ISSN 1827-0565

Capitolo 3
La disciplina attuale della legge n. 40\98

Marco Poledrini, 2001

3.1 Vigenza, struttura, caratteristiche

La legge sull'immigrazione è stata pubblicata il 6 Marzo 1998 e trasfusa nel decreto legislativo del 25 Luglio 1998 nº 286 che ha avuto il compito di integrarla con le disposizioni di P.S. e di ratifica della convenzione O.I.L. che non contrastassero con questa. Il risultato dell'operazione è stata la creazione di un "Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e la condizione dello straniero." I destinatari delle norme sono quindi cittadini di Stati non appartenenti all'Unione Europea, gli apolidi nonché i cittadini di stati dell'Unione Europea nei casi in cui si prevedano condizioni più favorevoli.

La struttura complessiva della legge risulta estremamente articolata, insieme al testo normativo sono infatti previsti, su iniziativa governativa, dei provvedimenti che affianchino e integrino le disposizioni, in modo da ottenere una disciplina dinamica e capace di adeguarsi alle evoluzioni dei processi migratori. Oltre al regolamento di attuazione (1), è previsto un documento programmatico di indirizzo (cadenza triennale), un decreto di programmazione flussi (cadenza annuale), uno o più decreti recanti disposizioni correttive (potere esteso ai primi due anni di vigenza). Nelle materie di competenza delle regioni, inoltre, le disposizioni di questa legge costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. In merito all'ampiezza dell'intervento legislativo, viene prevista inoltre l'istituzione di commissioni che studino alcuni dei temi connessi con la materia migratoria e dei quali la normativa si occupa più a fondo. Fra questi, una commissione con compiti sia consultivi che propositivi in merito alle politiche di integrazione, una consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie e un organismo nazionale di coordinamento che si occupi di individuare "le iniziative idonee alla rimozione degli ostacoli che impediscono l'effettivo esercizio dei diritti e dei doveri riconosciuti allo straniero". Vengono inoltre istituiti, a livello provinciale, i consigli territoriali dell'immigrazione con la funzione di studiare, a livello locale, le esigenze delle comunità straniere e di promuovere, allo stesso tempo, gli interventi idonei per la loro integrazione e tutela.

Il testo normativo, composto da 49 articoli, è caratterizzato da una stesura a 'maglie larghe', circostanza che dimostra come il legislatore abbia voluto disporre una normativa di indirizzo piuttosto che una di rigida regolazione. Molte disposizioni infatti, individuano come referenti attuativi gli enti locali e in alcuni casi, addirittura, le associazione di volontariato che la legge istituzionalizza prevedendone l'iscrizione in un apposito registro. Gli enti sono delegati all'applicazione delle direttive di legge nei territori di cui sono espressione; ad essi, in special modo, viene affidata l'integrazione sociale degli immigrati nelle comunità locali, attraverso la disposizione di piani zonali di intervento che indirizzino e coordinino i provvedimenti assunti (2). Le associazioni sono invece coinvolte, dal disegno legislativo, in alcuni settori quali accoglienza o prima educazione dove maggiore è la loro esperienza e capacità di azione.

La precedente normativa viene espressamente abrogata.

La disposizione del Testo Unico dà origine ad una disciplina organica e generale, che definisce ogni aspetto della condizione straniera. L'intervento legislativo è caratterizzato, per la prima volta, dalla previsione, accanto alle 'politiche di immigrazione', di una coordinata e funzionale 'politica per l'immigrazione'. Le leggi che in passato si erano alternate nel disciplinare la materia avevano considerato questa come un processo economico più che sociale. Bonetti (3) scrive a proposito:

Le preoccupazioni del legislatore si sono limitate, nel tempo, ad adeguare la scarsità delle risorse disponibili nel paese, con la più o meno pressante richiesta delle persone straniere di poterne beneficiare per assicurare a se a alla propria famiglia un esistenza libera e dignitosa.

Con la legge nº 40 questa impostazione viene abbandonata. L'Italia si dota di una disciplina 'per' l'immigrazione con una serie di norme che si occupano tanto di gestire il fenomeno quanto di assicurare condizioni dignitose di soggiorno e il rispetto dei diritti inviolabili per chi immigra; norme che per la prima volta sembrano affrontare i concetti di integrazione e di rispetto della cultura straniera. Risulta così una normativa che oltre al soggetto di diritto 'immigrato' si indirizza alla persona che sta dietro, sforzando di capirne i sentimenti, i bisogni, la dignità. Ma attenta anche alla prevenzione e repressione dell'immigrazione clandestina la cui presenza vanifica gli sforzi per l'integrazione dei regolari.

3.2 Diritti fondamentali dello straniero

In tema di diritti riconosciuti la legge differenzia in maniera profonda il trattamento fra regolari e irregolari. Lo straniero che risieda in maniera illegale nel nostro territorio, ha assicurata solo la tutela dei diritti fondamentali della persona umana sanciti nelle norme di diritto interno, nelle convenzioni internazionali o nei principi di diritto internazionale. Diversamente, chi soggiorna con un regolare permesso vede riconosciuto un paniere di diritti molto più ricco, grazie ad un intento di 'premialità', su cui un po' tutta la legge è impostata. Una delle linee direttrici del disegno legislativo è stata infatti quella di ampliare il più possibile la tutela dello straniero regolare, predisponendo allo stesso tempo una tutela giuridica minima per colui che entri nell'illegalità. Le facoltà giuridiche del clandestino sono quindi limitate e conseguenza del diritto naturale riconosciutogli. Fra queste rientra la tutela giurisdizionale, la tutela degli interessi legittimi nei confronti della pubblica amministrazione (nei margini in cui essa sia riconducibile ad un diritto inviolabile della persona umana); il diritto alla traduzione in lingua comprensibile dei provvedimenti concernenti l'espulsione; il diritto di rivolgersi alle rappresentanze diplomatiche per ottenere la protezione diplomatica; il diritto ad ottenere cure ambulatoriali o ospedaliere essenziali (anche continuate) in caso di malattia o infortunio; il diritto (anche obbligo in questo caso) di istruzione e accesso ai servizi educativi, per i minori. Da questo elenco rimangono invece esclusi il diritto all'uguaglianza di trattamento e i diritti inviolabili dei lavoratori, che la ratifica della convenzione O.I.L. non riconosce ai clandestini.

L'accoglienza giuridica predisposta per il regolare è invece di tutt'altra portata. La persona straniera entrata attraverso le procedure di legge e quindi in possesso di un valido documento di soggiorno, gode di tutti i diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano. Partecipa alla vita pubblica, può richiedere l'iscrizione all'anagrafe e ha la facoltà di far entrare in Italia i propri familiari, facoltà che si configura come un vero e proprio diritto non vincolato, nel merito, da alcuna valutazione discrezionale del Ministero o altra amministrazione.

La Corte Costituzionale ha avuto modo di esprimersi in merito alla portata estensiva del principio di parità di trattamento tra cittadini italiani e cittadini extracomunitari regolarmente residenti. Nella sentenza n. 454/98 si afferma, "Una volta che i lavoratori extracomunitari siano autorizzati al lavoro subordinato stabile in Italia, godendo di un permesso di soggiorno rilasciato a tale scopo o di altro titolo che consenta di accedere al lavoro subordinato nel nostro Paese, e siano posti a tal fine in condizioni di parità con i cittadini italiani, e così siano iscritti o possano iscriversi nelle ordinarie liste di collocamento (...), essi godono di tutti i diritti riconosciuti ai lavoratori italiani".

L'affermato principio si ripercuote su molti rami dell'ordinamento giuridico. La sua applicazione sta avendo però un'attuazione lenta e difficoltosa soprattutto in ambiti dove era auspicabile una risposta decisa. In ambito assistenziale, ad esempio, l'art. 41 del Testo Unico prevede l'equiparazione fra straniero e cittadino italiano anche nella fruizione delle provvidenze e delle prestazioni di assistenza sociale. Non trova dunque giustificazione e legittimità la deroga al principio di parità in materia di assistenza sociale che la legge finanziaria 1998/99 introduce e che quella dell'anno successivo ribadisce benché successiva al T.U. In particolare sembra presente un atteggiamento discriminatorio nelle disposizioni che privano dell'assegno familiare e di maternità i nuclei familiari composti da stranieri. La legge finanziaria per l'anno 2000 estende alle sole donne immigrate munite di carta di soggiorno le misure relative agli assegni di maternità per i figli nati a partire dal 1 Luglio 2000, ma continua ad escludere le donne straniere con permesso di soggiorno che sono la maggioranza, inoltre non vengono presi in considerazione i nuclei familiari misti.

Anche in campo previdenziale l'applicazione del principio appare difficoltosa. A distanza di più di tre anni dall'entrata in vigore della legge, l'I.N.P.S. continua a non dare piena attuazione alle disposizioni relative alla parità di trattamento almeno per quanto riguarda la concessione dell'assegno sociale e delle prestazioni assistenziali d'invalidità. Una circolare della direzione centrale dà istruzione affinché sia concesso l'assegno sociale solo ai titolari di carta di soggiorno. Mentre è solo dal 18 Gennaio 2000, con l'entrata in vigore della legge nº 39\99 che i cittadini extracomunitari invalidi civili sono pienamente equiparati ai cittadini italiani per l'accesso alle agevolazioni funzionali all'inserimento lavorativo.

In questi ambiti, come in altri, è possibile osservare le difficoltà e le resistenze che contrastano la realizzazione dell'uguaglianza di trattamento pur stabilita dall'ordinamento giuridico. La società civile, nel suo insieme, è chiamata a compiere un grande sforzo, per ammettere tra i suoi principi quello della parità e consentire l'uguaglianza di trattamento almeno nei settori in cui è riconosciuta.

3.3 Ingresso, soggiorno e allontanamento

I documenti necessari per l'ingresso nel territorio dello Stato sono il passaporto valido e il visto di ingresso. Il visto è rilasciato dalle autorità diplomatiche italiane nello stato di origine o di stabile residenza dello straniero (4). Ai fini del rilascio del visto, lo straniero deve indicare le proprie generalità complete, gli estremi del passaporto ed essere in possesso di idonea documentazione da cui risulti:

il motivo e le condizioni del soggiorno;
i requisiti necessari per il tipo di soggiorno richiesto;
la disponibilità di mezzi di sussistenza per la durata del viaggio e del soggiorno, (5) ovvero la documentazione attestante la prestazione di garanzia;
le condizioni di alloggio;
l'indicazione dei mezzi di trasporto utilizzati;
il nulla osta della Questura (6);
il non essere considerati una minaccia per l'ordine pubblico e per la sicurezza dello Stato italiano, nonché per gli altri stati con cui l'Italia ha sottoscritto accordi per la soppressione dei controlli alle frontiere (art 3 c. 4 Legge 40\98).

La genericità di quest'ultima disposizione restringe le garanzie offerte dalla legge sia per l'ampia discrezionalità del giudizio circa la minaccia per la sicurezza statale, sia per la mancata individuazione dell'autorità a cui è demandata tale valutazione.

In ogni caso, l'ostacolo maggiore per la concessione del visto sembra rappresentato dalla previsione di un budget iniziale, senza il quale la domanda non viene presa in esame. Il Ministero dell'interno con la direttiva dello 01.03.2000 ha stabilito l'ammontare dei mezzi di sussistenza richiesti per l'ingresso nel territorio dello Stato in relazione alle differenti tipologie di visti, adempiendo così a quanto stabilito dall'art. 4, c. 3 del Testo Unico.

Nell'ingresso per motivi di lavoro subordinato, attraverso chiamata nominativa del datore di lavoro, la direttiva considera dimostrata sia la disponibilità dei mezzi che l'idonea sistemazione alloggiativa, dalla richiesta del datore e dai documenti da questo prodotti in ottemperanza all'iter amministrativo stabilito in tali casi. Per il rilascio del visto allo straniero fornito di 'sponsorizzazione' ai sensi dell'art. 23, c. 4 del T.U., i mezzi di sussistenza minimi sono determinati dalla disponibilità di una somma non inferiore alla metà dell'importo annuo dell'assegno sociale, al quale deve aggiungersi il contributo richiesto per l'iscrizione al Servizio sanitario nazionale ovvero per la stipula di una polizza assicurativa per cure mediche e ricovero ospedaliero (£750.000 annue). Nell'ingresso per motivi turistici i mezzi di sussistenza minimi sono determinati da una tabella allegata al decreto e qui riportata nel grafico seguente, a cui va aggiunto in più l'importo occorrente per il rimpatrio, comprovabile anche con l'esibizione del biglietto di ritorno, e l'indicazione, sempre al momento dell'istanza di rilascio del visto, dell'esistenza d'idoneo alloggio nel nostro paese. Riguardo all'ingresso per motivi di studio, la direttiva richiede una somma di denaro non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale a cui si deve aggiungere il contributo necessario per l'iscrizione al Servizio sanitario nazionale (£290.000 in base alla circolare del Ministero della Sanità n. 5 del 24 Marzo 2000) ovvero l'esibizione di specifica polizza assicurativa per cure mediche e ricovero ospedaliero valida per il periodo di soggiorno.

Lo Stato si riserva quindi il diritto di non dare accoglienza a quanti, fra coloro intenzionati ad immigrare, non riescano a dimostrare il possesso di una base economica di partenza che li garantisca almeno nelle prime fasi dell'ambientamento. In questo atteggiamento, comune a tutti gli stati terra di immigrazione, risiede il motivo per cui le maggiori comunità immigrate provengano da paesi le cui economie garantiscano almeno le condizioni di vita essenziali. I percorsi migratori necessitano infatti di una somma iniziale tanto che l'emigrazione è vissuta come una sorta di investimento dall'intero nucleo familiare a cui appartiene il migrante. In altri casi poi sono persone che hanno potuto studiare e che quindi meno sopportano tenore di vita scadenti, a tentare l'avventura.

Nella tabella seguente sono riportate le cifre imposte dal sopraccitato decreto per ottenere il visto turistico, un visto che non garantisce il soggiorno se non per un periodo di tempo limitato ma che molto spesso è stato usato dagli stranieri per entrare nel nostro territorio e rimanervi oltre scadenza, nella speranza di una sanatoria. Si tratta di cifre considerevoli, se confrontate con le deboli valute dei paesi di appartenenza.

Classe di durata dell'ingresso	Un partecipante		Due o più partecipanti
Classe di durata dell'ingresso	Lire	Euro	Lire	Euro
Da 1 a 5 giorni Quota fissa complessiva	522.000	269,60	414.000	212,81
Da 6 a 10 giorni Quota a persona giornaliera	87.000	44,93	51.000	26,33
Da 11 a 20 giorni Quota fissa + quota giornaliera	100.000 + 71.000 g.g.	51,64 + 36,67 g.g.	50.000 + 43.000 g.g	25,82 + 22.21 g.g
Oltre i 20 giorni Quota fissa + quota giornaliera	400.000 + 54.000 g.g	206,58 + 27,89 g.g	230.000 + 33.000 g.g	118,79 + 17,04 g.g

Art. 3 e 6, Direttiva del ministero dell'Interno dell'01\03\00
Per 'partecipanti' si intende coloro che prendono parte al viaggio turistico

Il decreto del Ministero (7) degli Affari esteri del 12 Luglio 2000, individua 21 differenti tipologie di visti di ingresso, distinte sia nei requisiti per la concessione sia nella durata. I visti di breve durata sono disposti per affari, gara sportiva, invito, transito, trasporto e turismo. In questi casi non possono superare i 90 giorni e i titolari non hanno diritto ad un permesso di soggiorno. I visti superiori ai 90 giorni sono invece titolo per l'ottenimento di un permesso ma la concessione è ovviamente subordinata anche alle altre condizioni che la legge richiede (8). In ogni caso tipologia dei visti e quella dei permessi corrispondono e la durata del soggiorno è sempre quella impressa nel visto.

Segue la tabella come riportata nel decreto.

ADOZIONE

Straniero destinatario del provvedimento di adozione o di affidamento pre-adottivo
AFFARI

Straniero che intenda viaggiare per finalità economico-commerciali, per contatti o trattative, per l'apprendimento o la verifica dell'uso o del funzionamento di beni strumentali acquistati o venduti nell'ambito di contratti commerciali o di cooperazione industriale.
CURE MEDICHE

Straniero che abbia necessità di sottoporsi a trattamenti medici presso istituzioni sanitarie italiane.
DIPLOMATICO

Straniero titolare di passaporto diplomatico o di servizio destinato a prestare servizio presso le rappresentanze diplomatico-consolari del suo paese, in Italia o presso la Santa Sede.
FAMILIARE AL SEGUITO

Straniero al seguito di un familiare, cittadino italiano o dell'Unione Europea o di un paese aderente all'accordo sullo Spazio economico europeo, o di uno straniero extracomunitario, secondo quanto previsto dall'art. 29 comma 4 e 5 del T.U.
GARA SPORTIVA

Straniero che intenda partecipare a singole competizioni o ad una serie di manifestazioni sportive, professionistiche o dilettanti, allenatori, direttori tecnico-sportivi, preparatori atletici e accompagnatori.
INSERIMENTO NEL MERCATO DEL LAVORO

Straniero in favore del quale sia stata accettata la garanzia per l'accesso al lavoro (art. 23 commi 1, 2, 3, T.U.).
INVITO

Straniero invitato da istituzioni, organizzazioni pubbliche o private, quale ospite di particolari eventi e manifestazioni politiche, culturali o scientifiche. Straniero convocato o invitato dall'autorità giudiziaria italiana.
LAVORO AUTONOMO

Straniero che intende esercitare attività professionale o lavorativa a carattere non subordinato (art. 26 T.U.)
LAVORO SUBORDINATO

Straniero chiamato in Italia a prestare attività lavorativa a carattere subordinato.
MISSIONE

Straniero che intende entrare in Italia per ragioni legate alla sua funzione politica, governativa o di pubblica utilità.
MOTIVI RELIGIOSI

Religiosi stranieri (che hanno ricevuto ordinazione sacerdotale o condizione equivalente, ministri di culti appartenenti ad organizzazioni confessionali registrate presso il Ministero dell'Interno) che intendono partecipare a manifestazioni di culto o esercitare attività ecclesiastica, religiosa o pastorale.
REINGRESSO

Stranieri titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno che si trovino incidentalmente sprovvisti di tali documenti e intendano rientrare nel territorio italiano.
RESIDENZA ELETTIVA

Straniero che intenda stabilirsi in Italia e sia in grado di mantenersi autonomamente, senza esercitare attività lavorativa
RICONGIUNGIMENTO FAMILIARE

Straniero che intenda riacquistare l'unità familiare con cittadini italiani, dell'Unione Europea o extracomunitari (art. 28 del T.U.).
Stranieri maggiorenni adottati da cittadini italiani.
STUDIO

Straniero che intenda seguire corsi universitari, corsi di studio o di formazione professionale o chiamato a svolgere attività culturali e di ricerca.
TRANSITO AEROPORTUALE

Consente l'accesso dello straniero alla zona internazionale o di transito di un aeroporto italiano, durante scali o tratte di un volo o di voli internazionali.
TRANSITO

Consente allo straniero di attraversare il territorio di uno Stato aderente agli accordi di Schengen nel corso di un viaggio da uno Stato terzo ad un altro Stato terzo. Rilasciabile anche a marittimi stranieri che intendano imbarcarsi o sbarcare presso porti italiani o nello spazio Schengen.
TRASPORTO

Straniero che intende recarsi in Italia per svolgere l'attività professionale connessa al trasporto di merci o di persona, sia per via terrestre che aerea (autotrasportatori, equipaggi di voli charter o privati).
TURISMO

Straniero che intende entrare in Italia (e negli altri paesi dello Spazio Schengen) per motivi turistici. Minori stranieri accolti nell'ambito di programmi turistico-umanitari.
VACANZE-LAVORO

Stranieri appartenenti a paesi con cui l'Italia abbia stipulato accordi specifici in materia (art. 27 comma 1 lett. r, T.U. e art. 40 c. 16 del D.P.R. n. 394/99)

Qualora il suo visto preveda l'emissione del permesso di soggiorno, lo straniero deve richiedere il documento entro 8 giorni dal suo effettivo ingresso nel territorio italiano, con istanza al questore della provincia nella quale intende stabilirsi. Il termine non è da considerare perentorio, il suo mancato rispetto non comporta l'espulsione dello straniero inadempiente sempre che nel "frattempo questi abbia instaurato una normale condizione di vita e sia comunque in possesso degli altri requisiti di soggiorno" (9).

Con l'istanza devono essere esibiti:

il passaporto da cui risultano le generalità nonché il visto di ingresso;
la documentazione, nei casi di soggiorno diverso da quello per motivi di lavoro, attestante la disponibilità di mezzi per il rientro nel paese di provenienza.

L'ufficio competente può richiedere, quando occorra verificare l'esistenza delle condizioni previste dalla legge, l'esibizione della documentazione che attesti:

l'esigenza del soggiorno per il tempo richiesto;
la disponibilità di mezzi di sussistenza sufficienti commisurati ai motivi e alla durata del soggiorno;
la disponibilità di altre risorse o dell'alloggio.

Il documento di soggiorno non ha più una valenza biennale generale come nella precedente normativa, ma diversificata a seconda dei motivi che ne hanno legittimato il rilascio. La durata del permesso non può essere superiore a tre mesi per affari, turismo, visite; superiore a 6 mesi per lavoro stagionale; superiore ad un anno per studio; superiore a due anni per lavoro subordinato, autonomo, ricongiungimento familiare.

Trenta giorni prima della scadenza (10), su richiesta dello straniero, il permesso di soggiorno viene rinnovato. Il rifiuto del rinnovo (11) è comunicato con provvedimento motivato e l'avvertimento che sussistendo i presupposti si procederà a espulsione. Il mancato rinnovo come la revoca sono previsti nel caso in cui vengano a mancare le condizioni per l'ingresso; (12) a tal fine le autorità di pubblica sicurezza sono autorizzate, come prevede l'art. 6, comma 5 del T.U., a richiedere informazioni o atti comprovanti la disponibilità di un reddito da lavoro o da altra fonte legittima, sufficiente al mantenimento proprio e dei familiari conviventi. Disposizioni di questo tono si incontrano spesso nell'articolato del testo e sono retaggio della mentalità inquisitoria del Testo Unico di Pubblica Sicurezza, ancora vigente prima della 40\98. Quella sopra descritta, in particolare, può creare problemi interpretativi ove si consideri che la convenzione O.I.L., ratificata anche dall'Italia e confluita nel Testo Unico, vieta espressamente qualsiasi consequenzialità tra permanenza e posto di lavoro (e quindi tra permanenza e reddito). In ogni caso la previsione per lo straniero relativa alla possibilità di iscrizione nelle liste di collocamento, una volta perso il lavoro, che il Testo menziona al comma 9 dell'art. 22, fa pensare alla non operatività del presupposto economico come causa di revoca o mancato rinnovo del permesso (13).

Fra le norme in tema di soggiorno, trova spazio lo speciale permesso di soggiorno che il questore concede alla persona immigrata che si trovi in situazione di grave sfruttamento o pericolo. La disposizione è pensata per allontanare la persona dal controllo dell'organizzazione criminale e indirizzarla verso un programma di assistenza e di protezione sociale. Si tratta quindi di una disposizione a carattere umanitario volta a proteggere le persone clandestine, la cui situazione precaria le rende spesso vittime di reati quali riduzione in schiavitù e sfruttamento. La legge dispone che oltre dal pubblico ministero e dall'autorità di pubblica sicurezza, la proposta di rilascio del particolare visto possa provenire dai servizi sociali degli Enti locali come pure da associazioni o organismi iscritti a registro, in virtù dell'importanza riconosciuta alle istituzioni che operano nel territorio locale.

La legge prevede l'istituto della espulsione come principale strumento di contrasto alla clandestinità. Il Testo disciplina tre diverse fattispecie di espulsioni senza configurare però alcun reato penale nei confronti del clandestino.

Con decreto del Ministero dell'interno o del prefetto viene disposta l'espulsione amministrativa; il provvedimento è emesso nei confronti dello straniero che:

sia entrato nel territorio dello stato, sottraendosi ai controlli di frontiera e non è stato respinto;
si sia trattenuto nel territorio dello stato senza aver richiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, salvo che il ritardo sia dipeso da forza maggiore, ovvero quando il permesso di soggiorno è stato revocato e annullato ovvero è scaduto da più di sessanta giorni e non è stato chiesto il rinnovo (14);
appartenga a taluna delle categorie indicate nell'art. 1 della legge 27 Dicembre 1956 nº 1423, come sostituito dall'art. 2 della legge 3 Agosto 1988 nº 327 (15) o nell'art. 1 della legge 31 Maggio 1965 nº 575 come sostituito dall'art. 13 della legge 13 Settembre 1982 nº 646 (16) (cfr. art. 11 legge 40\98);
sia considerato minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza di Stato (17).

Il provvedimento di espulsione contiene l'intimazione (18) a lasciare il territorio dello Stato entro quindici giorni ed a presentarsi alla polizia di frontiera per certificare l'avvenuto allontanamento. Diversamente si provvede con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica quando lo straniero si sia trattenuto oltre l'intimazione o quando, in base a circostanze oggettive, appaia verosimile la sottrazione all'esecuzione del provvedimento. Nei suddetti casi, vista l'immediatezza dell'esecuzione della misura, si dubita del rispetto dei diritti di difesa della straniero, circostanza aggravata dalla non previsione di sospensioni. Avverso il decreto di espulsione può essere comunque presentato ricorso al Giudice Unico, entro cinque giorni dalla comunicazione o entro trenta dall'esecuzione nei casi in cui sia immediata. A tutela dello straniero inoltre il provvedimento è accompagnato da una informativa circa il diritto all'assistenza da parte di un difensore e le modalità di impugnazione.

Il testo menziona altre due fattispecie di espulsione. L'espulsione a titolo di misura di sicurezza, è disposta dal giudice nei confronti dello straniero condannato per i delitti di cui agli artt. 380, 381 del Codice di Procedura Penale. L'espulsione a titolo di sanzione sostitutiva della detenzione, è prevista invece nei reati non colposi per i quali vi sia stata condanna a pena detentiva non superiore ai due anni e sempre che non ricorrano le premesse per la libertà condizionata. In questa seconda fattispecie ci troviamo di fronte ad una misura alternativa alla detenzione sui generis: il giudice, quando lo ritenga opportuno, sostituisce la pena con una misura di espulsione per un periodo non inferiore ai cinque anni restituendo allo straniero la libertà personale ma al di fuori del territorio italiano. La previsione di questa particolare espulsione è stata determinata senza dubbio da ragioni di opportunità. Nel 1998, anno di pubblicazione della legge, i detenuti presenti nell'istituto di San Vittore erano per il 52% di nazionalità extracomunitaria, dato che testimonia bene lo stato di affollamento straniero in cui versavano le carceri nazionali e che ha indotto il legislatore ad adottare soluzioni alternative.

In ogni caso, lo straniero che ha subito un procedimento d'espulsione, non può tornare in Italia per cinque anni (19) se non con una speciale autorizzazione del Ministero dell'interno o per il tempo strettamente necessario all'esercizio di difesa. La contravvenzione a questa disposizione lo rende passibile di arresto fini a sei mesi nonché di una nuova seguente espulsione.

La legge dispone che per alcune categorie di persone non si possa procedere ad espulsione, benché ne ricorrano i presupposti. Non possono essere espulsi in nessun caso:

stranieri minori di anni diciotto salvo il diritto di seguire il genitore espulso;
stranieri in possesso della carta di soggiorno salvo i casi di perdita dei requisiti per il rilascio;
stranieri conviventi con parenti entro il quarto grado o con il coniuge, di nazionalità italiana;
straniere in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio cui provvedono.

È disposta inoltre una previsione generale di divieto all'espulsione verso uno Stato in cui lo straniero sia oggetto di persecuzione per motivi di razza, religione, politica, sesso, condizione personale o sociale, in rispetto alla legge di ratifica della convenzione sui rifugiati politici del 1957.

Il capo del Testo Unico che include le disposizioni relative alle espulsioni, istituisce e disciplina anche i 'Centri di temporanea permanenza e assistenza'. A dispetto del nome, tali centri sono luoghi di reclusione dove vengono inviati gli stranieri di cui non sia stata accertata l'identità o per i quali vi sia impossibilità nel procedere all'espulsione. L'obbligo di permanenza è deciso dal questore e convalidato dal prefetto e non può essere disposto che per il tempo strettamente necessario agli accertamenti richiesti o all'acquisizione dei documenti di viaggio, mai comunque oltre i trenta giorni. Alle strutture del centro è imposto il rispetto della dignità degli 'ospiti' ai quali viene garantita comunque la libertà di corrispondenza telefonica. Questi centri nascono per risolvere i problemi legati alle identità degli immigrati il cui accertamento è spesso difficile e richiede operazioni protratte nel tempo. Anche la precedente normativa aveva incontrato in questo ambito numerose difficoltà che finivano con il rendere inapplicabile lo strumento dell'espulsione: accadeva infatti che nel tempo in cui l'autorità compiva gli accertamenti necessari, lo straniero facesse perdere le proprie tracce. Le attuali disposizioni legislative, se hanno risolto il problema alla base, hanno però introdotto degli elementi normativi che contrastano con alcuni dei più importanti principi dell'Ordinamento costituzionale. Con questa legge viene legittimata una misura detentiva, quindi una rilevantissima compressione della libertà, sulla base di un semplice provvedimento amministrativo e senza la previsione di alcuna figura di reato; un atteggiamento capace di mettere a rischio fondamenti della convivenza democratica quali il principio di legalità e il principio di sussidiarietà.

3.4 Carta di soggiorno, diritto di voto, stabilità sociale

La carta di soggiorno era, nel progetto di legge, uno degli elementi che più doveva caratterizzare la nuova disciplina. Attraverso questo istituto il legislatore era intenzionato a rinnovare i concetti di 'appartenenza' e 'cittadinanza' in relazione ai nuovi assetti sociali presenti nella nostra nazione a seguito del fenomeno migratorio. La titolarità della carta, per quegli stranieri in possesso dei requisiti richiesti, avrebbe rappresentato infatti la concessione di alcune facoltà che più contraddistinguono lo status di cittadino. Con la previsione del voto amministrativo per i titolari del documento, in particolare, veniva riconosciuta l'identità politica delle comunità immigrate e la loro ammissione al confronto locale, una circostanza che avrebbe favorito senza dubbio i processi di integrazione. In merito all'argomento, l'onorevole Livia Turco, una dei due relatori della legge, si esprimeva in tal maniera:

In un contesto in cui non la cittadinanza, ma la territorialità, il radicamento nella comunità locale, la residenza effettiva, sono alla base della attribuzione di diritti e di doveri, l'estensione del diritto al voto amministrativo agli immigrati è un segno del rafforzamento della democrazia nel nostro paese; credo sia un atto di grande civiltà oltre che di giustizia.

In sede di approvazione, le disposizioni che attribuivano la facoltà di elettorato (sia passivo che attivo ma solo per le consultazioni amministrative) furono stralciate dal disegno finale a causa della avversione con cui numerose forze politiche accolsero questa apertura. L'articolo se fosse rimasto nel testo avrebbe rappresentato, come affermava il Ministro degli affari sociali di quel governo, un rafforzamento della democrazia, sopratutto in relazione, io credo, al livello di stabilità che in prospettiva tale disposizione era in grado di conferirle.

Il fatto che una parte della popolazione sia sottoposta a dei provvedimenti che non ha contribuito in alcun modo ad elaborare è una circostanza che ostacola i processi di interiorizzazione e osservanza della norma, con risultati esattamente contrari a quelli perseguiti dalle politiche di integrazione. Questa circostanza limita l'identificazione dello straniero con la comunità in cui vive (dove sempre più spesso è nato) e ne compromette l'adesione. L'esclusione degli stranieri dalla vita pubblica non appare, quindi, una buona strategia né per controllare il tasso di criminalità immigrata, né per scongiurare l'eventualità di conflitti su base etnica. Se questi scenari appaiono ancora distanti dalla realtà italiana, bisogna tener conto che potrebbero diventare attuali nel momento in cui, anche da noi, sarà presente la seconda o la terza generazione di immigrati. L'analisi delle politiche sull'immigrazione dei paesi europei che ci hanno preceduto nell'accogliere il fenomeno, mostra come i processi di integrazione a minore conflittualità si sono verificati laddove sono state concesse le facoltà elettorali (20).

La concessione del diritto di voto inoltre avrebbe giovato alla percezione e di conseguenza all'accoglienza che i cittadini italiani riservano alle nuove popolazioni. Il rapporto tra società e stranieri che in essa vi sono stabiliti è uno dei temi più delicati nella sociologia delle migrazioni. Molte ricerche anche in Italia sono state svolte per definire, sotto differenti punti di vista, la natura delle relazioni e dei conflitti che intercorrono tra i due gruppi. La tendenza ad identificare lo straniero come un nemico o un pericolo, in ogni caso, ha una tradizione culturale antica, basti pensare come la radice etimologica della parola ostile provenga da quella latina hostis utilizzata per indicare lo straniero. Un atteggiamento di questo genere è confluito anche nella produzione legislativa che si è occupata della materia migratoria. Se nel determinare l'approccio conflittuale verso questa realtà, molto è stato detto sul coinvolgimento di alcuni frame sociali (mediatico e politico su tutti) non deve essere sottovalutato il ruolo occupato in quest'ambito dallo strumento normativo. L'identificazione straniero-nemico è stata amplificata da leggi che negli anni hanno sempre accostato l'immigrato ad un problema di ordine pubblico. Fino agli anni '90, ad esempio, la materia era disciplinata, in maniera quasi esclusiva, dal Testo di pubblica sicurezza attraverso disposizioni di dubbia costituzionalità tanto erano rigide e inquisitorie. Anche la disciplina vigente, benché sia un testo moderato e garante dei diritti dello straniero, riprende alcuni degli atteggiamenti 'identificativi' dalle normative che l'hanno preceduta. Oltre a negare l'accesso al voto infatti, sono stati mantenuti due aspetti che influiscono, in maniera profonda, sull'immagine (e quindi la percezione) delle comunità straniere. Il primo è la non abrogazione di parte delle norme presenti già nel Testo di P.S. del 1931, il secondo è l'aver affidato ancora una volta la gestione della materia alle questure d'Italia.

Il mantenimento delle norme del Testo di P.S. ha protratto una eccessiva ed ingiustificata intromissione della polizia all'interno della vita privata dell'immigrato rafforzando in maniera indiretta la sua identificazione con il nemico e il pericolo. Nonostante il tono garantista della legge, lo straniero deve comunicare al questore la propria presenza (21) nel territorio entro otto giorni e gli eventuali cambiamenti di domicilio, entro quindici. Soggiace ad una pena fino a sei mesi di reclusione per mancata esibizione del documento di soggiorno e del documento di identità. Può essere sottoposto a rilievi segnaletici, ogniqualvolta l'autorità di pubblica sicurezza lo ritenga opportuno. Può inoltre soggiacere, come detto in precedenza, ad indagini relative alla disponibilità di un reddito da lavoro o altra fonte legittima sufficiente per il mantenimento proprio e dei familiari conviventi. Non si possono dimenticare inoltre i vincoli posti in capo ai cittadini italiani che alienano o semplicemente affittano beni immobili agli stranieri, i quali sono tenuti a comunicarlo al questore entro quarantotto ore, vincoli estesi, per giunta, anche ai casi di semplice ospitalità.

Il non aver disposto di centri per l'immigrazione che alla maniera francese (con i bureau du immigration) gestissero in modo esclusivo l'immigrazione ne ha prolungato, come detto, l'affidamento alle questure. Il rapporto questura - stranieri è però uno dei più ambigui poiché questa, è da sempre il tutore dell'ordine pubblico e viene associato da tutti alla criminalità. Si deve così riflettere sui sentimenti di un lavoratore straniero, costretto a rivolgersi alla polizia nelle varie fasi della sua permanenza, per capire la nocività di questa disposizione. Una circostanza del genere influisce in maniera profonda nella qualità della vita degli immigrati fino a mettere in pericolo la stessa comprensione che hanno di se stessi. Essere percepiti come un minaccia comporta il percepirsi come tali. L'identità dello straniero già tormentata dall'abbandono del suo ambiente culturale subisce ulteriori scosse da una identificazione (immigrato - polizia - criminale) cui contribuiscono anche le normative a cui è pur richiesto la disciplina e la tutela della sua condizione (22).

Nei confronti dei cittadini italiani inoltre le norme di 'identificazione' svolgono un lavoro altrettanto deleterio e antisociale. Non e' necessaria un'introspezione per accorgersi dell'inconscio e frequente affiorare, fra i cittadini, di domande quali: il motivo della costante presenza di immigrati presso le questure, il motivo e la necessità dei controlli della polizia, il motivo e la necessità della comunicazione che il cittadino stesso deve effettuare se vuole affittare un immobile (23). Questo tipo di domande sono inconsce perché inconsapevoli, non affrontate con lo spirito critico necessario, ma relegate nell'ambito della normalità da una percezione preconfezionata del fenomeno che anche questa legge ha contribuisce a produrre.

Il diritto di voto era l'occasione per invertire questa tendenza. Uno degli obbiettivi specifici delle politiche di integrazione, individuato dal documento programmatico, imponeva del resto di rimuovere la percezione degli stranieri come "persone di cui diffidare, da temere o disprezzare perché soggetti che incrementano stili di vita degradati" (24). La concessione del diritto, concessione per giunta legittima poiché gli stranieri sono soggetti alla stessa pressione fiscale degli italiani (25), si sarebbe dimostrata un imput validissimo nell'incoraggiare la sensibilità nazionale ad un differente approccio.

Inoltre negare il voto agli stranieri ha significato negarne sia l'esistenza politica che, in termini più concreti, la forza "contrattuale", identificata, nel gioco dei partiti, nell'utilizzo del voto. È facile comprendere dunque come le politiche relative alle comunità straniere, non nascano da una mediazione o da un confronto fra le parti, ma siano disposte in modo unilaterale da un atteggiamento etnocentrico che mal si accorda con la costruzione di una società multiculturale.

La rigida chiusura verso i diritti politici dello straniero contrasta infine con quanto avviene in buona parte dell'Europa. In Svezia già nel 1975 gli stranieri possono votare per regionali, comunali e referendum, in Danimarca dal 1981, in Olanda dall'85 per la comunali, in Irlanda, sempre per le comunali, addirittura dal 1963. Spagna e Portogallo riconoscono il diritto di voto in condizione di reciprocità. La Gran Bretagna riconosce il diritto ai cittadini del Commonwealth oltre ad irlandesi e pakistani, la Norvegia lo ha esteso a tutte le nazionalità per le elezioni amministrative. Anche due cantoni della Svizzera, Jura e Neuchatel, si sono adeguati a questo indirizzo.

Nel Parlamento italiano, la concessione del voto fu ampiamente discussa in sede di approvazione, ma, come detto, la rigidità e l'ostruzionismo delle forze di opposizione, riuscirono a farla eliminare dal progetto iniziale che pur la prevedeva. La carta di soggiorno risultò essere così un istituto ibrido, mancante di quel presupposto essenziale per la quale era stata ideata.

In ogni caso il documento viene rilasciato quando lo straniero soddisfi i seguenti requisiti:

regolarmente soggiornante in Italia da almeno 5 anni;
titolare di un permesso di soggiorno per un motivo che consente un numero illimitato di rinnovi (26);
titolare di un reddito sufficiente per il sostentamento proprio e dei propri familiari;
esente da procedimento giudiziario per taluno dei delitti di cui all'art. 380 del Codice di Procedura Penale (27).

La carta è rilasciata dopo 90 giorni e non è soggetta a rinnovo. In caso di condanna, anche solo in primo grado, per uno dei reati dell'art. 380, la carta è ritirata con possibilità di procedere ad espulsione. Il titolare, oltre ad accedere nel territorio senza bisogno del visto (28), può svolgere ogni attività lecita che la legge non risevi espressamente al cittadino ed ha facoltà di accedere ai servizi e alle prestazioni erogate dalla pubblica amministrazione; non può essere espulso che per gravi motivi di ordine pubblico.

L'articolo che disciplina la carta mantiene nel testo la possibilità di elettorato. Il diritto di voto viene previsto ma subordinato, nella sua attuazione, a successive statuizioni, le quali a tre anni di distanza sono ancora inesistenti. Il confronto politico sembra essersi scordato dell'argomento. Se si eccettua un disegno di revisione costituzionale presentato da Romano Prodi nel lontano 1997, le discussioni nate intorno alla materia migratoria, sempre numerose e accese, si sono indirizzate principalmente verso gli argomenti del lavoro e della clandestinità.

Va comunque segnalato come a livello locale, alcune Consigli comunali, in contrasto con le tendenze nazionali, abbiano dato attuazione al diritto di voto. In seguito alla legge 142 del 1990, che ha permesso alle città di dotarsi di un proprio autonomo statuto, le città di Torino e Bologna hanno ammesso gli stranieri ivi residenti ai referendum consultivi, così come è avvenuto a Roma, per coloro che possano dimostrare una residenza continuata di almeno cinque anni. In altri comuni si sono studiate altre soluzioni indirizzate comunque al coinvolgimento delle comunità straniere nella vita politica. Le città di Modena e Palermo hanno istituito degli organi consultivi di immigrati su base elettiva che possono essere interpellati dalla Giunta o dal Consiglio comunale, sulle materie che riguardano l'immigrazione. Ad Empoli, Bologna, Macerata ed Ancona, è stata creata la figura del Consigliere aggiunto, rappresentante eletto dagli immigrati che ha diritto di partecipare alle sedute del consiglio, di proporre interpellanze, ma non di votare.

3.5 La disciplina del lavoro

L'avviamento dei lavoratori stranieri sul mercato del lavoro nazionale avviene, ormai da più di dieci anni (29), attraverso la politica delle quote. Questo meccanismo, adottato da tutte le nazioni meta di immigrazione, permette una gestione equilibrata della materia, equidistante sia da improponibili atteggiamenti di chiusura sia da altrettanto nocive politiche lassiste. La quota dovrebbe rappresentare, infatti, la quantità massima di lavoratori che le infrastrutture sociali ed economiche possono assorbire annualmente. La legge 40\98 delega al potere esecutivo (30) la disposizione di due tipologie di decreti attraverso cui gestire gli ingressi. Con i decreti del primo tipo, che hanno una cadenza annuale, viene stabilita la quota massima di ingressi consentiti nell'anno della loro vigenza. I decreti del secondo tipo sono invece dei documenti programmatici e stabiliscono, ogni tre anni, i criteri e le priorità da far valere nella determinazione della quota annuale.

Il Decreto del Presidente della Repubblica nº 39\98, pubblicato tre mesi dopo la legge, ha approvato il primo documento programmatico, nella cui seconda parte sono elencati i criteri generali per la definizione dei flussi di ingresso (per lavoro sia subordinato che autonomo e stagionale) attivi nel triennio 1998-2000:

adeguata considerazione dell'impatto sul mercato del lavoro, dei ricongiungimenti familiari, effetto del radicamento delle comunità degli stranieri nel territorio italiano;
valutazione dalla situazione interna del mercato del lavoro nazionale affinché l'offerta di disponibilità della manodopera straniera possa dirigersi verso spazi non completamente assorbiti dalla manodopera italiana;
valutazione delle opportunità offerte dalla conclusione di accordi bilaterali con i paesi di origine, nonché delle azioni svolgibili in cooperazione con l'Unione Europea e con le organizzazioni non cooperative;
valorizzazione della previsione legislativa che consente l'ingresso in Italia a predeterminati contingenti di persone per le finalità di ricerca di un inserimento lavorativo, piuttosto che sulla base di un contratto di lavoro già esistente.

Nel determinare la quota annuale di ingressi, il Governo non è vincolato solo dai criteri stabiliti nel documento programmatico ma anche da quelli previsti dalla legge nell'art. 19²:

indicazioni sull'andamento del marcato del lavoro e sul fabbisogno di manodopera, articolato per qualifiche e mansioni
tasso di disoccupazione a livello nazionale e regionale;
numero dei cittadini stranieri non appartenenti all'Unione Europea, iscritti nelle liste di collocamento (31).

Concorrono inoltre alla determinazione degli ingressi e in questo caso in via preferenziale, gli accordi bilaterali con Stati non appartenenti all'Unione Europea che il Governo abbia concluso per regolarne i flussi e stabilire le procedure di ammissione.

Per l'anno 2000, il D.P.C.M. dell'8 Febbraio stabilisce in 63.000 la quota massima di cittadini extracomunitari ammessi nel territorio italiano (32). L'alto numero di ingressi è motivato dalle consistenti richieste di manodopera straniera a carattere stagionale, nei settori turistico - alberghiero, agricolo, dell'edilizia e dei servizi; e a tempo indeterminato nei settori siderurgico, meccanico e artigianale.

La quota complessiva è dallo stesso decreto distribuita in altre quote, sotto riportate, che rappresentano i limiti quantitativi per i differenti tipi di contratto, a cui gli uffici periferici del Ministero del lavoro si devono attenere nell'amministrazione dell'avviamento.

Quota	Ripartizione
28.000	Lavoro subordinato Indeterminato, determinato, stagionale
2.000	Lavoro autonomo e attività professionali
15.000	Inserimento nel mercato del lavoro Previsione art. 21, prestazione di garanzia
6.000	Cittadini albanesi, Intese bilaterali di cooperazione
3.000	Cittadini tunisini, Intese bilaterali di cooperazione
3.000	Cittadini marocchini, Intese bilaterali di cooperazione
6.000	Altri cittadini extracomunitari Intese bilaterali di cooperazione

L'ingresso del lavoratore straniero nel territorio italiano avviene tramite due distinte procedure: la richiesta nominativa e la prestazione di garanzia.

Nella prima, il datore di lavoro, sia italiano che straniero regolarmente soggiornante, il quale intenda instaurare in Italia un rapporto di lavoro con un cittadino residente all'estero, deve presentare all'ufficio periferico del Ministro del lavoro apposita richiesta nominativa di autorizzazione al lavoro, accompagnata da idonea documentazione che attesti:

le modalità della sistemazione alloggiativi per il lavoratore straniero;
la copia del contratto di lavoro stipulato con lo straniero residente all'estero, sottoposto alla sola condizione dell'effettivo rilascio del relativo permesso di soggiorno (33);
la copia della documentazione prodotta dal datore di lavoro ai fini fiscali, attestante la sua capacità economica;
l'iscrizione dell'impresa alla Camera di commercio, industria e artigianato, munito della dicitura di cui all'articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n. 252, salvo che il rapporto di lavoro subordinato non riguardi l'attività d'impresa.

Quando il datore non ha conoscenza diretta del lavoratore può chiedere l'autorizzazione al lavoro per una o più persone iscritte nelle liste di collocamento formatesi in ambito agli accordi bilaterali di regolamentazione con i paesi non appartenenti all'U.E. (34).

In ogni caso, l'autorizzazione al lavoro viene rilasciata entro 20 giorni dalla richiesta e viene spedita dal datore, insieme al nulla osta rilasciato dalla questura, allo straniero interessato che la farà poi pervenire alla rappresentanza diplomatica competente per il rilascio del visto di ingresso (l'autorizzazione al lavoro è il requisito necessario per dimostrare il motivo del soggiorno senza il quale le autorità diplomatiche non concedono il visto). Affinché vengano rispettate le quote di ingresso stabilite nel decreto, ogni ufficio periferico fornisce mensilmente alla direzione centrale del Ministero del lavoro il numero e il tipo delle autorizzazioni rilasciate, secondo le medesime classificazioni adottate nel decreto.

Insieme al meccanismo della chiamata diretta la legge dispone all'art. 21, una nuova procedura che permette l'ingresso allo straniero nei casi in cui non abbia un contratto di lavoro ma sia comunque disposto a trasferirsi in Italia e ad inserirsi nel mercato del lavoro. In questo caso il rilascio del visto è subordinato ad una dichiarazione di garanzia ed ha una fideiussione rilasciata alla questura da un cittadino italiano o straniero regolarmente soggiornante, da enti locali, da associazioni sindacali e professionali nonché da associazioni operanti nell'ambito del volontariato. Affinché l'istanza sia accolta, il soggetto garante deve assicurare allo straniero la copertura dei costi alloggiativi e di iscrizione al sistema sanitario nazionale e la prestazione di mezzi di sussistenza in misura non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale (attualmente pari a £8.005.400). L'autorizzazione all'ingresso è rilasciata dalla questura previa verifica che non sussistano motivi ostativi (35) ed è valido titolo per richiedere il visto di ingresso; la concessione del permesso di soggiorno è però subordinata all'iscrizione nelle liste di collocamento, una volta giunti in Italia.

La circostanza in cui il lavoratore extracomunitario perda il posto di lavoro non costituisce valido motivo per privare lui ed i suoi familiari legalmente residenti del permesso di soggiorno. Il lavoratore straniero in possesso di regolare permesso che perda il posto di lavoro, anche per dimissioni, può infatti essere iscritto nelle liste di collocamento per il periodo di residua validità del documento e, comunque, salvo che si tratti di permesso per lavoro stagionale, per un periodo non inferiore ad un anno. In caso di rimpatrio il lavoratore conserva i diritti previdenziali e di sicurezza sociale maturati e può goderne indipendentemente dalla vigenza di un accordo di reciprocità. I lavoratori extracomunitari che abbiano cessato l'attività lavorativa e lascino il territorio nazionale hanno facoltà di richiedere, nei casi in cui la materia non sia regolata da convenzioni internazionali, la liquidazione dei contributi che risultino versati in loro favore in forma di previdenza obbligatoria, maggiorati del 5 per cento annuo.

La legge ammette anche l'ingresso e il soggiorno per lo svolgimento di lavoro autonomo, sempre che l'esercizio di tali attività non sia riservato ai cittadini italiani o ai cittadini di uno Stato U.E. Come per lo svolgimento di lavoro subordinato la richiesta del visto deve essere presentata alle autorità diplomatiche, ma ulteriori e differenti sono i requisiti che la legge richiede per il suo accoglimento. Lo straniero che intenda esercitare in Italia una attività industriale, professionale, artigianale o commerciale, ovvero costituire società di capitali o di persone o accedere a cariche societarie, deve:

dimostrare di disporre di risorse adeguate per l'esercizio di tali attività che intende intraprendere;
essere in possesso dei requisiti previsti dalla legge italiana per l'esercizio della singola attività, compresi gli eventuali requisiti richiesti per l'iscrizione in albi e registri;
dimostrare di disporre di idonea sistemazione alloggiativa e di un reddito annuo, proveniente da fonti lecite, di importo superiore al livello minimo previsto dalla legge per l'esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria o di corrispondente garanzia da parte di enti o cittadini italiani o stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato;
essere in possesso di una attestazione dell'autorità competente in data non anteriore a tre mesi che dichiari che non sussistono motivi ostativi al rilascio dell'autorizzazione, licenza, l'iscrizione o di altro adempimento amministrativo che la legge richiede per l'esercizio dell'attività che lo straniero intende svolgere.

Il visto è rilasciato o negato entro 120 giorni dalla domanda e si riferisce in modo esclusivo all'attività per cui è stato richiesto. Lo straniero già presente in Italia con permesso di lavoro subordinato o di altro tipo, può chiederne la conversione per l'esercizio di una attività autonoma, allegando la stessa documentazione di cui sopra.

L'art. 27 rimanda infine al regolamento di attuazione la disciplina delle modalità di ingresso di tutta una serie di figure professionali, fra cui rientrano professori universitari e dirigenti altamente specializzati, per i quali si vuole evitare la lentezza burocratica che i meccanismi della politica delle quote impongono.

3.6 Diritto all'unità familiare, tutela del minore, educazione interculturale

Il titolo IV della legge si occupa di diritto all'unità familiare e tutela del minore ed è ispirato alla Dichiarazione dei diritti fondamentali dell'uomo e alla Convenzione internazionale dei diritti del fanciullo. La dichiarazione del '48, all'art. 16, pone la famiglia alla base della società e ne richiede la tutela: "la famiglia è il nucleo naturale e fondamentale della società e ha diritto ad essere protetta dalla società e dallo Stato". La Convenzione sui diritti del fanciullo invece all'art. 3 si occupa del rapporto tra tutela e istituzioni, prevedendo che "in tutti i procedimenti amministrativi e giurisdizionali finalizzati a dare attuazione al diritto all'unità familiare e riguardanti i minori deve essere preso in considerazione con carattere di priorità il supremo interesse del fanciullo" (36). Unità familiare e superiore interesse del fanciullo, sono i due principi fondamentali su cui è strutturato l'intero titolo e di cui bisogna tener conto per analizzare le norme che lo compongono.

Il diritto all'unità familiare trova realizzazione nella legge, con l'istituto del ricongiungimento familiare e la previsione di uno speciale visto di ingresso per i parenti del soggiornante. La politica familiare attuata cerca di reprimere il fenomeno dei ricongiungimenti di fatto nella clandestinità, estendendone il diritto a tutti i possessori di permesso di soggiorno di durata almeno annuale (37). Per ottenere il ricongiungimento con la propria famiglia la legge richiede comunque che vengano soddisfatte alcune condizioni senza le quali i permessi non sono concessi (requisiti sine qua non). Oltre ai clandestini quindi anche altre categorie di stranieri, benché regolarmente soggiornanti, sono escluse dal godimento del diritto nonostante le convenzioni ne assicurino l'universalità. Lo straniero che intenda richiedere il ricongiungimento deve poter dimostrare infatti:

la disponibilità di un alloggio che rientri nei parametri minimi previsti dalle leggi regionali per gli alloggi di edilizia residenziale (38);
la disponibilità di un reddito annuo derivante da fonti lecite non inferiore all'mporto annuo dell'assegno sociale se si chiede il ricongiungimento di un solo familiare al doppio dell'assegno annuo se si chiede il ricongiungimento di due o tre familiari, al triplo dell'importo annuo se si chiede il ricongiungimento di quattro o più familiari. Ai fini della individuazione del reddito si tiene conto del reddito annuo complessivo dei familiari conviventi con il richiedente (39).

In ogni caso per coloro che soddisfino i requisiti, il ricongiungimento familiare si configura come un vero e proprio diritto. Le politiche migratorie dello Stato non possono condizionare in alcun modo il numero di ingressi per ricongiungimento. La connessione dei visti per motivi familiari con uno dei diritti fondamentali individuati dalla dichiarazione del '48 impone che tali documenti non possano essere preventivamente determinati attraverso lo strumento della quota poiché non può esserne negato il rilascio a quanti, possedendo i requisiti, ne fanno richiesta (40).

Lo straniero per ottenere il nulla osta al ricongiungimento, deve presentare la domanda alla questura del luogo di residenza, corredata della prescritta documentazione. La domanda può essere relativa ai seguenti familiari:

coniuge non legalmente separato;
figli minori a carico anche del coniuge o nati fuori del matrimonio, non coniugati ovvero legalmente separati a condizione che l'altro genitore qualora esistente abbia dato il consenso;
genitori a carico;
parenti entro il terzo grado a carico, inabili al lavoro secondo la legislazione italiana.

La normativa prevede inoltre che i familiari dello straniero possano entrare in Italia a seguito del congiunto al momento del suo primo ingresso nel territorio italiano. Questa modalità di entrata richiede comunque il nulla osta della questura per la verifica dei requisiti di legge.

In ogni caso, i parenti dello straniero, una volta nel territorio italiano, diventano titolari di uno specifico permesso di soggiorno per motivi familiari. La legge dispone che questo permesso sia soggetto agli stessi limiti temporali di quello del congiunto, prevedendone anche il rinnovo insieme a quest'ultimo in modo da assicurare l'unità del nucleo familiare. Inoltre, al fine di facilitare l'integrazione e favorire condizioni di vita adeguate per i nuclei ricomposti, il legislatore ha espressamente previsto, per i titolari di un permesso familiare, la possibilità di iscriversi a corsi di studio o formazione professionale, di accedere all'iscrizione alle liste di collocamento, nonché di svolgere immediatamente un'attività lavorativa subordinata o autonoma. In precedenza tale diritto veniva concesso solo dopo un anno dall'ingresso, andando a gravare sulla situazione economica della famiglia e nel contempo ad alimentare il circuito del lavoro irregolare.

La Corte di Cassazione con la sentenza nº 1714\2000 ha avuto modo di soffermarsi sulla particolare natura del permesso per motivi familiari affermando come questo preveda le stesse facoltà e gli stessi diritti di un permesso per motivi di lavoro. "...in altre parole si vuol dire che i due permessi di soggiorno (per motivi di lavoro o familiari) attribuiscono facoltà analoghe se non identiche, onde un trattamento giuridico differenziato non sarebbe neppure costituzionalmente legittimo...". Da questa posizione la Corte ha affermato il diritto, per il titolare di un permesso per motivi familiari, di richiedere, a sua volta, il ricongiungimento con i propri familiari.

La seconda parte del IV titolo è occupata dalle disposizioni dedicate alla tutela dei minori, considerate uno degli elementi più innovativi del Testo. In armonia con la Convenzione di New York del 1989, la nuova normativa considera il fanciullo come titolare di diritti propri e dispone la sua massima protezione come valore prioritario, prevalente su ogni altro. Le norme che a lui si riferiscono non individuano infatti un semplice interesse rilevante ma un soggetto di diritto la cui posizione è tutelata tenendo conto delle particolari esigenze che la giovane età può comportare. Alcune disposizioni mettono in risalto più di altre questa particolare attenzione. Nel comma 6 della art. 27, ad esempio, viene previsto l'ingresso per il genitore naturale del minore regolarmente soggiornante, attraverso una procedura meno rigida di quella ordinaria (41). Nell'art. 31, al comma 3, si prevede la possibilità per il Tribunale dei minori di autorizzare, in seguito a gravi motivi connessi allo sviluppo psicofisico del minore o alle sue condizioni di salute, il rilascio del visto di ingresso e del permesso di soggiorno a favore di un familiare, per un periodo determinato, anche in deroga alle altre disposizioni della stessa legge. L'art. 33 istituisce un comitato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri che opera a tutela dei diritti dei minori stranieri, in conformità a quanto previsto dalla Convenzione sui diritti del fanciullo. È opportuno ricordare, inoltre, come il minore di diciotto anni sia un soggetto nei confronti dei quali non si possa procedere ad espulsione se non nei casi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.

Le disposizioni del testo riferiscono la posizione giuridica del minore a tre distinti periodi di età. Fino ai 14 anni, il ragazzo non è in possesso di un autonomo permesso di soggiorno ma risulta iscritto in quello di uno o di entrambi i genitori seguendo la condizione giuridica di questi (fra i due, la più favorevole). Al compimento del quattordicesimo anno di età, se in precedenza regolarmente iscritto nel permesso del genitore, il minore diviene titolare di un permesso per motivi familiari o, nel caso in cui il genitore convivente ne possieda una, di una carta di soggiorno. Infine, al compimento della maggiore età, come conseguenza dell'iter descritto, il ragazzo può richiedere un permesso per motivi di studio o di lavoro, la cui concessione è subordinata però alla soddisfazione dei requisiti e degli adempimenti richiesti per la prestazione di garanzia.

Il minore è l'anello debole dei processi di integrazione; gli studi sui tassi di devianza e di criminalità fra gli immigrati di seconda generazione non lasciano dubbi su questa circostanza. Le politiche di integrazione che la legge dispone sono particolarmente attente in questo campo: accanto a norme che si occupano in maniera specifica della protezione giuridica del minore, ne sono disposte altre relative alla sua istruzione e all'accoglienza scolastica da riservargli. Inoltre, la stessa tutela della famiglia può essere vista come la tutela dell'ambiente più idoneo in cui il minore straniero possa crescere e inserirsi nella società.

I ragazzi stranieri si trovano tra la cultura dei genitori e quella del paese di origine vivendo spesso le contraddizioni di questo incontro senza goderne i benefici. La possibilità che essi smarriscano la propria identità una volta che, usciti dalla famiglia, provino ad affermarsi nei diversi ambienti sociali, è drammaticamente dimostrata. Un passaggio di questo genere, già traumatico per l'adolescente italiano diviene per quello straniero occasione di ulteriori difficoltà poiché nulla della storia o della cultura appresa in famiglia sembra essere presente nella scuola, nel lavoro come negli altri ambiti sociali.

In particolare, il processo di socializzazione di un minore, pur nato in Italia ma da genitori stranieri, è caratterizzato da maggiori e differenti ostacoli rispetto a quelli che un ragazzo italiano deve normalmente affrontare. Vi sono ostacoli oggettivi come la posizione sociale dei genitori, i mezzi economici a disposizione, le possibilità di accesso ai servizi di formazione, reti di relazioni familiari ridotte e unidirezionali. Si parla invece di ostacoli soggettivi quando si pone attenzione alla particolare storia di questi ragazzi e allo smarrimento identitario che la loro condizione può comportare.

In merito a questo secondo aspetto, il legislatore ha considerato prioritario fin dall'inizio del fenomeno, sia il diritto all'istruzione che la tutela delle identità culturali. L'obbligo scolastico disposto da questa legge per ogni minore straniero presente nel territorio italiano, fu introdotto già nel 1989. In quel periodo, nonostante indirizzi legislativi tendenti ad una marcata distinzione tra immigrati irregolari e regolari, furono emesse numerose circolari ministeriali dirette ad accogliere nelle scuole ogni minore straniero indipendentemente dal suo status. Nel 1995, sempre grazie all'intervento ministeriale, venne abolita anche la contraddittoria formula dell'ammissione con riserva per i figli di immigrati irregolari (42).

La comunità scolastica ha inoltre rifiutato la creazione di apposite classi speciali, diversamente a quanto accadeva in altri paesi (Germania, Svizzera, Francia). Tutt'ora l'alunno straniero viene inserito nelle classi normali del sistema scolastico, ponendo attenzione affinché alunni di uno stesso gruppo linguistico non superino il numero di 5 per ogni classe in modo da favorire l'integrazione linguistica e culturale con gli alunni italiani.

Alle difficoltà degli alunni stranieri si è cercato di rispondere anche in termini di educazione interculturale. Già nei primi anni 90 circolari ministeriali intervennero per favorire insieme con l'apprendimento della lingua italiana anche la valorizzazione della lingua e cultura d'origine. Allo steso tempo veniva promosso il principio del coinvolgimento attivo degli alunni italiani nell'educazione interculturale. La presenza nella scuola di culture diverse dall'italiana è stata subito concepita dal sistema scolastico come risorsa, non come problema da risolvere. La legge 40\98 nel terzo comma dell'art. 36 riassume a questo proposito più di dieci anni di circolari ministeriali: "la comunità scolastica accoglie le differenze linguistiche e culturali come valore da porre a fondamento del rispetto reciproco, dello scambio tra le culture e della tolleranza; a tal fine promuove e favorisce iniziative volte all'accoglienza alla tutela della cultura e della lingua d'origine e alla realizzazione di attività interculturali comuni".

Effettività del diritto alla studio ed educazione interculturale sono così i due strumenti che la normativa attribuisce alle comunità scolastiche per la tutela delle identità di origine dei propri alunni e la costruzione di una società multirazziale. La scuola come agente di socializzazione e di controllo, estesa in tutto il territorio, si presenta come una delle istituzione più adeguate ad una azione del genere.

È necessario aggiungere però come a fronte di una normativa attenta e precisa, il campo delle realizzazioni sia tuttavia incerto e scoordinato. Secondo la Commissione per le politiche di integrazione (cfr. rapporto 2000), accanto ad aree dove l'educazione interculturale è stata affrontata con serietà e competenza, grazie anche alla collaborazione dei centri interculturali, persistono ampie zone in grave ritardo e altre dove il problema risiede ancora nell'incapacità delle strutture ad accogliere studenti non italiani. Non serve infatti sottolineare come sia prioritaria, rispetto alla realizzazione del sopraccitato 3 comma dell'art. 36, l'effettività di ciò che prevede il 1º e 2º comma dello stesso articolo ovvero il diritto all'istruzione, il diritto di accesso ai servizi scolastici e quello di partecipazione alla vita della comunità scolastica. In questo ambito, le barriere che si frappongono all'applicazione della normativa sembrano ancora di tipo linguistico. La legge, con una precisa disposizione, affida agli enti locali la realizzazione dei corsi di lingua italiana che assicurino l'effettività del diritto allo studio. Nella realtà, data anche la latenza di tali enti, sono le comunità scolastiche che, avendo a che fare direttamente con il problema, si attivano per la creazione dei corsi. Questa circostanza comporta una realizzazione estremamente occasionale dei sopradetti corsi, affidata, quando va bene, all'intraprendenza dei presidi o alle associazioni di volontariato. In molte zone, specie di immigrazione recente e massiccia, il problema sta emergendo con tutta la sua drammaticità, considerando che ormai più del 30% delle classi italiane accoglie un alunno straniero. La mancata strutturazione di una rete di corsi di italiano risulta così il primo problema in molti distretti scolastici con conseguente ritardo scolastico per gli alunni stranieri in questi inseriti.

3.7 Il modello di integrazione sociale prefigurato dalla normativa

Sono diverse le strategie che gli Stati nazionali hanno attuato, nel corso della loro storia, nei confronti delle minoranze etniche presenti nel loro territorio. I più estremi, solo per rimanere in Europa, sono stati il genocidio e la pulizia etnica. Oggi gli Stati europei terra di immigrazione, adottano strategie senza dubbio di diversa natura, ma le politiche di immigrazione o quelle nei confronti di minoranze autoctone rimangono uno dei terreni che più caratterizza la sensibilità di un governo e di un paese.

Dalla metà degli anni ottanta, il notevole aumento dei flussi migratori verso Europa portò fra i tanti, il problema su quale tipo di accoglienza "giuridica" si dovesse riservare a i nuovi lavoratori. Gli Stati che per primi assorbirono i flussi elaborarono ognuno dei modelli di accoglienza, in base al tipo di immigrazione che li aveva interessati, alla propria economia, nonché all'ambiente giuridico e culturale che li caratterizzava. I modelli principali risultarono essere quello assimilazionista, applicato in Francia e quello separatista presente invece in Germania. (43)

In ambito italiano le politiche di integrazione sono state definite solo in tempi recenti attraverso l'attuale normativa. Il documento programmatico triennale, diffuso attraverso il D.P.R. del 5 Agosto 1998, oltre a disporre i criteri per le politiche delle quote, si occupa nella sua terza parte di definire ed arricchire il concetto di integrazione così come emerge dalle disposizioni delle norme presenti nella legge 40\98. Il legislatore ha preferito affidare ad un provvedimento dinamico e rinnovabile la definizione di obbiettivi e concetti che la legge, data la sua ampiezza e complessità, riesce a focalizzare solo in parte. Il decreto rappresenta così la base di riferimento delle politiche di integrazione, base che può essere reindirizzata o integrata a seconda che le circostanze lo richiedano.

Il modello di accoglienza predisposto dal documento si richiama all'esperienza accumulata negli altri paesi europei che ci hanno proceduto nell'amministrazione del fenomeno. Dalla lettura del testo, si ha l'impressione che il documento cerchi un equilibrio tra i due modelli storici, il francese e il tedesco, in modo da evitare le posizione più estreme di entrambi. Il tentativo è quello di riassumere in un unico indirizzo, la volontà di assimilazione, proprio delle politiche francese, e il mantenimento di condizioni giuridiche differenziate, caratteristica del modello tedesco:

La definizione di una strategia di integrazione per gli immigrati comporta la risposta ad un fondamentale quesito: se sia preferibile limitarsi ad estendere agli immigrati le misure di regolamentazione della vita collettiva in vigore per gli italiani o se invece non occorra elaborare misure specifiche solo per gli stranieri. L'esperienza condotta in molti paesi europei suggerisce di costruire un equilibrio tra la tensione all'universalismo dei diritti e il riconoscimento delle differenze, individuando percorsi di inclusione dei cittadini stranieri sulla base dell'affermazione di diritti e di doveri di tutte le parti in causa e nel rispetto delle specificità culturali (44).

L'equidistanza tra i due antecedenti storici è confermata inoltre dal tentativo di conciliare la progressiva concessione della cittadinanza con la perpetuazione delle identità culturali, senza tuttavia scadere in forme di emarginazione o segregazione. Un'attitudine ben riassunta dalla formula "integrazione come processo di inclusione delle differenze". Inoltre, attraverso la presenza e alla promozione delle nuove culture, dovrebbero essere agevolate, sempre secondo il documento, "la possibilità di contaminazioni e di nuove forme di rapporti che permettano la realizzazione dell'equilibrio ricercato tra principi universali e particolarismi" (45).

Insieme all'approccio teorico il documento precisa delle modalità di azione sul territorio, stabilendo priorità di intervento e obbiettivi da perseguire. Estrema importanza è data alla costruzione di relazioni positive tra cittadini italiani e immigrati, un obbiettivo definito 'strategico' per il progressivo cambiamento della cultura e dei valori della società. In questo ambito le politiche di integrazione non sono rivolte alla sola popolazione immigrata ma devono tenere conto delle esigenze e aspettative dei cittadini italiani. In particolare, si cerca di opporsi al rifiuto o al timore delle comunità straniere, diffusi da una falsa quanto comune percezione della straniero come nemico del cittadino, capace di incrinare l'identità nazionale o incrementare la criminalità e gli stili di vita degradati. Il documento si sofferma anche sull'importanza di attività di formazione o di centri informativi che possano indirizzare lo straniero e aiutarlo a muoversi nella nostra società. La non comprensione della lingua ma anche delle normative e degli iter amministrativi, sono infatti i principali ostacoli da superare per garantire l'accesso ai differenti servizi (istruzione, sanità, formazione professionale, alloggi pubblici etc...). Viene auspicata inoltre la disposizione di differenti politiche a seconda che si rivolgano agli immigrati come segmento particolare della struttura sociale, o che si rivolgano a tutti coloro che versano in condizioni di disagio o basso reddito. L'intenzione, appena accennata nel documento, ma ripresa con maggior forza argomentativa dal primo rapporto della commissione per l'integrazione, è quella di porre fine all'identificazione del povero con l'immigrato. L'identificazione degli immigrati con i poveri o comunque con il margine sociale è la ragione per cui l'immigrazione è da sempre competenza, se non delle questure, dei servizi sociali e degli assessorati alle politiche sociali. Come la Commissione rivela, un diffuso disagio sembra conquistare gli altri settori delle amministrazioni, ogni qual volta debbano trattare la questione migratoria all'interno del governo complessivo della città; questo circostanza comporta affermazioni di non competenza e di delega alle politiche sociali in ambiti, quale quello urbano, in cui un intervento sociale, quando non assistenziale, non ottiene molta efficacia. Il documento considera questo atteggiamento, in un paese ormai di seconda generazione, inadeguato. I problemi della popolazione straniera, come anche emerge da alcune ricerche commissionate dalla Commissione (cfr. rapporto 2001), sono sempre meno di ordine economico e sempre più legati ad aspetti della convivenza quali abitazione, la scuola per i figli, la tutela nel lavoro. L'ambito residenziale è un buon esempio di quanto affermato. Il mercato immobiliare è inflazionato da immigrati non-poveri, che sono costretti a condizioni di alloggio inadeguate per canoni spesso esorbitanti disposti da locatari (italiani), che non si fanno scrupolo ad approfittare della particolare condizione dello straniero.

La legge, inoltre, non delega totalmente al documento programmatico il compito di individuare linee di intervento in materia di integrazione. L'art. 40, intitolato 'misure di integrazione sociale', si occupa di definire, con alcune disposizioni, attività e azioni che possano favorire l'approccio di "inclusione delle differenze" previsto nel documento. Nell'articolo, vengono promossi progetti di collaborazione fra le associazioni di stranieri (o quelle che stabilmente si occupano di loro) e gli enti pubblici, al fine di attuare una serie di attività capaci di stimolare i punti nevralgici del processo di integrazione. In particolare, viene fatto riferimento all'istituzione di corsi di lingua e della cultura di origine, anche attraverso scuole e istituzioni culturali straniere legalmente riconosciute; ad attività di informazione sui diritti e doveri connessi alla condizione di straniero nonché alle opportunità disposte dalle amministrazione, anche grazie all'attività dei mediatori culturali (46). Viene previsto, ancora, la conoscenza e la valorizzazione dell'espressioni culturali, economiche e religiosi degli stranieri e l'informazione sulle cause dell'immigrazione e la prevenzione delle discriminazioni razziali (47).

In ogni caso i principali referenti 'attuativi' delle politiche di integrazione sono gli enti locali. L'indirizzo legislativo introdotto da questa normativa intende, in un ottica di maggiore efficacia, dare attuazione al principio di territorialità sia nella formazione dei piani di intervento che nella distribuzione dei finanziamenti. Si intende delegare agli Istituti che rappresentano il territorio, la gestione e l'attuazione delle politiche che maggiormente lo riguardano, limitando l'azione del potere centrale ad una funzione di indirizzo e coordinamento. Regioni, province e comuni, anche utilizzando i finanziamenti previsti dal fondo per l'immigrazione, sono chiamati ad adottare, ognuno secondo le proprie competenze, programmi annuali o pluriennali relativi alla questione immigratoria, con particolare riguardo alle attività culturali, formative, informative, di integrazione e di promozione della pari opportunità. Inoltre sulla base dell'art. 3 comma 5 della normativa nonché del decreto n. 112\98 sulla delega di funzioni, gli enti locali sono chiamati ad adottare:

... i provvedimenti concorrenti al perseguimento dell'obbiettivo di rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono il pieno riconoscimento dei diritti e degli interessi riconosciuti agli stranieri nel territorio dello Stato, con particolare riguardo a quelli inerenti all'alloggio alla lingua alla integrazione sociale, nel rispetto dei diritti fondamentali della natura umana.

3.8 Disposizioni in materia di sanità e alloggio

In un paese come l'Italia, dove esiste un sistema sanitario pubblico, la piena integrazione dello straniero si realizza a patto che gli siano garantite le stesse opportunità di assistenza medica e di prevenzione delle malattie di cui godono i cittadini di nazionalità italiana (Zincone 1999). Questa è l'ispirazione fondamentale delle disposizioni in materia sanitaria contenute nella legge, le quali prevedono l'iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale, come strumento per garantire la piena parità di trattamento per tutti gli stranieri presenti regolarmente in Italia. In particolare l'art. 32 dispone, per i titolari di permesso per motivi di lavoro sia subordinato che autonomo, per motivi familiari, per asilo o acquisto della cittadinanza, l'iscrizione obbligatoria al servizio sanitario con piena uguaglianza di diritti e doveri rispetto ai cittadini italiani per quanto attiene all'obbligo contributivo e all'assistenza erogata (48). Da tale iscrizione consegue il diritto a godere dell'assistenza sanitaria, anche per i familiari a carico regolarmente soggiornanti e per i nascituri, sempre a condizione di parità con i cittadini italiani. Per gli stranieri titolari di un permesso di soggiorno differenti da quelli sopra elencati ma comunque superiori ai tre mesi, è prevista l'iscrizione volontaria al Sistema Sanitario Nazionale dietro la corresponsione, a titolo di partecipazione alla spesa, di un contributo forfetario annuale (49).

In ossequio alla natura inviolabile del diritto alla salute, la legge garantisce l'assistenza sanitaria anche per gli immigrati presenti in clandestinità, tutelando, allo stesso tempo, l'interesse della collettività all'accertamento delle condizioni di salute dei suoi componenti. L'art. 33 prevede che siano assicurate agli stranieri non regolari, le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o essenziali, anche continuative, per malattia ed infortunio. Sono estesi inoltre anche a questa categoria di persone, i programmi di medicina preventiva e di salvaguardia della salute sia individuale che collettiva. Fra questi, in particolar modo, viene garantita la tutela sociale della gravidanza e della maternità, la tutela della salute del minore, nonché gli interventi di profilassi, vaccinazione e di diagnosi e cura delle malattie infettive. Per assicurare la piena attuazione della tutela sanitaria disposta, una precisa disposizione rende illegittima qualsiasi tipo di segnalazione all'autorità in merito alla condizione irregolare del paziente, fatti salvi ovviamente i casi in cui sia obbligatorio il referto.

In materia di sanità è anche previsto un particolare visto di ingresso per cure mediche e relativo permesso di soggiorno per la durata del trattamento terapeutico. Ai fini del rilascio è necessaria la dichiarazione della struttura sanitaria prescelta, che indichi il tipo di cura, la data dell'inizio e la durata presunta del trattamento terapeutico. È necessario inoltre il deposito di una somma a titolo cauzionale (50) e la documentazione relativa alla disponibilità di vitto e alloggio per l'accompagnatore. Stesso permesso viene rilasciato a coloro che entrano in Italia per cure, nell'ambito dei programmi umanitari disciplinati dalla legge 502\92.

Le politiche abitative previste dalla normativa, recepiscono gran parte delle esperienze locali e ne assumono la prospettiva di fondo, ovvero superare la logica dell'emergenza e stimolare il ricorso a soluzioni abitative ordinarie (Tosi 2000). Sotto questo aspetto la precedente normativa, non offriva soluzioni definitive ma si occupava di provvedere alle immediate esigenze alloggiative attraverso i 'centri di prima accoglienza', lasciando poi allo straniero l'improbabile compito di entrare nel mercato in modo autonomo e trovare un'abitazione. La normativa vigente, affronta invece in modo ampio e articolato le questioni relative sia alla prima accoglienza sia all'alloggio definitivo, disponendo inoltre che parte del Fondo Nazionale venga spesa per l'attuazione delle politiche previste. Tra queste, in materia di prima accoglienza, si prevede a carico dei Comuni, eletti primi responsabili delle politiche abitative nel territorio, l'istituzione di centri che ospitino temporaneamente stranieri regolarmente soggiornanti (ma anche cittadini italiani) quando non riescano a soddisfare le proprie esigenze abitative. Tali strutture sono finalizzate nel rendere autosufficienti gli ospiti nel minor tempo possibile attraverso interventi sociali e formativi, (apprendimento lingua o formazione professionale) destinati a favorire l'inserimento sociale e alla soddisfazione delle esigenze alimentari e sociosanitarie (art. 38 comma 2 e 3). Altra risorsa in questa direzione, è la previsione degli alloggi sociali. Anch'essi strutture alloggiative disposte dagli Enti in collaborazione con le associazioni o fondazioni di volontariato, sono organizzate in forma di pensionato sociale ed assicurano una sistemazione dignitosa dietro pagamento di quote calmierate, rappresentando una soluzione intermedia per chi è in attesa di reperire un alloggio definitivo. L'elemento più innovativo del dettato è rappresentato dalle agevolazioni introdotte in ambito residenziale vero e proprio. Si prevede la concessione da parte delle Regione di particolari contributi, anche a fondo perduto, disposti in favore dei Comuni per il recupero abitativo di immobili già di loro proprietà, da destinarsi ad alloggio per stranieri (51). La legge permette inoltre che gli stranieri regolarmente presenti in Italia con permesso di lavoro subordinato od autonomo, possano "accedere in condizione di parità con i cittadini italiani agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, ai servizi delle agenzie sociali per l'alloggio eventualmente preposte e al credito agevolato in materia di edilizia, acquisto, recupero e locazione della prima casa" (art. 38 comma 6).

La Commissione per le politiche di integrazione ha messo in evidenza, nel suo rapporto annuale al parlamento (cfr. rapporto 2000), come uno dei problemi più rilevanti per la popolazione straniera, sia la sistemazione alloggiativa. Il Censis ha calcolato che circa un terzo dei nuclei stranieri si troverebbe in condizioni di disagio. Quanto all'esclusione abitativa, una stima dell'osservatorio sugli homeless indica, per gli immigrati, una cifra superiore alle 200.000 unità che corrisponde alla metà circa del totale dei 'senza casa' ed è maggiore rispetto agli altri paesi europei. Nonostante l'accortezza delle disposizioni, quindi, sembrano molti gli ostacoli che impediscono la loro piena efficacia. Si registra innanzitutto un esile accesso all'edilizia residenziale pubblica, del resto inevitabile data l'insufficienza dell'offerta. Ma il dato senza dubbio più rilevante risulta la debolezza con cui le politiche abitative locali si sono impegnate nel trovare spazi per gli immigrati. Come detto in precedenza, l'assenza di un impegno specifico da parte delle amministrazioni preposte all'urbanistica, ha lasciato il campo all'azione degli Assessorati per le politiche sociali che si sono mossi con strumenti risultati inidonei ed inefficaci. A questo va aggiunto la scarsità di offerta da parte dei locatari, che, a causa di paure quando non pregiudizi ingiustificati, preferiscono non affittare i propri immobili a nuclei familiari stranieri. L'insieme di queste circostanze ha prodotto una serie di distorsioni del mercato degli affitti, in cui affittuari senza scrupoli non hanno esitato ad intraprendere azioni speculative e irregolari (affitto in nero) limitando ulteriormente le possibilità di accesso. Disagio ed esclusione abitativa risultano così condizioni molto diffuse tra gli immigrati, in media le loro case sono peggiori e più costose di quelle concesse alla popolazione locale. In particolare, come fa notare Tosi (2000), l'immigrato non-povero che potrebbe avere un buon potere di acquisto nel mercato, è male alloggiato mentre quelli con redditi precari sono spesso senza casa. Inoltre, ricerche specifiche hanno mostrato come in molte zone del paese (in modo specifico le aree urbane del centro-nord), l'ingresso degli immigrati nel mercato degli affitti abbia dato vita a un mercato parallelo. In questo mercato, definito degli 'alloggi inabitabili', edifici al di sotto dei criteri minimi di apprezzamento, che da tempo risultano irrecuperabili alle esigenze degli italiani, vengono offerti agli stranieri che sono costretti ad accettarli in quanto non trovano soluzioni alternative ed adeguate nel normale mercato.

Per porre rimedio a questa serie di circostanze, sono sorte, ad opera soprattutto di associazioni di volontariato, delle 'agenzie sociali per la casa' che operando all'interno dei mercati immobiliari, cercano di annullare gli effetti delle distorsioni descritte. In Toscana, in particolare, la sensibilità di alcuni strati della società civile si è associata ad una da politica regionale fra le più attente al problema dell'accoglienza e dell'alloggio degli stranieri. Sono sorte sul territorio ben nove agenzie sociali che 'accompagnano' gli immigrati nel mercato degli affitti, attraverso un'azione di intermediazione e di garanzia verso i proprietari a cui si aggiunge, in alcuni casi, forme di sostegno economico (si tratta di somme modeste ma necessarie per superare la richiesta dei primi mesi di affitto anticipato e della caparra). In quattro anni di attività le agenzie toscane hanno mediato l'affitto di circa 180 appartamenti a cui se ne aggiungono altri 20, acquisiti grazie ai finanziamenti regionali ed in seguito affittati a canone sociale.

Anche la prima accoglienza si è allontanata dagli indirizzi tracciati dalla legge. Nella gestione dei centri di accoglienza, i Comuni si sono avvalsi generalmente dello strumento della convenzione con enti gestori del privato sociale. Le convenzioni si sono spesso risolte in una delega totale, in alcune situazioni molto onerosa, la cui gestione ha adottato modelli assistenziali e regolamenti diretti al controllo degli ospiti più che a un effettivo progetto di inserimento sociale. La qualità delle soluzioni è stata spesso mediocre, rarissimi del resto sono i centri di accoglienza di nuova costruzione. La gran parte delle strutture sono state realizzate per un utenza maschile, adulta ed in regola con il permesso di soggiorno. Sono spesso rimasti esclusi, tranne alcune isolate esperienze, le donne, i minori e i clandestini. È stato infine rilevato come l'impianto di tali strutture abbia subito, in alcuni casi, lunghe e tese contrattazioni sociali con comitati di cittadini che attribuivano alla realizzazione di queste strutture, la capacità di produrre nel loro quartiere, pericolo, degrado sociale, svalutazione degli immobili.

3.9 La normativa contro la discriminazione

Gli art. 41 e 42 del Testo Unico, con la volontà di perseguire le azioni o le reticenze che accompagnano il pregiudizio razziale, definiscono giuridicamente rilevanti i comportamenti con finalità discriminatorie. Lo straniero ha la possibilità di agire in giudizio civile davanti al Giudice Unico con un ricorso privo di formalità, diretto ad ottenere un provvedimento che rimuova gli effetti della discriminazione e risarcisca i danni da questa provocati. L'effettività del provvedimento viene inoltre rafforzata dalla previsione di una sanzione penale da applicarsi quando non venga rispettato il dispositivo del giudice. La pena è del resto, uno degli strumenti di maggiore efficacia per definire cosa sia socialmente adeguato all'interno di una comunità e il suo richiamo testimonia la volontà del legislatore ad assumere una precisa posizione in materia.

La legge considera discriminatorio ogni comportamento che, in maniera diretta o indiretta, comporti una distinzione, esclusione, restrizione o preferenza che scaturisca dalla razza, dal colore, dall'ascendenza, dall'origine ovvero dalla convinzione religiosa. Per l'adozione del provvedimento è necessario che il comportamento, oltre ad essere oggettivamente discriminatorio, violi o quantomeno comprometta il riconoscimento e l'esercizio dei diritti umani e delle libertà fondamentali in ambito pubblico. Insieme alla previsione generale di non punibilità, vengono definite alcune particolari fattispecie di comportamento riferite a determinate categorie di persone in cui la condotta è considerata in ogni caso discriminatoria:

il Pubblico ufficiale (o incaricato di pubblico servizio, o esercente un servizio di pubblica necessità) che discrimini ingiustamente lo straniero attraverso atti od omissioni (art. 41² lett. a);
il fornitore di beni o servizi al pubblico che rifiuti di fornire i beni o i servizi, o imponga condizioni svantaggiose allo straniero, a causa delle sue condizioni (art. 41² lett. b);
colui che rifiuti o imponga condizioni svantaggiose allo straniero in riferimento all'accesso all'occupazione, all'alloggio, all'istruzione, alla formazione, ai servizi socio-assistenziali (art. 41² lett. c);
colui che impedisca allo straniero l'esercizio di una attività economica legittima (Art. 41² lett. d).

Viene prevista inoltre l'eventualità di un datore di lavoro che, anche a mezzo di suoi preposti, metta in atto un comportamento che abbia un effetto pregiudizievole per il lavoratore, in ragione della sua razza, etnia, lingua, religione o cittadinanza (art. 41² lett.e). In tal caso, il comportamento illegittimo può essere sia diretto che indiretto, nel senso che la violazione può consistere nell'adozione di criteri che svantaggino il lavoratore straniero in ragione della propria condizione. Sempre in ambito lavorativo il testo di legge prende in considerazione la possibilità che le discriminazioni assumano carattere collettivo. In questo caso è previsto un particolare tipo di ricorso, presentato dalle rappresentanze locali delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative in ambito nazionale. Trattandosi prevedibilmente di discriminazioni di una certa estensione, il giudice può obbligare il datore di lavoro a concordare con il sindacato ricorrente un piano complessivo di rimozione delle discriminazioni.

In ogni caso i comportamenti discriminatori sono considerati tali, a prescindere dalla posizione della vittima rispetto ai requisiti di legge sull'ingresso e il soggiorno. Solo nei casi di cui alla lettera c, (discriminazioni nell'accesso all'alloggio, all'istruzione, ecc.) e d, (impedimento dell'attività economica) è previsto che l'atto discriminatorio sia rivolto verso lo straniero "regolarmente soggiornante". Le disposizioni relative agli atti di discriminazione si applicano anche quando ne siano vittime cittadini italiani, apolidi o di paesi membri dell'Unione Europea.

Per chiedere la cessazione degli atti discriminatori e l'eventuale risarcimento del danno, il lavoratore deve presentare ricorso, anche senza l'assistenza di un legale, presso la cancelleria del Giudice Unico del luogo dove domicilia. Il procedimento è privo di particolari formalità e il Giudice agisce in piena libertà, sia nell'acquisizione degli elementi di prova, sia nella valutazione dei risultati istruttori, anche se i fatti potranno dirsi provati quando emergano presunzioni gravi, precise e concordanti. Il procedimento si chiude con l'emissione di una ordinanza che accoglie o respinge la domanda. In caso di accoglimento il Giudice ordina la cessazione del comportamento incriminato, adotta ogni altro provvedimento che possa rimuovere gli effetti della discriminazione ed eventualmente condanna il convenuto al risarcimento del danno provocato. Per le imprese che fruiscono di benefici statali, regionali o che abbiano stipulato contratti d'appalto in opere pubbliche, la legge dispone che nel caso di condanna per attività discriminatoria il giudice comunichi la sentenza all'ente o amministrazione pubblica interessata. A seguito della comunicazione, i soggetti pubblici hanno l'obbligo di revocare il beneficio e, nei casi più gravi, di escludere l'impresa da ulteriori agevolazioni o appalti per un periodo di due anni.

Nei casi di urgenza la legge prevede una specifica misura cautelare in cui il Giudice, senza una preventiva istruttoria se non sommaria, provvede attraverso un decreto, inaudita altera parte. In tal caso viene fissata l'udienza di comparizione delle parti entro il breve termine di quindici giorni, con un termine di otto giorni al massimo perché il ricorrente notifichi il ricorso e il decreto alla controparte. All'esito dell'udienza di comparizione il Giudice emette un'ordinanza.

I provvedimenti adottati dal giudice sono immediatamente esecutivi. È possibile portarvi impugnazione mediante ricorso al Tribunale entro il termine di dieci giorni dalla comunicazione o dalla notifica del provvedimento. Il Tribunale decide in camera di consiglio ed emette un decreto, eventualmente ancora impugnabile, ma solo per vizi di legittimità, davanti alla Corte di Cassazione. L'inottemperanza al provvedimento emesso dal Giudice o dal Tribunale, in sede di reclamo, costituisce un reato, punibile con la pena della reclusione fino a tre anni oppure con la multa da lire 200.000 a 2.000.000, come l'art. 388 c.p. dispone.

La legislazione italiana contiene altre norme destinate a sanzionare le discriminazioni razziali, etniche o religiose. La legge 13.10.1975 nº 654 legge di ratifica della Convenzione Internazionale sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale, all'art. 3 punisce con la reclusione da 15 giorni a tre anni chiunque diffonde idee fondate sulla superiorità o sull'odio, nonché con la reclusione da sei mesi a quattro anni chiunque incita a commettere o commette lui stesso violenza o mette in atto una provocazione motivata da idee di superiorità razziale, etnica, religiosa. A scopo preventivo viene altresì punita la semplice partecipazione o l'assistenza prestata ad una qualunque associazione o gruppo che abbia tra gli scopi l'incitamento alla discriminazione ovvero alla violenza. I partecipanti sono puniti con la reclusione da sei mesi a quattro anni e i dirigenti con quella da un anno a sei anni. È sempre competente per tali reati il Tribunale penale. La denuncia dovrà essere presentata alla Procura della Repubblica. Sono previste anche possibili sanzioni accessorie, tra le quali l'obbligo di prestare una attività non retribuita a favore della collettività.

Il Decreto legge nº 122 del 1993, convertito nella legge 25.6.1993 nº 205, ha ampliato la sfera di punibilità dei comportamenti potenzialmente razzisti, vietando le manifestazioni in pubbliche riunioni in cui appaiano i simboli delle associazioni di cui si è detto sopra. La legge inoltre vieta, a determinate categorie di persone, l'accesso a luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive che per ciò solo possono essere punite con l'arresto da tre mesi ad un anno. In questi casi la denuncia è competenza della Procura presso la Pretura penale. Tra le varie norme introdotte da questa legge, bisogna ricordare l'art. 3 che ha previsto una particolare aggravante, applicabile quando un qualunque reato è stato commesso per finalità di discriminazione, odio etnico ecc., ovvero per favorire un'associazione che di tale discriminazione faccia il proprio scopo.

Nonostante una disciplina dettagliata ed attenta al problema, le condanne relative ad atti di discriminazione razziale sono numericamente trascurabili. Gli immigrati tendono a tollerare i comportamenti criminosi a loro danno spesso per il timore, connesso alla loro diversità etnica, culturale e linguistica, ad esporsi e a far valere i propri diritti. Alcuni inoltre preferiscono non ricorrere alle autorità giudiziarie per non subire in controlli da cui potrebbero emergere, (o da cui credono che potrebbe emergere), situazioni di irregolarità. Per queste ragioni i reati perseguibili a querela, dei quali sono vittima gli immigrati, non vengono rilevati dalle statistiche criminali e non è possibile stabilire quindi in che misura gli stranieri presenti in Italia siano vittime di reato.

Note

1. Il regolamento è stato promulgato solo nell'Agosto del 1999 causando ritardi nell'attuazione di alcune direttive. Si pensi che prima di quella data le questure non avevano ancora i moduli per la richiesta della carta di soggiorno.

2. Art. 3, comma 5º: Le Regioni, le Province e i Comuni, nell'ambito delle rispettive attribuzioni di bilancio, adottano i provvedimenti concorrenti al perseguimento della rimozione degli ostacoli che impediscono, di fatto, il pieno riconoscimento dei diritti e degli interessi riconosciuti agli stranieri nel territorio dello Stato.

3. Cfr. La condizione giuridica del cittadino extracomunitario, Maggioli, 1995.

4. Anticipo fin da adesso la spiegazione, affinché sia chiaro il meccanismo. Indipendentemente dal possesso dell'idonea documentazione sotto illustrata, l'ingresso nello Stato italiano per motivi di lavoro e di studio è prestabilito annualmente in delle quote rigide che non possono essere superate. Solo l'ingresso su chiamata del parente per ricongiungimento familiare come in precedenza detto, non può essere limitata, poiché la legge riconosce come inviolabile il diritto all'unità familiare.

5. La disponibilità è comprovata mediante l'esibizione di valuta o polizze fideiussore assicurative o titoli di credito equivalenti ovvero con titoli di servizi prepagati o atti comprovanti la disponibilità di fonti di reddito nel territorio nazionale ovvero ancora la documentazione inerente alla prestazione di garanzia.

6. Cfr. art. 5, D.P.R. 394\99. Il nulla osta, nell'ingresso per motivi di lavoro, è impresso in calce all'autorizzazione che lo straniero presenta come ulteriore requisito per questo tipo di visto.

7. Decreto del Ministero degli Affari esteri, emanato il 12 Luglio 2000 di concerto con quelli dell'Interno, della Giustizia, del Lavoro e della Solidarietà sociale. Il decreto tiene conto delle disposizioni contenute negli accordi di Schengen - divenuti parte integrante del diritto comunitario a seguito dell'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam (c.d 'aquis di Schengen'), nonché di quanto previsto dal Testo Unico sull'immigrazione, di cui costituisce la necessaria integrazione applicativa, secondo quanto previsto dall'art. 5 del D.P.R. 31.08.1999, n. 394.

8. Come in nota 4 ho spiegato, non si ha il permesso se non si ha il visto e non si ha il visto senza un motivo di soggiorno che per la legge è sempre una chiamata, sia che provenga dal datore di lavoro, sia dall'università, sia da un congiunto. La normativa ha voluto superare questo meccanismo prevedendo una tipologia di visto per coloro che intendano entrare alla ricerca di un posto di lavoro, quindi, apparentemente, senza alcuna chiamata preventiva. In realtà è necessaria la richiesta di uno 'sponsor' che si faccia garante al posto del datore di lavoro.

9. Consiglio di Stato, Sez. IV, Sent. n.870\1999.

10. Cfr. art. 5, comma 4, T.U. nº 268\98. In caso di ritardo l'espulsione è disposta solo se dopo l'esame della domanda non appaiano confermati i requisiti. (Cass. Civ. Sez. I. nº 6374\1999) e in ogni caso mai prima dei 60 gg. di ritardo.

11. L'art 5, comma 9, della 40\98 prevede un termine massimo a garanzia dello straniero (20 gg.) entro cui l'autorità deve pronunciarsi; non essendo previsto l'istituto del silenzio assenso e neppure eventuali sanzioni, il meccanismo risulta però poco efficace.

12. In seguito alla Convenzione di Schengen inoltre, la revoca scatta anche quando non vengano rispettati i requisiti previsti dalle leggi degli altri Stati contraenti.

13. La discrasia fra le due disposizione può essere risolta in favore dello straniero qualora si tenga conto che il menzionato art. 22 del T.U., nella parte iniziale del comma 9, ribadisce il principio espresso qualche anno prima dalla legge di ratifica della convenzione O.I.L. In particolare esso dispone che "la perdita del posto di lavoro non costituisce motivo per privare il lavoratore extracomunitario e i suoi familiari legalmente residenti del permesso di soggiorno".

14. In verità, come risulta dalle sentenze citate in nota 9 e 10, il nostro ordinamento non può tollerare che delle infrazioni formali, quali il rispetto dei termini, comportino una sanzione così sproporzionata come l'espulsione. L'elaborazione giurisprudenziale ha così subordinato ad una verifica sostanziale le ragioni dell'espulsione.

15. "I provvedimenti della seguente legge si applicano a coloro che debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono dediti a traffici delittuosi; a coloro che per lil tenore e la condotta di vita debba ritenersi sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente anche in parte con i proventi di attività delittuose; coloro che per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l'integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza e la tranquillità pubblica".

16. "La presente legge si applica agli indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso alla camorra o ad altre associazioni, comunque localmente denominate, che perseguono finalità o agiscono con metodi corrispondenti a quelli delle associazioni di tipo mafioso".

17. È l'unica fattispecie in cui il Ministro dell'Interno dandone preventiva comunicazione al Presidente del Consiglio, può disporre l'espulsione. Nel caso l'esecuzione è immediata con accompagnamento e il ricorso relativo può essere presentato solo al tribunale regionale del Lazio.

18. Scritta anche in questo caso, come ogni comunicazione che la legge dispone verso lo straniero, nella lingua da lui conosciuta o in alternativa, in inglese, francese o spagnolo.

19. Riducibili a tre anni, da parte dell'autorità giudiziaria, a seguito di ricorso avverso l'espulsione.

20. cfr. Delle Donne, M., Convivenza Civile e xenofobia..

21. Dichiarazione di soggiorno, art. 5, comma 7º, legge 40\98. Passibile d'ammenda fino a 600.000 lire o d'espulsione amministrativa se la violazione è protratta per 60 giorni.

22. In questo paragrafo, ho messo in luce una serie di disposizioni, peraltro in minoranza nell'insieme del testo, le quali nascono, come detto, dall'atteggiamento con cui da sempre è accolto il tema dello straniero. È utile far notare tuttavia come aspetti, anche secondari, di una normativa nazionale possano essere alterati, a livello locale, fino alla volontaria manipolazione. Riporto in nota l'inquietante ordinanza del sindaco di Rovato.

COMUNE DI ROVATO
PROVINCIA DI BRESCIA
IL SINDACO
Vista la necessità di salvaguardare i valori cristiani dall'incessante contaminazione d'altre religioni;
Visto che in altri Stati vietano l'ingresso in determinate aree ai non appartenenti ad una specifica religione;
Ritenuto disporre l'istituzione di un'area di protezione e sicurezza pari a mt.15 lineari intorno ai luoghi sacri e di religione cristiani;
Visto l'art. 54 del Dlgs 267/2000
DISPONE
Il divieto ai non professanti la religione cristiana (2) di accedere ai luoghi sacri e di culto della predetta religione, in regime di reciprocità ed in attuazione di protezione della morale giustificato dall'interesse pubblico;
Avverso il presente provvedimento è ammesso il ricorso al Tar di Brescia nel termine di 60 gg. Oppure il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro il termine di 120 gg. Dalla data di piena conoscenza di essa
Rovato, 21 novembre 2000

23. Dalla relazione della Commissione per le politiche d'integrazione, trovare un'adeguata soluzione abitativa è, in assoluto, la difficoltà più grande che lo straniero deve affrontare nel suo percorso di integrazione.

24. Cfr. D.P.R., 5 Agosto 1999.

25. Le rimesse all'erario dello Stato da parte dei lavoratori stranieri, per l'anno 1999 ammontano a ben 988.074 milioni di lire. Inoltre, la convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, stipulata a Strasburgo 5 Febbraio 1992 e, ancor di più, l'art 19 del Trattato d'Amsterdam imporrebbero una rapida revisione delle disposizioni di legge relative al voto degli stranieri.

26. La legge non precisa, espressamente, quale tipologie rientrino nella definizione, lasciandone l'incarico all'interpretazione amministrativa.

27. Anche il semplice rinvio a giudizio, in questo caso, è considerato requisito negativo, contrastando in tal modo con quanto disposto dall'art 27 ² della Costituzione.

28. Il 'privilegio' è inserito nello schematico elenco incluso all'art. 7 che disciplina la carta di soggiorno. A ben vedere, però anche i titolari di semplice permesso non hanno bisogno di visto per entrare o uscire, quindi mal si comprende la formulazione dell'articolo.

29. La legge nº 39\90, fu la prima ad introdurre il meccanismo.

30. Le quote d'ingresso e la loro suddivisione, sono stabilite dal Governo con assoluta discrezionalità perché la legge omette di indicare i criteri cui lo stesso Governo dovrà annualmente riferirsi. Cfr. Bonetti, P., La nuova legge sull'immigrazione, una prima lettura.

31. La legge affida al Ministero del lavoro il compito di fornire i dati strutturali esposti.

32. In seguito alle pressanti richieste, provenienti soprattutto dagli ambiti imprenditoriali agricoli e alberghieri, il Ministero del Lavoro, con circolare n. 39/2000, ha disposto un'integrazione alla programmazione dei flussi d'ingresso prevista dal decreto di ulteriori 20.000 ingressi per motivi di lavoro stagionale.
Le associazioni degli industriali hanno ritenuto ancora insufficiente il numero di ingressi previsto chiedendo ulteriori integrazioni e denunciando, a gran voce, le difficoltà in cui versa il mercato del lavoro in alcuni settori le cui condizioni d'impiego allontanano la domanda nazionale. Mentre la Confindustria annunciava la possibilità per l'Italia di dare ospitalità ad oltre 100.000 immigrati lavoratori (Repubblica del 12 Gennaio 2001), la Unioncamere si sbilanciava ancora di più appoggiando la richiesta di 200.000 nuovi lavoratori (ANSA del 15 Gennaio 2001). Nella società civile, almeno quella più sensibile agli andamenti del mercato e ai dividendi di borsa, sembra emergere una sensibilità approssimata che non tiene conto della profonda differenza fra una risorsa economica ed una umana. Non è ovviamente possibile considerare uno straniero benché giunto in Italia per lavorare, alla stregua di un fattore di produzione la cui flessibilità possa seguire l'andamento del mercato. La regolamentazione dei flussi non può non essere commisurata, e del resto così la legge impone, alle capacità delle strutture sociali prima ancora che economiche per un'adeguata e dignitosa accoglienza. In Germania negli anni seguenti alla seconda guerra mondiale, su pressioni del mondo industriale che non trovava manodopera per avviare la ricostruzione di una nazione anche urbanisticamente in ginocchio, fu aperto un "canale" d'immigrazione con la Turchia. Lavoratori turchi furono chiamati e impiegati nelle fabbriche nei cantieri e nelle miniere tedesche. Il canale rimase aperto per tutto il boom economico ed aumentò sensibilmente negli anni 60. In questo caso la programmazione fu stabilità secondo criteri economici, senza alcuna valutazione degli effetti prodotti nelle strutture sociali e con l'errata convinzione che il fenomeno fosse reversibile e che gli stranieri se ne sarebbero tornati alle loro case se non dopo cinque anni almeno al momento della pensione. La Germania detiene oggi il maggior tasso d'immigrazione di tutta Europa (si stima sul 9% e in alcune grandi città supera il 30%) e questo costituisce anche uno dei suoi maggiori problemi sociali. Nonostante una legislazione adesso attenta più alle implicazioni sociali che economiche e decisa inoltre alla costruzione di una vita comune nel reciproco rispetto, la convivenza resta difficile e negli ultimi anni le correnti razziste hanno preso vigore e si sono formati movimenti xenofobi che spesso manifestano con violenza le idee in cui credono. L'opinione pubblica risulta essere sempre più sensibile al problema. È stato instaurato il reato d'immigrazione clandestina (unica figura in tutta Europa) e di recente è stato modificato il diritto di cittadinanza, basato fino al '99 sullo ius sanguinis.

33. Il datore di lavoro è tenuto a garantire condizioni contrattuali e assicurative previste dalla leggi vigenti e dai contratti collettivi di categoria.

34. I dati delle liste sono immessi nel sistema informativo del lavoro e sono a disposizione dei datori attraverso gli uffici provinciali.

35. Cfr. art 35, comma 2, D.P.R. 394\99. Per gli accertamenti relativi, il regolamento prescrive che i dipartimenti di pubblica sicurezza possano avvalersi del sistema informatico del lavoro, in cui confluiscono, tra l'altro, le liste di collocamento previsti negli accordi bilaterali.

36. L'articolo è confluito anche nella sua veste formale nella legge 40\98 che lo riporta nel terzo comma dell'art. 26.

37. La normativa riconosceva il diritto all'unità familiare al solo straniero lavoratore con una disposizione che la legge Martelli aveva 'ereditato' dalla Convenzione O.I.L. Nel 1995, un decreto legge aveva però esteso tale facoltà anche ad altre categorie di stranieri determinate in maniera tassativa.

38. Il regolamento d'attuazione ritiene sufficiente però la certificazione d'abilità del comune o l'idoneità sanitaria da parte dell'A.S.L.

39. Per 1 congiunto 8 milioni annui; per 2 o 3 congiunti, 16 milioni annui; per oltre 3 congiunti 24 milioni annui. Come si vede non si tratta di cifre particolarmente elevate ma deve essere considerato che tali cifre sono da applicarsi su tutto il territorio italiano compreso quelle zone, soprattutto nel meridione, dove il costo della vita o le condizioni di lavoro sono più svantaggiose.

40. Lo stesso documento programmatico che definisce, ogni tre anni, i criteri per la determinazione dei flussi d'ingresso, prevede che il governo, nella determinazione della quota tenga conto dei ricongiungimenti familiari effettuati e di quelli previsti. È chiara quindi la caratteristica di variabile indipendente di questi ingressi.

41. Il genitore naturale deve dimostrare i requisiti di reddito e d'alloggio richiesti per tutti i ricongiungimenti familiari ma, in questo caso, ha tempo fino ad un anno dall'entrata per produrre la documentazione idonea. La norma è stata introdotta a seguito dalla sentenza della Corte costituzionale n. 203 del 17 giugno 1997.

42. Reinserita, tuttavia, dall'art. 45 del D.P.R. 394\99.

43. La Francia adottò nei confronti degli stranieri presenti nel suo territorio, un modello di assimilazione generalizzato e per alcuni versi estremo. Attraverso un'agevole concessione dei diritti di cittadinanza ma con atteggiamento desolatamente etnocentrico, le politiche francesi intendevano svalutare volontariamente le culture di origine degli immigrati, nella convinzione che ciò avrebbe agevolato il processo di integrazione. È stata così data ospitalità alle persone ma non alle loro particolarità identitarie e storiche. Queste, sempre nel disegno francese, dovevano essere sostituite dagli obbiettivi ed interessi del paese ospitante, unico presupposto per realizzare quei valori universali che esso incarnava: libertè, egualitè, fraternitè. Il modello francese, se ha funzionato nel primo periodo d'immigrazione, ha fallito nel suo obiettivo di annullare ogni valenza etnica della popolazione, ed è attualmente in crisi. Nelle grandi città come Parigi, la convivenza è sempre più difficile. In alcuni quartieri della capitale, la presenza di gruppi di una stessa nazionalità supera quella di francesi. Sono sorte zone ghetto (baunlieus), dove proprio il concetto di etnicità è al centro degli scontri fra gli stranieri che rivendicano la propria identità, anche politica, e i francesi che devono convivere in una difficile posizione di minoranza.
In Germania il modello di accoglienza fu invece caratterizzato, fin dall'inizio del fenomeno, da un principio di netta differenzazione giuridica, estrema nelle conseguenze tanto quanto lo era stata l'assimilazione francese. Il problema dell'integrazione non fu mai affrontato dalle politiche dello Stato tedesco poiché il lavoratore fu subito considerato un ospite la cui identità, nonché permanenza, era determinata dalla funzionalità per l'economia e il mercato del lavoro. Le strategie di accoglienza erano riassunte dalla massima Deutch ist kein Einwunderungsland (la Germania non è un paese di immigrazione) e gli stranieri erano definiti coerentemente come Gastarbeit, lavoratori-ospiti. Per le comunità di lavoratori stranieri furono quindi disposti interventi di prima accoglienza ma mai alcuna misura che implicasse una presenza non temporanea o ancor meno la concessione dei diritti di cittadinanza. L'idea della cittadinanza era e lo è stata formalmente fino allo scorso anno, legata al concetto di appartenenza e di nazione. I risvolti etnici-culturali nell'assegnazione di tali diritti prevalevano sulla tutela della persona percepita nell'unica dimensione di lavoratore. La stessa differenzazione di trattamento tra immigrati, che pur l'ordinamento prevedeva, dipendeva, non tanto dall'anzianità di immigrazione, ma dal grado di affinità che un determinato gruppo etnico aveva con le radici della popolazione tedesca. Prima della caduta del muro di Berlino, nella Repubblica Federale Tedesca si ricorreva per il conferimento dello status di rifugiato politico a tre differenti categorie giuridiche, in relazione al grado d'affinità con il popolo tedesco.
Ad ogni categoria corrispondeva un diverso grado di godimento dei diritti. Nella Ubersiedler, rientravano i cittadini della D.D.R. rifugiatesi in territorio occidentale. Nella categoria degli Aussiedler si comprendeva i profughi d'origine tedesca provenienti dall'Unione Sovietica e dagli altri stati dell'Europa orientale. Nella terza categoria, Asylanten rientravano tutti gli altri profughi per motivi politici (Delle Donne 1993).
Nel panorama delle politiche di immigrazione europee i modelli francese e tedesco, si pongono agli opposti estremi. La rigidità e la carenza funzionale che li ha caratterizzati ne ha da tempo causato la modifica, se non l'abbandono, anche da parte di quegli Stati in cui erano stati concepiti. In ogni caso, in attesa che la politica comune si appropri anche di questo campo, sta è emergendo in Europa un dato di tendenza comune. Negli ultimi anni i paesi U.E. hanno predisposto delle politiche indirizzate ad accogliere flussi numericamente inferiori rispetto al passato ma attente, allo stesso tempo, alle implicazioni sociali e culturali del fenomeno, più che alle necessità dell'economia nazionale.

44. Cfr. DPR del 5 Agosto 1998.

45. Alcune affermazioni presenti nel documento tuttavia, non si conciliano con le posizioni d'equilibrio che ho delineato, né tanto meno con un'auspicata revisione della legge sulla cittadinanza. Mal si comprende, in particolare, la definizione, che nella sezione dedicata agli obiettivi da raggiungere, è data al concetto 'integrazione', altrove invece sviluppato in ogni sua implicazione. In tale sezione, l'integrazione è proposta come sinonimo di vita dignitosa, distinta espressamente dall'egualitarismo, e non contrastante, sempre secondo il testo, con "situazioni di parziale e\o temporanea segregazione abitativa e lavorativa". Il doppiopesismo che, come abbiamo visto, è presente tra le righe della legge, è presente anche in quelle del documento, dove pare che alla mediazione tra i due modelli storici di integrazione si sia giunti più con il noto principio 'del cerchio e della botte' che con una volontà univoca di definire una soluzione di incontro.

46. La legge prevede che siano strette convenzioni con le associazioni di stranieri o delle altre associazioni che si occupano stabilmente di loro, che permettano la formazione e l'utilizzo di mediatori culturali. A tale scopo è istituito un registro presso il Dipartimento degli Affari Sociali a cui devono iscriversi le associazioni che intendano concorrere ai finanziamenti disposti in ambito dell'interculturalità.

47. In questo ambito la legge riconosce l'importanza di raccogliere attraverso biblioteche scolastiche o universitarie, materiali espressione della cultura dei gruppi nazionali presenti in Italia.

48. Il Ministero della Sanità ha precisato, con la circolare n. 5\2000, che l'iscrizione ha valore ricognitivo e non costitutivo del diritto dell'assistenza sanitaria. Il diritto sorge con il verificarsi dei presupposti e requisiti previsti dalla legge (rilascio del permesso di soggiorno per i motivi suindicati), pur in assenza di iscrizione.

49. Attualmente è previsto un contributo forfetario di £ 290.000 per lo studente privo di redditi diversi da borse di studio e di £ 425.000 per la persona alla pari.

50. La somma dovrà corrispondere al 30% del costo complessivo presumibile della prestazione e dovrà essere versato alla struttura sanitaria prescelta.

51. È rimandata alla legge regionale di attuazione la determinazione delle modalità di alloggio e la durata del vincolo di utilizzo.

ADIR - L'altro diritto

Capitolo 3 La disciplina attuale della legge n. 40\98