ADIR - L'altro diritto

ISSN 1827-0565

Capitolo III
La disciplina attuale

Laura Casciato, 2000

Sezione prima: la l. 26 luglio 1975 n.354

3.1.1 Il lavoro come elemento del trattamento

a. La conformità con i principi costituzionali e con la normativa comunitaria

La legge n. 345 del 26.7.1975 ha tratto ispirazione da due precisi imperativi, riconducibili, rispettivamente, ai principi fissati dall'art. 27 della Costituzione e alle Regole Minime per il trattamento dei detenuti, approvate dal Consiglio d'Europa nel 1973 (a sua volta ispiratosi sostanzialmente a quanto già statuito in materia dalle Nazioni Unite nel 1955) e contenute in una raccomandazione indirizzata agli Stati membri (1). Tali regole saranno successivamente rivedute ed aggiornate dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa nel febbraio 1987.

Della normativa costituzionale si è già detto, quindi dedichiamo un breve cenno alle seconde, inquadrandole in quella che è la loro finalità, cioè la rieducazione del detenuto.

Le Regole Minime del 1973, pur non avendo forza vincolante per gli Stati membri, hanno esercitato una influenza morale tale che quasi tutti i Paesi europei, compresa l'Italia, vi hanno aderito.

Le fondamentali raccomandazioni che emergono da dette Regole Minime riguardano il profilo organizzativo e giuridico del lavoro carcerario, che deve modellarsi il più possibile su quello esistente nella società libera (2), nonché la sollecitazione a potenziare nel detenuto la capacità di lavoro e di guadagno autonomo, in una prospettiva di reinserimento nella società libera dopo la scarcerazione (3).

Nella versione aggiornata del 1987 le sopra descritte norme prendono la denominazione di Regole Penitenziarie Europee e pongono l'accento sulla qualificazione del lavoro come elemento positivo del trattamento, per la gestione degli stabilimenti (art. 71). Inoltre sottolineano ulteriormente come le modalità di produzione e di gestione del lavoro all'interno degli istituti debbano riflettere quelle esistenti negli analoghi settori della realtà esterna (art. 72) (4).

b. La finalità trattamentale del lavoro carcerario. Cenni alla nozione di trattamento

Per trattamento penitenziario si intende il complesso delle attività che l'amministrazione penitenziaria organizza in ogni istituto per tutti i detenuti, senza discriminazione riguardo alla loro posizione giuridica, allo scopo di rieducarli e di favorire il loro reinserimento nella società libera. (5)

La finalità trattamentale differisce però a seconda dei soggetti a cui si fa riferimento. Infatti il regolamento di esecuzione chiarisce all'art. 1 che, se per gli imputati il trattamento realizza un sostegno degli "interessi umani, culturali e professionali" propri del soggetto (1º comma), così da elidere quanto più possibile gli effetti deteriori della detenzione, per i condannati, esso mira alla realizzazione di "un processo di modificazione degli atteggiamenti che sono di ostacolo ad una costruttiva partecipazione sociale" (2º comma) (6).

In questo contesto la disciplina penitenziaria vigente ha attribuito un ruolo particolare al lavoro, inserendolo, all'art. 15, tra gli elementi del trattamento, insieme alla religione ed alla istruzione, nonché alle attività culturali, ricreative e sportive.

Il lavoro riveste il ruolo principale tra gli elementi esaminati, per le possibilità di reinserimento che offre ed in quanto abitua il soggetto ad un sistema di vita conforme ai valori della nostra società, che è fondata su di esso, così come sancito dall'art. 1 della Costituzione (7).

Per parte della dottrina la formulazione dell'art. 15 nel disegno di legge Gonnella meglio realizzava le finalità poste dalla carta costituzionale, in quanto espressamente sanciva che "ai fini della rieducazione al condannato e all'internato è assicurato il lavoro". Da tale formulazione si poteva desumere la configurabilità di un vero e proprio diritto in capo al detenuto (8).

Nella versione finale, approvata dal Parlamento, è invece distinta la posizione degli imputati da quella di condannati ed internati. Per quanto riguarda i primi è prevista (art. 15, 3ºcomma l.354/75) la partecipazione ad attività lavorative solo su loro richiesta; in tal caso si configura in capo all'amministrazione penitenziaria il dovere di mettere a disposizione il posto di lavoro richiesto, dovere a cui può sottrarsi solo per giustificato motivo o per disposizione contraria dell'autorità giudiziaria.

Al contrario, per i condannati ed internati, obbligati al lavoro secondo quanto stabilito dall'art. 20, 3ºcomma l.354/75, il dovere da parte dell'amministrazione di predisporre posti di lavoro è escluso solo in caso di impossibilità. Dal confronto fra le due disposizioni si evince come la formula "salvo impossibilità" configuri difficoltà oggettive ed insormontabili, mentre "salvo giustificati motivi" può ricomprendere circostanze diverse da quelle oggettive, anche attinenti a valutazioni soggettive (9); si delinea quindi in capo all'amministrazione un dovere più pregnante nei confronti di condannati ed internati.

c. Le principali caratteristiche del lavoro carcerario

Le principali caratteristiche dell'istituto qui in esame sono enunciate nell'art. 20 o. p., che, possiamo dire, lo definisce nei suoi tratti essenziali.

La disposizione si apre affermando che "deve essere favorita in ogni modo la destinazione al lavoro dei detenuti ed internati" (disposizione che in seguito sarà poi integrata con ulteriori previsioni, per le quali si rimanda alla sezione dedicata alla riforma del 1993); da subito possiamo segnalare come questa affermazione abbia sollevato critiche, in quanto ritenuta inidonea a garantire il diritto al lavoro in capo ai sopra menzionati soggetti, realizzando una inversione di tendenza rispetto alla corrispondente normativa contenuta nel progetto Gonnella, di cui abbiamo già detto (10).

La normativa prosegue affermando che il lavoro non ha carattere afflittivo ed è remunerato (2º comma); vengono qui recepiti in modo chiaro ed esplicito i principi statuiti nelle Regole Penitenziarie Europee. Sono così definitamente eliminati i caratteri che storicamente hanno distinto il lavoro carcerario e sono accolti quelli che lo caratterizzano nella società libera.

Inoltre la remunerazione svolge un ruolo fondamentale, sia per il riconoscimento del diritto ad essere ricompensati per l'attività svolta, sia per l'innegabile effetto psicologico di gratifica per il lavoratore (11).

L'obbligatorietà del lavoro è sancita al 3º comma per i condannati e per i sottoposti alle misure di sicurezza della colonia agricola e della casa di lavoro. La violazione di tale obbligo è giuridicamente sanzionata, anche con l'esclusione dall'attività in comune, se avviene entro tre mesi dalla commissione di una analoga infrazione (art. 72 reg. es. (12)).

Per la maggior parte della dottrina il nuovo ordinamento penitenziario, ribadendo il carattere dell'obbligatorietà, ha voluto riaffermare il valore rieducativo indispensabile di questo elemento del trattamento, da cui non si può prescindere nel quadro della finalità rieducativa assegnata alla pena dalla Costituzione repubblicana (13).

Si debbono, però, registrare anche voci dissenzienti che criticano il carattere obbligatorio dell'istituto in esame e la sanzione delle sue infrazioni, in quanto ciò non realizzerebbe altro che la reintroduzione sotto mentite spoglie dei caratteri che lo hanno storicamente caratterizzato (14).

Per quanto concerne il rapporto degli imputati con il lavoro si è già detto.

Passiamo, ora, ad esaminare i soggetti sottoposti alle misure di sicurezza della casa di cura e di custodia e dell'ospedale psichiatrico giudiziario (4º comma). Per questi soggetti l'assegnazione al lavoro può avvenire solo ove risponda a finalità terapeutiche. L'amministrazione penitenziaria, pur in mancanza di una espressa previsione, può ritenersi esonerata dal mettere a disposizione posti di lavoro, ma solo in caso di impossibilità oggettiva, in quanto, trattandosi pur sempre di internati, trova comunque applicazione l'art. 15, 2º comma (15).

Gli altri soggetti, appartenenti alle categorie obbligate al lavoro, ma in condizioni di anormalità fisica o psichica, sono esonerati dal lavoro nella misura in cui il loro stato incide sulla capacità lavorativa (16).

d. Natura del lavoro in carcere: diritto del detenuto?

Uno dei punti più controversi dalla dottrina riguarda la natura del lavoro, se cioè sia configurabile in capo ai detenuti un diritto al lavoro anche in carcere oppure se esso sia solo un obbligo.

Su questo punto sono state formulate diverse tesi; vi è chi ritiene che il lavoro sia esclusivamente un obbligo, nonostante venga a volte presentato sotto spoglie diverse rispetto al passato, interessato solo marginalmente dalle finalità trattamentali (17).

Da tali posizioni si discosta chi afferma che il lavoro è un vero e proprio diritto-dovere del detenuto (18), al quale deve comunque riconoscersi uno specifico interesse allo svolgimento di una attività lavorativa (19). Queste opinioni trovano un riscontro ulteriore nel combinato disposto degli artt. 3-4 Cost., che riconoscono per tutti i cittadini il diritto al lavoro, sia in quanto singoli, sia nelle formazioni sociali (ed il carcere rientra in questa fattispecie) e promuovono le condizioni che rendono effettivo tale diritto.

e. Una tesi singolare sulla qualificazione giuridica del rapporto di lavoro carcerario

Per quanto concerne la qualificazione giuridica del rapporto di lavoro instauratosi tra il detenuto e l'amministrazione penitenziaria si è già detto in precedenza come ormai tutti (dottrina e giurisprudenza) concordino sulla natura di lavoro subordinato.

In proposito si segnala una recente teoria che, seppur isolata, merita di essere citata; si ipotizza una forte analogia, se non una sostanziale identità, tra l'istituto qui in esame e il contratto di formazione lavoro.

In particolare viene riscontrata la presenza nel lavoro penitenziario di due elementi tipici del contratto di formazione lavoro, consistenti rispettivamente nella natura di contratto a termine e nella causa mista.

Riferiti al lavoro penitenziario tali elementi trovano rispettivamente riscontro nella durata del rapporto, necessariamente coincidente con quella di espiazione della pena o con la presenza del detenuto all'interno dell'istituto, e nella duplice causa del contratto, cioè la prestazione lavorativa e la formazione professionale. Supporti normativi di tale teoria sono quindi sia lo scopo di far acquisire preparazione professionale ai detenuti nello svolgimento dell'attività lavorativa (ai sensi dell'attuale 5ºcomma, art. 20 o.p.), sia la previsione dell'ammissione ad un tirocinio retribuito per i soggetti privi di sufficienti cognizioni tecniche (ai sensi dell'attuale 15ºcomma dello stesso articolo).

Poiché la disciplina dei contratti di formazione lavoro è piuttosto recente, il legislatore del 1975 non poteva inquadrare il lavoro penitenziario in tale ambito normativo, in quanto esso non era ancora ben definito. Si può perciò ritenere che esso rappresenti una ipotesi ante litteram di tale istituto (20).

3.1.2 L'organizzazione del lavoro penitenziario

L'ordinamento penitenziario del 1975 disciplina l'organizzazione e i metodi di lavoro, affermando che essi devono riflettere quelli esistenti nella società libera, ai fini di far acquisire ai soggetti una preparazione professionale, così per facilitarne il reinserimento nella società (art. 20, 5º comma).

La normativa in esame segna quindi un notevole passo in avanti verso l'equiparazione del lavoro carcerario a quello "libero" (21), equiparazione ancora più vicina dopo l'abolizione delle lavorazioni in appalto compiuta dalla l.354 del 1975 (22). Era infatti in uso negli istituti carcerari l'appalto di mano d'opera da parte dell'amministrazione penitenziaria ad imprese private per la gestione di officine e laboratori all'interno degli istituti ai fini di profitto; ciò concretizzava una sorta di intermediazione nel lavoro, espressamente vietata nel mercato libero dalla legge 23 ottobre 1960, n.1369, ma ancora tollerata nell'ambito penitenziario (23).

Era stato invece introdotto (art. 45 reg. esec. (24)) l'obbligo per la direzione degli istituti di organizzare e gestire direttamente il lavoro all'interno o all'esterno degli istituti stessi, sulla base delle direttive impartite dall'amministrazione, dopo aver contattato gli uffici pubblici locali dell'industria, dell'artigianato, del commercio e dell'agricoltura, affinché l'organizzazione del lavoro non avvenisse fuori dalle reali prospettive ed dalle esigenze del mercato esterno (25).

Questo compito poteva essere svolto anche in collaborazione con imprese pubbliche, che eventualmente fornivano personale tecnico, attrezzature e materie prime: non si aveva in tale caso una nuova ipotesi di intermediazione perché di queste prestazioni si teneva conto al fine di determinare il prezzo dei prodotti e l'amministrazione assumeva la qualifica di datore di lavoro, ricadendo su di essa gli oneri assicurativi e previdenziali imposti dalla legge (26).

3.1.3 Collocamento e criteri di assegnazione al lavoro

Diversi sono i criteri che devono essere utilizzati per determinare l'assegnazione dei soggetti alle varie attività lavorative. Il 6º comma (27) dell'art. 20 li identificava nei desideri ed attitudini dei detenuti, nelle loro precedenti attività lavorative ed in quelle a cui potevano dedicarsi dopo la dimissione.

Tra i parametri sopra riportati una importanza particolare rivestiva l'elemento motivazionale, in quanto esso riusciva anche a sopperire una apparente inidoneità (28).

Nel trattare questo argomento si deve, però, tener conto delle peculiarità dell'ambito in cui questo lavoro è destinato ad essere svolto e del fatto che molto spesso (praticamente sempre) i posti di lavoro messi a disposizione dall'amministrazione penitenziaria sono inferiori a quelli desiderati dagli interessati. Per far fronte a tali problemi il legislatore ha disposto la preparazione di apposite tabelle (art. 45, penultimo comma reg.esec.) (29) recanti l'indicazione dei posti disponibili per la popolazione penitenziaria, (sia organizzati dall'amministrazione, sia presso aziende esterne) (30), elemento indispensabile per una razionale assegnazione al lavoro dei detenuti ed internati.

Inoltre erano stati adottati criteri di priorità per l'assegnazione al lavoro di tali soggetti, stabiliti nell'art. 47 reg. esec., al fine di ridurre la discrezionalità dell'amministrazione (31). Gli elementi che dovevano essere considerati erano il tipo di lavoro disponibile, le condizioni economiche della famiglia, il tempo trascorso in stato di inattività lavorativa durante la detenzione o l'internamento, nonché il comportamento tenuto.

Nonostante gli sforzi fatti, il sistema di assegnazione al lavoro risultava ancora fondato in buona parte su valutazioni discrezionali dell'amministrazione penitenziaria (32) e proprio questo sarà il motivo che spingerà il legislatore a tornare sulla disciplina di questo settore. In particolare, il richiamo al comportamento del detenuto in carcere faceva sì che il collocamento diventasse uno strumento premiale per la gestione del penitenziario, senza tutela per il detenuto da giudizi arbitrari (33).

Il comportamento del recluso poteva essere, fra l'altro, anche causa della perdita del posto di lavoro, quando egli, a giudizio del preposto, avesse rifiutato l'adempimento dei suoi compiti o non avesse dimostrato sul lavoro nessun rendimento (34) (art. 50 reg. esec.) (35).

Una problematica ulteriore riguarda la situazione del detenuto o internato, che, dopo il periodo di carcerazione, voglia reinserirsi nel mondo del lavoro (36). Lo stato di detenzione, per la prevalente prassi amministrativa del tempo, sembrava precludere la possibilità di iscrizione o mantenimento nelle liste di collocamento, con pregiudizio per il soggetto, che non poteva concorrere alle offerte del mercato del lavoro.

Contro questa prospettazione si era obbiettato che le limitazioni dei diritti costituzionalmente garantiti dovevano inerire allo stato detentivo, mentre nel caso in esame la compressione non pareva giustificata, in quanto si faceva riferimento allo stato successivo alla detenzione ed in quanto la normativa sul collocamento non prevedeva la presenza fisica del soggetto per effettuare l'iscrizione o la conferma alla lista sopra menzionata (37).

3.1.4 Il lavoro autonomo. Il tirocinio retribuito

I detenuti e gli internati dotati di attitudini artigianali, intellettuali ed artistiche possono essere ammessi ad esercitare attività in proprio, denominate lavoro autonomo, e, conseguentemente, esonerati dalla prestazione di lavoro ordinario (7º comma dell'originario art. 20, ora 14ºcomma).

Una attenta lettura di questa disposizione mostra come essa sia stata formulata in modo improprio, in quanto l'esonero dalle normali attività lavorative non può riguardare tutti i detenuti, ma solo i condannati, essendo gli imputati ammessi al lavoro solo su loro richiesta (38).

Il lavoro autonomo (o in proprio) può configurarsi sia come forma alternativa al lavoro ordinario, sia come attività integrativa a quelle lavorative, richiamando in questo caso il concetto di "hobby" (39). L'ipotesi che qui interessa è la prima sopra menzionata, espressamente disciplinata dal legislatore nel regolamento di esecuzione all'art. 49. È infatti previsto che vi sia un previo accertamento delle attitudini dei soggetti interessati e dell'impegno dimostrato durante lo svolgimento di tali attività, impegno che deve raggiungere livelli professionali, per evitare che l'esonero sia utilizzato solo come espediente per sottrarsi agli obblighi lavorativi (40).

È inoltre previsto il rimborso delle spese eventualmente sostenute dall'amministrazione e la possibilità per gli internati di essere ammessi all'esercizio di attività intellettuali, artigianali ed artistiche semplicemente su richiesta.

Una importante innovazione introdotta dal nuovo ordinamento penitenziario riguarda il tirocinio. È stato statuito che solo i detenuti non dotati di sufficienti cognizioni tecniche lo debbano svolgere e, soprattutto, che esso sia retribuito (8º comma, ora 15ºcomma). Nel precedente ordinamento penitenziario infatti il tirocinio era obbligatorio per tutti ed era gratuito.

Il legislatore non ha espressamente disciplinato l'assegnazione e la regolamentazione di tale istituto. Per quanto concerne il primo profilo si ritiene di poter rinviare alle norme vigenti in tema di assegnazione al lavoro (41); per il secondo aspetto valgono invece le regole che disciplinano l'apprendistato (in particolare quelle inerenti alla durata), con esclusione di quelle che riguardano i limiti di età, dato le differenze tra le categorie di soggetti che ne fruiscono (42).

3.1.5 Profili previdenziali

L'ultimo comma dell'art. 20 (43) (ora 1ºparte del 16ºcomma) disciplina profili relativi alla tutela ed alla dignità del lavoratore-detenuto, regolamentandone la durata, il riposo festivo e il trattamento previdenziale (44).

Per quanto concerne la durata, il legislatore statuisce che essa non può superare i limiti stabiliti dalle leggi vigenti in materia di lavoro, realizzando quindi un ulteriore avvicinamento alla disciplina del lavoro "libero"; sempre in tale logica rientra anche la garanzia del riposo festivo (45).

Lo strumento del rinvio è utilizzato pure per ottenere un adeguamento automatico alla disciplina assicurativa e previdenziale vigente nei confronti dei lavoratori liberi (46). Sulla portata di tale previsione vi sono diverse posizioni in dottrina; una tesi restrittiva ritiene che essa non comprenda l'assicurazione contro la disoccupazione, a causa della diversità degli effetti (che possono essere risentiti solo dai lavoratori liberi) e delle ragioni che determinano lo stato di disoccupazione per i detenuti, rispetto a quelle contemplate dalla legge (in quanto l'impiego del detenuto al lavoro in origine non è volontario, ma è disposto dall'autorità) (47).

È stato obiettato a tali rilievi che l'ampia formulazione dell'art. 20 non consente di escludere l'indennità di disoccupazione, dato che sono espressamente richiamati i trattamenti riservati al lavoratore libero (48).

Un'altra questione a lungo discussa è quella riguardante la mancanza di un esplicito riferimento al diritto alle ferie annuali retribuite - diritto costituzionalmente garantito ed irrinunciabile - e per la quale si è profilato il rischio di una eccezione di costituzionalità ai sensi dell'art. 36 Cost. (49).

La considerazione che il detenuto non sarebbe in grado di sottrarsi alla custodia in carcere durante il periodo di ferie non pare invero fondata, in quanto egli potrebbe comunque godere di un periodo di riposo retribuito (50).

Quindi, l'unica possibilità per l'ingresso dell'istituto delle ferie nel diritto penitenziario rimane il richiamo alla normativa costituzionale, in una prospettiva di piena equiparazione con il lavoro ordinario (51).

Ulteriore lacuna che si registra in questo settore è la mancata previsione del diritto alla indennità di fine rapporto per il detenuto lavoratore.

Le soluzioni prospettate da autorevole dottrina al riguardo suggeriscono l'adozione di una interpretazione estensiva del testo normativo, in considerazione della natura remunerativa differita dell'indennità di fine rapporto e della previsione legislativa di ragguagliare le retribuzioni a quelle correnti nel libero mercato (52).

In conclusione a quanto detto si può registrare che come vi sono voci che desumono dalla normativa previdenziale la definitiva equiparazione al rapporto di lavoro ordinario (53), non manca chi ritiene insita nella l.354/75 ancora una differenziazione rispetto al lavoro libero (54).

Un cenno è infine opportuno rispetto al settore pensionistico, poiché la normativa vigente (art. 96 del r.d. n.1422 del 1924, modificato dall'art. 30 della legge n.903 del 1965) prevede che nel caso di condanna per un periodo superiore ad un anno il pagamento della pensione venga effettuato alla moglie o ai figli minorenni, in mancanza dei quali la pensione verrà pagata alle persone a carico del titolare. In mancanza anche di tali soggetti il pagamento verrà effettuato direttamente al detenuto; se però l'interessato si trova in stato di interdizione legale, si dovrà procedere alla nomina di un tutore. La normativa risultante della modifica del 1965, pur presentando ancora problemi, costituisce comunque un passo in avanti rispetto alla precedente, che prevedeva in caso di mancanza di moglie o di figli minorenni la sospensione del pagamento (55).

3.1.6 Il lavoro interno ed esterno

L'art. 21 (versione originaria) (56) della l.354/'75, ribadendo il ruolo primario dell'amministrazione nell'organizzazione del lavoro penitenziario, faceva carico ad essa di prendere tutte le iniziative per assicurare ai detenuti ed internati che il lavoro fosse meglio rispondente alle condizioni ambientali e dei soggetti, organizzandolo sia all'interno sia all'esterno degli istituti stessi (1º comma).

Da questa prima disposizione si può evincere come nell'ambito del lavoro carcerario si delinea già una grande partizione fra quello interno ed esterno agli stabilimenti penitenziari, partizione tuttora attuale nonostante i successivi mutamenti normativi.

a. In particolare il lavoro all'interno ...

All'interno dell'istituto possono essere organizzate dall'amministrazione diverse tipologie di lavoro, riconducibili alle seguenti categorie:

b. ... e il lavoro all'esterno

Si definisce lavoro all'esterno quello che si svolge fuori dalla cinta muraria del carcere, comportando quindi l'uscita del detenuto dal complesso penitenziario.

Da tale definizione si intravede già la portata rivoluzionaria dell'istituto in questione, poiché, oltre a svolgere la funzione rieducativa propria del lavoro in generale, consente al detenuto (sia condannato che imputato) di uscire dal carcere e di relazionarsi con il mondo esterno (62), riducendo al minimo le conseguenze negative della detenzione (63).

Sulla natura del lavoro extra moenia si è discusso, infatti vi è chi, secondo una interpretazione che non pare la più corretta, lo definisce come misura alternativa impropria, avvicinandolo alla semilibertà. In verità, esso costituisce una semplice modalità di esecuzione della sanzione penale, non modificando il regime detentivo del detenuto, che resta tale a tutti gli effetti (64).

Passando al profilo organizzativo, il lavoro può svolgersi presso l'amministrazione penitenziaria (come nel caso delle lavorazioni agricole) oppure presso imprese pubbliche o private.

Requisito per l'ammissione a prestare lavoro all'esterno era (65), per gli imputati, l'assenso dell'autorità giudiziaria competente e, per i condannati e gli internati, la previsione nel programma di trattamento (art. 46 reg. esec.). Su questo punto merita soffermarsi, per evidenziare come il programma di trattamento fosse frutto dell'esame collegiale compiuto da una equipe presieduta dal direttore dell'istituto, al quale spettava poi di disporre l'ammissione al lavoro all'esterno (66). Era questo un atto puramente amministrativo, che non configurava una responsabilità particolare in capo al direttore, in quanto era il risultato di una decisione di diversi operatori penitenziari (67). Il provvedimento che ne risultava doveva a sua volta essere approvato dal magistrato di sorveglianza della sezione che aveva la giurisdizione sull'istituto in cui si trovava l'ammittendo; si può concludere che anche in questo caso, così come per gli imputati, era necessario l'intervento di un organo giudiziario (68).

I detenuti ed internati, nel recarsi all'esterno per prestare la loro opera, dovevano essere scortati per motivi di sicurezza, salvo che si trattasse di minori degli anni ventuno detenuti o internati per reati commessi prima del compimento dei diciotto anni, a meno che non se ne fosse ravveduta la necessità. La previsione della scorta, che in seguito verrà eliminata, è stata criticata in quanto ritenuta in contrasto con la finalità rieducativa e risocializzante propria dell'istituto in esame (69).

Un punto debole della normativa qui riportata riguardava le attività che i soggetti interessati potevano svolgere presso le aziende pubbliche o private. Tra di esse figuravano lavorazioni agricole e industriali, mentre restavano escluse quelle commerciali, per ragioni di sicurezza e per ragioni storiche, poiché esse rappresentavano nel passato un ambito di promozione sociale (70). Tuttavia, anche questa disposizione, ampiamente criticata, sarà in seguito abrogata.

Ultimo aspetto degno di nota è quello che concerneva il controllo dei soggetti durante lo svolgimento dell'attività lavorativa. Bisogna qui distinguere a seconda che ciò avvenisse presso una impresa privata o pubblica.

Nel primo caso il controllo sulla esecuzione del lavoro era affidato dalla legge alla direzione dell'istituto a cui il soggetto era assegnato, oltre che per vigilare sul comportamento del detenuto lavoratore, anche per assicurare il rispetto della dignità del soggetto stesso.

Nel secondo caso, invece, non erano previste forme particolari di controllo, perché si riteneva che la natura di impresa pubblica e gli ordinari controlli che le erano propri fossero una garanzia sufficiente per un corretto svolgimento del lavoro (71).

3.1.7 L'esperienza cooperativistica in carcere

La normativa penitenziaria ha di mira, nel suo complesso, oltre che la rieducazione del detenuto, anche il suo reinserimento nel mondo del lavoro; a questo fine, particolarmente interessanti sono le esperienze delle cooperative, che comportano una forma di autoorganizzazione dei soggetti, favorendo la loro responsabilizzazione (72) ed instaurando fra di essi vincoli di solidarietà su un terreno imprenditoriale (73).

La prima esperienza cooperativistica viene realizzata nel 1985 a Roma, nel carcere di Rebibbia, con la costituzione di una società cooperativa a responsabilità limitata, denominata Rebibbia 29 giugno, composta prevalentemente da soci detenuti, ma con la partecipazione anche di soci liberi ed ex-detenuti. Lo statuto in questa occasione elaborato è divenuto un modello per la realizzazione di iniziative analoghe in diversi altri stabilimenti carcerari (74).

La normativa vigente in materia cooperativistica non favorisce del tutto, però, la partecipazione dei detenuti a tali progetti. I nodi che si sono dovuti affrontare riguardano innanzi tutto l'istituto della interdizione legale in seguito a sentenza di condanna definitiva; tale problema è stato risolto con la nomina di un tutore del soggetto interdetto o con la sottoscrizione dell'atto costitutivo della cooperativa solo da parte dei soggetti dotati di piena capacità giuridica, ed il successivo inserimento dei soci interdetti, deliberato dal consiglio di amministrazione (75). Un limite che permane riguarda, invece, l'impossibilità dei condannati di ricoprire cariche amministrative e di controllo, a causa per l'appunto del loro stato di interdizione. Per quanto concerne l'esclusione dalla società in seguito ad una condanna che comporti l'interdizione dai pubblici uffici, si deve rilevare che non si tratta di una conseguenza automatica, ma solo di una eventualità, in quanto essa può essere deliberata dall'assemblea dei soci (76).

Non sono rintracciabili nella normativa penitenziaria difficoltà particolari alla partecipazione dei detenuti alle società cooperative; si applicano infatti ai soggetti interessati le norme vigenti sulla remunerazione, le ritenute e gli assegni familiari (77).

3.1.8 Il compenso per il lavoro prestato. La distinzione tra mercede e remunerazione

La disciplina della remunerazione del lavoro carcerario è un aspetto molto importante dell'istituto qui in esame, perché assolve un compito di particolare rilievo in quella che è la finalità rieducativa della pena. Non si può infatti contestare che il momento rieducativo debba passare attraverso una retribuzione che, seppure non esattamente equivalente a quella percepita dal lavoratore libero, risulti idonea a responsabilizzare il detenuto ed a farlo sentire ancora più utile a se stesso ed alla propria famiglia (78).

In questa prospettiva sarebbe stato auspicabile che il legislatore avesse accolto e pienamente attuato il principio contenuto nell'art. 36 Cost., il quale prevede in capo al lavoratore il diritto ad una retribuzione proporzionata alla qualità ed alla quantità del lavoro prestato. Non è invece stato così, in quanto il legislatore del 1975 (79) prevedeva solo che il lavoro fosse remunerato (80), reintroducendo la distinzione fra mercede e remunerazione e il "trucco" dei decimi già previsti nel regolamento del 1931, espressioni che a loro volta non si discostavano molto nella sostanza dalla gratificazione propria della normativa del 1891 (81).

Il detenuto non era quindi titolare di un diritto ad una giusta retribuzione, né il compenso corrisposto aveva natura sinallagmatica rispetto al lavoro prestato (82). Per quanto concerne la remunerazione, eravamo ancora ben lontani, insomma, dalla equiparazione del lavoro carcerario a quello libero, e ciò costituiva la riprova di come permanesse l'idea che il lavoro per i detenuti dovesse essere sofferenza ed espiazione (83).

La gran parte della dottrina concorda su queste posizioni critiche, ma non manca chi rileva nella disciplina esaminata un grande sforzo del legislatore per addivenire ad una equiparazione tra il lavoro penitenziario e quello libero (84).

a. La mercede ed i criteri per la sua determinazione

Passando ora all'esame letterale della normativa, si rileva come l'art. 22 o.p. definisce mercede la somma equitativamente stabilita da una apposita commissione (la cui composizione esamineremo tra poco), in base alla quantità, qualità, tipologia ed organizzazione del lavoro prestato, somma che non può essere inferiore ai due terzi delle tariffe sindacali (85).

Nonostante questo criterio sia conforme alle Regole Penitenziarie Europee ed alle Regole Minime fissate dalle Nazioni Unite (86), numerose sono le critiche che si sono levate perché si è ritenuto che la sopra descritta differenziazione non abbia nessun fondamento, anzi contribuisca soltanto ad incrementare i motivi di discriminazione rispetto al lavoro libero (87).

È auspicio di molti che la commissione interpreti tale norma nel senso di portare a coincidenza le due retribuzioni, limitando la riduzione di un terzo solo ai casi in cui sia giustificata da deficienze sul piano tecnico e produttivo. Si deve rilevare invece come purtroppo fino ad oggi così non è stato, in quanto la disposizione è stata interpretata sempre nel senso di applicare la riduzione massima consentita (88).

In senso positivo è invece da alcuni rilevato come la normativa abbia ancorato le mercedi alle tariffe sindacali esterne, e come in tale modo si eviti che la distanza tra i livelli retributivi si dilati con il passare del tempo (89).

Un punto molto controverso riguarda il quesito se la riduzione fino ai due terzi si debba applicare a tutti i tipi di lavoro penitenziario oppure no.

La maggior parte della dottrina condivide la teoria che limita la riduzione fino ad un terzo delle tariffe sindacali al solo lavoro prestato alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria, e senza che possa essere quindi esteso a quello prestato per imprese pubbliche o private. Se così non fosse si realizzerebbe innanzitutto una disparità di trattamento fra i lavoratori liberi ed i detenuti che prestano lavoro presso tali soggetti, ed in secondo luogo un arricchimento ingiustificato per l'amministrazione penitenziaria, che si vedrebbe versare dall'impresa esterna l'intero compenso spettante al lavoratore, dovendo poi operare la riduzione di un terzo e trattenendo la differenza senza alcun titolo (90).

Tale opinione è avvallata dalla previsione (art. 46 7º comma) che le imprese pubbliche e private sono tenute a versare alla direzione dell'istituto la retribuzione dovuta al lavoratore, al netto delle ritenute prevista dalla legge. La terminologia utilizzata in tale disposizione sta ad indicare un vero e proprio diritto in capo al lavoratore ad un corrispettivo adeguato alla quantità e qualità del lavoro prestato, e quindi corrispondente integralmente alle tariffe sindacali praticate nel libero mercato (91).

Non tutti però concordano con tale tesi ed infatti vi è chi ritiene che la differenziazione non solo non trovi fondamento nei dati normativi, ma contrasti anche con il principio di ragionevolezza, in quanto capace di realizzare una disparità di trattamento fra quanti prestano lavoro all'interno dello stabilimento alle dipendenze dell'amministrazione e quanti invece in favore di imprese pubbliche o private all'interno o all'esterno dell'istituto penitenziario (92).

È opportuno ora esaminare la composizione della commissione che assolve il compito di determinare il compenso spettante ai detenuti lavoratori (oltre che il trattamento economico dei tirocinanti) (93). Ne facevano parte il direttore generale degli istituti di prevenzione e di pena, che la presiedeva, un ispettore generale degli istituti ora menzionati, un rappresentante del Ministero del lavoro, un delegato delle organizzazioni sindacali più rappresentative sul piano nazionale. Il ruolo di segretario era svolto infine dal direttore dell'ufficio del lavoro dei detenuti.

La composizione sopra descritta, a parere di una parte della dottrina, testimoniava - data l'ampia partecipazione di soggetti appartenenti alla società esterna - la volontà del legislatore di aprire il carcere alla società libera, rappresentando ciò quindi una garanzia di equità per le valutazioni compiute dalla commissione stessa (94).

Tale composizione è stata, invece, da altri criticata, dato che mancava la previsione della partecipazione di un rappresentante dei detenuti, secondo una logica che negava rilevanza alla volontà del detenuto stesso, vedeva il lavoro carcerario ancora oggetto dell'esecuzione e non lo configurava come autonomo rapporto negoziale (95).

b. La remunerazione

Definito come sopra il concetto di mercede, si deve evidenziare come solo per gli internati essa coincidesse con la remunerazione effettivamente versata al detenuto lavoratore, mentre nel caso di imputati e condannati la mercede era ulteriormente ridotta ai sette decimi del suo ammontare (art. 23 1º comma) (96).

La differenza tra mercede e remunerazione spettante ai condannati era versata alla cassa per il soccorso e l'assistenza alle vittime del delitto; invece, per quanto concerne gli imputati, era accantonata e versata all'avente diritto in caso di proscioglimento o di assoluzione, oppure alla cassa sopra menzionata in caso di condanna (2º e 3º comma).

La normativa appena esaminata è stata molto criticata, innanzi tutto perché si riteneva che realizzasse una non giustificata disparità di trattamento tra internati da un lato ed imputati e condannati dall'altro (97).

Inoltre essa contribuiva ulteriormente a ridurre il livello dei compensi effettivamente erogati ai lavoratori detenuti, senza dimenticare che - come vedremo in seguito - vi erano ulteriori prelievi da effettuarsi (98).

L'istituzione della cassa inizialmente ha suscitato positive reazioni, in parte perché essa sostituiva la previgente previsione che destinava la differenza tra mercede e remunerazione allo Stato per le spese generali di gestione (99). Inoltre si riteneva che in questo modo venisse ad essere realizzata assistenza a coloro che, avendo subito le conseguenze negative dalla commissione di un delitto, si trovavano in stato di comprovato bisogno e fosse riconosciuto un dovere formale degli autori del reato di aiutare tali soggetti con parte dei proventi del lavoro prestato durante lo stato detentivo, instaurando un rapporto di solidarietà tra le due parti (100).

Punto controverso era quello riguardante i destinatari di tale trattenuta. Secondo alcuni essa si sarebbe applicata solo ai detenuti lavoranti all'interno del carcere, mentre per altri sarebbe stata legittima anche per quelli ammessi al lavoro all'esterno (101), riguardando la percezione di qualsiasi reddito da attività lavorativa (102).

La cassa per l'assistenza alle vittime del delitto ha però avuto breve durata, perché già nel 1978 veniva soppressa; i fondi giacenti presso di essa e le entrate successive erano destinati ai comuni, confluendo così nel gran calderone della beneficenza pubblica. Si è trattato di una riforma criticata: la sostituzione di un ente specificamente finalizzato al sostegno alle vittime del delitto con un ente portatore di interessi plurimi aveva fatto venir meno infatti quel vincolo di solidarietà di cui si è detto prima (103).

c. I dubbi di costituzionalità sollevati. La sent.103/84 della Corte Costituzionale

Numerose sono le questioni di costituzionalità sollevate dagli organi della magistratura di sorveglianza relativamente alla determinazione della mercede e remunerazione per il detenuto lavoratore (104). Essi lamentano, in particolare, le ripetute violazioni, da parte del legislatore, negli artt. 22-23 o.p., dei principi costituzionali di equa retribuzione (art. 36 Cost.) e di eguaglianza (art. 3 Cost.) (105).

In proposito la Corte Costituzionale ha sempre escluso però la legittimazione dei giudici a quibus a sollevare tali questioni in sede di ordine di servizio (106).

In particolare con ordinanza 21 dicembre 1978, n.87 (107), la Corte Costituzionale statuì che la potestà del magistrato di sorveglianza di decidere con ordine di servizio sui reclami dei detenuti concernenti la qualifica lavorativa e la mercede non rientra nell'esercizio dell'attività giurisdizionale, non essendo sul piano delle garanzie assicurati alle parti i mezzi di difesa. Da questa affermazione la Corte ha tratto poi la conseguente mancanza di legittimazione dei giudici in esame a proporre le eccezioni di legittimità costituzionale concernenti le norme dell'ordinamento penitenziario relative al lavoro dei detenuti.

La posizione assunta con l'ordinanza sopra citata - riportata anche dall'ordinanza C. Cost., 7/6/1984, n. 166 (108) - è ribadita ancor prima dalla sentenza C. Cost., 11/4/1984, n.103 (109), la quale pronuncia una triplice declaratoria di inammissibilità di questioni attinenti alla normativa sulla magistratura di sorveglianza.

Le questioni sottoposte alla Corte sono state suddivise in tre gruppi, rispettivamente quelle relative ai reclami dei detenuti in materia di lavoro, quelle inerenti alle richieste di remissione del debito ed infine quelle che, prospettate sempre con le ordinanze che avevano sollevato incidenti del secondo gruppo, vertevano su norme attinenti alla struttura organizzativa dell'ufficio di sorveglianza (110).

Ai fini delle tematiche trattate nel presente lavoro di tesi interessano solo le argomentazioni affrontate dalla Corte rientranti nel primo gruppo.

In proposito la Corte ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 22, 1º comma, 23, 1º, 2º e 3º comma, 68, 1º comma, 69, 1º, 2º, 4º, 5º comma, 70, 1º e 2º comma e 74, 1º comma della legge 26 luglio 1975, n.354 in riferimento agli artt. 3, 24, 1º e 2º comma, 25, 1º e 2º comma, 27, 3º comma, 35, 1º comma, 36, 1º comma, 38, 2º comma, 101, 2º comma, 102, 1º e 2º comma e 104, 1º comma Cost., trattandosi di una questione relativa all'intervento del magistrato di sorveglianza in materia di lavoro dei detenuti e non avendo perciò tale magistrato legittimazione a sollevare incidenti di costituzionalità, non potendosi ricomprendere nell'attività giurisdizionale la sua potestà di decidere sui reclami dei detenuti, concernenti la sopra citata materia.

Escludendo in tal modo la legittimazione del magistrato di sorveglianza a sollevare incidenti di costituzionalità, la Corte riconosce competente per i reclami dei detenuti, in materia di lavoro, il giudice dei diritti, cioè il pretore in funzione di giudice del lavoro, non essendovi a tale proposito motivi di distinzione rispetto al rapporto di lavoro subordinato (111).

In questo modo la Corte ha affermato esplicitamente l'equiparazione del rapporto in esame con il rapporto di lavoro subordinato, sia pure limitatamente alle norme sul processo del lavoro (112).

d. Gli assegni familiari

La norma in esame (art. 23 o. p.) si chiude con la previsione del riconoscimento a favore dei detenuti ed internati che lavorano del diritto agli assegni familiari per la persone a carico, nella misura prevista dalla legge.

Tale previsione riveste una particolare importanza in quanto non se ne rilevano di corrispondenti nella precedente normativa del 1931, rappresentando quindi un ulteriore passo verso l'equiparazione del lavoro carcerario a quello libero ed una importante risorsa per le famiglie. Inoltre non è casuale la collocazione della disposizione in esame nell'art. 23, in quanto ciò consente di porre fine alla discussione sulla natura retributiva o previdenziale degli assegni familiari, inducendo decisamente ad optare per la prima soluzione (113).

Per quanto concerne i versamenti degli assegni in esame, essi vengono effettuati direttamente al personale a carico, al fine di evitare che il detenuto possa trattenerli per sé o versarli ad altri (114).

Inoltre è previsto (art. 52 reg. esec.) che gli interessati possano autonomamente, su informazione della direzione dell'istituto, presentare la documentazione necessaria per il riconoscimento del diritto agli assegni, ed in caso di loro difficoltà nell'acquisizione della documentazione, sarà la stessa amministrazione ad intervenire per la tutela degli aventi diritto (115).

Nell'ipotesi in cui il destinatario degli assegni familiari sia incapace ed il suo legale rappresentante sia appunto il detenuto, è previsto che il versamento venga effettuato alla persona a cui è affidato l'incapace (art. 52 ultimo comma).

3.1.9 Ulteriori prelievi sulla remunerazione. Impignorabilità, insequestrabilità ed eccezioni

Sulla remunerazione risultante ex art. 23 o.p. sono effettuati ulteriori prelievi, che si differenziano a seconda dello status di condannato, internato o imputato.

Per quanto concerne la remunerazione dei condannati sono prelevate, secondo un ordine da ritenersi tassativo, innanzitutto le somme dovute a titolo di risarcimento del danno, in secondo luogo quelle per il mantenimento ed infine quelle dovute per il rimborso delle spese del procedimento (art. 24, 1ºcomma o.p.) (116).

Da quanto appena riportato appare evidente come sia stato intento del legislatore quello di privilegiare la rifusione delle somme nascenti ex delicto (117), facendole solo seguire dal rimborso delle spese processuali e da quelle per il mantenimento in carcere (alimenti e corredo), per queste ultime in una misura non superiore ai due terzi del costo reale, come disposto dall'art. 2, 5º comma o.p.

La disciplina sui prelievi evita il rischio di contrasto con l'art. 35 Cost., grazie alla previsione (2º comma art. 24 o.p.) che riserva in ogni caso a favore dei condannati una quota pari ai tre quinti della remunerazione, sottolineando così come una parte di essa sia destinata a soddisfare gli interessi personali e familiari del condannato (118).

Tale quota riservata al condannato non può essere sottoposta a pignoramento ed a sequestro, tranne nell'eventualità in cui si debba far fronte ad obblighi alimentari. In questo caso non risulta alcun limite, per cui il soggetto potrebbe anche essere privato di tutta la remunerazione. Il legislatore evidentemente ha ritenuto che l'esigenza alimentare del detenuto sia comunque soddisfatta dallo Stato, che provvede al suo mantenimento, ed ha attribuito quindi maggior rilevanza a quelle di chi, nella società libera, deve provvedere da solo al proprio sostentamento (119).

A causa dell'ambiguità della formulazione testuale, a contrastanti posizioni dottrinali ha dato luogo invece la parte finale della norma in esame, relativamente al risarcimento del danno arrecato alle cose mobili o immobili dell'amministrazione.

Vi è infatti chi la interpreta in via estensiva, ritenendo assoggettabile la quota di remunerazione riservata al condannato anche al prelievo per il risarcimento del danno sopra descritto. In questo modo lo Stato si riserverebbe una possibilità di ritorsione patrimoniale per i danni conseguenti in particolare alle agitazioni dei detenuti (120).

Non manca però chi ritiene che il prelievo in questione sia da equiparare alle obbligazioni non derivanti da obblighi alimentari, e quindi ne esclude il sequestro ed il pignoramento per la quota riservata al condannato; di conseguenza esso potrebbe essere effettuato solo ai sensi del 1º comma, prima parte dell'art. 24 (121).

Resta ora da esaminare il regime dei prelievi sulla remunerazione spettante agli internati ed imputati. Rilevato che soltanto per i primi è previsto il rimborso delle spese di mantenimento, comune ad entrambi è il regime di impignorabilità ed insequestrabilità della remunerazione, salvo che per obbligazioni alimentari.

Per quanto concerne la modalità dei prelievi, essi vengono effettuati direttamente sulla remunerazione in occasione di ogni sua liquidazione (art. 53, 1º comma reg. esec.). Competente per decidere sui reclami concernenti l'ordine da seguire nei prelievi è il magistrato di sorveglianza.

3.1.10 Cenni alla nozione di peculio

La remunerazione riservata al condannato ed all'internato confluisce nel peculio, insieme al denaro posseduto all'atto dell'ingresso in istituto ed a quello ricavato dalla vendita di oggetti di proprietà del detenuto oppure inviati dalla famiglia o ricevuti a titolo di premio o sussidio (art. 25, 1º comma).

Il peculio è un istituto caratteristico dell'istituzione penitenziaria e la sua esistenza è legata al divieto per il detenuto di tenere denaro presso di sé; inoltre la ratio a cui il legislatore si è ispirato è quella di consentire al condannato ed all'internato di disporre di una certa somma di denaro al momento della dimissione, in modo da poter far fronte nelle migliori condizioni possibili ai problemi immediati che essi si troveranno a dover affrontare (122).

A tal fine il peculio è depositato presso la direzione dell'istituto e produce interessi legali a favore dei titolari; esso si divide in disponibile ed indisponibile. La parte disponibile è finalizzata al soddisfacimento delle esigenze del detenuto stesso ed anche ai bisogni della sua famiglia, con l'indicazione di una somma massima spendibile, al fine di evitare che si creino all'interno del carcere eccessive diversità di condizioni a seconda delle possibilità economiche dei soggetti (123).

3.1.11 I diritti del detenuto lavoratore

Una ulteriore questione controversa è quella che riguarda il riconoscimento dei singoli diritti al detenuto lavoratore, quali il diritto di sciopero, il diritto di costituire organizzazioni sindacali e di esercitare l'attività sindacale stessa. In proposito due sono la posizioni della dottrina: un primo schieramento ritiene che la legislazione penitenziaria sia articolata dal legislatore in base alla regola ubi voluit dixit, e, conseguentemente, mancando ogni esplicito riferimento all'argomento in esame, conclude nel senso che debba escludersi il riconoscimento in capo al lavoratore detenuto dei sopra menzionati diritti (124).

Vi è invece chi, di contro, valorizzando le novità della normativa del 1975, propende per riconoscere, in capo ai soggetti in esame, gli stessi diritti spettanti ai lavoratori liberi, con le sole limitazioni conseguenti agli obblighi inerenti all'esecuzione della misura privativa della libertà (125). Si tratterebbe infatti di diritti aventi il loro fondamento nel principio, costituzionalmente tutelato (art. 21 Cost.), della libera manifestazione della propria opinione, preesistente alla costituzione del rapporto di lavoro (126).

In proposito pare opportuno operare un distinguo tra il lavoro all'interno ed il lavoro all'esterno del carcere.

Nel primo caso, la peculiarità del lavoro in esame rende difficile l'estensione al detenuto di numerose garanzie assicurate al lavoratore libero, pur non potendosi negare il riconoscimento dei diritti fondati su norme costituzionali (come, ad esempio, il diritto di sciopero).

Nel secondo caso, invece, al di fuori delle limitazioni conseguenti agli obblighi riguardanti l'esecuzione della pena, spettano ai detenuti ed internati ammessi al lavoro all'esterno tutte le garanzie ed i diritti riconosciuti in materia ai lavoratori liberi (indennità di anzianità, licenziamento, partecipazione ad assemblee, rispetto della qualifica, ecc.) (127).

3.1.12 La tutela del detenuto lavoratore

L'art. 69 o.p. attribuiva (128) al magistrato di sorveglianza la competenza a decidere, con ordine di servizio, sui reclami dei detenuti e degli internati, concernenti l'attribuzione della qualifica lavorativa, la determinazione delle mercedi e remunerazioni, nonché le attività di tirocinio, di lavoro e le assicurazioni sociali (5º comma).

La normativa appena citata ha dato luogo a molte discussioni in merito alla natura dell'ordine di servizio ed al suo eventuale carattere vincolante nei confronti dell'amministrazione penitenziaria (129).

In merito, la maggior parte della dottrina riteneva che l'ordine di servizio fosse un provvedimento decisorio di natura amministrativa, e quindi inidoneo a vincolare l'amministrazione penitenziaria all'esecuzione del provvedimento stesso (130).

Di diverso avviso è chi sosteneva che, a prescindere dall'individuazione esatta della natura dell'atto, sarebbe stato opportuno riconoscergli un effetto obbligatorio e vincolante per l'amministrazione, sia per una esigenza interna di coerenza logica alla normativa penitenziaria, sia per garantire in tal modo uno strumento concreto di azionabilità dei diritti del detenuto (131).

Per quanto concerne tale ultimo aspetto, si è già visto come la Corte Costituzionale abbia riconosciuto competente, per la sottoposizione al vaglio della Corte della normativa riguardante i diritti del detenuto lavoratore, il giudice dei diritti, e non il magistrato di sorveglianza (132).

3.1.13 La situazione dopo la riforma del 1975

Dopo l'esposizione della disciplina del lavoro carcerario introdotta dalla riforma del 1975, è parso opportuno evidenziare alcuni punti critici di tale normativa, emersi subito dopo la entrata in vigore della l. 354/1975.

Dai dati statistici risulta chiaramente come il numero dei soggetti impegnati nelle lavorazioni penitenziarie abbia registrato un calo sensibile a partire dagli anni immediatamente successivi alla riforma del 1975, sino quasi a dimezzarsi verso la metà degli anni '80 (solo il 29% della popolazione detenuta era occupata nel 1985, rispetto al 56% del 1970) (133).

Diverse sono le cause che hanno contribuito a tale fenomeno. Prima fra tutte l'abolizione delle lavorazioni in appalto concesse ad imprese private, le quali sfruttavano la manodopera detenuta per realizzare lavorazioni a fini di lucro. Il nuovo tipo di collaborazione prevista tra l'amministrazione penitenziaria ed i privati non ha dato i frutti sperati, a causa del rifiuto da parte di questi ultimi di accettare proposte non più remunerative; il sempre maggiore avvicinamento delle retribuzioni dei detenuti a quelle corrisposte ai lavoratori liberi ha perciò fatto venir meno gli interessi degli imprenditori esterni ed ha reso il lavoro penitenziario non più competitivo.

Il peso organizzativo è quindi ricaduto quasi esclusivamente sull'amministrazione, che non ha saputo sopperire al vuoto creato dal ritiro delle commesse private, e ha evidenziato in questo modo i suoi limiti (134).

Ad aggravare la situazione di crisi del lavoro ha contribuito in maniera rilevante la disapplicazione dell'istituto del lavoro all'esterno, la cui previsione è rimasta sostanzialmente lettera morta. Nonostante la portata innovativa dell'art. 21 o.p., si deve registrare come esso non sia stato quasi mai applicato, a causa di diversi fattori, fra cui si debbono segnalare il mancato adempimento degli obblighi organizzativi da parte dell'amministrazione penitenziaria (essa non si è mai preoccupata di individuare le imprese idonee ad offrire adeguati posti di lavoro, ex art. 46, 6ºcomma reg. esec.), le limitazioni riguardanti il settore terziario, l'abolizione delle lavorazioni in appalto e la conseguente fuga delle imprese private. Inoltre si debbono aggiungere le complicazioni di ordine burocratico; il detenuto infatti doveva essere scortato e non poteva restare fuori dal carcere oltre il tempo strettamente necessario all'attività produttiva ed ai relativi spostamenti.

Pertanto l'opportunità di svolgere lavoro extra moenia, nei pochi casi effettivamente concretizzati, si è realizzata soltanto perché il detenuto disponeva già di una offerta di lavoro individuale, senza dover attendere che fosse l'amministrazione a procurargliela (135).

Sezione seconda: la riforma operata dalla l.663/1986

3.2.1 Lo spirito della legge Gozzini

L'intervento riformistico attuato con la legge n.663 del 1986 è dettato dall'esigenza di porre rimedio alla situazione di crisi di cui si è appena detto. All'indomani della legge n.354 risultano infatti evidenti le lacune e le deficienze della normativa del 1975 ed i risultati attinenti sia il lavoro interno, sia quello esterno al carcere non sono per nulla soddisfacenti (136).

La legge n.663, comunemente denominata anche legge Gozzini, dal nome del primo senatore firmatario della proposta di legge presentata in Parlamento, è stata ispirata e tecnicamente preparata dagli addetti ai lavori, e cioè da magistrati di sorveglianza e dall'amministrazione penitenziaria (137).

Nonostante ciò, il senatore Gozzini già all'indomani della riforma evidenzia uno dei più gravi limiti della normativa in esame, e cioè l'insufficienza delle misure in tema di lavoro. In particolare, lamenta la mancanza di disposizioni incentivanti commesse per il carcere, da parte di imprese pubbliche e private, come principali mezzi per il reingresso del lavoro produttivo negli istituti penitenziari. La ragione di questa lacuna sta nella volontà di rinviare in altra sede una modifica organica del lavoro carcerario, data la presenza alla Camera di due disegni di legge; tali progetti si sarebbero dovuti inserire nella legge di riforma penitenziaria ed invece saranno poi stralciati e sacrificati per esigenze di celerità e problemi di copertura finanziaria (138).

La legge n.663 ha così scelto la strada di una soluzione non completa di tutti i problemi rimasti ancora aperti dopo la riforma del 1975. Resta quindi insoluta una serie di questioni di carattere legislativo, che, con il trascorrere del tempo, si acutizzano sempre più.

Primo fra tutti il problema del collocamento all'esterno, il quale non è risolto, né affrontato dal legislatore del 1986; si dovrà infatti attendere sino ad un intervento successivo, nel 1987. Inoltre permane tutta una serie di problematiche di carattere legale ed amministrativo, quali l'interdizione legale, le pene accessorie, il divieto di assunzione nell'ambito della Pubblica Amministrazione, la difficoltà di partecipare ad atti e negozi giuridici, le limitazioni riguardanti l'iscrizione al R.E.C., ecc (139).

3.2.2 Le novità in tema di lavoro intramurario

La legge Gozzini ha inserito due rilevanti novità in tema di lavoro interno al carcere.

In primo luogo ha riformulato il 6º comma dell'art. 20 o.p., relativo ai criteri da seguire per assegnare i detenuti al lavoro (140). Rispetto alla versione originaria venivano meno i riferimenti alle attività svolte in precedenza dai detenuti, mentre era mantenuto il richiamo ai desideri ed alle attitudini dei soggetti, con l'esplicito inserimento delle condizioni economiche della famiglia.

L'eliminazione della menzione delle attività precedentemente svolte dai detenuti era da taluno criticata, in quanto essa valorizzava le qualità professionali del lavoratore detenuto, anche in funzione di un suo reinserimento nella libera società; sembrava però che tale previsione potesse rientrare tramite una interpretazione estensiva dell'ampio concetto di attitudini del detenuto, ancora rilevante per la presente legge (141).

Altri ritenevano, invece, che con tale modifica il legislatore avesse colto in pieno il significato utopistico della possibilità che il detenuto, una volta scarcerato, potesse svolgere il lavoro a lui più congeniale (142).

Di particolare rilevanza era l'inserimento nell'art. 20 del richiamo alle condizioni economiche della famiglia del detenuto. Tale previsione, già contenuta nel regolamento di esecuzione (art. 47), era elevata dal legislatore del 1986 al rango di fonte normativa primaria, attribuendole in tal modo un significato ancora maggiore. Con tale esplicito riferimento si prendeva atto di una situazione reale, e cioè del fatto che nella maggior parte dei casi lo stato di detenzione comportava il venir meno dei mezzi di sostentamento per la famiglia del detenuto ed il lavoro diveniva così una vera necessità (143). Non si deve dimenticare, peraltro, che il detenuto è comunque tenuto ad effettuare attività lavorativa, anche quando non sia possibile il rispetto dei criteri indicati dal 6º comma dell'art. 20.

La seconda importante innovazione consiste nell'introduzione di un 7º comma (ora 13ºcomma), il quale prevede la possibilità per la direzione degli istituti penitenziari, in deroga alle regole generali di contabilità dello Stato e previa autorizzazione del Ministero di grazia e giustizia, di vendere i prodotti delle lavorazioni penitenziarie a prezzo pari o inferiore al loro costo, tenuto conto, nei limiti del possibile, dei prezzi praticati per prodotti simili nel mercato all'ingrosso della zona.

Da tale normativa risulta chiaramente la volontà del legislatore di agevolare le condizioni del lavoro carcerario e la collocazione dei suoi prodotti sul mercato esterno, anche a costo di sacrificare esigenze economiche, in vista di un utile diverso, consistente nella conservazione dei posti di lavoro interni al carcere (144). Il lavoro inframurario, per le condizioni in cui si svolge, non potrà mai colmare, infatti, il gap con il lavoro libero. Incapace di sostenere la concorrenza con quest'ultimo non potrà, dunque, che essere un lavoro assistito (145).

Non manca però chi critica tale previsione in quanto con la sua introduzione il legislatore avrebbe istituzionalizzato la natura non remunerativa delle produzioni carcerarie, disconoscendo così la dimensione economica del lavoro inframurario (146).

3.2.3 La nuova disciplina del lavoro extramurario

L'art. 21 o.p. è stato interamente sostituito dalla legge n.663 del 1986. La nuova formulazione della norma si occupa, così come sancisce già la rubrica (lavoro all'esterno), esclusivamente della disciplina del lavoro svolto dai detenuti ed internati al di fuori dell'istituto penitenziario (147).

Da ciò si desume che la regolamentazione del lavoro all'interno deve essere rinvenuta interamente nell'art. 20 o.p., non essendoci più nessun riferimento a quest'ultimo all'interno dell'art. 21 o.p. (148).

La norma in esame si apre con la previsione che l'assegnazione al lavoro all'esterno debba essere disposta in conformità agli scopi previsti dall'art. 15 o.p., cioè quelli propri del trattamento penitenziario, ritenendo quindi inidonee a tal fine attività organizzate in modo precario oppure prive di sufficienti garanzie per il detenuto (149).

Una importante novità introdotta dal legislatore riguarda la scorta; essa normalmente non è più necessaria nell'avviamento al lavoro all'esterno o in occasione della prestazione lavorativa, salvo per giustificati motivi di sicurezza. Come già sappiamo, nella versione originaria dell'art. 21 vigeva la previsione dell'obbligatorietà della scorta, tranne che per i minori. Nella prassi però il ricorso alla scorta, anche sotto il vigore della precedente normativa, è stato del tutto episodico, per difficoltà di carattere oggettivo e perché ciò presupponeva un limitato grado di affidabilità del detenuto, non compatibile con il programma di trattamento (150).

La nuova formulazione dell'ar.21 consente, come sopra detto, l'utilizzo della scorta in caso di esigenze di sicurezza. Tale previsione è da taluno criticata in quanto consentirebbe la disapplicazione dell'istituto in esame, tramite un facile pretesto, per giunta insindacabile (151).

L'ampia formulazione del nuovo testo di legge non preclude per il detenuto l'assegnazione ad alcun tipo di attività di lavoro all'esterno (152). È infatti venuta meno l'esclusione del terziario, vigente nella precedente versione della legge, limitazione da molti aspramente criticata in quanto sono proprio tali aziende le più disposte ad avanzare effettive offerte di occupazione (153).

Alla fruizione di tale modalità di trattamento sono ammessi anche gli imputati, purché la competente autorità giudiziaria conceda previamente l'autorizzazione (154). Per quanto concerne invece i condannati e gli internati il provvedimento di ammissione al lavoro all'esterno diviene esecutivo solo dopo l'approvazione del magistrato di sorveglianza (155). Si è così eliminato uno dei motivi che hanno contribuito alla scarsa applicazione dell'istituto, e cioè l'aver attribuito la responsabilità della concessione del beneficio in esame interamente ad una autorità tradizionalmente prudente, il direttore dell'istituto penitenziario (156). Il magistrato di sorveglianza in tal caso compirà un esame di merito circa le modalità di ammissione e di svolgimento dell'attività lavorativa, valutazione che differisce da quella effettuata dallo stesso soggetto sul programma di trattamento, in quanto incentrata esclusivamente su un controllo di mera legittimità (art. 46 reg.esec.) (157).

Da quanto appena riportato si può rilevare come il lavoro penitenziario, pur riconducibile sempre alla amministrazione penitenziaria per quanto attiene al momento organizzativo, coinvolga maggiormente l'autorità giudiziaria rispetto a quanto avveniva in precedenza (158).

L'ultimo aspetto degno di nota riguarda la previsione che i controlli, nel caso di lavoro prestato presso imprese private, vengano svolti dal personale degli agenti di custodia e dal servizio sociale; in realtà tale disposizione è da ritenersi di scarso rilievo, in quanto già contemplata nel regolamento di esecuzione (art. 46) (159).

Concludendo l'esame della disciplina del lavoro all'esterno si deve annotare come molti ritengono che la novella del 1986 abbia avvicinato l'istituto in esame sempre più all'area della esecuzione attenuata, in particolare alla semilibertà, e definiscono addirittura il lavoro all'esterno una misura alternativa impropria. Le disomogeneità tra i due istituti risultano ancora formalmente e tecnicamente sostenibili, ma difficilmente riscontrabili nella prassi (160).

3.2.4 Innovazioni in materia di mercede e remunerazione

Importanti sono le modifiche introdotte dal legislatore del 1986 in tema di retribuzione del lavoro carcerario. La legge n.663 ha infatti abrogato i primi tre commi dell'art. 23 della legge del 1975 ed ha riformulato l'art. 22 o.p., disciplinando così nuovamente la determinazione delle mercedi.

L'elemento più significativo risulta essere l'eliminazione della trattenuta dei tre decimi sulle mercedi, trattenuta che aveva sollevato nient'altro che discussioni dottrinali e dubbi di legittimità costituzionale (161).

In seguito a tale intervento è venuta meno la distinzione tra mercede e remunerazione, in quanto i due concetti risultano ormai coincidenti, mentre permane la possibile compressione della retribuzione per il lavoro carcerario fino ai due terzi del trattamento economico previsto per i lavoratori liberi dai contratti collettivi del lavoro.

In ciò consiste la prima delle modificazioni che hanno interessato l'art. 22 o.p., cioè nella previsione del riferimento non più alle tariffe sindacali, ma ai contratti collettivi di lavoro. Per la dottrina si tratterebbe di una innovazione puramente terminologica, in quanto sostanzialmente resta immutato il parametro di riferimento nella determinazione della mercede (162).

Di rilievo trascurabile risulta invece la nuova composizione della commissione per la determinazione delle mercedi (163). Ne è entrato a far parte infatti il direttore dell'ufficio del lavoro dei detenuti, che prima svolgeva solo la funzione di segretario, mentre ora tale incarico è affidato all'ispettore generale degli istituti penitenziari, il quale è anche membro della commissione.

Significativa è invece la introduzione del nuovo 3º comma dell'art. 22 o.p., con il quale il legislatore ha fatto proprie alcune proposte avanzate dagli operatori del settore, al fine di porre rimedio a situazioni conflittuali verificatesi nella vita carceraria e di serio ostacolo allo svolgimento di programmi di istruzione scolastica (164). Il detenuto infatti solitamente era costretto a scegliere tra la frequenza di tali corsi e lo svolgimento di attività lavorativa, in quanto la situazione di necessità in cui versava determinava l'abbandono dell'istruzione non appena gli veniva offerta una opportunità di lavoro (165).

Si è così reso necessario predisporre una normativa che consentisse lo svolgimento del lavoro senza pregiudizio per lo studio. Il legislatore infatti ha previsto che la sopra menzionata commissione si occupi di determinare il numero massimo di ore di permesso di assenza dal lavoro retribuite per la frequenza di corsi di scuola dell'obbligo, di scuole secondarie di secondo grado o di corsi di addestramento professionale, i quali si svolgano all'interno degli istituti penitenziari, durante l'orario di lavoro (166).

Questa norma rappresenta un fondamentale passo in avanti che consente di non mettere più in contrapposizione lavoro, cultura e formazione professionale, ma di coordinare tali elementi in un progetto congiunto per la maturazione complessiva del detenuto. Si deve comunque denunciare un limite proprio della normativa in esame, e cioè l'ostacolo per i detenuti di partecipare a corsi che si svolgono fuori dal carcere, nelle normali sedi di formazione scolastica e professionale (167).

Inoltre si auspica che i corsi di formazione professionale non siano più solo una possibilità sulla carta, ma rappresentino effettivamente per il detenuto una opportunità reale di inserimento nel mondo del lavoro (168).

3.2.5 Le pronunce della Corte Costituzionale relative alla mercede ed alla remunerazione

Durante gli anni immediatamente successivi alla entrata in vigore della legge Gozzini, due sono le pronunce importanti della Corte Costituzionale riguardanti l'argomento qui in esame, rispettivamente del 1988 e del 1992.

Con la sentenza n.1087 del 13 dicembre 1988 la Corte respinge, in relazione agli artt. 3 e 36 Cost., la questione di legittimità inerente all'art. 22 o.p., nella parte in cui consente che le mercedi dei detenuti lavoratori possano essere inferiori di un terzo rispetto al trattamento economico previsto dai contratti collettivi di lavoro (169).

La motivazione della Corte è di interesse particolare, perché ritiene giustificata una diversità di trattamento economico rispetto al solo lavoro svolto all'interno del carcere, alle dipendenze dell'amministrazione, in quanto quest'ultimo si differenzia ancora dal lavoro libero sotto diversi profili (ad esempio per i livelli tecnologico e produttivo) (170).

La disciplina dettata dall'art. 22 o.p. non si applica invece a quei soggetti che svolgono lavoro all'esterno dell'istituto penitenziario, in quanto questo rapporto risulta disciplinato dal diritto comune e quindi ai detenuti lavoratori verrà corrisposta una retribuzione pari a quella prevista dai contratti collettivi di lavoro. In tal modo viene accolta la tesi, illustrata in precedenza, sostenuta da parte della dottrina (171).

Con la questione di legittimità sopra esaminata, viene introdotta anche una seconda problematica, quella cioè riguardante la legittimità della trattenuta di tre decimi sulla mercede. La Corte non si pronuncia sulla costituzionalità della normativa in esame, ma, alla luce della attuale legislazione (e cioè l'abrogazione del prelievo effettuata dalla legge Gozzini), si limita a restituire gli atti al giudice a quo per una nuova valutazione (172).

Poiché la l. 663 ha abrogato la trattenuta in esame solo con efficacia ex nunc, nel 1992 la Corte Costituzionale è chiamata nuovamente a verificare, nell'interesse dei detenuti, per il periodo anteriore al 31 ottobre 1986, la legittimità della normativa del 1975, in relazione ai principi costituzionali di capacità contributiva (art. 53 Cost.) e di uguaglianza (art. 3 Cost.) (173).

Con la sentenza 18 febbraio 1992, n.49 (174) la Corte dichiara costituzionalmente illegittimo l'art. 22 o.p., per contrasto con l'art. 3 Cost., nella parte in cui stabilisce una riduzione dei tre decimi della mercede corrisposta per il lavoro dei detenuti, da versarsi alla Cassa per il soccorso e l'assistenza della vittime dei delitti e, dopo la sua soppressione, alle Regioni ed agli enti locali (Province e Comuni).

Nella motivazione la Corte Costituzionale afferma che, conseguentemente alla soppressione della Cassa, i fondi raccolti venivano destinati al soddisfacimento di interessi generali che, in quanto tali, avrebbero dovuto gravare sulla collettività. Il mutamento della destinazione delle trattenute sulle mercedi realizzava così una disparità di trattamento per i detenuti lavoratori non più giustificata (175).

In seguito alla pronuncia della Corte sorge così in capo ai detenuti il diritto ad ottenere il pagamento dei tre decimi della mercede, a suo tempo non corrisposti e versati alla Cassa per il soccorso e l'assistenza alle vittime del delitto e, dopo la sua abrogazione, alle Regioni ed agli enti locali (176).

3.2.6 Modifiche all'art. 69 o.p.

Il legislatore del 1986 ha modificato il 6º comma dell'art. 69 o.p. nella parte in cui prevedeva che il magistrato di sorveglianza decidesse con ordine di servizio in merito al reclamo del detenuto lavoratore. Già si sono illustrati in precedenza i dubbi e le questioni sollevate in proposito.

La legge n.663 ha definitivamente posto fine a tali discussioni con la previsione della adozione da parte del magistrato di sorveglianza di una ordinanza impugnabile solo in Cassazione.

Conseguentemente a tale modifica sono superati tutti i dubbi relativi al carattere vincolante di questa decisione ed alla legittimità del magistrato di sollevare in sede di reclamo questioni di legittimità costituzionale (177).

La legge Gozzini ha così contribuito alla definitiva giurisdizionalizzazione del procedimento sopra illustrato (178), in quanto ha conferito ai provvedimenti del magistrato di sorveglianza carattere giurisdizionale, come confermato anche dalla espressa previsione della ricorribilità in Cassazione (179).

La natura giurisdizionale del procedimento ex art. 69 o.p. è stata riaffermata anche dalla Corte Costituzionale nella recente sentenza 11 febbraio 1999, n.26 (180), nella quale si individua il magistrato di sorveglianza come giudice naturale di tutti i diritti del detenuto ed internato e quindi legittimato ad esercitare una funzione di garanzia per i diritti in questione, funzione di garanzia rientrante a sua volta nella giurisdizione ordinaria (181).

Conseguentemente a tale modifica si è registrato recentemente un mutamento nell'indirizzo della giurisprudenza, relativamente alla competenza del magistrato di sorveglianza (182).

La Corte di Cassazione ha infatti ritenuto in diverse occasioni (183) che le controversie relative alle pretese del detenuto, in relazione all'attività lavorativa svolta in favore dell'amministrazione penitenziaria oppure alle dipendenze di altri datori di lavoro, sia all'interno sia all'esterno dell'istituto, non sono più di competenza del pretore in funzione di giudice del lavoro, ma possono essere fatte valere soltanto con reclamo davanti al magistrato di sorveglianza. Tale mutamento, la cui ratio si rinviene appunto nell'introduzione di uno speciale procedimento di natura giurisdizionale da parte della l. 663/1986, appare del tutto ragionevole in relazione alla peculiarità del rapporto di lavoro del detenuto, il quale inerisce pur sempre all'esecuzione di una pena detentiva e pertanto è istituzionalmente sottoposto alla sorveglianza del giudice penale.

Inoltre il magistrato di sorveglianza, al quale è devoluta tale competenza in via esclusiva, la esercita nell'ambito della giurisdizione ordinaria. Ciò non implica una delimitazione di tale giurisdizione a vantaggio di quella amministrativa o di altra speciale. Ne consegue che l'eventuale contrasto tra il magistrato di sorveglianza ed il giudice del lavoro si configura non più come una questione di giurisdizione, ma come una di competenza, poiché entrambi esercitano la giurisdizione ordinaria (184).

3.2.7 Cenni alle novità introdotte dalla l.28 febbraio 1987 n.56 in tema di collocamento

La legge n.56/1987 è intervenuta sulla disciplina del collocamento dei detenuti ed internati, risolvendo una questione che, come già in precedenza illustrato, è stata a lungo dibattuta e superando gli ostacoli di natura pratica, derivanti dalla particolare condizione di tali soggetti (185).

L'art. 19, 2º comma ha infatti espressamente riconosciuto la compatibilità tra lo stato di detenzione e l'iscrizione alle liste di collocamento, esonerando i lavoratori in questione dall'obbligo di comunicare periodicamente all'ufficio competente la permanenza dello stato di disoccupazione. Tale comunicazione è sostituita da quella effettuata, su richiesta dell'interessato, dalla direzione dell'istituto e consiste nella conferma della condizione di detenzione o di internamento (186).

3.2.8 Due interessanti iniziative realizzate durante la vigenza della legge Gozzini

Nel periodo successivo all'entrata in vigore della legge n.663/1986 il lavoro penitenziario continua a registrare numerose difficoltà, soprattutto legate alla carenza di valide opportunità di lavoro, poiché la prevalenza dei detenuti occupati continua ad essere addetta ad attività domestiche, per nulla qualificanti (187).

In tale contesto meritano di essere ricordate due iniziative realizzate in Piemonte ed in Emilia Romagna.

La prima di queste esperienze risale al 1989, in seguito all'approvazione da parte della regione Piemonte di una legge che prevede l'impiego di detenuti in semilibertà o ammessi al lavoro esterno per la realizzazione di opere a tutela ambientale, promosse dai Comuni e dalle Comunità montane (188).

Elemento peculiare della normativa è la previsione che i soggetti impiegati nella attuazione di questi progetti non risultino dipendenti delle amministrazioni locali interessate, poiché il rapporto di lavoro si instaura tra i lavoratori detenuti e l'amministrazione penitenziaria, così come accade normalmente per coloro che svolgono lavoro all'interno dell'istituto penitenziario (189).

La disposizione non ha mancato di sollevare problemi di costituzionalità, in quanto la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha ritenuto che la regione avesse superato i confini delle proprie competenze, interferendo così in una materia, l'ordinamento penitenziario, di stretta riserva statale. La Corte Costituzionale ha però dichiarato non fondata la questione, ritenendo che la legge in questione si ponesse in piena sintonia con le finalità proprie dell'ordinamento penitenziario (sent.90/2) (190).

Per quanto riguarda, invece, il progetto sperimentale attuato in Emilia Romagna, esso è caratterizzato dalla partecipazione dell'ente locale alla selezione dei detenuti da avviare al lavoro esterno e tende alla realizzazione di un lavoro che non risenta dello stato di privazione della libertà in cui versano i soggetti interessati (191). È ispirato a quello che è definito il business misto, cioè sia ad una produttività economica in senso proprio, sia ad una produttività sociale (192).

Il progetto ha però incontrato alcune difficoltà nella fase dell'inserimento lavorativo, a causa della crisi economica propria del mercato del lavoro (193).

3.2.9 Una ulteriore modifica in tema di lavoro all'esterno

L'art. 21, 1ºcomma o.p. subisce una ulteriore modifica nel 1991, ad opera della legge n.203, recante provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata.

In particolare viene sancito che, per l'ammissione al lavoro extra moenia di una persona condannata per uno dei delitti indicati nel 1º comma dell'art. 4-bis o.p., è necessario aver espiato almeno un terzo della pena; per i soggetti condannati all'ergastolo è invece necessaria l'espiazione di almeno dieci anni di pena.

Tali modifiche hanno contribuito ad avvicinare ancor più l'istituto in esame alle misure alternative, poiché sottopongono la sua concessione alle stesse condizioni restrittive cui sono subordinate le sopra menzionate misure (194).

Sezione terza: la riforma operata dalla l. 12 agosto 1993 n.296

3.3.1 Il contesto in cui si inserisce la legge n.296/93

Alla vigilia della legge n.296 le aspettative ingenerate dalla riforma del 1986 non sono ancora soddisfatte; infatti i detenuti ammessi al lavoro sono sempre una minoranza ed il lavoro penitenziario difetta di produttività e di qualificazione professionale (195).

La grande richiesta di lavoro proveniente dagli istituti carcerari si viene necessariamente a scontrare con il problema della disoccupazione crescente, che riguarda l'intero mondo del lavoro, e con la diffidenza della stragrande maggioranza della popolazione, sempre meno disponibile, in un simile contesto, ad occuparsi dei problemi lavorativi dell'universo carcerario.

Per far fronte ad una situazione di emergenza di tali proporzioni si rende necessario risolvere innanzi tutto il problema della qualificazione professionale della forza lavoro detenuta, in maniera da consentirle di stare il più possibile al passo con le evoluzioni subite dalle professioni e con le profonde modificazioni riguardanti il modo di produrre e di consumare (196).

Particolarmente sentita è la necessità di una collaborazione sempre più stretta tra le varie istituzioni - Governo, Parlamento, Regioni, Enti locali e, non per ultimo, il sindacato - le quali si facciano carico dei problemi dei lavoratori detenuti e agevolino in tutti i modi possibili il ritorno in carcere del lavoro produttivo e delle imprese private.

Questa esigenza non è supportata dalla volontà di tornare ad una logica assistenzialistica, ma semplicemente dalla consapevolezza di come la realtà carceraria sia l'anello più debole del mercato del lavoro, poiché priva quasi totalmente di qualsiasi capacità contrattuale; si spiega quindi l'urgenza di un più concreto impegno di tutte le istituzioni e del mondo sindacale in particolare, quest'ultimo quasi sempre latitante nel settore (197).

Nel 1993 il legislatore prende definitivamente atto della difficoltà, da parte dell'amministrazione penitenziaria, di risolvere da sola questa grave situazione di crisi e, conseguentemente, si propone di aprire il carcere a chi nutre interesse per la realtà lavorativa carceraria e per la formazione dei detenuti in particolare (198).

Compie quindi una scelta di fondo basata sulla privatizzazione sia dell'addestramento professionale, sia dell'impiego della forza lavoro detenuta, al fine di riqualificarla e di rendere il lavoro penitenziario più appetibile e concorrenziale anche a livello di produttività; a tal scopo apre le porte del penitenziario ad aziende private o convenzionate con la regione (199).

In seguito alla riforma del 1975 prima, ed alla legge Gozzini poi, un'altra forte esigenza che si avverte è quella dell'aumento delle risorse finanziarie messe a disposizione delle direzioni penitenziarie, al fine di evitare che i progressi compiuti, relativi alla retribuzione dei detenuti (due terzi del trattamento economico previsto dai contratti collettivi del lavoro e l'abolizione della trattenuta dei tre decimi da versarsi alla Cassa), comportino il rischio di una contrazione delle possibilità di lavoro, a causa della mancanza dei fondi necessari per retribuire il lavoro dei detenuti stessi (200).

Il problema della assenza di adeguati finanziamenti è una costante in tutta la storia recente del lavoro carcerario, poiché la maggior parte delle risorse stanziate è destinata a soddisfare in primo luogo le esigenze dell'edilizia penitenziaria.

3.3.2 Le modifiche apportate in seno all'art. 20 o.p.

a. L'ingresso in carcere di aziende pubbliche e private

Dopo aver accennato alla logica che sottende alla legge n.296/1993 in materia di lavoro carcerario, passiamo ora ad esaminare quelle che sono le modifiche concrete e la novità introdotte dal legislatore del 1993.

Prendiamo innanzi tutto in considerazione l'art. 20 o.p., in quanto tale norma ha subito notevoli variazioni.

Il primo comma, così come risulta riformato, introduce il nuovo dovere in capo all'amministrazione penitenziaria di offrire la possibilità, oltre che di lavoro, anche di formazione professionale per i detenuti all'interno dell'istituto (201). L'attività formativa può realizzarsi sia tramite lo svolgimento di produzioni poste sotto il diretto controllo, la gestione e l'organizzazione di aziende pubbliche o private, sia tramite l'istituzione di corsi di formazione professionale, in seguito alla predisposizione di una apposita convenzione tra la regione ed aziende pubbliche o private (1º comma).

La connotazione del lavoro penitenziario, che emerge in seguito alla riforma del 1993, si caratterizza per una moderna "filosofia" economicistica dell'attività lavorativa del detenuto, divenuta soprattutto attività formativa e produttiva, nonché strumento di rieducazione in grado di proiettare e avvicinare il soggetto in questione al mercato del lavoro (202).

Il 1ºcomma dell'art. 20, consentendo l'ingresso in istituto di aziende pubbliche e private, supera la scelta compiuta dal legislatore del 1975, che, abolendo il cosiddetto appalto di manodopera penitenziaria, aveva optato per la configurazione di un rapporto di lavoro intercorrente sempre tra l'amministrazione ed il detenuto o internato. In realtà col tempo questa scelta si è mostrata pregiudizievole, perché è stata ulteriormente disincentivante per le occasioni lavorative provenienti dai privati; inoltre pare contraddittoria rispetto alla corrispondente previsione che consente lo svolgimento di lavoro all'esterno presso soggetti terzi rispetto all'amministrazione stessa, visto che il controllo della direzione penitenziaria sulla attività del datore di lavoro sarebbe molto più agevole all'interno dell'istituto, piuttosto che all'esterno di esso (203).

In seguito a tale modifica la distinzione che viene oggi a configurarsi è quella tra il lavoro alle dipendenze dell'amministrazione ed il lavoro alle dipendenze di imprese esterne. Soltanto il primo mantiene tutte le caratteristiche organizzative riservategli dall'art. 45 reg. esec., mentre il secondo si avvicina sempre più al lavoro libero, e pertanto potrebbe essere a quest'ultimo rapportato anche sotto il profilo retributivo (non varrebbero più cioè le limitazioni contributive previste all'art. 22 o.p.) (204).

b. Assegnazione al lavoro, collocamento dei detenuti ed ulteriori novità

Anche la disciplina dall'assegnazione al lavoro risulta modificata dal legislatore del 1993, in quanto essa si basa su parametri obbiettivi previsti dal 6ºcomma dell'art. 20 (205), quali l'anzianità di disoccupazione nel corso della detenzione, i carichi familiari, la preparazione professionale, la documentata attività pregressa e quella a cui il detenuto potrà dedicarsi dopo la dimissione, con esclusione dei soggetti sottoposti al regime di sorveglianza particolare ex art. 14 bis o.p. (in quanto il comportamento da essi tenuto ne giustifica il diverso trattamento).

Per quanto concerne il collocamento, deve essere distinto quello per il lavoro inframurario da quello per il lavoro extramurario.

Per il collocamento al lavoro intra moenia è prevista la redazione di una graduatoria articolata in due liste, una generica ed una specifica per qualifica o per mestiere, stilate da una commissione istituita all'interno di ogni istituto (7ºcomma). Tale commissione è composta dal direttore di istituto, dai rappresentanti dei graduati della polizia penitenziaria (ispettori o sovraintendenti), del personale educativo, delle organizzazioni sindacali più rappresentative sul piano nazionale e locale e da un esponente della commissione circoscrizionale per l'impiego (8ºcomma).

Elemento peculiare della normativa in oggetto è la presenza delle rappresentanze sindacali all'interno della commissione, costituendo essa il primo atto di ingresso delle associazioni sindacali nella vita lavorativa all'interno del carcere (206).

Inoltre è prevista la partecipazione di un rappresentante dei detenuti o internati, designato per sorteggio, anche se senza potere deliberativo (8ºcomma); tale modalità di designazione è giustificata dall'opportunità di evitare il formarsi di alleanze o aggregazioni pericolose all'interno del carcere (207).

Per ciò che riguarda il lavoro extra moenia il legislatore del 1993 prevede, all'11ºcomma, l'estensione della disciplina generale sul collocamento ordinario ed agricolo, richiamando inoltre espressamente (al 10ºcomma) l'art. 19 della legge 28 febbraio 1987, n.56, già in precedenza illustrato.

Le ultime due modifiche apportate all'art. 20 o.p. prevedono, rispettivamente, al penultimo comma l'estensione ai detenuti ed internati che frequentano corsi di formazione professionale, della tutela assicurativa e delle altre garanzie previste dalle norme vigenti. Questa disposizione si inserisce pienamente nella logica di quanto sopra riportato in commento al 1ºcomma dell'articolo in questione. L'ultimo comma contempla invece l'invio al Parlamento, entro il 31 marzo di ogni anno, di una relazione da parte del Ministro di Grazia e Giustizia circa lo stato di attuazione delle disposizioni di legge concernenti il lavoro dei detenuti.

3.3.3 Le modalità di organizzazione del lavoro

Il legislatore del 1993, con l'introduzione dell'art. 20-bis, riconosce esplicitamente l'incapacità da parte dell'amministrazione penitenziaria di organizzare e gestire il lavoro dei detenuti, attuando una nuova ripartizione di competenze che consente al provveditore regionale dell'amministrazione penitenziaria di affidare la direzione tecnica delle lavorazioni a persone estranee all'istituzione stessa (1ºcomma) (208).

In particolare tali soggetti, appartenenti ad altre professionalità, sono assunti tramite un contratto d'opera e sono incaricati anche di curare la specifica formazione dei responsabili delle lavorazioni e la qualificazione professionale dei detenuti (1ºcomma). Il ruolo del direttore tecnico delle lavorazioni è quindi quello di un vero e proprio manager del personale, con compiti formativi per i responsabili delle lavorazioni e di qualificazione professionale per tutti i detenuti impiegati (209).

La disposizione rappresenta lo sforzo compiuto dal legislatore per riconsegnare alla logica del mercato il lavoro carcerario, tramite la rimozione di tutti gli ostacoli normativi che si frappongono alla privatizzazione (210).

Sempre nella logica di rendere più moderno e competitivo il lavoro penitenziario si inserisce la possibilità di istituire, sia pure a livello sperimentale, nuove lavorazioni, per le quali ci si può avvalere dei servizi prestati da aziende pubbliche o private (1ºcomma, 2ºperiodo) (211).

Per la vendita dei prodotti derivanti dalle lavorazioni carcerarie, il legislatore mantiene ferma la scelta compiuta nel 1986 (cioè la possibile vendita anche sotto costo), integrandola con ulteriori previsioni.

In particolare, sono individuati ulteriori meccanismi atti a promuovere la commercializzazione di questi prodotti, mediante la stipulazione di apposite convenzioni con imprese pubbliche o private, dotate di una propria rete di distribuzione commerciale (2ºcomma).

In sostanza ci si è resi conto che la vendita di tali prodotti su larga scala può risultare difficoltosa per l'amministrazione penitenziaria, mentre può essere abbastanza agevole per imprese già presenti sul mercato con idonee strutture (212).

Ultimo punto degno di nota è la previsione della possibilità per i privati che commissionano forniture all'amministrazione penitenziaria, previo assenso della direzione generale dell'istituto, di effettuare pagamenti differiti, in deroga alle regole di contabilità dello Stato e secondo gli usi e le consuetudini vigenti (3ºcomma).

Anche quest'ultima disposizione è finalizzata alla agevolazione dei contatti tra il mondo produttivo e l'istituzione penitenziaria, allo scopo di facilitare ulteriormente l'interessamento delle imprese esterne alla realtà carceraria (213).

3.3.4 Innovazioni in materia di lavoro all'esterno

In tema di lavoro all'esterno non sono operate dal legislatore del 1993 modifiche di particolare rilievo.

L'unica novità da segnalare è contenuta nel comma 4-bis dell'art. 21 e consiste nell'estensione ai detenuti e agli internati, ammessi a frequentare corsi di formazione professionale anche all'esterno dell'istituto (organizzati ai sensi del 1ºcomma art. 20), della tutela assicurativa, nei limiti consentiti dagli stanziamenti regionali, così come previsto dal 16ºcomma, 2ºperiodo, art. 20 o.p.

Inoltre valgono per tali soggetti le disposizioni contenute nei precedenti commi dell'art. 21 (riguardanti il provvedimento di ammissione al lavoro all'esterno, le limitazioni per i soggetti condannati ex art. 4-bis o.p., la scorta ecc.).

3.3.5 Le novità introdotte con l'art. 25-bis o.p.

a. Le commissioni regionali per il lavoro penitenziario

Con la legge n.296 del 1993 è stato introdotto il nuovo art. 25-bis, contenente due importanti novità. La principale di esse è costituita dall'istituzione delle commissioni regionali per il lavoro penitenziario (214).

Tali organi, presieduti dal provveditore regionale dell'Amministrazione penitenziaria, sono composti dai rappresentanti delle locali associazioni imprenditoriali, delle associazioni cooperative e dai rappresentanti della regione, che operano nel settore del lavoro e della formazione professionale. È inoltre previsto l'intervento di un funzionario del Ministero del lavoro e della previdenza sociale (1ºcomma, art. 25-bis); da ciò si ricava come la composizione dell'organo privilegi la presenza di soggetti estranei all'amministrazione penitenziaria (215).

La commissione rappresenta il primo luogo di incontro tra il mercato del lavoro libero, l'ente locale e l'istituzione penitenziaria. Si presenta come un collegio tecnico - operativo - consultivo del provveditore regionale, quest'ultimo vero organo di governo del nuovo modello di organizzazione produttiva penitenziaria. Egli infatti impartisce le direttive sulla cui base organizzare le lavorazioni penitenziarie, sentite le commissioni regionali e le direzioni degli istituti (216).

b. I compiti organizzativi della direzione dell'istituto

La seconda innovazione introdotta dall'art. 25-bis riguarda la realizzazione, da parte della direzione dell'istituto, dei due presupposti fondamentali per il nuovo modello di organizzazione del lavoro penitenziario, cioè la predisposizione di tabelle e di piani di lavoro (217).

Per quanto concerne questi due elementi si deve preliminarmente precisare che entrambi sono istituiti con provvedimenti amministrativi di competenza del direttore dell'istituto, sottoposti all'approvazione del provveditore regionale, previo necessario parere consultivo della commissione regionale (6ºcomma) (218).

La tabella deve essere redatta considerando i posti di lavoro a disposizione dei detenuti, in relazione alle singole esigenze di ogni istituto. Al suo interno sono elencati separatamente i posti relative alle lavorazioni inframurarie (industriali, agricole o servizi di istituto), i posti di lavoro disponibili all'esterno (presso imprese pubbliche, private o associazioni cooperative) ed infine quelli interni all'istituto, risultanti dalle produzioni organizzate e gestite direttamente da imprese private o da associazioni cooperative (3º-4ºcomma).

Inoltre la tabella può essere modificata in relazione al mutare della popolazione carceraria o alla sopravvenienza di diverse condizioni o opportunità di lavoro (6ºcomma).

Questo meccanismo, volto a fotografare le effettive esigenze di ogni singolo istituto, si pone in piena armonia con quello che è l'intento della riforma del 1993, finalizzata a migliorare le opportunità lavorative per i soggetti detenuti ed internati (219).

Il piano di lavoro è invece il risultato della programmazione dell'attività produttiva, che, rapportata al numero dei detenuti, alle strutture produttive, nonché all'organico del personale civile e di polizia penitenziaria (5ºcomma), indica gli obbiettivi e le metodologie finalizzati all'obiettivo rieducativo del lavoro penitenziario. Il piano va redatto annualmente, perché rappresenta il quadro produttivo in cui inserire la realtà e le prospettive del sistema microeconomico dell'attività lavorativa carceraria (220).

È infine riservato al regolamento di istituto il compito di determinare quali lavorazioni possono essere eseguite in aree a sicurezza attenuata (ultimo comma).

3.3.6 Alcune problematiche ancora aperte

Nonostante gli sforzi compiuti dal legislatore la situazione in cui versa il lavoro carcerario attualmente non può definirsi soddisfacente.

Molto infatti c'è ancora da fare, soprattutto per incrementare la partecipazione di soggetti esterni alle lavorazioni penitenziarie e per rendere i prodotti ottenuti competitivi, sotto il profilo qualitativo ed economico.

È necessario sopperire al più presto alle gravi carenze di personale addetto alla conduzione tecnica delle lavorazioni, all'assenza del quadro manageriale e propulsivo ed al quasi inesistente circuito di commercializzazione, in quest'ultimo caso utilizzando eventualmente le reti di distribuzione già esistenti sul territorio (221).

Inoltre molto resta da fare anche nel campo delle strutture, in quanto esse dovrebbero essere il più possibile simili a quelle di imprese produttive. Gravi infatti sono tutte le carenze relative ai macchinari, inadeguati alle attuali esigenze di produzione e mai al passo con la tecnologia a disposizione del lavoro libero.

Al fine di facilitare l'inserimento sul mercato dei prodotti e la loro concorrenzialità è auspicabile un impegno volto a ridurre il prezzo di vendita dei manufatti, soprattutto tramite una diversa interpretazione delle norme di contabilità penitenziaria (art. 591 ss., r.d. 16 maggio 1920, n.1908), in modo tale da non far più rientrare gli oneri contributivi tra gli elementi che determinano il costo del lavoro, oneri che dovrebbero infatti gravare sulla intera collettività, realizzando così una loro fiscalizzazione, poiché il costo del lavoro penitenziario dovrebbe configurarsi come un costo sociale, sopportato dalla comunità al fine di prevenire ed arginare il crimine (222).

Influiscono comunque in negativo sull'applicazione concreta dell'istituto analizzato il fenomeno della mobilità e della fluttuazione della popolazione penitenziaria, la scarsa motivazione dei detenuti per attività che spesso sono ripetitive e frammentarie, la forte esigenza di sicurezza e di controllo che il carcere deve comunque soddisfare.

Note

1. AA.VV., La prigione in Italia: storia, evoluzione, prospettive, Atti dell'OTTAVO CONGRESSO DELLE NAZIONI UNITE SULLA PREVENZIONE DEL CRIMINE E IL TRATTAMENTO DEI DELINQUENTI, L'Avana, 1986, p.73.

2. GREVI, Esecuzione penitenziaria e rieducazione del condannato nelle regole minime per il trattamento dei detenuti, in R. it. d. proc. pen., 1974, p. 547.

3. ORSI VERGIATI, Note in tema di lavoro obbligatorio per i detenuti, in Riv. it. dir. lav., 1983, II, p. 842.

4. COMUCCI-PRESUTTI, Le Regole Penitenziarie Europee, Milano, 1989, pp. 107-108-109.

5. BENEDETTI, Elementi dl trattamento penitenziario con particolare riguardo al lavoro interno ed esterno, in Leg. Giust., 1988, p. 179.

6. AA.VV., Atti dell'OTTAVO CONGRESSO DELLE NAZIONI UNITE, cit., p.77.

7. DI GENNARO, BONOMO, BREDA, Ordinamento penitenziario e misure alternative alla detenzione, Padova, 1976, p. 130.

8. TRANCHINA, op. cit., p. 150.

9. DI GENNARO, BONOMO, BREDA, op. cit., p. 132.

10. PERA, Il lavoro dei detenuti nel progetto di riforma, in CAPPELLETTO-LOMBROSO, op. cit., p. 107.

11. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., pp.130-131.

12. Si fa qui riferimento al regolamento di esecuzione alla legge 26 luglio 1975, n.354, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 29 aprile 1976, n.431, successivamente modificato ed integrato con decreto del Presidente della Repubblica 18 maggio 1989, n.248 ed ora sostituito da una nuova versione appena approvata, per la cui illustrazione si rimanda all'apposita sezione.

13. FASSONE, op. cit., p. 163. Non si può però non rilevare come sia impropria la formulazione legislativa che configura l'assegnazione ad una colonia agricola o ad una casa di lavoro come due distinte misure di sicurezza, mentre esse invece ne costituiscono una unica, che può essere eseguita in due differenti modi, in DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p.131.

14. TRANCHINA, op. cit., p. 151.

15. MARCHETTI, sub art. 20 o.p., in GREVI-GIOSTRA-DELLA CASA, 'Ordinamento penitenziario' Commento articolo per articolo, Padova, 1997, p. 199.

16. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 133.

17. TRANCHINA, op. cit., p. 151; MONTELEONE, Aspetti teorici ed operativi, in AA.VV., Il lavoro dei detenuti, in Foro it., 1986, I, 1438.

18. BELLOMIA, Ordinamento penitenziario, in E. D., XXX, Milano, 1980, p. 920; MUCARICA, Lavoro dei detenuti e trattamento penitenziario, in Riv. Pen., 1987, p. 402.

19. GREVI, Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario a cinque anni dalla riforma, in AA.VV., Diritti dei detenuti, cit., p. 34.

20. FRANGEAMORE, Lo sviluppo del lavoro penitenziario: prodotto e prezzo, in Dir. Pen. e Proc., 1999, I, pp. 780-782.

21. Per una opinione contraria si veda BELLOMIA, op. cit., p. 925: «la terminologia usata serve a sottolineare la non coincidenza tra il lavoro penitenziario e il lavoro libero, proprio in quanto prevede che il primo debba tendenzialmente modellarsi sul secondo».

22. Sulla partecipazione di imprese esterne (pubbliche e private) alle lavorazioni effettuate all'interno del carcere tornerà il legislatore nel 1993; per la relativa trattazione si rimanda alla sezione all'uopo dedicata.

23. BETTINI, op. cit., p. 2.

24. Si fa qui riferimento sempre alla versione del 1976, in quanto tale previsione non è più presente nel nuovo regolamento di esecuzione. Per semplificazione descrittiva tutti i rinvii da ora in poi effettuati si riferiscono alla normativa di esecuzione del 1976, salvo poi la trattazione espressa della nuova versione nell'apposito capitolo.

25. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 127.

26. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 146.

27. Poi modificato dalla legge n. 296/1993.

28. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 139.

29. Tale previsione è ancora contemplata nel nuovo regolamento di esecuzione, anche se sub art. 47.

30. PITTAU, Indennizzo della disoccupazione in carcere: ipotesi di soluzione., in Prev. Soc., 1984, I, p. 464.

31. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 140.

32. LAMBERTUCCI, Il collocamento, in AA.VV., Il lavoro, cit., p. 1446.

33. AA.VV., Atti del convegno Lavoro e formazione dei detenuti, Il lavoro dei detenuti. Progetto e conquiste legislative, in Dem. Dir., 1986, p. 194.

34. CICCOTTI-PITTAU, Estensione ai detenuti dell'assicurazione contro la disoccupazione, in Sic. Soc., 1980, p. 358.

35. Tale previsione è stata lievemente modificate nel nuovo regolamento di esecuzione.

36. Tale questione è stata riaffrontata dal legislatore e risolta con la nuova disciplina per il collocamento dei detenuti ed internati introdotta dalla legge n.56/1987, per il cui commento si rimanda alla sezione apposita.

37. LAMBERTUCCI, op. cit., pp. 1447-1448.

38. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 140; BENEDETTI, op. cit., p. 184.

39. MARCHETTI, op. cit., p. 204.

40. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 141.

41. PATRONO, op. cit., p. 1172.

42. MARCHETTI, op. cit., p. 205.

43. Si fa qui sempre riferimento alla versione originaria dell'art. 20 o.p.

44. PATRONO, op. cit., p. 1169.

45. FASSONE, op. cit., p. 167.

46. Per quanto concerne la possibilità di far valere la responsabilità risarcitoria del Ministro di grazia e giustizia per l'infortunio subito da un detenuto lavoratore in occasione di attività lavorativa svolta per l'amministrazione penitenziaria, attraverso l'esercizio sia dell'azione extracontrattuale di responsabilità ex art. 2043 c.c. e sia di quella contrattuale basata sulla violazione degli obblighi di sicurezza a carico del detore di lavoro ex art. 2087 c.c., il requisito soggettivo della colpa o del dolo rappresenta in entrambi i casi un elemento costitutivo della fattispecie di illecito, dovendosi escludere la configurabilità di una responsabilità in base ad un criterio puramente oggettivo per l'evento collegato al rischio dell'attività svolta nell'interesse del datore di lavoro, cfr.: C. Cass., sez. lav., 10/5/1997, n.4097, in Riv. Giur. Lav., 1998, I, p.183, con nota di GALLI, Assicurazione contro gli infortuni e responsabilità dell'amministrazione penitenziaria nel lavoro carcerario, ivi, p.187.

47. BARBERA, op. cit., p. 223; CICCOTTI-PITTAU, Estensione ai, cit., pp. 354-355.

48. LAMBERTUCCI, I profili previdenziali, in AA.VV., Il lavoro, cit., p. 1150.

49. In proposito confronta recentemente Magistrato di sorveglianza Agrigento, 5 maggio 1999, il quale ha ritenuto non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 20 o.p. nella parte in cui non riconosce, oltre al diritto al riposo festivo e alla tutela assicurativa e previdenziale, il diritto alle ferie e alla relativa indennità sostitutiva nei confronti del detenuto lavoratore, in riferimento agli artt. 27 e 36 Cost., in F. It., 1999, II, 688.

50. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 143.

51. FASSONE, op. cit., p. 170.

52. PERA, Il lavoro dei detenuti, cit., p. 109; PAVARINI, La nuova disciplina, cit., p. 144.

53. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 143.

54. TRANCHINA, op. cit., p. 155.

55. MARCHETTI, sub art. 21, in GREVI-GIOSTRA DELLA CASA, op. cit., p. 209; CICCOTTI-PITTAU, Problematica previdenziale dei detenuti, in Sic. Soc., 1979, p. 540; CICCOTTI-PITTAU, Problematica del lavoro e della previdenza in carcere, in Lav. e Prev. Oggi, 1984, II, p. 2016.

56. La rubrica dell'originaria versione dell'art. 21 recitava Modalità del lavoro. Tale articolo sarà poi interamente sostituito ad opera della l. n.663/1986.

57. BENEDETTI, op. cit., p. 182.

58. KOSTORIS, Lavoro carcerario, in Nov. Dig. It., app., IV, Torino, 1983, p. 754.

59. Si veda l'art. 45, 3ºcomma, reg. esec. che statuisce «la produzione è destinata a soddisfare nell'ordine le commesse dell'amministrazione penitenziaria, delle altre amministrazioni statali, di enti pubblici e di privati».

60. CANEPA-MERLO, Manuale di diritto penitenziario, Milano, 1996, p. 112.

61. KOSTORIS, op. cit., p. 754.

62. MONTELEONE, op. cit., p. 1442.

63. QUINTALIANI, Osservazioni sull'ammissione al lavoro esterno, in Rass. penit. crim., 1980, p. 615.

64. BENEDETTI, Sul lavoro all'esterno: interpretazione giuridica e caratteristiche., in Rass. penit. crim., 1983, p. 337.

65. Si fa qui riferimento ad una norma (art. 21 o.p.) non più vigente nei termini sopra riportati, in quanto interamente sostituita con una nuova formulazione dalla l. n.663/1986.

66. CESARI, Il lavoro all'esterno. Una svista o una intuizione del legislatore?, in Rass. penit. crim., 1984, pp. 259 ss.

67. BENEDETTI, op. cit., p. 340; per una opinione contraria si veda MARCHETTI, op. cit., p. 658.

68. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 145.

69. MUCARIA, op. cit., p. 402.

70. CESARI, op. cit., p. 267.

71. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 147.

72. PATRONO, op. cit., p. 1178.

73. AA.VV., ATTI DEL CONVEGNO LAVORO E FORMAZIONE DEI DETENUTI, op. cit., p. 195.

74. PAVARINI, La disciplina del lavoro dei detenuti, in AA.VV., L'ordinamento penitenziario tra riforma ed emergenza, a cura di Grevi, Padova, 1994, 212.

75. PAVARINI, op. ult. cit., p. 214.

76. AA.VV., ATTI DEL CONVEGNO LAVORO E FORMAZIONE DEI DETENUTI, op. cit., p. 195.

77. PAVARINI, op. ult. cit., p. 216.

78. VIDIRI, op. cit., p. 55.

79. La disciplina qui in esame è stata radicalmente modificata dal legislatore del 1986, quindi non è più in vigore nei termini sopra riportati.

80. PATRONO, op. cit., p. 1178.

81. TRANCHINA, op. cit., p. 153.

82. BETTINI, op. cit., p. 2.

83. BELLOMIA, op. cit., p. 925.

84. FASSONE, op. cit., p. 166.

85. L'art. 22 o.p. è stato riformulato ad opera del legislatore del 1986, ma il contenuto del 1ºcomma, prima parte, è rimasto sostanzialmente invariato, tranne la sostituzione delle tariffe sindacali con il riferimento ai contratti collettivi di lavoro.

86. È stato rilevato al riguardo che il legislatore comunitario ha «evidentemente ritenuto prematuro un più incisivo accostamento al lavoro libero, limitandosi a statuire che il lavoro penitenziario venga remunerato in equa misura, senza però indicare un parametro oggettivo», così MARCHETTI, sub art. 22 o.p., in GREVI-GIOSTRA-DELLA CASA, op. cit., p. 222.

87. KOSTORIS, op. cit., p. 751. In proposito numerose sono le pronunce che riconoscono come non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3, 1º e 2º comma, 27, 3º comma e 36, 1º comma Cost., la questione di legittimità costituzionale degli art. 22, 1º comma o.p., nella parte in cui assicura al lavoro del detenuto una retribuzione da calcolarsi sulla base di una mercede che può essere inferiore fino ad un terzo a quella delle tariffe sindacali; cfr.: T. Padova, 19 agosto 1977, in F. it., 1978, II, 152; T. Bologna, 2 agosto 1976, in F. it., 1978, II, 427; T. Padova, 9 maggio 1983, in Giur. Costit., 1984, II, 28; P. Roma, 5 marzo 1986, in F. it., 1986, I, 1430; P. Roma, 20 ottobre 1986, in Giur. Costit., 1988, II, 269. Per la pronuncia della Corte sul punto si veda infra par. 3.2.5.

88. MONTELEONE, op. cit., p. 1439; BELLOMIA, op. cit., p. 926.

89. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 150.

90. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., pp. 150-151.

91. VIDIRI, op. cit., p. 53.

92. BELLOMIA, op. cit., p. 926.

93. La composizione della commissione è stata oggetto di modifica nel 1986, per cui si riporta in questa sezione ancora la versione originaria della normativa.

94. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 150; FASSONE, op. cit., p. 166.

95. PAVARINI, La nuova disciplina, cit., p. 151.

96. Così recitava la normativa in esame nella versione originaria, poi modificata dalla legge n.663/1986, che ha abrogato i primi tre commi dell'articolo.

97. PATRONO, op. cit., p. 1179.

98. TRANCHINA, op. cit., p. 153.

99. KOSTORIS, op. cit., p. 751.

100. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 154.

101. MARCHETTI, sub art. 23, in GREVI-GIOSTRA-DELLA CASA, op. cit., p. 227.

102. In proposito cfr.: T. Bologna (senza data), in Rass. penit. e crim., 1982, p.860, in cui si ritiene che soltanto il lavoro subordinato interno prestato alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria fosse assoggettabile alla trattenuta dei tre decimi a favore della Cassa, mentre non lo fossero le retribuzioni dei condannati che lavorano all'esterno, alle dipendenze di datori di lavoro estranei all'amministrazione penitenziaria; inoltre la norma del regolamento penitenziario che assoggettava l'utile finanziario derivante dal lavoro autonomo dei detenuti alla trattenuta di tre decimi è illegittima, prevedendo la legge solo la trattenuta sulla retribuzione relativa al lavoro subordinato. Sempre in tal senso cfr.: T. Mantova, 7 giugno 1981, in Rass. penit. e crim., 1982, p.856, in cui si ritiene non legittima la trattenuta dei tre decimi operata sulla retribuzione dei detenuti che prestano lavoro a favore di soggetti diversi dall'amministrazione penitenziaria, in quanto ad essi legati da rapporti contrattuali.

103. BORSINI, Prelievo dalla mercede dei detenuti lavoratori di una quota destinata all'assistenza delle vittime del delitto: legittimità, limiti e tutela dei diritti dei detenuti, in AA.VV., Il lavoro, cit., p. 238. In merito alla soppressione della Cassa cfr.: T. Padova, 19 giugno 1984, in Rass. penit. e crimin., 1984, p. 485, in cui si ritiene che tale soppressione non comporti l'abrogazione della trattenuta dei tre decimi, anche se il sistema presenta gravi profili di incostituzionalità per violazione degli artt. 3, 1º e 2º comma, 36, 1º comma, 27, 3º comma Cost. In senso analogo cfr.: T. Varese (senza data), in Rass. penit. e crimin., 1984, p. 492, in cui si ritiene legittima la trattenuta dei tre decimi anche dopo la soppressione della cassa per il soccorso e l'assistenza alle vittime del delitto, poiché la funzione suddetta non è cessata essendo soltanto stata trasferita dallo stato agli enti locali. Per una diversa opinione cfr.: T. Torino (senza data), in Rass. penit. e crimin., 1984, p. 481, in cui si considera cessata, con decorrenza dal 1978, la trattenuta dei tre decimi, come conseguenza della soppressione della cassa.

104. BORSINI, op. cit., p. 244.

105. BELLOMIA, op. cit., p. 926; BETTINI, op. cit., p. 3; MUCARIA, op. cit., p. 403. In tal senso cfr.: ordinanza del giudice di sorveglianza T. Bologna, 2 agosto 1976, in Giur. Cost., 1978, II, 1096, in cui è stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 o.p., nella parte in cui consente che le retribuzioni dei detenuti lavoratori siano stabilite in misura inferiore sino a un terzo rispetto a quelle dei lavoratori liberi e dell'art. 23 o.p. nella parte in cui si prevede che i tre decimi della retribuzione dei detenuti lavoratori vengano versati alla Cassa per il soccorso e l'assistenza alle vittime del delitto, per violazione degli artt. 36 e 3 Cost.; per una analoga eccezione cfr.: ordinanza del giudice di sorveglianza di Padova, 19 agosto 1977, in Giur. Cost., 1977, II, 1463.

106. PAVARINI, La disciplina, cit., p.205.

107. Cfr.: C. Cost., 21/12/1978, n.87 in Giur. Cost., 1978, 1180.

108. È manifestamente inammissibile, perché sollevata nel corso di procedimento amministrativo dal magistrato di sorveglianza presso il tribunale di Padova, con ordinanza 9 maggio 1983, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 22, 1ºcomma, e 23, 1ºcomma, o.p. in riferimento agli artt. 3, 1ºe 2ºcomma, 27, 3ºcomma, e 36, 1ºcomma Cost., nella parte in cui assicurano al detenuto che lavora una remunerazione da calcolarsi sulla base di una mercede che può essere inferiore, fino ad un terzo, a quella delle tariffe sindacali, cfr.: ord. C. Cost., 7/6/1984, n. 166, in Giur. Costit., 1984, I, 1071. Nello stesso senso cfr.: ord. C. Cost., 2/4/1986, n.77, in Giur. Costit., 1986, I, 462.

109. Cfr.: C. cost., 11/4/1984, n. 103 in L. P., 1984, p. 201 s.

110. BERNARDI, La triplice declaratoria d'inammissibilità di questioni attinenti alla normativa sulla magistratura di sorveglianza, in L. P., 1984, pp. 350-351.

111. Successivamente alla sopra riportata sentenza cfr.: T.Torino, 15 giugno 1984, in Rass. penit. e crim., 1984, p.482, in cui si statuisce che il magistrato di sorveglianza, pur nella convinzione dell'illegittimità della trattenuta dei tre decimi, non può ritenere in sede di reclamo e con ordine di servizio viziati di illegittimità atti emanati in materia riservata ad altro organo; T. Roma, 20 maggio 1985, in F. it., 1986, III, 238, in cui si ritiene non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3, 27,36 e 53 Cost. la questione di legittimità costituzionale dell'art. 23 o.p., nella parte in cui prevede la detrazione dalla mercede di una quota di tre decimi da destinarsi alla beneficenza pubblica (anziché alla soppressa cassa per il soccorso ed assistenza alle vittime del delitto), ma, stante la natura amministrativa dell'ordine di servizio e del procedimento promosso con reclamo dal detenuto, il giudizio di costituzionalità della norma non può essere promosso dal magistrato di sorveglianza, ma dal pretore in funzione di giudice del lavoro; ancora in tal senso T. Varese (senza data), in Rass. penit. e crim., 1984, p.492.

112. BERNARDI, op. cit., p. 349.

113. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 155.

114. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 155.

115. MARCHETTI, op. cit., p. 228.

116. MARCHETTI, sub art. 24, in GREVI-GIOSTRA -DELLA CASA, op. cit., p. 230.

117. GREVI, Risarcimento dei danni da reato e lavoro penitenziario, in R. it. d. proc. pen., 1975, p. 98.

118. GERVI, op. ult. cit., pp. 102-109.

119. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 158.

120. CANEPA-MERLO, op. cit., p. 115; PERA, Il lavoro dei, cit., p. 110.

121. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 158.

122. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 160.

123. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 160.

124. TRANCHINA, op. cit., p. 154.

125. FASSONE, op. cit., p. 167.

126. PAVARINI, La nuova disciplina, cit., p. 147.

127. VIDIRI, op. cit., pp. 56-57.

128. Anche tale norma è stata integralmente sostituita ad opera della legge n.663/1986.

129. PAVARINI, op. cit., p. 202.

130. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. cit., p. 331; BELLOMIA, op. cit., p. 934.

131. FASSONE, op. cit., p. 170, VIDIRI, op. cit., p. 59.

132. Cfr.: C. cost. 11/4/84, n.103, cit.

133. AA.VV., Atti del convegno CARCERE & LAVORO, a cura della Provincia di Firenze e dell'Assessorato alla Sicurezza Sociale, Firenze, 1986, intervento di Benigni, p. 29.

134. LA GRECA, A dieci anni dalla riforma, in AA.VV., Il lavoro dei detenuti, cit., p. 1437.

135. MONTELEONE, op. cit., 1442.

136. BASILE-FASSONE-TUCCILLO, La riforma penitenziaria. Commento teorico pratico alla l.663/1986, Napoli, 1987, p. 31.

137. PAVARINI, La disciplina, cit., p. 216.

138. AA.VV., Atti del convegno CARCERE & LAVORO, cit., intervento di Gozzini, p.16.

139. AA.VV., Atti del convegno CARCERE & LAVORO, cit., intervento di Margara, p.190.

140. Tale comma è stato nuovamente riformulato dal legislatore del 1993, per cui la versione qui riportata non è più in vigore.

141. MONTELEONE, sub art. 5 L.663/86, in AA.VV., Commenti articolo per articolo. Riforma penitenziaria, in L. p., 1987, p.125.

142. FASSONE-BASILE-TUCCILLO, op. cit., p.34.

143. MONTELEONE, op. ult. cit., p. 126.

144. MONTELEONE, op. ult. cit., p. 127; PATRONO, op. cit., p. 1183.

145. PAVARINI, op. ult. cit., p. 217.

146. PATRONO, op. cit., p. 1183.

147. MONTELEONE, op. ult. cit., p. 128.

148. PAVARINI, La disciplina, cit., p. 217.

149. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, Ordinamento penitenziario e misure alternative alla detenzione, Milano, 1987, p. 169.

150. MONTELEONE, op. ult. cit., p. 128.

151. PAVARINI, op. ult. cit., p. 218.

152. DI GENNARO-BONOMO-BREDA, op. ult. cit., p. 169.

153. BASILE-FASSONE-TUCCILLO, op. cit., p. 35.

154. In proposito è stato statuito che la previa autorizzazione dell'autorità giudiziaria competente per l'ammissione del lavoro all'esterno non è assoggettabile ad impugnazione, cfr.: C. Cass., 2/ 5/ 1989, in Giust. Pen., 1990, II, p.83.

155. Il decreto con il quale il magistrato di sorveglianza approva il provvedimento di ammissione al lavoro all'esterno non è suscettibile di ricorso in Cassazione poiché esso ha carattere amministrativo, non giurisdizionale, e non rientra tra gli atti che incidono sulla libertà personale, ricorribili in Cassazione ex art. 111 Cost., cfr.: C. Cass., sez. I, 30/3/1993, in R. F. it., 1993, 2173; C. Cass., sez. I, 23/6/1993, in R. F. it., 1994, 1802; C. Cass., sez. I, 19/5/1995, in R. F. it., 1996, 1441. Per una opinione contraria cfr.: T.a.r. Piemonte, 16/3/1990, n. 115, in R.I.D.P.P., 1991, p.1050.

156. PAVARINI, op. ult. cit., p. 129.

157. CANEPA-MERLO, op. cit., p. 157.

158. BASILE-FASSONE-TUCCILLO, op. cit., p. 36.

159. PAVARINI, op. ult. cit., p. 129.

160. PAVARINI, op. ult. cit., p. 129; MONTELEONE, op. ult. cit., p. 130; BASILE-FASSONE-TUCCILLO, op. cit., p. 36; MARCHETTI, sub art. 21, cit., p. 213.

161. PAVARINI, op. ult. cit., p. 221. Cfr. infra 3.2.5.

162. MONTELEONE, op. ult. cit., p. 132.

163. PAVARINI, op. ult. cit., p. 221.

164. PAVARINI, op. ult. cit., p. 222.

165. MONTELEONE, op. ult. cit., p. 132.

166. MARCHETTI, op. ult. cit., p. 225.

167. AA.VV., Atti del CONVEGNO CARCERE & LAVORO, cit, intervento di Margara, p. 45-46.

168. AA.VV., Atti del CONVEGNO CARCERE & LAVORO, cit, intervento di Baracca, p. 45.

169. Cfr.: C. Cost. 13/12/1988, n.1087, in F. it., 1989, I, p. 3071.

170. La Corte ha comunque ritenuto che il lavoro svolto dal detenuto all'interno del carcere alla diretta dipendenza dell'amministrazione penitenziaria, pur avendo delle proprie peculiarità che incidono sulla struttura del rapporto e sui suoi elementi essenziali, deve essere protetto in base ai principi costituzionali sanciti agli artt. 35 e 36 Cost., in VITELLO, Lavoro penitenziario: brevi riflessioni alla luce della sentenza n. 1087 del 30 novembre 1988, in Cass. Pen., 1989, I, p. 951.

171. GALLI, 'Mercede' e 'remunerazione' del lavoro del detenuto, in Giur. Cost., 1988, p. 5305; FUMO, Una questione recente ed un'altra per troppo tempo rimossa. La Corte Costituzionale scioglie due importanti nodi in tema di lavoro penitenziaro, in Rass. penit. crim., 1989, p. 80.

172. MARRA, Lavoro carcerario ed equa retribuzione, in Riv. it. dir. lav., 1993, II, p.16.

173. COMBA, Una solidarietà per categorie nell'ambito del dovere tributario, in Guir. it., 1992, I, p. 1223.

174. Cfr.: C. cost. 18/2/1992, n.49, in F. it., 1992, I, p.611.

175. GALLI, Sulla retribuzione del lavoro dei detenuti, in Giur. cost., 1993, I, p. 504. La sentenza della Corte Costituzionale sopra riportata è destinata ad esplicare i suoi effetti per le trattenute operate anteriormente alla l. n.663 del 1986, e cioè in relazione ai rapporti da essa regolati in tale periodo, salvo il limite della definitiva e intangibile non rilevabilità del trattamento economico del detenuto, cfr.: C. Cass., sez. I, 22/5/12992, in Mass. Cass. Pen., 1992, fasc. 12, 18.

176. In proposito si è ritenuto che a tale credito si applica la prescrizione quinquennale ex art. 2948 c.c. che decorre non dalla sentenza C. Cost. 18/2/1992, n. 49, ma dalla maturazione dei singoli ratei della mercede, cfr.; P. Roma, 5 novembre 1993, in Nuovo dir., 1994, p. 195. Tale prescrizione quinquennale, conseguenza della sempre maggiore assimilazione del lavoro carcerario a quello subordinato, si applica anche a tutti gli altri crediti da lavoro, con decorrenza dalla data di cessazione dell'espiazione della pena, cfr.: T. Firenze, 31 marzo1998, in R. F. it., 1999, p.1631.

177. MARCHETTI, sub art. 69, in GREVI-GIOSTRA-DELLA CASA, op. cit., p. 662.

178. Si veda in proposito anche l'introduzione operata dalla l. 663/1986 all'art. 14-ter, 3ºcomma, il quale prevede la partecipazione al sopra riportato procedimento del difensore del detenuto e del pubblico ministero. La mancata osservazione da parte del magistrato di sorveglianza del precetto di cui all'art. 14-ter, 3ºcomma (cioè l'omessa comunicazione al difensore della data fissata per la decisione, relativa quindi all'intervento, all'assistenza ed alla rappresentanza delle parti), determina una nullità di ordine generale, ai sensi dell'art. 178, lett. c), c.p.p., nullità insanabile e rilevabile di ufficio in ogni stato e grado del processo, ex art. 180, c.p.p., cfr.: C. Cass., sez. I, 21/3/1993, in R. F. it., 1994, p.1802.

179. MONTELEONE, op. ult. cit., p. 217.

180. Cfr.: C. Cost., 11/2/1999, n.26, in Guida al diritto, 1999, n.11, p.90.

181. IZZO, Nota a C. Cass., 21/7/1999, n.490, in F. it., 2000, I, 434-437.

182. Ancora per la competenza del pretore in funzione di giudice del lavoro si era pronuncia la C. Cass., sez. lav., 19/7/1991, n. 8055, in F. it., 1991, 2354.

183. Cfr.: C. Cass., sez. lav., 7/6/1999, n.5605, in R. F. it., 1999, p.1631; C. Cass., sez. un., 21/6/1999, n.490, in F. it., 2000, I, 434; C. Cass., sez. un., 14/12/1999, n. 899, in F. it., 2000, I, 434.

184. Per le controversie introdotte anteriormente all'entrata in vigore della legge Gozzini, relativamente ai reclami rivolti al magistrato di sorveglianza ai sensi dell'art. 69 o.p., rimane ferma, in base al principio tempus regit actum, la competenza del pretore in funzione di giudice del lavoro, considerata l'allora natura non giurisdizionale del procedimento innanzi al magistrato di sorveglianza.

185. BARBERA, op. cit., p. 219.

186. In merito a tale questione cfr.: C. Cass., sez. I, 28/1/1991, in Mass. Cass. Pen., 1991, fasc.9, 4, in cui si statuisce che una volta che la direzione dell'istituto abbia adempiuto gli obblighi previsti dall'art. 19, 2º comma, l. 56/1987, il magistrato di sorveglianza non ha l'obbligo né il potere di intervenire presso l'ufficio statale competente perché provveda alla liquidazione dell'indennità di disoccupazione, né l'amministrazione penitenziaria può essere chiamata a rispondere in caso di mancata corresponsione di detta indennità, una volta che il nominativo del detenuto sia stato segnalato all'ufficio di collocamento ed all'ente previdenziale.

187. PAVARINI, La disciplina, cit., pp. 226-227.

188. Si tratta della l.r. 8/1/1990, n.1. In proposito, v. PETRINI, Detenuti semiliberi o ammessi al lavoro esterno ed impiego sperimentale a protezione dell'ambiente in una recente legge della regione Piemonte, in L.P., 1990, p. 447 s.

189. PAVARINI, op. ult. cit., pp. 227-228.

190. MARCHETTI, sub art. 21, cit., p. 215.

191. PAVARINI, op. ult. cit., p. 228.

192. AA.VV., Atti del Convegno Nazionale Lavoro e percorsi di alternatività al carcere. Progetto di avviamento al lavoro dei detenuti nella regione Emilia-Romagna, intervento di Pavarini, Bologna, 1989, p. 325.

193. MARCHETTI, op. ult. cit., p. 215.

194. MARCHETTI, op. ult. cit., p.214.

195. MACCORA, Il lavoro dei detenuti: una proposta da San Vittore, in Questione Giustizia, 1999, p. 157.

196. AA.VV., Atti del convegno CARCERE & LAVORO, cit., intervento di Benigni, pp. 36-37.

197. AA.VV., Atti del convegno CARCERE & LAVORO, cit., intervento di Benigni, pp. 35-36.

198. PAVARINI, La disciplina, cit., p. 232.

199. MARROCCA, op. cit., p. 158.

200. A. AVV., Atti del convegno CARCERE & LAVORO, cit., intervento di Benigni, p. 32.

201. GIORDANO, sub art. 2, d.l.14/6/1993, n.187, in Commento articolo per articolo, in L. p., 1993, p. 691.

202. GIORDANO, op. cit., p. 691.

203. PAVARINI, La disciplina, cit., pp. 232-233.

204. MARCHETTI, sub art. 20, cit., p. 203.

205. MARCHETTI, op. ult. cit., p. 205.

206. GIORDANO, op. cit., p. 691.

207. MARCHETTI, op. cit., p. 206; GIORDANO, op. cit., p. 691.

208. PAVARINI, La disciplina, cit., p. 234.

209. GIORDANO, op. cit., p. 690.

210. PAVARINI, op. ult. cit., p.234.

211. MARCHETTI, sub art. 20-bis, in GREVI-GIOSTRA DELLA CASA, op. cit., p. 211.

212. MARCHETTI, op. ult. cit., p. 212.

213. GIORDANO, op. loc. cit., p. 690; PAVARINI, op. loc. cit., p. 234.

214. GIORDANO, op. cit., p. 690.

215. MARCHETTI, sub art. 25-bis, in GREVI-GIOSTRA-DELLA CASA, op. cit., p. 236.

216. GIORDANO, op. cit., p. 690.

217. GIORDANO, op. cit., p. 689.

218. MARCHETTI, op. ult. cit., p. 235.

219. MARCHETTI, op. ult. cit., p. 235.

220. GIORDANO, op. cit., p. 689.

221. FRANGEAMORE, op. cit., p. 780.

222. FRANGEAMORE, op. cit., p. 783.