Introdução
O presente trabalho foi motivado, essencialmente, por inquietações decorrentes do exercício da prática profissional da pesquisadora como Assistente Social, na condição de extensionista universitária, desde 1992, da Comissão de Direitos Humanos da Universidade Federal da Paraíba. Tal prática, inicialmente voltada para ações políticas (1) de cunho denunciatório das violações de Direitos Humanos praticadas por agentes públicos estatais, ampliou-se, posteriormente, para a intervenção social de caráter político-pedagógico, convergindo para debates teóricos e discussões políticas acerca da temática Segurança Pública, sob a ótica do respeito, da defesa e da promoção dos Direitos Humanos e numa perspectiva interdisciplinar.
Trazer a Segurança Pública ao debate sob a ótica do respeito aos Direitos Humanos significa que a execução dessa política deve pautar-se na observância dos preceitos legais, não se concebendo, portanto, que se apresente acima da lei, como violadora de direitos. Com a interdependência dos objetivos de defesa e de promoção desses direitos, a Segurança Pública passa a ser vista como instrumento de garantia da defesa dos direitos do cidadão, seja frente ao abuso praticado pelos agentes do Estado, seja na salvaguarda da liberdade de um cidadão em relação a outro, convergindo para a garantia das liberdades civis. Simultaneamente, devem ser pautadas de forma sistemática, na política de segurança pública, outras demandas de segurança dos cidadãos decorrentes da complexidade dos problemas de violência e de criminalidade, cabendo, por conseguinte, a intervenção estatal na área de Segurança Pública muito além do âmbito dos direitos civis, conforme orientação do Sistema Único de Segurança Pública.
A possibilidade de participar de debates e reflexões teóricas sobre Segurança Pública associada à temática Direitos Humanos, com policiais e membros da sociedade civil, fomentou questionamentos relacionados à configuração da política de Segurança Pública, principalmente no que diz respeito ao seu papel como instrumento político de efetivação de direitos. A partir daí, pressupõe-se a necessidade de vincular a questão da Segurança Pública ao campo teórico das demais políticas públicas, como também às discussões teóricas relativas ao Estado Democrático de Direito, além de situá-la na relação a ser estabelecida entre Estado e Sociedade num contexto democrático.
Tomando-se por referência a Constituição brasileira em vigor a partir de 1988, constata-se um grande paradoxo existente entre a formalização dos Direitos Humanos e a sua efetivação, sobretudo em razão da tensão existente entre o Estado enquanto instrumento de poder e força e seu papel constitucional de defensor e promotor de direitos primordialmente atribuídos a esse mesmo Estado, inspirado em princípios democráticos consoantes às características do Estado Democrático de Direito.
A prática da pesquisadora em Direitos Humanos possibilitou a constatação de que este paradoxo encontra-se, nitidamente, refletido na política de Segurança Pública levada a efeito e que se mantém orientada, predominantemente, por uma linha antidemocrática, favorecendo a conservação da situação vigente. Esta é sustentada por uma cultura autoritária, fortalecida pela última ditadura estabelecida no Brasil, voltada essencialmente à ação repressiva, muitas vezes, configurada como prática social de violência.
A política pública, nesta área, tem-se revelado ineficiente e ineficaz para responder às demandas sociais relacionadas à segurança e o Estado brasileiro, através de seus agentes, tem-se caracterizado, contraditoriamente, como violador dos direitos do cidadão, em virtude de sua prática social pautada no exercício abusivo do monopólio estatal da violência. Por conseguinte, o quadro de crise apresentado pela Segurança Pública no país é extremamente preocupante, havendo concordância entre vários autores (2) quanto à ameaça que esta representa ao Estado Democrático de Direito.
Diante desse quadro paradoxal, constatam-se crescentes dúvidas quanto à possibilidade de efetivação de uma política pública em segurança congruente com o Estado Democrático de Direito. Ou seja, há profundas interrogações quanto à viabilidade de uma política estatal de Segurança Pública que se inspire em princípios democráticos e se configure como garantia de direitos de todos, sobretudo quando o Governo Federal adotou, formalmente, uma política com essas características, cujo alcance ainda não é perceptível na sociedade.
A presente pesquisa foi implementada na tensão demarcada pela incongruência das práticas de Segurança Pública com o Estado Democrático de Direito e com os objetivos propostos pela nova política, que lhe atribuem um caráter democrático e redirecionam-na para a garantia dos Direitos Humanos, sobretudo tendo em vista as novas demandas sociais emergentes em virtude da complexidade do problema da violência e da criminalidade na sociedade brasileira. Sinteticamente, é possível dizer que o recorte do objeto de estudo teve como núcleo condutor a política pública de segurança e o Estado Democrático de Direito, focalizando-se entre o velho e o novo modelo.
O objetivo principal deste trabalho tem como fulcro a análise do processo de transição do velho modelo de segurança para a nova política de Segurança Pública, na Paraíba, a partir do conhecimento das práticas dos policiais militares e de seu próprio ponto de vista, visando à detecção dos fatores que estariam bloqueando a passagem das concepções e práticas autoritárias tradicionais à democratização dessa política. Em outras palavras, esta tese considerou como questão relevante identificar possíveis fatores que estariam bloqueando a implantação da nova política de Segurança Pública, proposta pelo Plano Nacional de Segurança Pública fundamentado em princípios democráticos e na garantia de Direitos Humanos, considerando-se que, desde 2003, o Estado da Paraíba incorporou-se ao referido Plano.
Partiu-se, portanto, da hipótese de que a mudança com vistas à democratização da política de Segurança Pública, - historicamente consolidada sob a ótica do autoritarismo e apoiada pelo monopólio estatal da violência - dependeria, fundamentalmente, do processo de construção de uma nova cultura política, principalmente por parte dos gestores e implementadores da política de Segurança Pública.
A compreensão de cultura que orientou esta análise envolve aspectos objetivos e subjetivos de forma ampla, consoante ao entendimento de Ely Chinoy (2006), apreendida e partilhada como modo de vida, perpassando o modo de sentir, pensar e agir do indivíduo, ou do sujeito de direito e de deveres, quando se tem por referência a relação Estado e sociedade.
A construção teórica pautou-se em levantamento bibliográfico sobre a temática segurança pública e direitos humanos, percorrendo a leitura dos autores clássicos e contemporâneos. Os autores clássicos focados foram Hobbes (2000) e Locke (1999), por constituírem-se nos principais fundadores da teoria contratualista, que apresentam duas explicações bastante diferentes para a garantia de direitos: um autor dá ênfase à segurança do Estado, o outro à segurança de cidadãos. A seguir, destaca-se a discussão teórica de segurança pública apoiada na força, com base em Marx Weber (2003 e 2004), ao reconhecer o Estado como monopólio da violência estatal legítima.
A fundamentação teórica marxista promove a crítica à concepção burguesa de segurança pública, assim como as demais políticas públicas, a partir da crítica ao Estado.
Como mostra Maria Helena de Almeida Lima (1984, p. 33) o Estado passa a ser "visto apenas numa relação de domínio enquanto violência de classe, colocando-se como poder organizado de uma classe sobre a outra", ou, ainda, como instrumento de poder a serviço exclusivo da classe dominante. Por isso, o monopólio legítimo da violência pelo Estado também é um monopólio exercitado pela burguesia contra a maioria da população para manter os seus interesses. O liberalismo prega a defesa dos direitos de todos os cidadãos, mas na prática o projeto liberal pauta-se pela defesa dos direitos de uma classe social contra a outra. Nesta perspectiva, segundo a abordagem estruturalista defendida por Althusser (2003), a estrutura de segurança é caracterizada apenas como aparelho repressivo do Estado ou braço armado do Estado, em última análise, contra seus próprios cidadãos. Esta leitura crítica de segurança pública está sinalizada na obra de Heloisa Helena Fernandes, intitulada Política e Segurança, produzida em 1973.
Apesar de significativas contribuições, o marxismo elaborou mais uma crítica à doutrina liberal de segurança pública do que propriamente uma nova concepção de segurança pública. Percebe-se, portanto, que o debate teórico sobre o tema Segurança Pública, entre os pensadores marxistas não tem acompanhado as discussões que fundamentam as demais políticas públicas, sobretudo quando se trata de uma concepção ampliada de Estado, de acordo com a visão gramsciana.
No desenvolvimento da tese, os modelos acima sinalizados estão presentes de forma implícita ou explícita nos debates atuais sobre a segurança pública no Brasil. A tese central que guia o trabalho é que a herança do modelo de segurança pública como defesa do Estado, e/ou do patrimônio de grupos privilegiados, fundamentado no uso da força, ainda é muito forte e presente na teoria e na prática dos aparelhos de segurança pública no Brasil, apesar de mais de 20 anos de democratização. Por isso, o novo modelo de segurança pública, proposto pelo Governo Federal e por setores da sociedade civil organizada, encontra dificuldades para se impor como modelo hegemônico. No decorrer da construção da tese procurou-se identificar os fatores que impedem ou tornam muito difícil a implantação deste modelo de forma generalizada e fatores que apontam para a possibilidade de democratização da segurança pública.
Atualmente, encontra-se em cena um debate político na sociedade e no Estado sobre o modelo de segurança pública plausível e coerente para que o Brasil avance, também, neste âmbito, em direção a um verdadeiro Estado Democrático de Direito. Reconhecer quais são as concepções em jogo e os obstáculos a serem superados pode ser uma contribuição valiosa para a implementação de uma nova política segurança pública que tanto precisamos diante do crescimento assustador da violência em nosso país.
Por conseguinte, fez-se a opção por uma construção teórica congruente com a nova proposta política de Segurança Pública, tendo como eixo estruturante o Estado Democrático de Direito, que remete a uma visão de Segurança Pública essencialmente ligada a uma concepção ampliada dos Direitos Humanos, que vai além dos direitos civis e não restringe a segurança pública à noção de monopólio legítimo da força. Entende-se que o direito à segurança insere-se, também, no conjunto dos direitos coletivos.
Por tais razões, optou-se por uma aproximação que permitisse a reflexão sobre a Segurança Pública na perspectiva das políticas públicas, com foco principalmente social, mesmo considerando-se a falta de sistematização devida dessa política, sob a ótica da cultura dos Direitos Humanos, construída a partir do processo de lutas sociais.
Em termos objetivos, a construção teórica da presente pesquisa vincula-se ao movimento deflagrado pela sociedade, na atualidade, diante dos problemas enfrentados em decorrência do clima de (in)Segurança Pública difundido, principalmente, nos centros urbanos, impulsionando a preocupação de estudiosos, sobretudo da área de Ciências Humanas. Neste bojo, é que se coloca a emergência de novos modelos teóricos que dêem suporte ao debate político difundido sobre a Segurança Pública.
O percurso teórico-metodológico seguido neste estudo, portanto, tomou por base Eduardo Mourão Vasconcelos (2004) no que diz respeito à sua defesa da não-homogeneização do conhecimento e da não-fundamentação no imperialismo epistemológico e paradigmático das ciências, ao mesmo tempo em que defende a não-fragmentação dos saberes.
Para o autor, o imperialismo epistemológico e paradigmático no campo das ciências sociais converge para a "onipotência" de uma determinada teoria, quando defendida como único caminho para "capturar a essência e todos os sentidos implícitos" contidos na dinâmica, "dos fenômenos culturais e subjetivos", ou de modo que a "complexidade da vida social" pode não ser acompanhada (VASCONCELOS, 2004, p. 43).
Sob esta ótica foi construída a fundamentação teórica desta tese, que adotou a democracia e os Direitos Humanos como categorias analíticas, as quais merecem destaque por serem balizadoras no processo de revisão dos paradigmas tradicionais de Segurança Pública, ao mesmo tempo em que se apresentam como suporte político do processo de luta pela mudança da Segurança Pública. Embora, em geral, discutidas isoladamente, estas duas temáticas não são apenas complementares, mas apresentam uma forte reciprocidade. A socióloga Maria Vitória Benevides (2007, p. 333) chega mesmo a afirmar que as duas deveriam ser tomadas como sinônimos.
Segundo este entendimento, adotou-se uma visão de Segurança Pública que assume diversas dimensões: civil, política, econômica, cultural e social, dos Direitos Humanos, considerada como visão ampliada na medida em que visa à garantia do direito à segurança de todos indistintamente, não protegendo apenas direitos de caráter individual, mas também coletivos. Entendido, aqui, como um novo modelo teórico, condizente com o Estado Democrático de Direito e as demandas sociais emergentes relacionadas à segurança pública. O postulado modelo encontra-se pontuado em Giuseppe Tosi (2002), Paulo Sergio Pinheiro (1997), Alba Zaluar (1999), Angelina Peralva (2000), Sergio Adorno (2002), Ana Lúcia Sabadell (2003), Paulo Mesquita Neto e Eduardo Capobiano (2004), Luiz Eduardo Soares (2006 e 2007), dentre outros. Este modelo encontra-se melhor explicitado a partir de uma abordagem histórico-conceitual sobre a segurança pública feita pelo autor português José Ferreira de Oliveira (2006), conforme poderá ser visto no capítulo I.
A leitura destes autores permite a crítica ao monopólio da força legítima pelo Estado, não por considerá-lo desnecessário ao Estado Democrático de Direito, mas em razão do uso indevido dessa prerrogativa atribuída ao Estado, ao ser constatada a exploração do uso da força de forma abusiva ou distorcida, caracterizando o que seria a segurança pública acima dos parâmetros legais. E, também, em razão da persistência do uso da noção de monopólio estatal da violência, ou poder de polícia, como saída exclusiva para o complexo problema da violência e da criminalidade.
Apesar do foco da pesquisa empírica convergir para a política de Segurança Pública da Paraíba, na medida em que esta se apresenta articulada ao programa Sistema Único de Segurança Pública - SUSP, este é também abordado como referência no campo empírico. O referido programa orienta-se para a configuração de um instrumento de inovação na política estatal de segurança, em nível nacional, ao apresentar propostas de mudanças congruentes com a ordem democrática.
Vale salientar, que a Segurança Pública no Brasil foi, historicamente, apresentada como uma política autoritária, discriminatória, tendo como traço fundamental muito mais a negação do que a garantia de direitos, inspirando-se essencialmente na legitimidade do uso da força/violência pelo Estado. A Segurança Pública brasileira sempre foi empregada, preferencialmente, como instrumento político de repressão, direcionada aos que não se integraram à ordem social, classificados como "não cidadãos" (3) No período da ditadura militar, instaurada em 1964, reconfigurou-se e fortaleceu-se essa política à luz da Doutrina de Segurança Nacional, potencializando-se o uso da força, segundo uma concepção de Segurança Pública fundamentada essencialmente no combate ao "inimigo interno", consoante à ideologia militar, verificando-se então um distanciamento ainda maior entre a Segurança Pública e a sua possível democratização.
Diante de diversos aspectos negativos, de diferentes naturezas, desvelados pelo velho modelo de Segurança Pública, considera-se que a nova política de segurança, que aparece imbricada no SUSP, mesmo não estando isenta de traços criticáveis, tem o seu mérito, sobretudo por pautar-se no respeito e na promoção dos Direitos Humanos, inspirando-se em princípios democráticos. Além de enfatizar a prevenção, a concepção de segurança que embasa o SUSP dá prioridades aos grupos sociais que, enquanto sujeitos de direito, sempre estiveram fora desta política pública. Por outro lado, deve-se considerar, também, que o crescimento vertiginoso da violência e da criminalidade suscita novas demandas para a política de Segurança Pública, que não se restringem à prática repressiva.
Concorda-se, portanto, com Luiz Eduardo Soares e Miriam Guindani (2007, p. 143,145), ao defenderem que as políticas de prevenção da violência criminal devem ir à repressão qualificada. Neste sentido, há que destacar a falta de registros e de sistematização de dados relacionados ao uso, legítimo ou abusivo, da força por parte dos profissionais da Segurança Pública. Assim sendo, o recorte empírico deste estudo centralizou-se na análise do processo de mudança da Segurança Pública na Paraíba, prioritariamente em torno da prevenção em segurança, tomando, mais precisamente, como referência as tentativas de implementação do Policiamento Comunitário.
Embora a pretensão inicial da pesquisadora fosse a realização de uma investigação em dois âmbitos, mirando tanto o campo social dos profissionais da área de segurança pública quanto a Sociedade Civil, a proposta foi revista no decorrer dos trabalhos, em virtude do exíguo tempo imposto à sua conclusão. Diante da necessidade de escolher entre esses dois campos sociais, optou-se pelo estatal priorizando-se os policiais, por considerar-se que estes relevantes atores institucionais da política de Segurança Pública são raramente tomados como sujeito de estudos científicos e que ouvi-los sobre o modo de pensar e fazer Segurança Pública contribuiria para preencher uma importante lacuna. Considerada a experiência acumulada na área de segurança pública e direitos humanos, possibilitando a aproximação com os profissionais da política de segurança pública e a superação de preconceitos, em relação aos policiais, os quais para a maioria da população se apresentam socialmente como o diferente ou "outro" (MARTINS, 2004, p. 289), optou-se pela realização de entrevistas.
Partiu-se do entendimento que o uso da técnica de entrevista "permite tratar de temas complexo" como afirmam Alda Judith Alves-Mazzotti e Fernando Gewandsznajder, principalmente quando utilizada "sem um fraseamento e uma ordem rigidamente estabelecidos para as perguntas, assemelhando-se muito a uma conversa", de modo que possibilite a compreensão do "significado atribuído pelos sujeitos" (ALVES-MAZZOTI; GEWANDSZNAJDER, 2004, p. 168) em relação ao modo de sentir, pensar e fazer segurança pública.
Por conseguinte, utilizou-se a entrevista qualitativa, aproximando-se da entrevista semi-estruturada (4), considerada instrumento de pesquisa primordial, principalmente quando se objetiva uma compreensão das crenças, atitudes, valores e motivações de atores em relação a determinado assunto em contexto social específico (GASKELL, 2002, p.65)
Considerando-se que a Polícia Militar, constitucionalmente definida como polícia ostensiva, tem a incumbência de efetivar práticas preventivas - diferentemente da Polícia Civil, que tem o papel investigativo - elegeram-se como sujeitos deste estudo os policiais militares da Paraíba que estiveram mais próximos da temática dos Direitos Humanos, seja como membros do Conselho Estadual de Defesa de Direitos do Homem e do Cidadão - CEDDHC, seja por terem vinculação com práticas policiais de cunho preventivo ou, ainda, por integrarem o Movimento Cidadania e Segurança que vislumbra a ação coletiva como saída para os problemas enfrentados por eles próprios frente à Instituição Policial que integram.
Com a escolha destes policiais que, de certo modo, já tiveram aproximação com experiências democráticas, esperava-se que não fossem reproduzidos discursos fechados contra a cultura dos Direitos Humanos, já tão conhecidos, a exemplo, da famosa frase: "Direitos Humanos como defensores de bandidos". A preocupação principal era estabelecer o diálogo com esses policiais de modo que pudessem apontar possibilidades e limites para o processo de mudança da política de segurança.
Mesmo assim, os entrevistados não deixaram de expressar ambigüidades entre o novo e o velho modelo de segurança pública, seja quando manifestaram suas opiniões sobre estes modelos, seja quando se referiram aos demais policiais, totalmente avessos aos Direitos Humanos.
Dos grupos acima explicitados, foram convidados a participar da pesquisa 15 policiais de posição hierárquica distinta, sendo 8 oficiais e 7 praças. Do total, 3 eram do sexo feminino, sendo uma praça e duas oficialas, mas apenas uma se dispôs a conversar. Mesmo assim, no momento da entrevista, ela explicitou falta de crença em qualquer possibilidade de mudança da segurança pública e não permitiu avançar o diálogo. A outra oficiala, ao ver o roteiro de questões, afirmou que não poderia falar sobre política, no entanto, fora do campo da pesquisa, estabeleceu o diálogo fazendo comentários sobre sua atuação em experiência preventiva, não incluídos na análise. A terceira policial feminina (praça) declarou indisponibilidade de agenda. No total, participaram da pesquisa 12 policiais, sendo 6 praças e 6 oficiais.
A maioria das entrevistas foi realizada nos meses de janeiro e março/2009, com policiais que trabalham, em João Pessoa. Diante da necessidade de complementar dados foram realizadas, posteriormente, duas entrevistas com policiais do Batalhão da Polícia Militar, com sede na cidade de Campina Grande, no mês de maio do presente ano.
Cabe ainda informar que no momento de realização das entrevistas, no início do ano passado, havia um cenário excepcional na história política do Estado da Paraíba. Naquela ocasião, transcorreu a posse de José Targino Maranhão ao Cargo de Governador do Estado, em substituição a Cássio Cunha Lima, que teve seu mandato cassado (5).
Registra-se, ainda, a rica experiência vivida pela pesquisadora ao ouvir esses profissionais, que trazem consigo uma carga de emoção acumulada diante da forte vinculação orgânica com a instituição e do envolvimento com uma prática profissional, por demais estressante. As entrevistas expressaram sentimentos de alegrias, tristezas, dor, satisfações, insatisfações, esperanças e desesperanças, que atravessam limites e possibilidades da garantia do direito à segurança do cidadão pelo Estado Democrático de Direito. As sessões de entrevistas demonstraram que os profissionais da segurança pública necessitam sistematicamente de apoio psico-social, que deve ser urgentemente garantido por parte do Estado.
O presente trabalho foi construído principalmente a partir da pesquisa qualitativa - sem dispensar, porém, dados quantitativos secundários - portanto, além das entrevistas baseou-se também em pesquisa bibliográfica e análise de documentos oficiais. Neste aspecto, cabe ainda dizer que a escolha epistemológica, além de ter a preocupação de superar a dicotomia entre o método quantitativo e o qualitativo, apoiou-se na idéia da não separação entre sujeito e objeto da pesquisa, pois "Tudo que é observado na realidade social é observado por alguém que se encontra, por sua vez, inserido em relações sociais e em relação ao campo que observa" (MELUCCI, 2005, p.33).
Foi dada prioridade à centralidade da linguagem, por reconhecer-se seu papel relevante na construção do sentido e "que não existe conhecimento sociológico que não passe através da linguagem e através de uma linguagem situada. Uma linguagem que é sempre culturalizada, de gênero, étnica, sempre ligada a tempos e lugares específicos" (MELUCCI, 2005, p.33), ao mesmo tempo em que não se vislumbrou a produção de um conhecimento absoluto, mas sim a obtenção de resultados plausíveis com vistas aos objetivos traçados.
Ademais, privilegiou-se a pesquisa de documentos oficiais relativos à temática, constituídos como produtos sociais que representam responsabilidade pública, disponíveis para análise, ao mesmo tempo em que refletem o processo de mudança que vem sendo incorporado oficialmente (SPINK, 2004, p.136). Utilizou-se, dentre outros, os documentos oficiais:
- Constituições brasileiras,
- Constituição Estadual da Paraíba,
- Documentos Internacionais relacionados aos Direitos Humanos - como a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, Pactos e Tratados.
- Atos Institucionais da ditadura militar,
- Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH 1, 2 e 3),
- Documentos de Mudanças Mínimas para a Segurança Pública,
- Relatórios de Audiências Públicas promovidas pela Comissão Especial de Segurança Pública da Câmara Federal,
- Planos Nacionais de Segurança Pública (2000 - 2002 e 2003 - 2006)
- Plano Estadual de Segurança Pública do Estado da Paraíba (2003 - 2007)
- Relatório de Avaliação do Sistema Único de Segurança Pública do Tribunal de Contas da União,
- Relatório de Avaliação do Sistema Único de Segurança Pública da Secretária Nacional de Segurança Pública/Ministério da Justiça,
- O site da Secretária Nacional de Segurança Pública/Ministério da Justiça,
- O site da Secretaria de Segurança e Defesa Social do Estado a Paraíba.
Ainda com relação ao aspecto metodológico, cabe observar que a delimitação temporal do presente estudo compreendeu os anos de 2003 a 2007, período em que foi adotado na Paraíba, em consonância com a nova política do Governo Federal, um Plano Estadual de Segurança Pública. Esse período, porém, deve ser visto como sinalização de um ponto de partida e de chegada, não sendo, portanto, ignorado o "momento ex-ante", em face de sua relevância, porque é em relação a ele que se vislumbram as continuidades e as mudanças, conforme alerta Sonia Draibe (2003, p.66).
Segundo esta preocupação, considerou-se o velho modelo de Segurança Pública, o seu contexto temporal e espacial, que tem como referência, sobretudo, a instauração da ditadura militar resultante do golpe de 1964, que o cristaliza e explicita; daí a necessidade de evidenciar-se o período de transição para o regime democrático, assim como o percurso seguido pela Segurança Pública, a partir de 1988, com a proclamação do Estado Democrático de Direito, tomado como pano de fundo da instauração do processo de mudança da Segurança Pública no Brasil.
Nesta perspectiva, a presente tese orientou-se pelo modelo de análise de política pública defendido pelo Professor da Universidade Católica do Paraná, Klaus Frey (2000), Doutor em Ciências Sociais, pela Universidade alemã de Konstanz, ao discorrer sobre conceitos básicos de análise de Políticas Públicas. Para o autor, o método de análise de quaisquer campos específicos das políticas públicas não deve se restringir "meramente a aumentar conhecimento sobre planos, programas e projetos desenvolvidos e implementados pelas políticas setoriais" (FREY, 2000, p. 214). Recorrendo a Windholff-Héritier (1987, p. 71), ele defende que, "visando à explanação das 'leis e princípios próprios das políticas específicas', a abordagem da 'policy analysis' pretende analisar 'a inter-relação entre as instituições políticas, o processo político e os conteúdos da política'" (FREY, 2000, p. 214).
Norteando-se por esse pensamento, pode-se afirmar que o presente estudo priorizou a análise da política de Segurança Pública, perpassando, porém, os processos políticos e sociais que se entrecruzam na dinâmica da proposta de mudança dessa política. Ademais, levou-se em consideração a relevância da instituição policial, assim como de seus profissionais, devido ao seu relevante papel no processo de mudança da Segurança Pública, tomando ainda por referência o desenho político-jurídico e o papel do Estado como garantidor do direito à segurança. Além disso, priorizou-se a discussão relativa aos conteúdos que perpassam a velha e a nova política de Segurança Pública, por compreender-se que a essência do desenho e da prática de uma política pública encontra-se balizada por seu conteúdo, seja ele explícito e formalizado em documentos, seja ele oculto nas intenções e na cultura dos sujeitos concretos implicados em sua realização.
Cabe, ainda, pontuar que, sobretudo em virtude do objetivo principal deste estudo ter sido associado a uma prática social, configurada como política pública, permeada pelas contradições e antagonismos sociais típicos de uma sociedade capitalista, não deve causar estranhamento o caráter ambíguo e contraditório de certos dados e suposições aqui apresentados. Na medida em que o tema da Segurança Pública tornou-se uma das principais reivindicações sociais da sociedade brasileira, crescem sua complexidade e as polêmicas que suscita. Em outros termos, a leitura da realidade exposta nesta tese não se pretende absolutamente objetiva e não está isenta do reflexo das controvérsias que se desenrolam em torno da sua temática que ganhou centralidade na ordem do dia, em face do grande desafio que tem representado para o Estado Democrático de Direito.
Justifica-se, portanto, a relevância social deste trabalho, diante da importância atribuída pela sociedade brasileira às questões e aos desafios que envolvem a complexa política de Segurança Pública que, evidentemente, não se pode pretender esgotar nos limites deste estudo. Pelo contrário, esta tese representa muito mais um ponto de partida do que de chegada. Isto é, ela deve ser vista como um indicativo da necessidade de aprofundamento das discussões teóricas e políticas da segurança pública, sem perder de vista a importância de articulação dos vários saberes, numa perspectiva teórico-prática. Por outro lado, ressalte-se a necessidade de parcerias dos distintos protagonistas, sejam eles das instituições policiais, universitárias, das demais políticas públicas em nível federal, estadual e municipal, sem esquecer a relevante participação dos múltiplos sujeitos de direitos desta política.
Por fim, resta anunciar a organização estrutural da tese, que consta de quatro capítulos.
O primeiro capítulo - Estado e Segurança Pública: da leitura de poder e força aos Direitos Humanos - partiu de teorias liberais tradicionais relacionadas ao papel do Estado moderno na garantia do direito à segurança, dando-se continuidade à mesma discussão com Max Weber, ao analisar-se o uso exclusivo da força pelo Estado para responder o problema da violência e da criminalidade, sob a justificativa da legitimidade do monopólio estatal da violência. A seguir, abordaram-se os limites destas teorias, sobretudo por se apresentarem inadequadas à realidade social e política brasileira. Como indicações de saída da questão, apresentam-se novos pressupostos para a construção de uma nova teoria para a Segurança Pública, fundamentados nos temas Democracia e Direitos Humanos. Retoma-se a análise da Segurança Pública a partir de uma abordagem histórico-conceitual e recupera-se o debate teórico que a concebe como política pública, com objetivo social, vislumbrando-se a culminância de uma nova visão de Segurança Pública, consoante às premissas do Estado Democrático de Direito brasileiro.
O segundo capítulo - Política de Segurança Pública brasileira: desafio ao Estado Democrático de Direito - procura refletir sobre o velho modelo de Segurança Pública que, apesar de amplamente criticado, pouco tem sido analisado. Tomando por referência as mudanças operadas na Segurança Pública brasileira, a partir de 1964, com o golpe militar, enfatiza-se o recrudescimento do uso abusivo da força, balizada pelo autoritarismo político e social. Constata-se, portanto, cada vez mais a Segurança Pública como um mero instrumento de poder e força e totalmente destoante de uma cultura democrática, além de distanciar-se da necessidade de garantia do direito à segurança para todos os cidadãos brasileiros. Registra-se a tendência, a partir de 1990, com a retomada do regime democrático no país, da Segurança Pública alcançar o cenário social como objeto de ação coletiva e de luta política, desafios apresentados ao Estado Democrático de Direito.
O terceiro capítulo - A nova política de Segurança Pública -, construído a partir da análise da formalização constitucional do tema Segurança Pública, na Carta Magna de 1988, desenvolve uma reflexão sobre o debate político em torno da Segurança Pública, travado junto aos poderes instituídos, esses poderes dão sinais de pretender responder, através de propostas de mudança da Segurança Pública, às reivindicações políticas e sociais emergentes da sociedade. Discorre-se, ainda, sobre propostas efetivas de mudanças apresentadas pelos governos brasileiros, dando destaque à sua caracterização, a partir do conteúdo e da forma do Plano Nacional de Segurança Pública do governo Lula. A análise focaliza-se, por fim, no programa Sistema Único de Segurança Pública - SUSP, configurado como "pacto nacional pela democratização da Segurança Pública" (6).
O quarto capítulo - A Segurança Pública na Paraíba e o "pacto nacional pela democratização" - inicia-se com a análise das orientações jurídicas relativas à Segurança Pública do Estado Paraíba, a partir de sua Constituição, em vigor desde 1989 e do processo político deflagrado na sociedade paraibana, desvelando-se as características e ambiguidades das tentativas de aproximação da Segurança Pública aos temas Democracia e Direitos Humanos. A partir da constatação da predominância da cultura antidemocrática, que excede a política de Segurança Pública, difundida em todos os níveis de relações sociais e políticas, procura-se identificar outros obstáculos ao processo de mudança dessa política no Estado. Reconhecendo-se o Policiamento Comunitário como uma proposta concreta de democratização da Segurança Pública, analisam-se as possibilidades e limites para a efetivação dessa prática social na Paraíba. Finalmente, apreciam-se os desafios enfrentados pela nova política, apontando a necessidade de re-elaboração cultural que implique um novo modo de pensar e de fazer Segurança Pública.
Sem querer exceder-se em suas pretensões, esta tese espera, de certo modo, fomentar discussões de cunho político e teórico sobre Segurança Pública, com o escopo de que passe a ser socialmente percebida como uma política pública garantidora de direitos, resultante da ação coletiva, tanto quanto as demais políticas públicas. Do mesmo modo, espera-se que o debate político e teórico iniciado neste trabalho, relacionado aos temas política de Segurança Pública e Direitos Humanos, venha a ser aprofundado por alunos, profissionais, professores e pesquisadores das diversas áreas de saber atreladas às Ciências Humanas e Sociais, principalmente pelo Serviço Social, que muito tem contribuído para a afirmação da importância política e social de outras políticas públicas e o aprofundamento da reflexão teórica sobre elas.
A não focalização da política de segurança pública como espaço da prática em Serviço Social pode ser creditada ao fato dessa política ter se pautado, historicamente, na visão restrita de direitos humanos ou, mais precisamente, na garantia dos direitos civis, priorizando a defesa do patrimônio, muitas vezes em detrimento do direito à vida. Ou, ainda, pelo fato do objetivo da política de segurança pública, muitas vezes, ser confundido com a garantia da segurança do Estado.
À medida que este trabalho traz uma análise sobre a segurança pública imbricada aos direitos humanos numa visão ampliada, levando-se em consideração as múltiplas necessidades sociais e os múltiplos sujeitos de direito, sinalizando para a necessidade e possibilidades de democratização da política pública de segurança, espera-se que sejam apontadas novas formas de participação do Serviço Social. Resta lembrar que a grande maioria dos cidadãos que não têm acesso ao direito humano à segurança, assim como as vítimas preferenciais de violação de direitos decorrente da prática de segurança pública, inspirada no uso abusivo da força, coincide com o público que requer a atenção do Serviço Social através das demais políticas públicas.
Notas
1. Essas ações convergem para práticas coletivas, decorrentes da articulação de forças sociais, quando vários órgãos se unem, principalmente, da sociedade civil, a partir de casos específicos de violação de direitos - praticada por representantes do poder público, no exercício profissional -, e protestam contra tal violação, via de regra, configurada como abuso de poder, devido, sobretudo, a não observância dos preceitos legais; casos de tortura, maus tratos, uso abusivo da força em geral, situações caracterizadas por injustiças.
2. Os autores que comungam com esta assertiva são: Peralva (2000), Bicudo (2002), Cerqueira (2001) Mariano (2002), Soares (2006 e 2007), Pinheiro (2000), Adorno (2002 e 2003), dentre tantos outros.
3. Sujeitos excluídos de direitos que constituem os grupos vulneráveis social e culturalmente (pobres, negros, índios, desempregados taxados de vagabundos, além dos que se rebelam contra o poder político instituído, dentre outros).
4. Ver questões norteadoras das entrevistas no anexo 1.
5. "O governador teve o mandato cassado pelo Tribunal Regional Eleitoral da Paraíba (TRE-PB) sob a acusação de ter distribuído 35 mil cheques a cidadãos carentes durante a campanha eleitoral de 2006, por meio de programa assistencial da Fundação Ação Comunitária (FAC), vinculada ao governo estadual" (TSE cassa mandato do governador da Paraíba, Cássio Cunha Lima, 20/11/08).
6. Essa expressão assemelha-se ao que Luiz Eduardo Soares e Miriam Guindani denominam de "um pacto republicano em defesa da vida" (2007, p.119).