Vittore s'incontrarono con il Procuratore Generale di Milano Paulesu. Il contenuto del colloquio non fu reso pubblico, ma gli organi di stampa fecero varie ipotesi sulle richieste degli agenti di custodia e si orientano principalmente su tre filoni: carenza dell'organico, eccessivo carico di lavoro, accentuata rischiosità del servizio. Per gli stessi motivi entrarono in agitazione, praticando l'auto-consegna in carcere, gli agenti di Augusta, il 21 luglio; la reazione dei detenuti fu, come dicevamo, quella di solidarizzare con le richieste delle guardie "rivendicando al contempo maggiore libertà all'interno delle prigioni" (14). Il 26 luglio le agitazioni si allargarono alle carceri di Siracusa e di Noto. In tutti questi casi i detenuti furono solidali con gli agenti, pur permanendo la contraddizione tra i reciproci diritti.

A Ferragosto furono presentate nuove rivendicazioni da parte dei detenuti del penitenziario "Le Nuove" di Torino al sottosegretario Dell'Andro; le stesse rivendicazioni furono rinnovate dagli agenti in servizio nel penitenziario, precisando che le loro richieste coincidevano con una corretta e completa applicazione della riforma penitenziaria (15). Un mese dopo, nei penitenziari italiani tornò il subbuglio e gli agenti di custodia, costretti ad estenuanti turni di servizio, uscirono allo scoperto con pubbliche manifestazioni.

Il 1 settembre fu indetta una conferenza stampa nella quale gli agenti di custodia formularono precise richieste: aumento del personale di custodia e rispetto del limite di capienza della struttura penitenziaria, altresì chiedendo che il governo prendesse chiaramente una posizione sulla questione della militarizzazione o smilitarizzazione del corpo degli agenti di custodia.

Questa presa di posizione degli agenti di custodia suscitò varie reazioni, anche da parte dei detenuti, che presero in esame la protesta delle guardie nei loro documenti scritti (16).

A Verona, ad esempio, i detenuti spedirono alle abitazioni degli agenti un documento in cui si analizzavano i problemi della categoria: riposi settimanali non goduti e poco pagati, facendo anche riferimento alla situazione specifica del penitenziario veronese, il cui direttore era contemporaneamente responsabile di un altro istituto penitenziario. Nel documento si rilevava che nella situazione in cui erano costretti, gli agenti "devono supplire a tutto, pronti a ricevere castighi se sbagliano e senza nessuna copertura per gli incarichi svolti. È naturale che si crei nervosismo e le vittime siamo noi e le vostre famiglie ... Sappiate che se cercheremo di limitare la nostra protesta, finché ci sarà possibile, non è per paura di repressioni e di trasferimenti, ma perché non vogliamo caricarvi di straordinario, facendo il gioco di chi vuol far pagare le sue responsabilità a quelli che non ne hanno colpa" (17). L'esempio dei detenuti di Verona fu seguito a breve in altri penitenziari.

Dopo un periodo di relativa quiete, le rivolte scoppiarono contemporaneamente in molte carceri per il capodanno. La reazione delle forze dell'ordine fu pesante, un detenuto venne ucciso a Piacenza. La situazione nei vari penitenziari andò degenerando: nell'arco di pochi giorni si susseguirono una serie di clamorose evasioni (18). La risposta del governo fu quella di intensificare i turni di sorveglianza, i trasferimenti, i controlli e le perquisizioni. I Ministri della Difesa e della Giustizia proposero, oltre all'allargamento del numero delle guardie ausiliare, l'attribuzione del compito di sorveglianza esterna delle carceri alle forze armate (19). Naturalmente, continuando le rivolte, continuò l'aggravamento dei compiti per il personale di custodia e di conseguenza riesplosero le proteste delle guardie.

In queste occasioni di protesta, le rivendicazioni diventarono sempre più precise, discostandosi notevolmente dall'idea di carcere che si andava creando negli ambienti politici e giuridici. Mentre la riforma penitenziaria del 1975 veniva aggredita e delegittimata dal mondo giuridico e politico, i documenti redatti dagli agenti di custodia, oltre a denunciare la carenza dell'organico e gli straordinari mal pagati, contenevano una valutazione positiva della legge di riforma e chiedevano a gran voce al governo gli strumenti per renderla effettiva.

La risposta del ministro Bonifacio, ricevendo una delegazione degli agenti penitenziari in protesta, fu quella di sottolineare come solo con dei provvedimenti di emergenza si poteva far fronte alla crisi del carcere (20). Infatti, nel vertice governativo sull'ordine pubblico tenutosi il 13 gennaio, fu proposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri - Giulio Andreotti - l'applicazione, in tutti le carceri, dell'articolo 90 dell'ordinamento penitenziario, cioè la sospensione della riforma e quindi di tutti i diritti da essa riconosciuti ai detenuti, ipotizzando di affidare il compito della sorveglianza esterna dei penitenziari all'esercito (21).

3. Il problema della sicurezza dopo l'emanazione della legge di riforma dell'ordinamento penitenziario

Durante il vertice governativo sull'ordine pubblico, tenutosi il 13 gennaio 1977, alcune forze politiche erano favorevoli alla sospensione della riforma penitenziaria, se ciò poteva servire a ripristinare l'ordine e la sicurezza all'interno del carcere, altre invece si mostravano scettiche verso un simile provvedimento. Il PCI si schierò decisamente contro la decisione di applicazione dell'articolo 90 ordinamento penitenziario sull'Unità si legge che: "le difficoltà e le tensioni, nascono proprio dal fatto che la riforma è rimasta a metà, che le norme effettivamente rinnovatrici restano ancora sulla carta e che proprio in conseguenza di questo la crisi del sistema carcerario è esplosa" (22). Naturalmente non mancano le voci contrarie all'interno dello stesso partito, l'onorevole Pecchiolli dichiara al Corriere della Sera: "la Sinistra sarebbe disposta ad ammettere l'applicazione dell'articolo 90 o.p., in qualche carcere particolarmente difficile da controllare, in via temporanea ed eccezionale", comunque, la via ufficiale del partito rimase quella della difesa e dell'attuazione della riforma. (23)

L'impressione è che la risposta del Governo al problema carcerario non sia riferibile ad istanze di sicurezza e vivibilità interna dei penitenziari, ma sia l'espressione di un problema politico più generale: l'ordine pubblico (24). Questa visione del problema carcere rischiava di falsare le soluzioni. Infatti, erano state proprio le rivolte dei detenuti e le proteste degli agenti di custodia ad accendere la discussione sul problema carcere: interpretando questi problemi in chiave di ordine pubblico e non in chiave strutturale, si rischiava che le proposte di risoluzione si dirigessero verso una prospettiva custodialistica, come quella suggerita dal governo.

La proposta governativa, di affidare la sorveglianza esterna delle carceri all'esercito (25), destava meno perplessità nelle forze politiche. Il problema anche in questo caso fu come affrontare la crisi della custodia. Ancora una volta, il governo non analizzò accuratamente il problema, infatti pensava di risolvere la crisi della custodia solo proponendo gli aumenti di organico. In questa prospettiva non c'era posto per una revisione strutturale del corpo di polizia penitenziaria e per un esame più attento sulla funzione della custodia.

Il PCI, contrario all'applicazione dell'articolo 90 ordinamento penitenziario, fu favorevole, invece, ad un impiego dell'esercito per la sorveglianza esterna delle carceri. Solo i radicali e i demoproletari attaccarono la logica repressiva del governo, ammonendo che l'unico risultato da attendersi da questa prospettiva sarebbe stato il meccanico aumento della violenza di Stato. (26)

Il risultato del dibattito sull'ordine pubblico alla Camera fu sintetizzato nell'ordine del giorno, presentato alla Camera il 27 gennaio 1976 da DC, PCI, PSI, PRI, PSDI e PLI, in cui, nonostante alcune perplessità, furono appoggiate le proposte fatte dal Presidente del Consiglio.

Riguardo al problema penitenziario, oltre ad appoggiare la creazione delle carceri di "massima sicurezza" in cui rinchiudere i detenuti che si sono distinti in attività di rivolta e di evasione si chiedeva la creazione di stabilimenti speciali per gli imputati e l'attribuzione al PM della facoltà di impugnare la concessione di licenze da parte dei magistrati di sorveglianza. Si può quindi dire che la direzione intrapresa dalle forze politiche per la risoluzione del problema carcere, mirava al potenziamento della custodia accettando con poche varianti le proposte governative.

L'ordine del giorno del 27 gennaio fu approvato con il voto contrario dei due Partiti di destra, dei radicali e dei demoproletari. (27)

4. La creazione delle "carceri speciali"

Nel maggio 1977, dopo la discussione sull'ordine pubblico avvenuta tra le forze politiche (28), il governo predispose un importante decreto interministeriale (29) (Bonifacio-Lattaio-Cossiga) intitolato "Per il coordinamento dei servizi di sicurezza esterna degli istituti penitenziari", in forza del quale venne attribuito ad un Ufficiale Superiore dei Carabinieri il potere di coordinamento per la sicurezza interna ed esterna degli istituti penitenziari.

Il guardasigilli, di concerto con i Ministri della Difesa e dell'Interno, "Considerato che il grave fenomeno delle evasioni dalle carceri pregiudica il mantenimento dell'ordine pubblico......".

Decreta:

"Fino a quando non sarà disponibile un adeguato numero di istituti penitenziari rispondenti ai requisiti stabiliti dalla legge 26 luglio 1975 n. 354, e comunque fino al 31 dicembre 1980, al coordinamento degli istituti penitenziari, indicanti con provvedimento del Ministro per la grazia e la giustizia, di concerto con i Ministri della difesa e dell'interno, è preposto un ufficiale generale dei carabinieri, nominato con decreto dal Ministro della difesa".

In altre parole, il Generale può proporre ai tre Ministri, per le rispettive competenze, le necessarie disposizioni per assicurare l'espletamento del servizio; può visitare tutti gli istituti penitenziari e deve essere informato da tutti i direttori delle disposizioni adottate per il mantenimento della sicurezza, dell'ordine e della disciplina all'interno degli istituti, e sulla base di tali comunicazioni, rivolge al Ministro di grazia e giustizia proposte e richieste dirette ad assicurare l'adozione di misure che garantiscano la sicurezza negli istituti.

Lo stesso giorno della pubblicazione del decreto, il Ministro di Grazia e Giustizia, Bonifacio, diramò una circolare (30) rivolta agli ispettori e ai direttori dei penitenziari, ove "si raccomandava la più ampia collaborazione con il generale dei carabinieri Carlo Alberto Dalla Chiesa, agevolandone i compiti, specie fornendo ogni necessaria informazione circa la sicurezza, l'ordine e la disciplina all'interno degli istituti".

Le intenzioni dell'esecutivo erano chiare, si decise di delegare il coordinamento del servizio di sicurezza esterna degli istituiti ad un generale Dalla Chiesa, a cui vennero affidati i compiti di visitare gli istituti, riferire al governo le disposizioni necessarie per l'espletamento dei suoi compiti; egli doveva essere, inoltre, informato dai direttori degli istituti di pena riguardo alle disposizioni adottate per il mantenimento della sicurezza, dell'ordine e della disciplina all'interno degli istituti.

Le idee del generale Dalla Chiesa, su come risolvere il problema della sicurezza delle carceri, appaiono chiare già dalle prime direttive emanate e dalle prime visite negli istituti penitenziari: l'obiettivo era quello di individuare le carceri più sicure ove destinare i detenuti ritenuti più pericolosi.

Il 20 maggio Dalla Chiesa dirama una circolare (31) in cui chiedeva dettagliate informazioni su:

L'individuazione delle carceri destinate a diventare di "massima sicurezza" fu affidata allo stesso Dalla Chiesa che in pochi mesi visitò vari penitenziari della penisola; naturalmente tutto ciò era avvolto dal segreto, solo ad operazioni ultimate si ebbe notizia di quali carceri erano diventate di "massima sicurezza" (32).

A metà luglio furono predisposti cinque istituti che, preventivamente sfollati dei vecchi detenuti destinati ad altre sedi, dovevano ospitare i soggetti ritenuti pericolosi. Riguardo all'individuazione dei detenuti da destinare ai "carceri speciali", fu scontato il trasferimento dei detenuti politici, ovvero di coloro che erano stati accusati o condannati per reati di eversione e terrorismo. Inoltre, l'Amministrazione Penitenziaria invitò i direttori degli istituti penitenziari a trasmettere un elenco dei detenuti comuni ritenuti particolarmente pericolosi, ovvero coloro che erano stati coinvolti in specifici episodi violenti (evasioni, sequestri o violenze ai danni di agenti di custodia, rivolte e proteste particolarmente violente) (33).

La polemica su queste decisioni governative aumentò giorno dopo giorno; ci fu chi parlò di doppio sistema carcerario (34). I familiari dei detenuti speciali lamentarono le difficoltà dei colloqui per l'impossibilità di raggiungere facilmente i luoghi di detenzione, in quanto la maggior parte delle "carceri di massima sicurezza" si trovava su isole difficilmente raggiungibili; difficoltà che aumentavano nel caso di trasferimenti dei detenuti, soprattutto politici, che avvenivano spesso in gran segreto. Per circa tre anni, la differenziazione dei detenuti avvenne in maniera del tutto arbitraria e fu di competenza esclusiva del Ministro di Grazia e Giustizia e del Generale dei Carabinieri.

Il regime penitenziario applicato nelle "carceri speciali" si caratterizzava per diverse limitazioni imposte ai detenuti che vi erano ristretti: la limitazione delle attività comuni, con l'esclusione dalla frequentazione di scuole, biblioteche e attività di culto; l'esclusione da qualsiasi attività lavorativa diversa da quella domestica della singola sezione. L'unico contatto tra i detenuti era limitato alle "ore di passeggio", organizzate in modo da non ledere l'ordine e la sicurezza del carcere. I colloqui con i familiari avvenivano attraverso un pannello divisorio per impedire il contatto fisico (35).

Le stesse strutture delle carceri, o delle sezioni, di massima sicurezza erano molto rigide, e questo si rifletteva sulla vivibilità degli ambienti. Ancora, la sorveglianza era particolarmente intensa, per il rapporto numerico tra personale di custodia e detenuti, diverso da quello esistente negli istituti ordinari: un esempio è la visibilità 24 ore su 24, a cui erano sottoposti i detenuti (36). Oltre alle restrizioni all'interno dei "carceri speciali", si deve segnalare la sorveglianza esterna affidata all'Arma dei Carabinieri, organizzata in ronde che vigilavano sul perimetro esterno dei penitenziari.

Riguardo al regime penitenziario esistente all'interno delle "carceri speciali" si deve segnalare la volontà dell'amministrazione penitenziaria di uniformare le condizioni di trattamento. In un "Promemoria riservato", inviato, il 16 luglio 1977, alle carceri di Cuneo, Fossombrone, Asinara, Trani, Favignana, si legge: "Sarà necessario che tutti gli istituti della stessa categoria abbiano un regolamento interno con caratteristiche uniformi, in modo da non creare una disparità di trattamento tra i vari stabilimenti, che sarebbe indubbiamente pregiudizievole per il successo dell'iniziativa. Analogamente le disposizioni che saranno emanate nella prima fase, in attesa della normativa regolamentare interna, dovranno rispondere a tale criterio di uniformità" (37)

Infine, bisogna aggiungere che le disposizioni contenute nel decreto interministeriale del 4 maggio 1977, vennero estese anche ai penitenziari di Novara e Termini Imerese e si ipotizzava anche la creazione di un carcere speciale femminile a Messina (38). Ancora, con decreto ministeriale 21 dicembre 1977, si aggiunsero la Casa Circondariale di Nuoro e la diramazione "Agrippa" della Casa di Reclusione di Pianosa.

4.1. Il problema della differenziazione dei detenuti, secondo il grado di pericolosità

Nonostante la situazione di emergenza che in quegli anni si viveva fuori e dentro gli istituti di pena, non si fece ricorso alla disposizione normativa dell'articolo 90 o.p., e le motivazioni di tale scelta possono essere diverse.

In primo luogo, la mancata applicazione risentiva delle polemiche emerse durante la discussione parlamentare sull'art. 90 o.p. Inoltre, la norma suscitava da un lato dubbi di legittimità costituzionali (39), dall'altro perplessità circa la sua reale incisività rispetto al fine della differenziazione degli istituti penitenziari.

Infatti, sospendere le normali regole di trattamento in uno o più istituti penitenziari o in parte di essi, non poteva essere una soluzione per garantire l'ordine e la sicurezza. Risolvere il problema della sicurezza in carcere mediante l'applicazione dell'art. 90 O.P., appariva criticabile, poiché la ratio di detto articolo è individuabile nell'esigenza di regolare casi di eccezionale gravità e non le ordinarie esigenze di ordine e sicurezza interna agli istituti (40). L'art. 90 O.P. non poteva essere, e non fu la soluzione del problema della sicurezza penitenziaria.

Più che ricorrere a tale disposizione, era necessario individuare i criteri che servivano a differenziare i detenuti in base alla loro effettiva pericolosità e di conseguenza applicare a questi soggetti un regime più restrittivo. Tutto ciò sarebbe dovuto avvenire non per mezzo di un provvedimento amministrativo, ma tramite lo stesso ordinamento penitenziario.

Tra le lacune del nuovo ordinamento penitenziario quella che - già il giorno seguente l'emanazione dell'ordinamento medesimo - ha suscitato maggiori critiche e prese di posizione da parte degli organi politici e giuridici, concerne l'assenza di un'esplicita previsione, nella legge 354/75, di una differenziazione tra i detenuti all'interno degli istituti penitenziari (41), ulteriore rispetto alla mera previsione di dividere i definitivi da coloro ancora in attesa di giudizio.

Se volessimo provare a rintracciare, nell'ordinamento penitenziario del 1975, il fondamento normativo degli istituti di massima sicurezza potremmo far riferimento all'articolo 32 del regolamento di esecuzione, in base al quale i detenuti il cui comportamento "richiede particolari cautele, anche per la tutela dei compagni da possibili aggressioni o sopraffazioni, sono assegnati ad appositi istituti o sezioni dove sia più agevole adottare le suddette cautele". In realtà, sebbene questa disposizione miri alla creazione di stabilimenti differenziati cui destinare determinati soggetti, non appare certo sufficiente a garantire al contempo una diversificazione anche del trattamento penitenziario. Del resto della differenziazione trattamentale dei detenuti non si parla neanche nella parte dell'ordinamento penitenziario dedicata alla descrizione dei diversi istituti (42); l'unico accenno a questo argomento si può individuare nell'articolo 64 ordinamento penitenziario, che però si limita a prospettare genericamente che: "i singoli istituti devono essere organizzati con caratteristiche differenziate in relazione alla posizione giuridica dei detenuti e alle necessità di trattamento individuale o di gruppo degli stessi".

Anche l'esigenza di una personalizzazione del trattamento penitenziario di cui all'art. 13 O.P., correlata alla commissione di determinati reati (di cui al citato art. 64 O.P.) non sembrano ragioni sufficienti a giustificare l'istituzione di istituti di "massima sicurezza", in mancanza di un'apposita previsione legislativa.

Come detto, la norma di riferimento non poteva essere l'art. 90 O.P., in quanto strumento inadeguato per attuare la concreta differenziazione nel trattamento rieducativo dei detenuti (principio ispiratore del nuovo ordinamento penitenziario), posto lo scopo assolutamente antitetico all'attuazione di un processo rieducativo dei destinatari della norma medesima.

L'articolo 102 del regolamento di esecuzione (43) prevedeva che "nel territorio di ciascuna regione e nell'ambito delle categorie di istituti di cui ai numeri 2 e 3 dell'articolo 59 della legge (44), fosse realizzata una differenziazione degli istituti stessi, rispondente ai criteri indicati nel secondo comma dell'articolo 14 della legge". L'articolo 14 sposta il piano normativo dell'organizzazione differenziale ai criteri di assegnazione dei singoli detenuti, prescrivendo che la stessa abbia "particolare riguardo alla possibilità di procedere ad un trattamento rieducativo comune all'esigenza di evitare influenze nocive reciproche"; inoltre "per le assegnazioni sono applicati di norma i criteri di cui al primo ed al secondo comma dell'articolo 42". Quest'ultima disposizione disciplina le traduzioni e i trasferimenti: al primo comma, si stabilisce che "i trasferimenti sono disposti per gravi e comprovati motivi di sicurezza, per esigenze dell'istituto, per motivi di giustizia, di salute, di studio e familiari".

Da quanto sopra pare corretto affermare che la realizzazione della differenziazione dei detenuti, così come il livello di ordine e sicurezza cui gli istituti sono chiamati ad uniformarsi, erano rimessi alla decisione discrezionale dell'amministrazione penitenziaria, attuata attraverso la redazione del regolamento interno dell'istituto (45).

Quindi, la creazione delle carceri di massima sicurezza non si può giustificare sulla base di alcun dato normativo interno all'ordinamento penitenziario. L'istituzione delle "carceri speciali" trova la sua fonte esclusiva nel decreto interministeriale del maggio 1977. Con questo decreto si è voluto disporre una concreta compressione dei diritti costituzionalmente garantiti ai detenuti e riconosciuti dalla riforma del 1975.

In conclusione, si può affermare che, nonostante la necessità di una differenziazione dei detenuti in base alla loro pericolosità, emerge la problematicità delle "carceri di massima sicurezza". Infatti, pure considerando le "carceri speciali" una particolare forma di trattamento, quest'opinione si scontra, inevitabilmente con il mancato rispetto della primaria esigenza di garanzia della legalità. In effetti, il particolare regime restrittivo non può trovare che nella legge la sua fonte regolamentare (46).

Mentre, se si affronta il problema da un altro punto di vista, indagando preliminarmente circa la sostanziale natura delle "carceri di massima sicurezza". Il particolare regime restrittivo attuato all'interno delle "carceri speciali", la sua applicazione ai detenuti che presentavano un'accentuata pericolosità sociale, sono indici concreti che potrebbero far ritenere le "carceri speciali" un istituto concettualmente avvicinabile alle misure di sicurezza. Quest'ultime, sono applicate e revocate da un provvedimento giurisdizionale e, inoltre, sono esplicitamente previste dalla legge (47). Alla luce di queste valutazioni, vi è fondato motivo di ritenere la dubbia legittimità costituzionale di queste strutture carcerarie, poiché la loro creazione non è prevista da una legge, ma solo da un decreto interministeriale, e la loro successiva applicazione ai detenuti prescinde da qualsiasi provvedimento giurisdizionale.

Paradossalmente, riguardo al tema della pericolosità dei detenuti, si può sostenere che era più garantista il regolamento penitenziario del 1931, il quale all'articolo 230 prevedeva che l'assegnazione dei detenuti alle case di rigore, dovesse essere disposta dal giudice di sorveglianza; quindi il giudizio sulla pericolosità veniva non da un organo politico o amministrativo, ma da un organo giudiziario.

5. Discussioni dottrinali sulle carceri speciali

Come detto, il sistema che viene fuori dalla nuova legge penitenziaria è di quelli ispirati al riconoscimento e alla tutela dei diritti individuali dei detenuti, ad esclusione di quelli la cui soppressione o limitazione è essenziale all'esecuzione della pena (48).

In questo quadro, la decisione di creare gli istituti di massima sicurezza nel nostro sistema penitenziario costituisce una nota stonata. Infatti, nelle supercarceri è attuato un regime di sorveglianza talmente rigido da pregiudicare la pienezza dei diritti teoricamente riconosciuti dalla legge 354/75.

Come accennato i criteri in base ai quali si è destinati alle carceri speciali, possono essere diversi:

Quanto accaduto successivamente all'emanazione del Decreto di istituzione delle carceri di massima sicurezza fu una situazione di caos, caratterizzata dall'assenza di controllo giurisdizionale sulla pericolosità dei detenuti. Il giudizio di pericolosità dei detenuti, di chi doveva essere destinato alle "super-carceri" era affidato ai direttori degli istituti, spesso condizionato dalle proposte del Generale dell'Arma dei Carabinieri e del Ministro di Grazia e Giustizia soprattutto in merito alle destinazione dei cosiddetti detenuti politici, non prevedendo alcun controllo, neanche successivo, da parte dell'autorità giudiziaria. Questo, se da un lato diminuiva la possibilità che elementi pericolosi fossero destinati ad un carcere ordinario, dall'altro aumentò il pericolo che detenuti comuni finissero nelle carceri speciali.

Alla fine degli anni '70, l'unica forma di trattamento attuata in tutte le carceri, di cui ha senso parlare, era quella della gestione della sicurezza interna, con classificazioni e riclassificazioni dei detenuti, secondo logiche politiche di differenziazione o di accompagnamento che sfuggivano del tutto al sistema immaginato dalla riforma.

La scelta, inoltre, di conferire un diritto, al generale Dalla Chiesa, ad essere informato dai direttori degli istituti sullo stato della sicurezza interna, per poter proporre e richiedere al ministro quanto necessario, conferiva all'Ufficiale poteri decisionali in merito sia alla sicurezza esterna agli istituti, che interna agli stessi, fossero istituti ordinari o speciali. La dottrina ha in più occasioni lamentato la carenza di legalità costituzionale e ordinaria delle carceri speciali e dei regimi che al loro interno si applicavano (49).

Il contrasto con alcuni principi fondamentali della riforma era evidente; non vi fu nessuna legge istitutiva dei cosiddetti carceri di massima sicurezza e il regime all'interno praticatovi era sicuramente repressivo e non ispirato ai criteri del trattamento educativo.

Soffermandoci su alcuni articoli della riforma, si può notare che l'articolo 42 o.p. auspica che i detenuti siano destinati ad "istituti prossimi alla residenza della famiglia", laddove l'articolo 15 o.p. pone a base del trattamento carcerario i contatti con il mondo esterno e i rapporti con la famiglia. Del medesimo tenore molti altri articoli della legge di riforma dell'ordinamento penitenziario che favoriscono in particolar modo i colloqui e i rapporti con i familiari. Inoltre, l'esclusione dei detenuti dall'attività in comune, perché ritenuti idonei a pregiudicare l'ordine e la sicurezza del penitenziario, non dovrebbe durare più di quindici giorni e secondo l'articolo 39, n. 5, costituisce la massima sanzione disciplinare applicabile, previa certificazione sanitaria scritta attestante che il detenuto può sopportarla, inflitta con provvedimento motivato reclamabile al magistrato di sorveglianza, in ogni caso preceduta dalla contestazione dell'addebito (50). Tutto questo veniva escluso all'interno delle carceri speciali: le famiglie dei detenuti rinchiusi in detti istituti erano costrette a continue peregrinazioni nella penisola e nelle isole per mantenere i rapporti con i parenti (51); il medesimo trattamento era destinato ai magistrati (52) e agli avvocati.

Al di là dell'incontestabile diminuzione del fenomeno delle evasioni, è da supporre che l'istituzionalizzazione dell'eliminazione di ogni forma di trattamento e la compressione dei diritti elementari nelle carceri speciali, ha finito per escludere i detenuti cosiddetti "differenziati", dai benefici e dal trattamento educativo previsto dalla riforma del 1975, così facendo vi era il rischio di esaltare le loro capacità sovversive.

Proprio per arginare un tale pericolo la dottrina (53) ha ritenuto essenziale il rispetto di alcune regole fondamentali, anche all'interno delle supercarceri:

  1. in tutti gli istituti deve essere garantito senza discriminazione il pieno rispetto dei diritti fondamentali alla salute, alle attività culturali e ricreative, all'aria, alle relazioni umane e familiari ed in tutte le carceri deve essere offerta l'opportunità del trattamento (compatibilmente alle esigenze di sicurezza) salva la possibilità del detenuto di rifiutarlo;
  2. devono essere predeterminati per legge i criteri oggettivi sulla base dei quali l'amministrazione può procedere alla assegnazione dei detenuti alle carceri di maggior custodia;
  3. al fine di impedire discriminazioni ed abusi si auspica che tutti i trasferimenti siano sottoposti ad una sorta di controllo di legittimità da parte della magistratura di sorveglianza;
  4. deve essere assicurata una revisione periodica del comportamento del detenuto assegnato a carceri differenziate sì da consentire l'eventuale revoca dell'assegnazione.

Poco regolari sotto l'aspetto al di là della loro costituzione, le carceri speciali si giustificano male anche in relazione all'esigenza di prevenzione del terrorismo, che costituisce, da sempre, l'argomento politico portante dei sostenitori delle stesse. (54)

6. L'articolo 90 dell'ordinamento penitenziario

Come abbiamo visto, in materia di ordine e sicurezza degli istituti penitenziari in situazioni di normalità, la legge di riforma ed il regolamento di esecuzione (55) hanno, da un lato, proceduto alla trasposizione delle regole minime per il trattamento dei detenuti, adottate dall'Assemblea generale dell'O.N.U. e confermate in sede di Consiglio d'Europa (56); dall'altro, hanno operato una sorta di mimetizzazione delle scelte normative in queste materie, dietro la benevolenza della legge di riforma.

L'articolo 1 dell'ordinamento penitenziario, dispone che "negli istituti devono essere mantenuti l'ordine e la disciplina", altresì affermando che "non possono essere adottate restrizioni non giustificabili con le esigenze predette". Parimenti, l'articolo 2, comma 1, del regolamento di esecuzione, D.P.R. 29 aprile 1976, n. 431, disponeva che la sicurezza l'ordine e la disciplina negli istituti penitenziari costituiscono la condizione per la realizzazione delle finalità del trattamento dei detenuti e degli internati: queste previsioni richiamano l'articolo 27 delle regole minime dell'O.N.U. Una lacuna fondamentale è quella di non specificare il tipo di restrizioni che si potrebbero adottare per soddisfare le esigenze di ordine e disciplina.

Con l'introduzione dell'articolo 90 nell'ordinamento penitenziario, il legislatore si pose il problema di salvaguardare l'ordine e la sicurezza esterna ed interna degli istituti penitenziari:

Il ministro ha facoltà di sospendere le regole di trattamento e gli istituti previsti dalla legge nell'ordinamento penitenziario, in uno o più stabilimenti e per un periodo determinato, strettamente necessario, quando ricorrono gravi ed eccezionali motivi di ordine e sicurezza.

I requisiti di legittimità di tale provvedimento avrebbero dovuto essere tassativi: sia per quanto riguarda l'autorità competente alla sua emanazione, il Ministro di Grazia e Giustizia, sia per il vincolo temporale di validità, legato alla stretta necessità della situazione di disturbo; sia per quanto riguarda il contenuto del provvedimento che può avere solo carattere sospensivo e non sostitutivo.

Riguardo al contenuto del provvedimento ministeriale, si possono esprimere alcune riserve: i poteri del Ministro e dell'Amministrazione penitenziaria in materia di ordine e disciplina erano molto ampi e poco definiti legislativamente; a ciò si deve aggiungere che tali poteri potevano incidere sui diritti riconosciuti ai detenuti non solo dall'ordinamento penitenziario ma addirittura dalla Costituzione.

L'indeterminatezza di questo articolo e, più in particolare la previsione in capo al Ministro di Giustizia del predetto meccanismo sospensivo, ha sollevato la preoccupazione che l'articolo 90 dell'ordinamento penitenziario potesse essere strumentalizzato e, quindi, utilizzato come strumento di risposta ordinaria, considerando gravi ed eccezionali motivi di ordine e sicurezza le carenze dell'istituzione penitenziaria ed il suo mancato adeguamento organizzativo e funzionale ai principi della riforma (57). Si deve osservare che i contorni tracciati dall'ordinamento penitenziario, per salvaguardare le esigenze di ordine e sicurezza in situazioni di normalità erano precari e sfuggenti e consentivano soluzioni analoghe a quelle dell'articolo 90 O.P., senza l'assunzione di responsabilità che il ricorso a detta disposizione implicava. Infatti, ricorrendo all'articolo 90 O.P., il Ministro, se interpellato, avrebbe dovuto rispondere di tale scelta al Parlamento e questo sembra essere l'unico controllo a cui tale provvedimento poteva essere sottoposto. Sarebbe stato invece auspicabile che, come ogni disposizione attributiva di poteri normativi d'urgenza, operando una sorta di delegificazione temporanea condizionata al verificarsi di uno stato di necessità, l'atto emanato in conformità a tali presupposti fosse stato considerato un atto amministrativo, non esclusivamente una decisione politica, soggetto quindi all'ordinario controllo di legittimità da parte del giudice ordinario. Inoltre, se tale provvedimento fosse risultato lesivo di un diritto del detenuto, avrebbe dovuto essere attribuito al magistrato di sorveglianza, in qualità di garante dei diritti dei detenuti, il potere di disapplicarlo (58).

Come accennato, secondo la dottrina, il potere del Ministro aveva solo carattere sospensivo e non sostitutivo delle disposizioni previste dall'ordinamento penitenziario. A tale potere, nonostante il silenzio della legge, dovevano applicarsi due limiti: il provvedimento di cui all'articolo 90, non poteva ad avere ad oggetto la sospensione di quegli istituti, previsti dall'ordinamento penitenziario, diretti a soddisfare bisogni primari ovvero diritti costituzionalmente garantiti e indipendenti dallo stato di detenzione ed, inoltre, potevano essere sospesi solo quegli aspetti del trattamento penitenziario che si pongono in effettivo contrasto con le esigenze di ordine e sicurezza. (59)

6.1. Problemi di costituzionalità

Con la disposizione dell'articolo 90 l. 354/75, il Ministro, che riteneva in concreto sussistenti gravi ed eccezionali motivi di ordine e di sicurezza, aveva facoltà di far venire meno nei confronti dei detenuti, negli istituti o nelle sezioni individuate, le regole di trattamento e gli istituti previsti dalla riforma a salvaguardia dei diritti dei reclusi; tali disposizioni erano tutte finalizzate allo scopo di favorire la rieducazione e la risocializzazione dei detenuti.

La dottrina aveva sempre sostenuto che l'applicazione di tale norma presupponesse l'inefficacia degli ordinari strumenti di controllo, insufficienti a garantire il rispetto della legalità all'interno del carcere, infatti, il provvedimento di sospensione del ministro, incidendo su quegli istituti della legge penitenziaria che miravano alla rieducazione del reo, incorre in una palese violazione dell'articolo 27, terzo comma, della Costituzione. È pur vero che si tratta di un provvedimento eccezionale che mira a soddisfare altre importanti esigenze dell'ordinamento, quali l'ordine e la sicurezza, ma l'impiego fatto dell'articolo 90, ha dimostrato che esso è stato usato come provvedimento ordinario e non eccezionale. (60).

L'ordine del Ministro, come rilevato nel paragrafo precedente, poteva soltanto sospendere i diritti garantiti dall'ordinamento penitenziario, senza arrivare a comprimere i diritti costituzionalmente garantiti.

I decreti di applicazione dell'articolo 90 hanno evidenziato come l'esercizio del potere, attribuito da tale disposizione al Ministro, ha di fatto sempre vanificato l'esercizio dei diritti previsti dalla Costituzione, secondo quest'ultima, concretamente comprimibili solo con provvedimento motivato dall'Autorità Giudiziaria (61).

Va precisato che, negli anni, l'applicazione dell'articolo 90 O.P. è stato usato per arginare situazioni d'emergenza, quali, ad esempio, le evasioni e le rivolte, anche se è stato considerato, dagli esponenti governativi, soprattutto uno strumento di lotta al terrorismo e, dunque, un mezzo per punire i detenuti politici e i cosiddetti killers delle carceri.

Un altro aspetto da sottolineare è che il soggetto detenuto in un istituto dove era applicato l'articolo 90 o.p., se trasferito in altro istituto, continuava ad essere classificato come detenuto differenziato e pertanto nei suoi confronti veniva applicato il decreto ministeriale che disponeva la sottoposizione al particolare regime detentivo, anche se nel dato testuale dell'articolo, non vi era alcun riferimento ad un'applicazione di detto provvedimento ad personam, facendosi riferimento esclusivamente a sezioni o interi istituti.

I profili di dubbia costituzionalità dell'articolo 90 dell'ordinamento penitenziario sollevati sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza sono di diversa natura.

La giurisprudenza lamentava, in materia di riserva di legge e di giurisdizione, la violazione degli articoli 101, 25, secondo comma e 13, secondo e quarto comma, della Costituzione (62).

Il magistrato, presso il Tribunale di sorveglianza di Avellino, con ordinanza 11 dicembre 1982 sollevò la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 90 ord. pen., nella parte in cui si attribuisce al Ministro di Grazia e Giustizia anziché all'autorità giudiziaria, il potere di sospendere le ordinarie regole di trattamento negli istituti penitenziari. Secondo il Magistrato: "La riserva di giurisdizione, garantita dall'articolo 101 della Costituzione, deve essere intesa come divieto che atti amministrativi comprimano la funzione del giudice di applicare la legge. Contro tale principio si infrange l'articolo 90 o.p. che consente al Ministro l'emanazione di un decreto col quale è possibile vanificare l'azione di trattamento predisposta dal magistrato di sorveglianza" (63). Nell'ipotesi dell'articolo in questione, vi era una evidente interferenza del potere esecutivo nell'azione del magistrato di sorveglianza a tutela dei diritti del detenuto. Infatti, il magistrato di sorveglianza di Avellino richiamava, a sostegno delle sue argomentazioni la sentenza n. 40/64 della Corte Costituzionale in cui si affermava che:

il principio dell'indipendenza del giudice, enunciato nel 2º comma dell'art. 101 Cost, esprime l'esigenza che il giudice non riceva se non dalla legge l'indicazione delle regole da applicare nel giudizio e che nessun'altra autorità possa quindi dare al giudice ordini o suggerimenti, circa il modo di giudicare in concreto. Sarebbe perciò illegittima una legge la quale condizionasse inderogabilmente la pronuncia del giudice a una scelta o anche soltanto ad un accertamento compiuto, nel caso singolo, in veste autoritativa da un organo non giurisdizionale (64).

Ancora, partendo dal presupposto che la riserva di legge in materia penale riguarda anche la fase esecutiva, si può affermare che come ogni ulteriore restrizione di libertà nei confronti di chi già detenuto, deve essere motivato dall'autorità giudiziaria (65). A riguardo, il magistrato di sorveglianza di Avellino richiamava l'articolo 13, secondo comma, della Costituzione che vieta, in assenza di un provvedimento del giudice, ogni forma di detenzione, ispezione o perquisizione personale, ed ogni altra forma di restrizione della libertà personale. Secondo il magistrato di Avellino, anche il detenuto conserva, sia pur ridotto al minimo e compresso all'interno della vita del carcere, un proprio diritto alla libertà personale che può essere ulteriormente limitato solo con provvedimento giudiziario. Il quarto comma dell'articolo 13 prevede, inoltre, la punizione di qualsiasi violenza fisica o morale sulla persona detenuta. (66)

La Corte Costituzionale dichiarò la manifesta inammissibilità della questione, senza entrare nel merito, in quanto l'ordinanza di remissione non conteneva alcuna motivazione in ordine alla rilevanza della questione proposta.

Altro problema di rilevanza costituzionale, posto dalla dottrina, fu quello degli strumenti giuridici che potevano essere azionati dal soggetto eventualmente leso dal provvedimento del Ministro.

La dottrina (67), in merito a tale questione, ha ipotizzato diversi strumenti di tutela:

7. Applicazione dell'articolo 90 ordinamento penitenziario

Come detto, il sistema della differenziazione degli istituti penitenziari, non nasce con l'applicazione dell'articolo 90 O.P., bensì con il decreto interministeriale del 1977 che attribuiva il compito di coordinamento per la sicurezza esterna e interna degli istituti penitenziari al Generale Dalla Chiesa (71). Le successive decisioni del Generale sfociarono nella creazione delle "carceri speciali", ove veniva applicato un regime differenziato più gravoso rispetto alle carceri ordinarie. Difficile è l'individuazione delle "carceri speciali", poiché la loro istituzione avvenne tramite Decreti Ministeriali indirizzati ai singoli istituti. Riguardo al regime penitenziario applicato, come ricordato, si demandava al regolamento dell'istituto, raccomandando che le carceri appartenenti alla medesima categoria predisponessero un regolamento uniforme (72).

Successivamente, all'interno delle sezioni delle "carceri speciali", il regime penitenziario venne regolato attraverso l'applicazione dell'art. 90 O.P, ciò veniva a costituire una garanzia per coloro che erano ristretti in dette carceri. Infatti, prima della applicazione dell'art. 90 O.P, il regime differenziato che si applicava, era del tutto sconosciuto, non verificabile e soprattutto si prestava a diverse applicazioni nel tempo e nello spazio. L'applicazione della sospensione dei diritti, ex art. 90 O.P., chiariva quali dovevano essere le limitazioni da applicare al regime detentivo, limitava l'ambito territoriale della sua applicazione e, nonostante le diverse proroghe, definiva la durata temporale delle restrizioni.

Quello che emerge è una situazione molto caotica: da un lato, negli istituti già considerati "speciali" (73), la previsione delle sospensioni delle regole trattamentali andò a sommarsi alle restrizioni esistenti; dall'altro aumentarono i "carceri di massima sicurezza". Infatti, dopo l'applicazione dell'art. 90 O.P. vennero considerati "carceri speciali" tutti quegli istituti ove trovava applicazione tale articolo.

In un intervista rilasciata al quotidiano La Repubblica, il 25 agosto 1983, il direttore della Direzione Amministrativa Penitenziaria, N. Amato, dichiarava che l'applicazione dell'art. 90 O.P. riguardava 18 istituti e poco meno di un migliaio di persone (74).

La prima applicazione dell'articolo 90 O.P., si avrà nel marzo del 1978.

Il 16 marzo 1978, in via Fani, un commando delle Brigate Rosse rapisce il Presidente della D.C. Aldo Moro e uccide i cinque uomini della scorta, a questo fatto di cronaca viene associata la prima applicazione dell'art. 90 O.P. (75), con l'attuazione della censura sulla corrispondenza dei "detenuti differenziati", e per circa due anni resterà la sola applicazione di detto articolo.

Bisogna sottolineare che i "detenuti differenziati" erano coloro che, per la tipologia di reato che avevano commesso o perché considerati pericolosi dall'Amministrazione penitenziaria, si trovavano ristretti nelle "carceri speciali", cioè quelle individuate dal decreto interministeriale del maggio 1977. Dal 1982, il campo di applicazioni dell'articolo 90 O.P. subisce un'estensione che si concretizza in due Decreti Ministeriali, entrambi datati 22 dicembre 1982, che definiscono quali devono essere le limitazioni da applicare negli istituti penitenziari menzionati dagli stessi decreti.

Il primo Decreto Ministeriale prevede l'applicazione della sospensione, ex art. 90 O.P., nelle sezioni a maggior indice di sicurezza, di determinati istituti penitenziari (76), in quanto, in tali carceri sono ristretti soggetti ad elevato indice di pericolosità, rilevabile dai reati imputati o dalle condanne inflitte.

La sospensione delle regole di trattamento penitenziario previste dall'ordinamento penitenziario, riguardano:

Nel secondo Decreto Ministeriale, datato 22 dicembre 1982, viene prevista una diversa l'applicazione dell'art. 90 O. P. in tre carceri: Torino, Ariano Irpino e Foggia. Per questi penitenziari vengono aggiunte ulteriori sospensioni degli istituti previsti dalla l. 354/75, determinando così un regime penitenziario più rigido. Infatti, sono sospesi sia i diritti menzionati nel primo decreto, ma anche:

Entrambi i Decreti Ministeriali del 22 dicembre 1982 prevedono che la sospensione del trattamento doveva durare dal 1 gennaio 1983 al 30 aprile 1983.

Questa applicazione dell'art. 90 O.P. fu molto discussa, poiché non si limitava solo a sospendere l'applicazione di un diritto contemplato dall'ordinamento penitenziario, come previsto dall'art. 90, ma stabilisce una nuova disciplina. Infatti, il decreto 22 dicembre1982, al punto 2 non si limitava a sospendere l'articolo 10 O.P. che prevede per i detenuti e gli internati la permanenza per due ore al giorno all'aria aperta, ma disponeva che ai soggetti anzidetti era consentito rimanere all'aria aperta da soli, per sei ore non consecutive alla settimana. Il decreto, dunque, non comprimeva i diritti dei detenuti limitandosi a sospenderli, ma li regolava in modo diverso da quello determinato dall'ordinamento penitenziario (82). Si può dunque sostenere, senza ombra di dubbio che vi fu un fenomeno di sostituzione della norma primaria con quella secondaria, violando così il principio che regola la gerarchia delle fonti del diritto.

Inoltre, riguardo alle sospensioni della corrispondenza che venivano adottate si deve osservare che l'articolo 15 della Cost. dispone: la censura della corrispondenza può essere effettuata solo con atto motivato dell'autorità giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge e non da un provvedimento amministrativo (83).

Nel 1983 la sospensione dei diritti dei detenuti viene successivamente prorogata con altri due D.M., datati 28 aprile 1983, fino al dicembre dello stesso anno. Questi ultimi D.M., sono praticamente identici a quelli dell'anno precedente, viene però estesa l'applicazione dell'art. 90 O. P. ad un altro istituto penitenziario: Voghera. Si specifica, inoltre, che la corrispondenza, sottoposta a visto di controllo, è trattenuta o inoltrata su decisione del magistrato di sorveglianza o dell'autorità giudiziaria procedente.

Il 3 agosto 1983, viene emanato un nuovo Decreto Ministeriale, che abroga in parte i decreti precedenti. Infatti, dato che le esigenze di ordine e sicurezza, che avevano ispirato l'adozione dei precedenti decreti, erano in parte cessate. Si prevede che in alcuni degli istituti (84), non venga vietata la corrispondenza con altri detenuti, inoltre, deve essere concessa la possibilità di effettuare, per eccezionali circostanze, colloqui straordinari con i familiari eccedenti la durata massima di un'ora.

La situazione della massima sicurezza comincia a cambiare dal 1 novembre 1984. La nuova disciplina di queste strutture si può ritrovare in tre atti: due decreti ministeriali, datati 31 ottobre 1984, uno che applicava il particolare regime dell'articolo 90 O.P. a tre soli istituti (85), l'altro che impartiva nuove disposizione per la ricezione dei pacchi. Inoltre, la circolare 31 ottobre 1984, n. 3068/5518 indirizzata a tutti gli istituti, illustrava i motivi di questi cambiamenti e impartiva nuove direttive agli organi periferici dell'amministrazione penitenziaria.

Già nel giugno 1984, altri due decreti ministeriali, datati 30 giugno 1984, avevano inciso sulla disciplina delle "carceri speciali": infatti, uno di questi decreti moderava il regime penitenziario applicato all'interno di 16 dei 18 istituti di massima sicurezza (86); il secondo disciplinava un regime di sicurezza rafforzato, che veniva applicato in due soli istituti, Foggia e Spoleto, e trova la sua prosecuzione nel decreto ministeriale del 30 ottobre 1984, con il quale si aggiunge anche un terzo istituto: Carinola.

La circolare del 31 ottobre 1984 precisa che le restrizioni sulla ricezione dei pacchi hanno un'eccezionale importanza, infatti, hanno lo scopo di evitare il rifiuto ormai diffuso del vitto fornito dall'amministrazione, da parte di alcuni detenuti, con conseguente spreco di denaro pubblico. Ancora, tale limitazione aveva anche lo scopo di diminuire il possesso di oggetti nelle celle e alleggerire il grave lavoro del personale adibito al controllo dei pacchi.

Il controllo sui pacchi ricevuti dai detenuti è sempre stato considerato un'importante misura preventiva, serviva a garantire che all'interno degli istituti penitenziari non venissero introdotte armi, esplosivo, sostanze stupefacenti o altri oggetti non consentiti. La disciplina del D.M. e la circolare, datate 31 ottobre 1984, precisano che il diritto a ricevere i pacchi era, fino a quella data, stato sospeso, ex art. 90 O.P., negli istituti ove erano rinchiusi i detenuti più pericolosi. Data la decisione di non prorogare l'applicazione dell'art. 90 O.P., serviva una disciplina dettagliata e uniforme, quindi rivolta a tutti gli istituti penitenziari, per prevenire l'introduzione di oggetti pericolosi o non consentiti.

Riguardo alla disciplina della ricezione di pacchi, il decreto ministeriale del 30 ottobre 1984 impartiva nuove disposizioni, stabiliva che: "i detenuti e gli internati possono ricevere non più di quattro pacchi al mese, con periodicità settimanale. Non più di due dei suddetti pacchi possono contenere, in tutto o in parte, generi vittuari. Nessun pacco può eccedere il peso di Kg. 3. I pacchi spediti per posta possono essere consegnati soltanto se nei quindici giorni precedenti alla data di spedizione il detenuto o l'internato che ne è destinatario non ha usufruito di alcun colloquio. Restano ferme le disposizioni contenute nei regolamenti interni degli istituti e nelle altre disposizioni amministrative relative ai generi ricevibili, alle modalità di ricevimento, di confezione e di controllo dei pacchi, in quanto non contrastanti con il presente decreto" (87).

La circolare 30 ottobre 1984, affermava che la mancata proroga dei decreti applicativi dell'articolo 90 O. P., era fondata, sul convincimento che l'amministrazione penitenziaria potesse essere in grado, soprattutto per la accresciuta professionalità, per l'impegno ed il senso del dovere dei suoi operatori civili e militari, di garantire pienamente l'ordine, la tranquillità e la sicurezza degli istituti. Quindi, non ci fu nessuna revisione sulla pericolosità dei detenuti rinchiusi nelle carceri speciali, ma solo, ci si rese conto che le strutture organizzative dell'amministrazione penitenziaria erano cambiate, in un certo senso, erano almeno in grado di affrontare le ordinarie esigenze di ordine e sicurezza (88).

L'articolo 90 dell'ordinamento penitenziario, veniva in quel momento applicato nelle situazioni che effettivamente esigevano particolare attenzione, ovvero negli istituti di Foggia Spoleto (89) e Carinola (90), proprio per questo motivo là dove applicato, la circolare, 30 ottobre 1984, impartiva tassative disposizioni: nelle sezioni in cui si trovavano detenuti differenziati e non potevano essere collocati detenuti comuni; il personale di custodia doveva corrispondere al rapporto di tre agenti per ogni detenuto; le ore d'aria dovevano eseguirsi con un numero non superiore a quindici detenuti; le attività scolastiche, culturali e ricreative, non erano più escluse nelle sezioni di massima sicurezza, ma dovevano essere svolte solo tra detenuti differenziati, senza alcuna interferenza con gli altri detenuti. La circolare, ancora, impartiva disposizioni riguardo all'uso del telefono e in merito ai colloqui con i familiari dei detenuti: gli apparecchi telefonici dovevano essere istallati nelle apposite sezioni, o in luoghi in cui i detenuti potevano accedervi senza alcun rischio per la sicurezza; i colloqui con i familiari si potevano svolgere senza i pannelli divisori.

Riguardo alla censura della corrispondenza epistolare, i direttori degli istituti, dovevano trasmettere un elenco dei "detenuti differenziati" alle autorità giudiziarie competenti, in modo che si potesse valutare l'opportunità di disporre il visto di controllo sulla corrispondenza o sulla ricezione della stampa.

Altre prescrizioni riguardavano le perquisizioni, ordinarie e straordinarie, da attuare all'interno dell'istituto o sulle persone che vi accedevano, inoltre si raccomandava l'applicazione della "battitura delle inferriate".

La stessa circolare del novembre 1984, consentiva una maggiore durata dei colloqui, per i detenuti ristretti in comuni diversi da quello di residenza della famiglia. Ancora, durante i colloqui, i bambini che si trovavano nell'istituto con la madre detenuta, potevano stare con i familiari ammessi ai colloqui dalla stessa parte del mezzo divisorio. (91)

La mancata proroga dell'art. 90 O.P., non fece venire meno l'esigenza della differenziazione del trattamento dei detenuti e nel silenzio del testo legislativo tale scopo fu perseguito tramite le circolari ministeriali. Questo sistema di differenziazione perdurerà fino all'emanazione della legge Gozzini nel 1986, che avrà il merito di dare una configurazione ai diversi circuiti penitenziari. Ma, come faremo notare nei capitoli successivi, la prassi di differenziare i circuiti penitenziari con semplici circolari amministrative e non con provvedimenti legislativi, continuerà ad operare fino ai giorni nostri.

Note

1. La Domenica del Corriere, 17 marzo 1977, articolo del direttore Silvio Bertoldi: "tutti i giorni importanti quanto noiosi commentatori si scocciano con il problema della riforma carceraria, dottrineggiando sulla funzione della pena, solfeggiano con accompagnamento di citazioni edificanti sul ruolo del detenuto e sui suoi diritti; soccorsi variopinti, rossi, verdi, e via dicendo scendono in campo. Morale: quasi tutti gli assassini che la polizia coglie sul fatto sono in libertà con licenza di ricominciare".

2. T. Padovani, Ordine pubblico e Ordine penitenziario:un'evasione dalla legalità, in Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario, a cura di V. Grevi, Bologna, Zanichelli, 1981, pp. 285. G. Neppi Modona, Appunti per una storia parlamentare della riforma penitenziaria, in Questione criminale, 1976, pp. 64; A. Margara, La magistratura di sorveglianza tra un carcere da rifiutare e una riforma da attuare, in Il carcere dopo le riforme. Atti del convegno di Magistratura Democratica, La realtà del carcere a due anni dalla riforma, Feltrinelli, Milano, 1978.

3. Atti Parlamentari, relazione introduttiva, Camera, VI legislatura, seduta del 19 dicembre 1974.

4. F. Bricola, Il carcere riformato, a cura di F. BRICOLA, Bologna, Il Mulino, 1977.

5. Artale F. 1976, il 60% degli agenti è fornito della solo istruzione elementare, in F. Bricola Il carcere riformato, Bologna, Il Mulino, 1977.

6. Atti Parlamentari, VI legislatura, seduta del 19 dicembre 1974.

7. Atti Parlamentari, VI legislatura, seduta del 19 dicembre 1974.

8. Come affermato dall'onorevole, Manco, durante la discussione in aula l'uomo della strada può rivolgere al potere legislativo una critica di questo genere: che da una parte il legislativo si muove verso un atteggiamento più zelantemente repressivo, mentre, per l'altro verso, allarga le maglie per quanto riguarda la repressione della criminalità. Atti Parlamentari, VI legislatura, seduta del 19 dicembre 1974.

9. Diritto penitenziario e misure alternative, supplemento al n. 1-2, il Consiglio Superiore della Magistratura, Roma, 1979, Tamburino.

10. L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 90, (Esigenze di sicurezza). Quando ricorrono gravi ed eccezionali motivi di ordine e sicurezza, il Ministro di grazia e giustizia ha facoltà di sospendere, in tutto o in parte, l'applicazione in uno o più stabilimenti penitenziari, per un periodo determinato, strettamente necessario, delle regole di trattamento e degli istituti previsti dalla presente legge che possano porsi in concreto contrasto con le esigenze di ordine e di sicurezza.

11. Vedi: F. Bricola, Il carcere riformato, a cura di F. BRICOLA, Bologna, Il Mulino, 1977.

12. Elio Carletti, Carcerati e carcerieri: tutti carcerati in fondo, in Il carcere riformato a cura di F. Bricola, Bologna, Il Mulino, 1977, di F. Bricola.

13. Sintomatico di questa situazione del carcere, del primo anno di riforma, è ciò che è avvenuto il 31 agosto 1976 alle "Nuove" di Torino: dopo una riunione concessa per ascoltare le proteste dei detenuti per la mancata attuazione del nuovo regolamento penitenziario, fra delegati dei detenuti e il Ministero di grazia e giustizia, con la presenza anche di parlamentari e rappresentanti degli enti locali. Alcuni reclusi insoddisfatti del confronto, si attardarono a discutere nei corridoi del penitenziario. Immediatamente ci fu una reazione a freddo degli agenti di custodia che iniziarono a sparare in aria raffiche di mitra e a lanciare lacrimogeni. La reazione dei detenuti fu l'organizzazione di una sommossa, che fu sedata solo con un duro intervento di polizia e carabinieri. Il Manifesto, 2 settembre 1976. Da 24 ore in rivolta le nuove di Torino.

Altri episodi, altrettanto gravi, sono successi in altre carceri italiane. Vedi l'Unità, 17 agosto 1976, Ore di violenti scontri nelle carceri di Nuoro; e 21 agosto 1976, Minacce provocatorie a magistrati dopo la morte del recluso sardo.

14. Corriere della sera, 26 luglio 1976, Protesta degli agenti nel carcere di Augusta per chiedere rinforzi.

15. L'Unità, 22 agosto1976, Facili evasioni difficile riforma.

16. Nel documento presentato ai giornalisti dai detenuti di San Vittore, il 4 settembre, durante un incontro fra una delegazione di detenuti e parlamentari alla presenza della stampa, si chiede, fra le altre cose, anche l'aumento dell'organico degli agenti di custodia. Corriere della Sera, 5 settembre 1976, Rientrati nelle celle a San Vittore i detenuti dopo 27 ore di rivolta.

17. L'Unità, 4 settembre 1976, A Verona i detenuti solidali con i custodi.

18. Evadono venticinque persone nei primi quindici giorni di gennaio.

19. Il Manifesto, 4 gennaio 1977, La riforma carceraria di Bonifacio. Soldati come secondini.

20. Anche la stampa comincia a parlare di necessità dei carceri di massima sicurezza.

21. Corriere della Sera, 19 gennaio 1977, Il PCI contrario al blocco della riforma carcerario.

22. L'Unità, 16 gennaio 1977, Preoccupanti indiscrezioni sul vertice dell'ordine pubblico.

23. Vedi Corriere della sera, 19 gennaio 1977, articolo citato. Vedi anche, l'Unità, 19 gennaio 1977, Per sconfiggere la criminalità.

24. T. Padovani, Ordine pubblico e Ordine penitenziario:un'evasione dalla legalità, in Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario, a cura di V. Grevi, Bologna, Zanichelli, 1981, pp. 285; G. Neppi Modona, Appunti per una storia parlamentare della riforma penitenziaria, in Questione criminale, 1976, pp. 64.

25. Vedi paragrafo precedente.

26. Il Manifesto, 27 gennaio 1977, Ordine pubblico.

27. Vedi i resoconti in l'Unità, 28 gennaio 1977, Un voto unitario impegna il governo a serie misure per l'ordine pubblico; Corriere della Sera, 28 gennaio 1977, La Camera propone carceri speciali per i detenuti responsabili di rivolte: Avanti, 28 gennaio 1977, Lotta alla criminalità.

28. Vedi paragrafo n. 3.

29. Decreto pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 12 maggio 1977.

30. Circolare n.2419/4873 del Ministro di grazia e giustizia, Prot. N. 28370 5-1-3, data 12 maggio 1977.

31. Circolare n. 2419/4873, prot. N. 28730/5-1-3 del Ministero di Grazia e Giustizia-Direzione Generale per gli Istituti di Prevenzione e di Pena - Ufficio Segreteria, 12 maggio 1977, avente per oggetto "Sicurezza esterna degli Istituti Penitenziari", riportata in Rassegna di Studi Penitenziari, n. 3 maggio- giugno 1977.

32. Corriere della sera, 23 luglio 1977. La scelta degli istituti da adibire a "carceri speciali" venne compiuta già nel giugno 1977. In una lettera del Ministro di Grazia e Giustizia al Direttore Generale Altavista si menziona una riunione tenutasi il 7 giugno 1977 nella quale sono state determinate le opere strettamente necessarie per garantire la massima sicurezza degli istituti di Cuneo, Fossombrone, Trani, Asinara. Documento citato nella tesi di laurea di Chiristian G. De Vito, Sistema penitenziario e società italiana, vol. III, anno acc. 2000/2001, Università di Firenze pag. 824, nota 143.

33. Direzione degli Stabilimenti di Pena, B.121, f.10, fonogramma riservato n. 2153/325244 da Ministero Giustizia Ufficio III Roma at Signori Ispettori Distrettuali Adulti Loro Sedi, in data 25 giugno 1977: "pregasi trasmettere opportune disposizioni affinché direzioni istituti dipendenti trasmettano con tutta unrgenza elenco dei detenuti comuni che presentano particolare pericolosità in relazione at delitti attribuitigli, nonché in ordine at comportamenti carcerari, con riferimento at fatti violenza at danni agenti di custodia aut di altri detenuti, aut evasioni, aut tentativi di evasione. Il Direttore generale f/to Altavista". Documento citato nella tesi di laurea di Chiristian G. De Vito, Sistema penitenziario e società italiana, vol. III, anno acc. 2000/2001, Università di Firenze pag. 825, nota 146.

34. Corriere della sera 22 agosto 1977.

35. S. Mazzocchi, Nell'anno della Tigre. Storia di Adriana Faranda, Milano, Baldini & Castaldi, 1994.

36. I. Cappelli, Il carcere speciale, Il carcere speciali, in Il carcere dopo le riforme. Atti del convegno di Magistratura Democratica, La realtà del carcere a due anni dalla riforma, Feltrinelli, Milano, 1978.

37. Fondo Altavista, fuori fascicolo, documento non protocollato B 125. All. 1.

38. I. Cappelli, Il carcere speciale, Il carcere speciali, in Il carcere dopo le riforme. Atti del convegno di Magistratura Democratica, La realtà del carcere a due anni dalla riforma, Feltrinelli, Milano, 1978. 22 - 35.

39. Sulla legittimità costituzionale dell'art. 90 O.P., vedi paragrafo n. 6. 1.

40. T. Padovani, Ordine pubblico e Ordine penitenziario:un'evasione dalla legalità, in Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario, a cura di V. Grevi, Bologna, Zanichelli, 1981, pp. 285.

41. T. Padovani, Ordine pubblico e Ordine penitenziario:un'evasione dalla legalità, in Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario, a cura di V. Grevi, Bologna, Zanichelli, 1981, pp. 285. A. Margara, La magistratura di sorveglianza tra un carcere da rifiutare e una riforma da attuare, in Il carcere dopo le riforme. Atti del convegno di Magistratura Democratica, La realtà del carcere a due anni dalla riforma, Feltrinelli, Milano, 1978, pp. 38.

42. L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 59 (Istituti per adulti).

  1. Gli istituti per adulti dipendenti dall'amministrazione penitenziaria di distinguono in:
    1. istituti di custodia preventiva;
    2. istituti per l'esecuzione delle pene;
    3. istituti per l'esecuzione delle misure di sicurezza;
    4. centri di osservazione.

L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 60 (Istituti di custodia preventiva).

  1. Gli istituti di custodia preventiva si distinguono in case mandamentali e circondariali.
  2. Le case mandamentali assicurano la custodia degli imputati a disposizione del pretore. Esse sono istituite nei capoluoghi di mandamento che non sono sede di case circondariali.
  3. Le case circondariali assicurano la custodia degli imputati a disposizione di ogni autorità giudiziaria. Esse sono istituite nei capoluoghi di circondario.
  4. Le case mandamentali e circondariali assicurano altresì la custodia delle persone fermate o arrestate dall'autorità di pubblica sicurezza o dagli organi di polizia giudiziaria e quella dei detenuti e degli internati in transito.
  5. Può essere istituita una sola casa mandamentale o circondariale rispettivamente per più mandamenti o circondari.

L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 61 (Istituti per l'esecuzione delle pene).

  1. Gli istituti per l'esecuzione delle pene si distinguono in:
    1. case di arresto, per l'esecuzione della pena dell'arresto.
      Sezioni di case di arresto possono essere istituite presso le case di custodia mandamentali o circondariali;
    2. case di reclusione, per l'esercizio della pena della reclusione.
      Sezioni di case di reclusione possono essere istituite presso le case di custodia circondariali.
  2. Per esigenze particolari, e nei limiti e con le modalità previste dal regolamento, i condannati alla pena dell'arresto o della reclusione, possono essere assegnati alle case di custodia preventiva; i condannati alla pena della reclusione possono essere altresì assegnati alle case di arresto.

L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 62 (Istituti per l'esecuzione delle misure di sicurezza detentive).

  1. Gli istituti per l'esecuzione delle misure di sicurezza detentive si distinguono in:
    • colonie agricole;
    • case di lavoro;
    • case di cura e custodia;
    • ospedali psichiatrici giudiziari.
  2. In detti istituti si eseguono le misure di sicurezza rispettivamente previste dai numeri 1, 2 e 3 del primo capoverso dell'articolo 215 del codice penale.
  3. Possono essere istituite:
    • sezioni per l'esecuzione della misura di sicurezza della colonia agricola presso una casa di lavoro e viceversa;
    • sezioni per l'esecuzione della misura di sicurezza della casa di cura e di custodia presso un ospedale psichiatrico giudiziario;
    • sezioni per l'esecuzione delle misure di sicurezza della colonia agricola e della casa di lavoro presso le case di reclusione.

43. Decreto del Presidente della Repubblica 29 aprile, 1976 n. 431.

44. Istituti per l'esecuzione delle pene e delle misure di sicurezza.

45. L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 16, (Regolamento dell'istituto).

  1. In ciascun istituto il trattamento penitenziario è organizzato secondo le direttive che l'amministrazione penitenziaria impartisce con riguardo alle esigenze dei gruppi di detenuti ed internati ivi ristretti.
  2. Le modalità del trattamento da seguire in ciascun istituto sono disciplinate nel regolamento interno, che è predisposto e modificato da una commissione composta dal magistrato di sorveglianza, che la presiede, dal direttore, dal medico, dal cappellano, dal preposto alle attività lavorative, da un educatore e da un assistente sociale. La commissione può avvalersi della collaborazione degli esperti indicati nel quarto comma dell'articolo 80.
  3. Il regolamento interno disciplina, altresì, i controlli cui devono sottoporsi tutti coloro che, a qualsiasi titolo, accedono all'istituto o ne escono.
  4. Il regolamento interno e le sue modificazioni sono approvati dal Ministro per la grazia e giustizia.

46. T. Padovani, Ordine pubblico e Ordine penitenziario:un'evasione dalla legalità, in Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario, a cura di V. Grevi, Bologna, Zanichelli, 1981, pp. 285.

47. Art. 202 Cod. Pen., (Applicabilità delle misure di sicurezza).

  1. Le misure di sicurezza possono essere applicate soltanto alle persone socialmente pericolose (203), che abbiano commesso un fatto preveduto dalla legge come reato.
  2. La legge penale determina i casi nei quali a persone socialmente pericolose possono essere applicate misure di sicurezza per un fatto non preveduto dalla legge come reato (49, 115).

48. I diritti dei detenuti e la loro tutela, in Rassegna di studi penitenziari, 1975.

49. G. La Greca, Documenti per una riflessione sugli istituti di "massima sicurezza", in Foro italiano, 1983, II, 473. T. Padovani, Ordine pubblico e Ordine penitenziario:un'evasione dalla legalità, in Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario, a cura di V. Grevi, Bologna, Zanichelli, 1981, pp. 285; Genghini, Sicurezza negli istituti penitenziari. Diritti soggettivi ed interessi legittimi del detenuto e loro tutela, in Diritto penitenziario e misure alternative, supplemento n. 1 e 2 della rassegna il Consiglio superiore della Magistratura, Roma, 1979.

50. Di Gennaio G., Breda R., La Greca G., Ordinamento penitenziario e misure alternative alla detenzione, Giuffrè, Milano, 1997.

51. Parlano i genitori dei BR all'Asinara, in La Repubblica, 11 settembre 1977; Una lettera alla Croce rossa italiana, in La Repubblica, 9 settembre 1977.

52. Rapporto sulle super carceri, in L'espresso, n. 36, 11 settembre 1977. Alcune testimonianze della situazione del carcere, in quel momento storico, si trovano sul sito Memoria e libertà. M. Gozzini, Carcere perché carcere come, Firenze, ed. Cultura della Pace, 1988. G. Cassitta-L. Spanu Supercarcere Asinara. Viaggio nell'isola dei dimenticati, Genova, Fratelli Frilli, 2002.

53. Convegno indetto dal Consiglio Superiore della Magistratura, Castelgandolfo, 13 e 14 marzo 1982, in Quaderni CSM, 1983.

54. Magistratura democratica, Situazione carceraria e repressione penale. Relazione introduttiva al convegno organizzato a Milano il 12 dicembre 1981 da Magistratura democratica.

55. D.P.R. n. 431 del 29 aprile 1976.

56. L'articolo 1 delle regole minime dell'O.N.U. dichiara "les règles suivantes n'ont pas pour de décrir en détail un système pénitentiaie modèle. Elles ne visent qu'à établir, en s'inspirant des conceptions généralment admises de nos jours el des éléments essentiels des systèmes contemporains les plus adéquats, les principes et les règles d'une bonne organisation pénitentiarie et de la pratique du traitement des détenus"; identico risulta l'articolo 1 delle regole minime del Consiglio d'Europa.

57. L. Stortonio, Libertà e diritti del detenuto nel nuovo ordinamento carcerario, in Il carcere riformato, a cura di F. Bricola, 1977.

58. Ordinanza 11/12/1982 magistrato di sorveglianza di Avellino, G. La Greca, Documenti per una riflessione sugli istituti di "massima sicurezza", in Foro Italiano, 1983. Tribunale di sorveglianza di Firenze, ordinanza 25/03/1987, Foro Italiano, 1987.

59. T. Padovani, Ordine pubblico e Ordine penitenziario:un'evasione dalla legalità, in Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario, a cura di V. Grevi, Bologna, Zanichelli, 1981, pp. 285.

60. T. Padovani, Ordine pubblico e Ordine penitenziario:un'evasione dalla legalità, in Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario, a cura di V. Grevi, Bologna, Zanichelli, 1981, pp. 285.

61. Caso tipico e la censura della corrispondenza nei confronti dei detenuti più pericolosi, soprattutto quelli condannati per i reati di terrorismo ed eversione, senza alcun provvedimento o possibilità di ricorso all'autorità giudiziaria.

62. [Articolo 13 Costituzione]
La libertà personale è inviolabile.
Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge.
In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l'autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto.
È punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà.
La legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva.

[Articolo 25 Costituzione]

Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge.
Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso.
Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge.

[Articolo 101 Costituzione]

La giustizia è amministrata in nome del popolo. I giudici sono soggetti soltanto alla legge.

63. Ordinanza 11 dicembre 1982, in Foro Italiano, 1983.

64. Foro Italiano, 1964.

65. F. Bricola, L'intervento del giudice nell'esecuzione delle pene: profili giurisdizionali e profili amministrativi, in Indice penale, 1969, pp. 279.

66. Ordinanza 11/12/1982 magistrato di sorveglianza di Avellino, in Foro Italiano, 1983. Documenti per una riflessione sugli istituti di "massima sicurezza", G. La Greca.

67. A. Gerini e S. Merlo, Profili di costituzionalità dell'articolo 90, in Quaderni del Consiglio Superiore della Magistratura, 1985.

68. TAR Lazio. Sez, I, 13 settembre 1984.

69. Quaderni Consiglio Superiore Magistratura, Roma, 1983.

70. L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 69 (Funzioni e provvedimenti del magistrato di sorveglianza).

  1. Il magistrato di sorveglianza vigila sulla organizzazione degli istituti di prevenzione e di pena e prospetta al Ministro le esigenze dei vari servizi, con particolare riguardo alla attuazione del trattamento rieducativo.
  2. Esercita, altresì, la vigilanza diretta ad assicurare che l'esecuzione della custodia degli imputati sia attuata in conformità delle leggi e dei regolamenti.
  3. Sovraintende all'esecuzione delle misure di sicurezza personali.
  4. Provvede al riesame della pericolosità ai sensi del primo e secondo comma dell'articolo 208 del codice penale, nonché all'applicazione, esecuzione, trasformazione o revoca, anche anticipata, delle misure di sicurezza. Provvede altresì, con decreto motivato, in occasione dei provvedimenti anzidetti, alla eventuale revoca della dichiarazione di delinquenza abituale, professionale o per tendenza di cui agli articoli 102, 103, 104, 105 e 108 del codice penale.
  5. Approva, con decreto, il programma di trattamento di cui al terzo comma dell'articolo 13, ovvero, se ravvisa in esso elementi che costituiscono violazione dei diritti del condannato o dell'internato, lo restituisce, con osservazioni, al fine di una nuova formulazione.
  6. Approva, con decreto, il provvedimento di ammissione al lavoro all'esterno. Impartisce, inoltre, nel corso del trattamento, disposizioni dirette ad eliminare eventuali violazioni dei diritti dei condannati e degli internati.
  7. Decide, con ordinanza impugnabile soltanto per cassazione, secondo la procedura di cui all'articolo 14 ter, sui reclami dei detenuti e degli internati concernenti l'osservanza delle norme riguardanti:
    1. l'attribuzione della qualifica lavorativa, la mercede e la remunerazione, nonché lo svolgimento delle attività di tirocinio e di lavoro e le assicurazioni sociali;
    2. le condizioni di esercizio del potere disciplinare, la costituzione e la competenza dell'organo disciplinare, la contestazione degli addebiti e la facoltà di discolpa.
  8. Provvede, con decreto motivato, sui permessi, sulle licenze ai detenuti semiliberi ed agli internati, e sulle modifiche relative all'affidamento in prova al servizio sociale e alla detenzione domiciliare.
  9. Provvede, con ordinanza. sulla remissione del debito di cui all'articolo 56 della presente legge e sui ricoveri di cui all'articolo 148 del codice penale.
  10. Esprime motivato parere sulle proposte e le istanze di grazia concernenti i detenuti.
  11. Svolge, inoltre, tutte le altre funzioni attribuitegli dalla legge.

71. Il D. M. 4 maggio 1977: che affidava la sicurezza interna ed esterna degli istituti penitenziari. Fu successivamente prorogato con D. M. 25 novembre1980, ed ancora, con D.M. 29 dicembre 1982.

72. Vedi paragrafo n. 4.

73. Cuneo, Asinara, Fossombrone, Trani, Favignana, Novara, Termini Imprese, Nuoro e la dislocazione Agrippa di Pianosa. Vedi par. n.

74. N. Amato, Il dramma nelle carceri, in La Repubblica, 25 agosto 1983.

75. Di questa applicazione dell'articolo 90 O.P. se ne accenna nella Ordinanza 25-3-1987, Tribunale di Sorveglianza di Firenze, in Foro Italiano, 1987. In dottrina vedi G. la Greca, Novità nel regime "di massima sicurezza" negli istituti penitenziari, in Legislazione penale, 1988; particolare rilievo sono i documenti allegati al commento di G. La Greca, Documenti per una riflessione sugli istituti di "massima sicurezza", in Foro italiano, 1983, II, 473. Dove si possono trovare copia dei Decreti Ministeriali del 22 dicembre 1982, del 28 aprile 1983 e del 3 agosto 1983.

76. Cuneo, Fossombrone, Trani, Palmi, Nuoro, Novara, Ascoli Piceno, Pianosa, Milano, Torino, Genova, Firenze, Roma - Rebibbia compresa la sezione speciale femminile, Napoli, Messina (sezione femminile).

77. L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 18 (Colloqui, corrispondenza e informazione).

  1. I detenuti e gli internati sono ammessi ad avere colloqui e corrispondenza con i congiunti e con altre persone, anche al fine di compiere atti giuridici.
  2. I colloqui si svolgono in appositi locali sotto il controllo a vista e non auditivo del personale di custodia.
  3. Particolare favore viene accordato ai colloqui con i familiari.
  4. L'amministrazione penitenziaria pone a disposizione dei detenuti e degli internati, che ne sono sprovvisti, gli oggetti di cancelleria necessari per la corrispondenza.
  5. Può essere autorizzata nei rapporti con i familiari e, in casi particolari, con terzi, corrispondenza telefonica con le modalità e le cautele previste dal regolamento.
  6. I detenuti e gli internati sono autorizzati a tenere presso di sé i quotidiani, i periodici e i libri in libera vendita all'esterno e ad avvalersi di altri mezzi di informazione.
  7. La corrispondenza dei singoli condannati o internati può essere sottoposta, con provvedimento motivato del magistrato di sorveglianza, a visto di controllo del direttore o di un appartenente all'amministrazione penitenziaria designati dallo stesso direttore.
  8. Salvo quanto disposto dall'art. 18 bis, per gli imputati i permessi di colloquio fino alla pronuncia della sentenza di primo grado, la sottoposizione al visto di controllo sulla corrispondenza e le autorizzazioni alla corrispondenza telefonica sono di competenza dell'autorità giudiziaria, ai sensi di quanto stabilito nel secondo comma dell'articolo 11. Dopo la pronuncia della sentenza di primo grado i permessi di colloquio sono di competenza del direttore dell'istituto.
  9. Le dette autorità giudiziarie, nel disporre la sottoposizione della corrispondenza a visto di controllo, se non ritengono di provvedervi direttamente, possono delegare il controllo al direttore o a un appartenente alla amministrazione penitenziaria designato dallo stesso direttore. Le medesime autorità possono anche disporre limitazioni nella corrispondenza e nella ricezione della stampa.

78. Art. 35 D.P.R., 29 aprile 1976, n. 431.

79. L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 9 (Alimentazione).

  1. Ai detenuti e agli internati è assicurata un'alimentazione sana e sufficiente, adeguata all'età, al sesso, allo stato di salute, al lavoro, alla stagione, al clima.
  2. Il vitto è somministrato, di regola, in locali all'uopo destinati.
  3. I detenuti e gli internati devono avere sempre a disposizione acqua potabile.
  4. La quantità e la qualità del vitto giornaliero sono determinate da apposite tabelle approvate con decreto ministeriale.
  5. Il servizio di vettovagliamento è di regola gestito direttamente dall'amministrazione penitenziaria.
  6. Una rappresentanza dei detenuti o degli internati designata mensilmente per sorteggio, controlla l'applicazione delle tabelle e la preparazione del vitto.
  7. Ai detenuti e agli internati è consentito l'acquisto, a proprie spese, di generi alimentari e di conforto, entro i limiti fissati dal regolamento. La vendita dei generi alimentari o di conforto deve essere affidata di regola a spacci gestiti direttamente dall'amministrazione carceraria o da imprese che esercitano la vendita a prezzi controllati dall'autorità comunale. I prezzi non possono essere superiori a quelli comunemente praticati nel luogo in cui è sito l'istituto. La rappresentanza indicata nel precedente comma, integrata da un delegato del direttore, scelto tra il personale civile dell'istituto, controlla qualità e prezzi dei generi venduti nell'istituto.

L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 12, (Attrezzature per attività di lavoro, di istruzione e di ricreazione).

  1. Negli istituti penitenziari, secondo le esigenze del trattamento, sono approntate attrezzature per lo svolgimento di attività lavorative, di istruzione scolastica e professionale, ricreative, culturali e di ogni altra attività in comune.
  2. Gli istituti devono inoltre essere forniti di una biblioteca costituita da libri e periodici, scelti dalla commissione prevista dal secondo comma dell'articolo 16.
  3. Alla gestione del servizio di biblioteca partecipano rappresentanti dei detenuti e degli internati.

L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 27 (Attività culturali, ricreative e sportive).

  1. Negli istituti devono essere favorite e organizzate attività culturali, sportive e ricreative e ogni altra attività volta alla realizzazione della personalità dei detenuti e degli internati, anche nel quadro del trattamento rieducativo.
  2. Una commissione composta dal direttore dell'istituto, dagli educatori e dagli assistenti sociali e dai rappresentanti dei detenuti e degli internati cura la organizzazione delle attività di cui al precedente comma, anche mantenendo contatti con il mondo esterno utili al reinserimento sociale.

80. L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 10 (Permanenza all'aperto).

  1. Ai soggetti che non prestano lavoro all'aperto è consentito di permanere almeno per due ore al giorno all'aria aperta. Tale periodo di tempo può essere ridotto a non meno di un'ora al giorno soltanto per motivi eccezionali.
  2. La permanenza all'aria aperta è effettuata in gruppi a meno che non ricorrano i casi indicati nell'articolo 33 e nei numeri 4) e 5) dell'articolo 39 ed è dedicata, se possibile, ad esercizi fisici.

81. L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 33, (Isolamento).

  1. Negli istituti penitenziari l'isolamento continuo è ammesso:
    1. quando è prescritto per ragioni sanitarie;
    2. durante l'esecuzione della sanzione della esclusione dalle attività in comune;
    3. per gli imputati durante l'istruttoria e per gli arrestati nel procedimento di prevenzione, se e fino a quando ciò sia ritenuto necessario dall'autorità giudiziaria.

82. Al punto 2 del decreto 6-8-1982, viene sospeso l'articolo 10 O.P. che prevede per i detenuti e gli internati la permanenza per due ore al giorno all'aria aperta. Nello stesso decreto si dispone che ai soggetti anzidetti è consentito rimanere all'aria aperta da soli per quattro ore non consecutive alla settimana. In questo caso il decreto non si è limitato a sospendere, ma pone una nuova disciplina, sostitutiva di quella determinata dalla legge.

83. [Articolo 15 Costituzione]
La libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione sono inviolabili.
La loro limitazione può avvenire soltanto per atto motivato dell'autorità giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge.

84. Cuneo, Fossombrone, Trani, Palmi, Nuoro, Novara, Ascoli Piceno, Pianosa, Milano, Torino, Genova, Firenze, Roma - Rebibbia compresa la sezione femminile, Napoli, Messina, Voghera.

85. Foggia, Spoleto e Carinola.

86. Cuneo, Fossombrone, Trani, Palmi, Nuoro, Ascoli Piceno, Pianosa, Milano, Torino, Genova, Firenze, Roma - Rebibbia compresa la sezione femminile, Napoli, Messina, Voghera, Foggia, Spoleto.

87. Decreto Ministeriale 30 ottobre 1984.

88. Vedi paragrafi precedenti.

89. D.M. 30 giugno 1984.

90. D.M. 30 ottobre 1984.

91. G. La Greca, Novità nel regime di massima sicurezza, in Legislazione Penale, 1988.