Capitolo III
Il monitoraggio dei beni immobili confiscati
Premessa: il riutilizzo dei beni confiscati alle mafie, un percorso non privo di difficoltà
La legge 109/96 relativa all'utilizzo dei beni confiscati alla criminalità organizzata ha rappresentato un vero e proprio spartiacque nell'ambito delle azioni positive che possono essere messe in campo per contrastare le mafie. Si può asserire che, fino all'approvazione di questa legge, l'intervento dello Stato nell'ambito dei patrimoni accumulati illecitamente è stato soprattutto di carattere repressivo. Un grande patrimonio immobiliare, strappato alla mafia grazie all'applicazione delle misure di prevenzione patrimoniale antimafia, introdotte con la legge "Rognoni-La Torre", giaceva in una situazione di totale abbandono, quando, in alcuni paradossali casi, non continuava ad essere nella disponibilità delle famiglie mafiose.
Un tale stato di cose, se da un lato rappresentava l'esito tangibile dell'azione repressiva che lo Stato conduceva contro la criminalità organizzata, dall'altro sottolineava, altrettanto concretamente, l'incapacità dello stesso di passare ad una fase costruttiva e di progettazione di azioni positive in favore delle comunità locali. In tal senso la legge 109/96 costituisce lo strumento più avanzato di contrasto alla criminalità organizzata nel campo culturale, sociale ed economico, prevedendo la restituzione alla collettività di grandi patrimoni accumulati illecitamente e colpendo le mafie in uno degli ambiti più importanti: la creazione del consenso sociale.
Se l'azione repressiva della magistratura punta ad indebolire le mafie attraverso la sottrazione delle ricchezze, mettendone in crisi il potere economico, l'azione costruttiva delle istituzioni e delle forze sociali punta ad indebolirne il consenso e dunque il potere politico. Il raggiungimento di tale obiettivo è tanto più alla portata quanto maggiore sarà il numero di beni che sono confiscati ed introdotti nel circolo virtuoso dell'uso sociale, ma anche quanto migliore sarà l'uso sociale degli stessi. In altre parole, se da un lato è fondamentale non perdere di vista il dato numerico che rappresenta un buon indicatore per valutare l'efficienza della giustizia e della macchina amministrativa, rispettivamente, nel confiscare e destinare le ricchezze confiscate, dall'altro, è indispensabile valutare la qualità dell'uso finale del bene stesso, poiché da ciò dipenderà l'effettiva efficacia dell'azione di contrasto alla criminalità organizzata.
Purtroppo c'è da constatare un'inadeguatezza complessiva della macchina burocratico-amministrativa (in particolare dell'Agenzia del demanio e dei Prefetti) la quale, a causa della scarsezza di risorse a fronte di una molteplicità di funzioni, non presenta caratteristiche adeguate ad assolvere efficacemente tale ruolo. Questa situazione dilata enormemente la durata dell'iter di assegnazione dei beni che, in molti casi, sono in buone condizioni al momento della confisca ed arrivano all'assegnazione in stato di abbandono e di degrado. Ciò determina una condizione di cortocircuito, poiché da un lato si trova l'Ente locale che non dispone delle risorse economiche per il recupero del bene e tenta di assegnarlo nelle condizioni date, dall'altro la platea di soggetti sociali, economicamente deboli, che non possono accedere al bene in quanto non sono in grado di far fronte ad un così ingente investimento.
Ulteriore punto di forte criticità è dato dai diritti dei cosiddetti terzi in buona fede, soprattutto banche, che vantano garanzie reali a fronte di crediti posseduti nei confronti del soggetto sottoposto a misura di prevenzione. Esiste una vasta casistica di beni confiscati definitivamente e in condizioni di totale abbandono e degrado, proprio a causa di un'ipoteca che ne impedisce l'assegnazione e finisce per penalizzare tutti gli attori in campo, istituiti di credito inclusi.
L'altro aspetto fondamentale su cui incentreremo l'analisi è quello qualitativo, cioè in che modo l'uso sociale di un bene confiscato diventa fattore di crescita socioeconomica di un territorio e favorisce lo sviluppo del consenso per l'azione dello Stato nella lotta contro la criminalità organizzata. Da questo punto di vista è emblematica l'azione delle cooperative sociali di tipo B, come previste dalla l. 381/91 (1), assegnatarie di terreni confiscati. Tali cooperative sono costituite da soggetti socialmente ed economicamente deboli, disoccupati e soggetti svantaggiati, ai quali viene data la possibilità di creare le premesse per un reddito stabile e duraturo attraverso la gestione dei beni confiscati.
È evidente che per poter svolgere efficacemente questo ruolo, i soggetti preposti alla gestione degli immobili sottoposti a confisca devono presentarsi come interlocutori credibili ed affidabili. Ciò dipende senz'altro dalle capacità degli stessi, ma anche dalle condizioni in cui sono assegnati i beni e dagli strumenti di sostegno posti in essere dallo Stato al fine di garantire le condizioni di avviamento dell'uso sociale. L'importanza del riutilizzo sociale dei beni confiscati alle mafie sta nella dimensione della visibilità sul territorio di una azione di promozione culturale, sociale ed economica.
La legge n. 109/96 esprime un forte contenuto etico e simbolico. Si afferma che il mito dell'invincibilità delle mafie è falso, che essa si può sconfiggere e che la sua sconfitta può rappresentare in modo pratico e diretto una risorsa per il territorio. I beni confiscati rappresentano opportunità di aggregazione e sviluppo, dimostrando che senza le mafie la comunità cresce e che i mafiosi sono un ostacolo per lo sviluppo. Il riutilizzo sociale dei beni confiscati capace di coniugare aspetti pratici e simbolici, viene percepito dai territori come un modello di sviluppo possibile da contrapporre a quello mafioso.
Un secondo tema importante affrontato dalla legge 109/96, è quello della compartecipazione tra la parte repressiva e quella preventiva nella lotta alle mafie. La legge sul riutilizzo dei beni confiscati contiene un principio decisamente innovativo: la lotta alle mafie viene compiuta sia dal punto di vista repressivo che preventivo, ed entrambi questi piani devono essere rappresentati allo stesso livello. Di conseguenza, i fruitori dei beni immobili confiscati possono essere indifferentemente gli apparati dello Stato dedicati alla sicurezza e all'azione antimafia (forze dell'ordine, magistratura) o coloro che sul territorio operano per la prevenzione e la crescita della comunità (comuni, associazioni, cooperative sociali). L'utilizzo sociale dei beni confiscati costituisce il miglior modo di rendere visibile il lavoro svolto dalla magistratura e dalle forze investigative.
Terzo e fondamentale argomento attinente alla tematica dell'uso sociale dei beni confiscati è quello dello sviluppo, ed in particolare dello sviluppo economico. I beni confiscati rappresentano risorse, frequentemente di grande valore economico, collocate generalmente in aree a forte ritardo di sviluppo occupazionale. Si tratta quindi di una importante occasione sotto molti punti di vista. Oltre alla dimensione economica pura, i beni confiscati offrono grandi opportunità sul piano della cultura d'impresa. Le imprese attivabili sui beni immobili confiscati sono necessariamente di carattere sociale, poiché la legge prevede come unica forma d'impresa in grado di ricevere un bene confiscato le cooperative sociali. I beni confiscati possono quindi essere utilizzati in una logica imprenditoriale e di sviluppo ma, sussistendo un vincolo di destinazione verso le cooperative sociali, l'impresa che nascerà dovrà avere necessariamente una forte valenza etica.
L'intento perseguito dalla legge, quindi, è quello di conferire ai beni confiscati un forte valore etico-simbolico, per costruire imprese prevalentemente dedicate all'azione sociale. L'importanza di siffatto progetto diventa ancora più evidente se si considera il difficile contesto economico in cui sono collocati questi beni, contesto nel quale la logica d'impresa è stata fortemente condizionata dai trasferimenti pubblici e dalla presenza mafiosa (2).
1 Le banche dati dei beni confiscati
Nei paragrafi successivi ci occuperemo del monitoraggio dei beni immobili confiscati alla criminalità organizzata, ed in particolare, della loro destinazione una volta divenuta definitiva la confisca, e delle problematiche relative alla loro assegnazione e gestione. Incentreremo la ricerca sulla destinazione dei beni immobili che, stante l'art. 2 undecies, comma 2, l. 575/65, seguono un percorso di riutilizzo istituzionale o sociale se consegnanti agli Enti territoriali, ovvero, mantenuti nel patrimonio dello Stato per essere utilizzati per finalità di giustizia, ordine, pubblico, protezione civile od altri usi governativi o pubblici. Analizzeremo cosa è accaduto dal marzo 1996, anno dell'entrata in vigore della legge 109 sulla destinazione dei beni confiscati, ad oggi, e di come i vari soggetti implicati in questo procedimento abbiano cercato di migliorare e massimizzare gli obiettivi perseguiti dalla legge appena citata.
La stessa legge 109/96, introducendo l'art 2 duodecies nella l. 575/65 (3), non si è limitata ad apportare innovazioni sostanziali e procedurali in tema di amministrazione dei beni sequestrati e confiscati, ma ha recepito l'esigenza di attuare un monitoraggio permanente su di essi. L'esigenza di creare una banca dati deriva anche dal fatto che, sino a quel momento, la raccolta dati era stata rimessa all'iniziativa delle amministrazioni a vario titolo interessate, le quali, senza alcun raccordo tra loro, avevano provveduto a creare autonomi sistemi di rivelazione, talvolta privi di precisi criteri procedurali. L'art. 2 duodecies, comma 4, l. 575/65, ha recato significative innovazioni, disponendo che la raccolta dei dati relativi ai beni sequestrati o confiscati, concernenti lo stato del procedimento per il sequestro o la confisca, nonché dei dati inerenti alla consistenza, alla destinazione, al riutilizzo dei beni suddetti, venisse disciplinata da un regolamento da emanarsi con decreto del Ministero della giustizia, da adottare di concerto con le altre amministrazioni interessate (Difesa, Finanze, Interno e Tesoro). Tale regolamento è stato emanato poi il 24 febbraio 1997 (4), recante "Disciplina della raccolta dei dati relativi ai beni sequestrati o confiscati".
In particolare il D.M. 24 febbraio 1997 prevede che i dati relativi ai beni sequestrati e confiscati siano raccolti presso: le cancellerie e le segreterie degli Uffici giudiziari interessati, gli Uffici del Registro, la Direzione Centrale del Demanio del Ministero delle Finanze (oggi Agenzia del Demanio) e gli Uffici del Territorio e/o le sezioni staccate del Demanio (oggi filiali del Demanio), le Prefetture e le Questure ed i Comuni.
Tali dati affluiscono al Ministero della giustizia -Direzione generale della giustizia penale -e vengono inseriti su apposito archivio tenuto con strumenti automatizzati. I dati sono stati, però, raccolti su schede cartacee e poi inserite in un supporto informatico. Sulle criticità di questa modalità di rilevamento si è soffermato anche il CNEL (5), il quale ha registrato riprendendo a sua volta una relazione della Corte dei conti del 12 luglio 2005, le carenze e le lacune nella relazione semestrale del Governo al Parlamento sulla situazione dei beni confiscati, in cui sussistono non corrette classificazioni, incongruenze nella indicazione delle diverse tipologie di destinazione, diffusa incompletezza dei dati, assenza di un'analisi dei costi di gestione.
A fronte delle critiche mosse a questa metodologia di rilevazione, il Ministero della giustizia ha realizzato, grazie ai fondi del "Programma operativo nazionale sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno d'Italia 2000/2006" (6), il progetto SIPPI finalizzato alla creazione di una banca dati centralizzata, per la gestione di tutti i dati e le informazioni relative ai beni sequestrati e confiscati alle organizzazioni criminali nell'ambito dei procedimenti ablativi, alimentata in modo automatizzato. Dal 10 ottobre 2008 la Direzione generale della giustizia penale, del Ministero della giustizia, ha disposto che gli Uffici giudiziari di Campania, Calabria, Puglia e Sicilia (7) utilizzino esclusivamente il registro informatico e sospendano definitivamente l'invio delle schede cartacee di rilevamento dei dati. Quindi, in attesa che il sistema venga esteso a tutto il territorio nazionale, l'automazione riguarda solo le regioni del Sud, mentre per le altre il sistema viene integrato con l'acquisizione dei dati tramite il vecchio rilevamento cartaceo.
Con questo nuovo sistema le informazioni necessarie alla banca dati centrale nascono nei procedimenti di prevenzione e nei procedimenti penali. Per le misure di prevenzione gli Uffici giudiziari fino ad ora hanno gestito i dati su registri cartacei, con SIPPI si sono realizzati i registri informatici delle misure di prevenzione assicurando nel contempo l'alimentazione automatica della banca dati centrale. Per i procedimenti penali è in corso di sperimentazione il Sistema informativo della cognizione penale che gestirà i dati dei sequestri penali e assicurerà l'alimentazione della banca dati centrale per le confische disposte ai sensi dell'art. 12 sexies l. 356/1992. Il Ministero della Giustizia ha quindi garantito, per la parte di propria competenza, l'automazione del settore da cui consegue la condivisione delle informazioni nei diversi stadi e gradi del procedimento, l'accuratezza e integrità dei dati, la classificazione standard dei beni, l'effettivo monitoraggio.
La prospettiva di una unica banca dati dei procedimenti e dei beni, dal sequestro giudiziario al loro utilizzo effettivo, ciò che dovrebbe diventare SIPPI, appare obiettivo importante da perseguire. Un tale strumento consentirà, una volta divenuto operativo su tutto il territorio nazionale, non solo una sempre maggiore trasparenza, specificamente richiesta da molti cittadini e dalle associazioni in un settore di strategica importanza, ma avrà un immediato ritorno in termini di efficacia e di celerità delle destinazioni e delle consegne dei beni agli utilizzatori, al cui servizio l'unica banca dati dovrà esser posta. Un contenitore unico che, attraverso l'alimentazione corretta e completa da parte di tutti i soggetti coinvolti, consentirà una visione dell'intero sistema e dei singoli procedimenti, con la conseguenza della velocizzazione delle procedure basate su decisioni trasparenti e controllabili.
Attualmente, oltre alla banca dati SIPPI esiste anche quella dell'Agenzia del demanio per le fasi procedimentali di sua competenza. Essa, destinata ad avere come utenti i dipendenti della filiali dell'Agenzia, raccoglie le informazioni dei procedimenti amministrativi di destinazione dei beni definitivamente confiscati. Le due banche dati trattano separatamente due fasi diverse del procedimento di confisca e destinazione senza alcuna integrazione automatica. Inoltre, i due sistemi classificano i beni in modo differente. L'applicativo SIPPI, infatti, presta una attenzione maggiore ai dati dei soggetti e alla ricostruzione dei patrimoni loro riconducibili, adottando una classificazione che ricalca quella dei registri ufficiali per materia, senza che vengano valorizzati i campi relativi alle informazioni concernenti la gestione, in quanto non di competenza delle cancellerie, ma dell'Amministratore giudiziario che è il funzionario responsabile dell'amministrazione.
La trattazione informatica dei dati giudiziari dei procedimenti di prevenzione ha rappresentato un salto di qualità assicurando la completezza e l'aggiornamento dei dati dei beni, tanto da rendere possibile all'utente di seguire in tempo reale l'iter processuale dei beni. In detta banca dati, così come previsto dalla legge n. 109/1996, sono presenti anche le informazioni relative al provvedimento di destinazione il cui inserimento al momento è garantito dal personale del Ministero della giustizia che, ricevuti i decreti di destinazione, digita i dati nel sistema.
La banca dati dell'Agenzia del Demanio ha, invece, come fulcro le informazioni necessarie alla gestione dei beni, in particolare vengono monitorate per gli immobili i dati delle ipoteche, dei contratti di affitto, il valore del bene anche in rapporto alla percentuale oggetto di confisca.
Purtroppo si assiste ad una situazione di mancata integrazione dei due sistemi, che porta a differenze anche importanti riguardo agli stessi dati in possesso di entrambi. Inoltre, questa situazione è diventa ancora più complessa con l'entrata in vigore della legge n. 181/2008, istitutiva del Fondo Unico Giustizia, e della legge 15 luglio 2009, n. 94.
In particolare, al momento della emissione del decreto di destinazione del bene, fino a luglio scorso, l'Agenzia del Demanio trasmetteva copia del decreto riguardante gli immobili e le aziende al Ministero della giustizia - Direzione generale per gli Affari di giustizia - per l'aggiornamento manuale della Banca dati SIPPI. Le informazioni relative alla destinazione delle restanti tipologie di beni non venivano comunicate per l'aggiornamento della Banca dati SIPPI, con la conseguente incompletezza delle informazioni gestite dal Ministero. Con l'entrata in vigore della legge n. 181/2008 e della legge n. 94/2009 lo scenario invece è il seguente: a) per le somme di danaro Equitalia Giustizia SpA non è tenuta ad alcuna comunicazione per l'aggiornamento del sistema SIPPI, con la conseguenza che ai fini statistici andrebbe valutata l'opportunità di considerare le somme di denaro confiscate in via definitiva direttamente incamerate al bilancio dello Stato; b) per gli immobili e le aziende, poiché il decreto è emesso dal Prefetto, si deve ancora individuare chi è tenuto ad informare il Ministero della Giustizia per assicurare l'aggiornamento della Banca dati centrale; c) per i beni mobili registrati e per i beni mobili diversi dalle somme di danaro si deve canalizzare il flusso di informazioni tra l'Agenzia del Demanio e la Direzione generale della giustizia penale.
Le novità normative devono essere oggetto, quindi, di una attenta riflessione, non solo dal punto di vista processuale e amministrativo, ma anche da un punto di vista organizzativo, di adeguamento dei sistemi informatici, del flusso delle comunicazione nella prospettiva di garantire la condivisione delle informazioni.
2 I beni immobili confiscati
Per l'analisi statistica sui beni immobili confiscati faremo riferimento ai dati forniti dall'Agenzia del demanio, poiché quest'ultima, come abbiamo appena visto, si occupa più direttamente delle informazioni necessarie alla gestione dei beni ed alle problematiche ad essi relative, disponendo pertanto dei dati reali, in quanto è l'organo preposto dalla legge (8) alla gestione dei beni, una volta che siano stati definitivamente confiscati alla criminalità organizzata.
Dal 1982, anno dell'entrata in vigore la legge Rognoni-La Torre, al 30 giugno 2009, i beni immobili confiscati alla criminalità organizzata sono 8933. Di questi, 5407 sono stati mantenuti nel patrimonio dello Stato o destinati ai Comuni per finalità istituzionali e/o sociali, 313 sono usciti dalla gestione del Demanio per vari motivi, tra cui, ad esempio, la revoca della confisca, l'insaturazione di un procedimento di esecuzione immobiliare e l'espropriazione. I restanti 3213 sono ancora in gestione al Demanio e quindi in attesa di destinazione.
Dalla cartina dell'Italia qui riportata, in cui gli 8933 immobili confiscati vengono distinti per Regione, si evince che l'83% si trova nelle quattro regioni meridionali, con una netta prevalenza della Sicilia al 46%, mentre Campania e Calabria si attestano intorno al 15%, e la Puglia all'8%. Il restante 17% è concentrato prevalentemente in Lombardia e nel Lazio (9).
Grafico distribuzione beni immobili confiscati sul territorio italiano
| Regione | Beni in gestione al Demanio | Beni destinati ma non consegnati | Beni destinati e consegnati | Beni usciti dalla gestione | Totale beni confiscati | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Trasferiti ad enti locali | Mantenuti allo Stato | Totale | Trasferiti ad enti locali | Mantenuti allo Stato | Totale | ||||
| Valle D'Aosta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Piemonte | 34 | 3 | 7 | 10 | 55 | 16 | 71 | 6 | 121 |
| Lombardia | 100 | 5 | 1 | 6 | 398 | 120 | 518 | 31 | 655 |
| Trentino-Alto Adige | 0 | 0 | 0 | 0 | 14 | 1 | 15 | 0 | 15 |
| Veneto | 3 | 0 | 0 | 0 | 52 | 17 | 69 | 6 | 78 |
| Friuli Venezia Giulia | 4 | 0 | 0 | 0 | 4 | 7 | 11 | 0 | 15 |
| Liguria | 7 | 1 | 0 | 1 | 17 | 1 | 18 | 1 | 27 |
| Emilia-Romagna | 31 | 0 | 0 | 0 | 31 | 4 | 35 | 0 | 66 |
| Totale nord | 179 | 9 | 8 | 17 | 571 | 166 | 737 | 44 | 977 |
| Toscana | 4 | 0 | 2 | 2 | 18 | 3 | 21 | 2 | 29 |
| Marche | 3 | 2 | 0 | 2 | 3 | 0 | 3 | 2 | 10 |
| Umbria | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Lazio | 78 | 8 | 12 | 20 | 179 | 47 | 226 | 34 | 358 |
| Abruzzo | 26 | 0 | 0 | 0 | 10 | 6 | 16 | 0 | 42 |
| Molise | 2 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 2 |
| Totale centro | 113 | 10 | 14 | 24 | 210 | 56 | 266 | 38 | 441 |
| Campania | 360 | 66 | 44 | 110 | 728 | 78 | 806 | 47 | 1323 |
| Puglia | 219 | 68 | 18 | 86 | 369 | 31 | 400 | 17 | 722 |
| Basilicata | 2 | 0 | 0 | 0 | 8 | 1 | 9 | 0 | 11 |
| Calabria | 253 | 171 | 25 | 196 | 736 | 54 | 790 | 61 | 1300 |
| Totale sud | 834 | 305 | 87 | 392 | 1841 | 164 | 2005 | 125 | 3356 |
| Sicilia | 2081 | 189 | 42 | 231 | 1454 | 203 | 1657 | 106 | 4075 |
| Sardegna | 6 | 4 | 1 | 5 | 59 | 14 | 73 | 0 | 84 |
| Totale isole | 2087 | 193 | 43 | 236 | 1513 | 217 | 1730 | 106 | 4159 |
| Totale Italia | 3213 | 517 | 152 | 669 | 4135 | 603 | 4738 | 313 | 8933 |
| Tipologie di beni | Beni in gestione al Demanio | Beni destinati ma non consegnati | Beni destinati e consegnati | Beni usciti dalla gestione | Totale immobili confiscati |
|---|---|---|---|---|---|
| Alberghi, pensioni | 9 | 0 | 3 | 2 | 14 |
| Appartamenti | 1094 | 299 | 1549 | 128 | 3070 |
| Box, garage, autorimesse | 194 | 74 | 411 | 26 | 705 |
| Cantine | 31 | 9 | 37 | 2 | 79 |
| Capannoni | 69 | 6 | 97 | 4 | 176 |
| Case, abitazioni indipendenti | 271 | 7 | 89 | 3 | 370 |
| Cave per estrazione | 1 | 0 | 1 | 0 | 2 |
| Fabbricati | 101 | 13 | 238 | 15 | 367 |
| Fabbricati in costruzione | 0 | 0 | 3 | 0 | 3 |
| Fabbricati urbani con terreno | 33 | 14 | 50 | 7 | 104 |
| Impianti sportivi | 1 | 0 | 3 | 0 | 4 |
| Locali generici | 380 | 71 | 445 | 45 | 941 |
| Posti auto | 234 | 4 | 50 | 3 | 291 |
| Strutture industriali | 2 | 0 | 10 | 0 | 12 |
| Terreni agricoli | 478 | 99 | 1147 | 42 | 1766 |
| Terreni con fabbricati rurali | 75 | 11 | 201 | 7 | 294 |
| Terreni edificabili | 100 | 11 | 110 | 6 | 227 |
| Ville | 91 | 29 | 192 | 9 | 321 |
| Altro | 49 | 22 | 102 | 14 | 187 |
| Totale | 3213 | 669 | 4738 | 313 | 8933 |
Il valore dei beni immobili confiscati presenti in tutto il territorio italiano si fonda sulla stima del valore del bene, che viene ricavata dagli atti giudiziari. Ne deriva, quindi, la necessità che il provvedimento definitivo di confisca proveniente dall'Autorità giudiziaria sia corredato dagli atti da cui poter desumere la anzidetta stima (relazione dell'amministratore, verbale dell'udienza di rendicontazione, ecc..).
| Beni totali | Beni stimati | Valore | |
|---|---|---|---|
| Beni in gestione al Demanio | 3213 | 2320 | € 474.848.722,27 |
| Beni destinati ma non consegnati | 669 | 571 | € 99.036.481,08 |
| Beni destinati e consegnati | 4738 | 3616 | € 616.071 |
3 Le destinazioni dei beni immobili confiscati
Per quanto riguarda l'andamento delle destinazioni, dall'entrata in vigore della legge 109/96, si è verificata una continua crescita fino al 2003. Si è avuta un importante spinta al continuo incremento delle destinazioni grazie alla istituzione, nel 1999 (13), di un primo Commissario straordinario per la gestione e la destinazione dei beni confiscati alle organizzazioni criminali, con il compito di assicurare il coordinamento operativo tra le amministrazioni interessate alla destinazione e alla gestione dei beni confiscati. Nel dicembre 2003, l'esecutivo, decide di non prorogare il mandato al Commissario straordinario, lasciando i suoi compiti all'Agenzia del demanio. Dal 01 gennaio del 2004 e fino alla nomina, nel 2007 (14), di un nuovo Commissario straordinario del Governo per la gestione e la destinazione dei beni confiscati alle organizzazioni criminali si è, invece, verificato un calo delle destinazioni dei beni immobili confiscati, che ha raggiunto il suo minimo storico nell'anno 2006. Dal 2007 in poi, grazie all'attività di coordinamento del Commissario, il numero delle destinazioni è tornata a crescere.
| Anno | Beni immobili confiscati | Beni immobili destinati |
|---|---|---|
| Prima del 1996 | 1263 | |
| 1996 | 320 | 19 |
| 1997 | 602 | 76 |
| 1998 | 564 | 133 |
| 1999 | 393 | 276 |
| 2000 | 952 | 294 |
| 2001 | 1023 | 315 |
| 2002 | 480 | 523 |
| 2003 | 314 | 496 |
| 2004 | 507 | 452 |
| 2005 | 493 | 428 |
| 2006 | 441 | 280 |
| 2007 | 599 | 677 |
| 2008-2009 (al 30/06/2009) | 669 (612+57) | 1438 (1044 + 394) |
| Totale | 8620 (16) | 5407 |
La nomina dell'attuale Commissario straordinario, con la sua attività di coordinamento operativo e di impulso, ha portato, dal 2008 al primo semestre del 2009, ad un'accelerazione significativa nei processi di destinazione dei beni, facendo registrare una netta inversione di tendenza. In questo periodo, infatti, ben 1438 beni immobili confiscati sono usciti dalla gestione dell'Agenzia del demanio, con destinazione definitiva. Dal 2007 al 30 giugno 2009 si è avuto un incremento medio annuo delle destinazioni del 42%.
Vedremo se l'istituzione della nuova Agenzia nazionale per i beni confiscati riuscirà a mantenere e, magari, a migliorare questo trend positivo cominciato dal Commissario straordinario.
4 La destinazione finale dei beni immobili confiscati
Dal marzo 1996, data della entrata in vigore della legge 109, al 30 giugno 2009, su 8933 beni immobili confiscati, 5.407 (pari al 60,5%) sono stati destinati, secondo l'art. 2 undecies, comma 2 l. 575/65, agli Enti locali per finalità sociali od istituzionali, ovvero, allo Stato per finalità di ordine pubblico, protezione civile, usi governativi o pubblici connessi allo svolgimento delle attività istituzionali di amministrazioni statali, agenzie fiscali, università statali, enti pubblici ed istituzioni culturali di rilevante interesse. Sono stati privilegiati gli Enti locali, come tra l'altro prevede lo stesso art. 2 undecies, comma 2, lett. b) (17), con 4652 beni consegnati, mentre, la restante parte, 755 beni, è stata mantenuta dallo Stato per i fini sopra illustrati.
La consegna di un bene immobile destinato avviene normalmente attraverso un sopralluogo congiunto tra l'Agenzia del demanio e l'Ente destinatario, mediante un verbale di consegna in cui viene indicato lo stato di fatto e di diritto del bene. Dei 5.407 beni immobili destinati, in realtà, una parte deve essere ancora consegnata (669) (18). La fase della consegna, infatti, può subire dei ritardi poiché non tutte le criticità che gravano sui beni sono state eliminate. Ci possono essere, ad esempio, gravami ipotecari e pignoramenti che richiedono l'accertamento della buona fede del creditore; beni occupati dai soggetti sottoposti a misura patrimoniale e familiari; beni confiscati in quote indivise o contenziosi causati dalle impugnazioni delle ordinanze di sgombero.
| Anno | Beni immobili destinati | Beni immobili consegnati |
|---|---|---|
| 1996 | 19 | 19 |
| 1997 | 76 | 76 |
| 1998 | 133 | 125 |
| 1999 | 276 | 274 |
| 2000 | 294 | 280 |
| 2001 | 315 | 311 |
| 2002 | 523 | 501 |
| 2003 | 496 | 474 |
| 2004 | 452 | 440 |
| 2005 | 428 | 385 |
| 2006 | 280 | 264 |
| 2007 | 677 | 591 |
| 2008-2009 (30/06) | 1438 (1044+394) | 998 |
| Totale | 5407 | 4738 |
Se confrontiamo, poi, l'andamento delle destinazioni e delle consegne dei beni immobili, ci accorgiamo che entrambe le procedure hanno subito un incremento al momento della presenza di un Commissario straordinario per la gestione e la destinazione dei beni confiscati, e quindi, nei periodi 1999-2003 e 2007-2009 (1º semestre). Nel periodo in cui il commissariamento non è stato rinnovato dal Governo, invece, l'andamento subisce un inversione di marcia. In particolare, l'attuale Commissario, col suo insediamento, ha conseguito un incremento medio del 15% delle consegne rispetto al 2007. Ancora una volta, quindi, si dimostra quanto sarà importante e speriamo efficace avere un organo permanente, come l'Agenzia nazionale per i beni confiscati, per coordinare ed amministrare al meglio le fasi della destinazione e della consegna dei beni confiscati alla criminalità organizzata.
5 Le criticità del sistema di destinazione e di riutilizzo degli immobili confiscati
Durante il procedimento di destinazione e di gestione dei beni immobili confiscati possono incontrarsi dei fattori di criticità, che portano a rallentare o rendere di fatto inutilizzabili i beni sottratti alla criminalità organizzata. Dei 3213 beni immobili, che sono ancora in gestione all'Agenzia del demanio, ben il 75,5% presenta delle problematiche che inevitabilmente ostacolano la destinazione e quindi il riutilizzo dei beni stessi.
Tabella e grafico beni immobili confiscati in gestione al Demanio con criticità (20)
| Numero | % relativa | |
|---|---|---|
| Beni privi di criticità | 287 | 8,93% |
| Beni in corso di accertamento | 500 | 15,56% |
| Beni aventi criticità | 2426 | 75,51% |
| Totale | 3213 | 100% |
Tra le difficoltà riscontrate, la più diffusa è quella riguardante i beni gravati da ipoteca o pignorati (35,5%) (21), seguita dai beni con procedure giudiziarie in corso (31%), dai beni occupati o locati (23,5%) (22) ed infine dai beni in quota indivisa (10%). Naturalmente può accadere che lo stesso bene immobile presenti più di una delle problematiche appena viste.
Tabella e grafico delle criticità riscontrate sui beni immobili in gestione al Demanio (23)
| Numero | % relativa | |
|---|---|---|
| Beni occupati o locati | 1093 | 23,36% |
| Beni gravati da ipoteca o pignorati | 1660 | 35,49% |
| Beni in quota indivisa | 471 | 10,07% |
| Beni con procedura in corso | 1454 | 31,08% |
La presenza di tali fattori negativi incide inevitabilmente sui tempi necessari alla destinazione. Infatti, dei 5407 immobili ora destinati in pochi hanno rispettato il limite di 180 giorni dalla confisca definitiva previsto dalla normativa vigente (24), mentre per la gran parte dei beni (3754, poco meno del 70%) si è impiegato un tempo variabile tra i 2 ed i 10 anni, con un tempo medio necessario per la destinazione di 5 anni e mezzo.
Tabella e grafico tempi medi per la destinazione dei beni immobili confiscati (25)
| Immobili destinati (numero e % relativa) | Tempi medi della destinazione (in anni) | |||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Entro 4 mesi | Dopo 4-12 mesi | Dopo 1-2 anni | Dopo 2-5 anni | Dopo 5-10 anni | Dopo oltre 10 anni | |||||||
| 3 | 0,06% | 132 | 2,44% | 835 | 15,44% | 2024 | 37,43% | 1730 | 32,00% | 683 | 12,63% | 5,55 |
Il dato poi peggiora se si va ad esaminare i 3213 beni ancora in attesa di destinazione. Qui si rileva che 1307 di essi, circa il 40%, attende una destinazione da oltre 5 anni, con un tempo medio di attesa di circa 6 anni. Spicca, inoltre, il dato della Regione Campania, dove il tempo medio di attesa sale a più di 8 anni.
Tale situazione è data dal fatto che i beni non ancora destinati sono quelli che presentano le problematiche più gravi, e che proprio per questo, gli Enti locali spesso ne rifiutano addirittura la gestione poiché non sono in grado di far fronte alle criticità che gli immobili presentano.
Tabella e grafico beni immobili confiscati in attesa di destinazione (26)
| Beni immobili confiscati in attesa di destinazione (numero e % relativa) | Tempi medi della destinazione (in anni) | |||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Entro 4 mesi | Dopo 4-12 mesi | Dopo 1-2 anni | Dopo 2-5 anni | Dopo 5-10 anni | Dopo oltre 10 anni | |||||||
| 20 | 0,62% | 113 | 3,52% | 588 | 18,30% | 781 | 24,31% | 1307 | 40,68% | 404 | 12,57% | 6,22 |
Alla luce della Finanziaria 2010 questi dati appaiono ancor più preoccupanti. Ci rendiamo difatti conto, viste le difficoltà che può incontrare il procedimento di destinazione dei beni, che i termini previsti dalla legge per tale operazione difficilmente possono essere rispettati. Quindi, stando ai numeri appena visti, il rischio sarà che pochi beni confiscati riusciranno ad arrivare al riutilizzo mentre i restanti saranno messi in vendita. Tale vendita, oltre a comportare rischi di infiltrazioni che essa comporta, priverà l'intera collettività della possibilità di riutilizzo sociale od istituzionale del bene confiscato ad un'organizzazione mafiosa, svuotando così di significato la stessa legge 109.
6 Beni immobili mantenuti dallo Stato
Per quanto riguarda i beni immobili mantenuti nel patrimonio dello Stato per le finalità sopra viste, dei 755 beni destinati, 603 sono stati consegnati (80%), mentre i restanti 152 non sono ancora stati consegnati (20%) (27), poiché presentano uno o più dei fattori di criticità prima visti, che ne impediscono la consegna stessa.
Dei beni attualmente in riutilizzo, la grande maggioranza (421 immobili su 539, pari al 78% del totale) è stata assegnata alle Forze dell'ordine (Carabinieri, Polizia di Stato e Guardia di finanza). E' facile intuire l'importanza di questo cambiamento agli occhi della popolazione locale, soprattutto nelle Regioni dov'è più forte la presenza della criminalità organizzata, che vede un bene emblema del dominio e della ricchezza mafiosa diventare strumento delle Forze dell'ordine per reprimere e prevenire quello stesso fenomeno.
Tabella e grafico beni immobili confiscati mantenuti nel patrimonio dello Stato e consegnati (28)
| Destinatario | Numero |
|---|---|
| Capitaneria di porto | 6 |
| Carabinieri | 172 |
| Corpo forestale dello stato | 36 |
| Genio civile | 1 |
| Guardia di finanza | 138 |
| Ministero della difesa | 12 |
| Ministero delle finanze - Dogane | 2 |
| Ministero dell'interno | 32 |
| Polizia di stato | 111 |
| Prefetto | 9 |
| Questore | 7 |
| Vigili del fuoco | 13 |
| Beni non utilizzati | 64 |
| Totale | 603 |
Come possiamo notare, il numero di beni immobili effettivamente in utilizzo da parte dello Stato è di 539 su un totale di 603 di quelli destinati e consegnati, pari a circa l'89%. Tale positiva tendenza è frutto principalmente di due fattori. Il primo è costituito dal fatto che gli immobili aventi tale finalità sono un numero (603) piuttosto esiguo rispetto a quelli destinati agli enti territoriali (4135). Quindi in termini statistici risulta più elevata la probabilità che il procedimento vada a buon fine. Il secondo fattore, che più incide, è la maggiore facilità di accesso a forme di finanziamento per i progetti di riutilizzo visto il coinvolgimento di diversi Ministeri interessati al riuso, che dispongono di più risorse rispetto agli Enti locali.
7 L'utilizzo degli immobili confiscati da parte dei Comuni
Non è stato possibile effettuare un monitoraggio sull'effettiva riutilizzazione dei beni assegnati agli Enti territoriali utilizzando i dati dell'Agenzia del demanio. Ci è stato comunicato (29) che essa, infatti, non ha a disposizione dati attendibili in tal senso, poiché i Comuni interessati, molto spesso, non comunicano oppure comunicano in maniera sommaria e frammentaria le informazioni relative al riutilizzo effettivo degli immobili confiscati. Per fare questo, allora, ci siamo affidati alla "Relazione sulla consistenza, destinazione e utilizzo dei beni sequestrati o confiscati e stato dei procedimenti di sequestro e confisca" del Ministero della Giustizia, presentata al Parlamento il 30 giugno 2009, ai sensi dell'art. 2 duodecies, comma 4, l. 575/65. I dati che ora mostreremo presentano delle discrasie piuttosto rilevanti rispetto a quelli dell'Agenzia del Demanio. Abbiamo deciso di riportare lo stesso questi dati per riuscire, comunque, a cogliere la tendenza generale di come vengano riutilizzati gli immobili confiscati da parte degli Enti territoriali. Secondo il Ministero della giustizia attualmente i beni riutilizzati da parte dei Comuni, dal marzo 1996 all'aprile 2009, sono 2928, di cui 1027 sono stati utilizzati per finalità istituzionali e 1901 per scopi sociali (30).
Tabella e grafico riutilizzo dei beni immobili confiscati da parte dei Comuni (31)
| Beni destinati per finalità istituzionali | 1027 |
|---|---|
| Beni destinati per scopi sociali | 1901 |
| Totale | 2928 |
Qui di seguito riportiamo l'utilizzazione effettiva degli immobili destinati ai Comuni, sempre suddivisi a seconda che vengano reimpiegati per finalità istituzionali o sociali.
Tabella e grafico dei beni assegnati ai Comuni e destinati a finalità istituzionali (32)
| Finalità | Numero |
|---|---|
| Altro | 570 |
| Canili | 30 |
| Depositi | 74 |
| Scuole | 40 |
| Sede Vigili Urbani | 29 |
| Uffici Comunali | 199 |
| Uffici Giudiziari | 32 |
| Parcheggi | 6 |
| Discariche | 6 |
| Alloggi di servizio | 41 |
| Totale | 1027 |
Tabella e grafico dei beni assegnati ai Comuni e destinati a scopi sociali (33)
| Scopo | Numero |
|---|---|
| Alloggio per indigenti senza tetto | 56 |
| Altro | 242 |
| Area destinata a verde pubblico | 102 |
| Area destinata ad utilità sociale | 369 |
| Centro per anziani | 63 |
| Centro per attività sportive | 30 |
| Centro per diversamente abili | 44 |
| Centro per extracomunitari | 17 |
| Centro per famiglie | 79 |
| Centro per minori | 95 |
| Centro per religiosi | 2 |
| Centro per tempo libero | 29 |
| Centro per tossicodipendenti | 67 |
| Parco giochi | 6 |
| Sede associazioni | 694 |
| Struttura socio sanitaria | 6 |
| Totale | 1901 |
Da parte dell'attuale Commissario straordinario per la destinazione e la gestione dei beni confiscati alle mafie, poi, è stato svolto un importante monitoraggio al fine di verificare che gli immobili confiscati, destinati e consegnati agli Enti territoriali, siano effettivamente in utilizzo (34). In particolare, sulla base dei dati dell'Agenzia del Demanio al 31 dicembre 2008, è stato richiesto ai Comuni di fornire indicazioni in ordine all'effettivo utilizzo dei beni confiscati e, ove necessario, di fornire le motivazioni per l'eventuale mancato utilizzo. Come vedremo questi dati sono molto differenti rispetto a quelli forniti dal Ministero della giustizia, ma sono assolutamente più attendibili (35). L'Agenzia del Demanio, stante l'art. 2 decies l. 575/65, è l'organo amministrativo preposto specificatamente alla gestione dei beni una volta che il provvedimento di confisca sia divenuto definitivo e quindi possiede i dati reali su questi. Ci rendiamo, quindi, conto di quanto sia importante l'avvio della nuova banca dati SIPPI che fornisca una visione univoca sulla status di tutto il procedimento che porta al riutilizzo dei beni.
Dai dati forniti dall'Agenzia del demanio, risultano destinatari dei beni confiscati 480 Comuni per una quantità complessiva di 3796 beni immobili. Dei 480 comuni interpellati, 362 (pari al 75,4% del totale dei Comuni) hanno fornito risposte relative a 3141 beni immobili confiscati (82,74% del totale dei beni). Di questi beni, 1489 vengono utilizzati (pari al 47,41 % del totale dei beni confiscati), mentre 1652 risultano ancora inutilizzati (pari al 52,59%).
Tabella e grafico utilizzo immobili consegnati ai Comuni (36)
| Comuni interpellati | Risposte ricevute | Beni utilizzati | Beni inutilizzati | |||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Numero | % | Numero | % | Numero | % | |
| 480 | 362 | 75,42% | 1489 | 47,41% | 1652 | 52,59% |
Le motivazioni più significative addotte dai Comuni sul mancato utilizzo risultano essere:
- Le occupazioni degli immobili a vario titolo. In questa situazione risultano 32 immobili occupati abusivamente da parte del soggetto sottoposto a misura di prevenzione e/o dai suoi familiari, 31 immobili occupati da terzi senza titolo, e 28 occupazioni da parte di terzi muniti di titolo, per un totale di 91 beni immobili, pari al 5,5% dei beni inutilizzati.
- L'inagibilità degli immobili. Tale status è frutto sia delle lungaggini del procedimento di destinazione, che comporta inevitabilmente un deterioramento degli immobili confiscati, sia dell'opera dei danneggiamenti effettuati dalla criminalità organizzata per impedirne il riutilizzo. Risultano, in questo caso 99 immobili inagibili, pari al 6% del totale.
- La carenza di risorse finanziare o l'attesa di finanziamento per i progetti di riutilizzo. Quest'ultimo è il fattore che più incide, infatti, sono ben 304, pari al 18,4% del totale, gli immobili non utilizzati a causa della carenza di risorse, mentre quelli in attesa di finanziamento sono 245, pari al 14,83% del totale.
Tabella e grafico del mancato utilizzo degli immobili consegnati ai Comuni (37)
| Immobili inagibili | 99 |
|---|---|
| Immobili in quota indivisa | 46 |
| Carenza di risorse finanziarie | 304 |
| Immobili occupati da prevenuto e/o familiari | 32 |
| Immobili occupati da terzi con titolo | 28 |
| Immobili occupati da terzi senza titolo | 31 |
| Immobili gravati da ipoteca | 5 |
| Immobili gravati da proc. giudiziaria in corso | 12 |
| Procedure per l'utilizzo attivate | 483 |
| In attesa di finanziamenti | 245 |
| Altro | 367 |
| Totale | 1652 |
7.1 I beni occupati
Secondo i dati appena visti, tra le cause più importanti che impediscono l'emanazione del provvedimento di destinazione e l'utilizzo effettivo degli immobili confiscati e consegnati agli Enti locali vi è l'occupazione abusiva di questi ultimi, che può essere perpetuata da parte del soggetto sottoposto a misura di prevenzione e/o dai suoi familiari, ovvero da terzi. L'occupazione è senz'altro un problema da affrontare con assoluta urgenza, poiché oltre ad impedirne il riutilizzo dei beni, viene percepita dal contesto sociale come simbolo d'incontrastato predominio sul territorio da parte del soggetto mafioso.
Per queste motivazioni l'attuale Commissario straordinario per la gestione e la destinazione dei beni confiscati ha invitato i Prefetti ad individuare, unitamente alle Forze di polizia, all'Agenzia del demanio ed agli Enti locali, i beni occupati e, in sede di apposita riunione nelle Prefetture delle singole Province, sono state individuate le modalità operative per rendere i beni liberi da occupazioni fisiche ed ostacoli procedurali.
Tale attività ha portato nel 2008 alla liberazione di 135 immobili nelle sole quattro regioni meridionali ove è maggiore la concentrazione di beni confiscati. Nei primi nove mesi del 2009, poi, sono stati complessivamente liberati 160 beni in tutta Italia. Tutte le attività relative alla liberazione degli immobili, coordinate dalle Prefetture ed eseguite dalle Forze dell'ordine, si sono svolte di concerto con le Amministrazioni comunali, le quali hanno approntato adeguate soluzioni per le situazioni di disagio determinate dagli sgomberi, al fine garantire i diritti e la dignità delle persone coinvolte (spesso nelle abitazioni sono stati trovati vecchi e bambini) (38).
Tabella e grafico dei beni immobili sgomberati (39)
| Regione | 2008 | (09) 2009 | Totale |
|---|---|---|---|
| Calabria | 15 | 44 | 59 |
| Campania | 25 | 29 | 54 |
| Puglia | 32 | 21 | 54 |
| Sicilia | 63 | 46 | 109 |
| Nord | 0 | 17 | 17 |
| Centro | 0 | 3 | 3 |
| Totale | 135 | 160 | 295 |
7.2 Beni immobili ipotecati
Il problema delle ipoteche sui beni immobili confiscati coinvolge la metà di quelli in gestione presso il Demanio, ed anche numerosi fra quelli destinati e consegnati ai Comuni. Spesso l'Agenzia del Demanio destina e consegna ai Comuni i beni con tutte le loro problematiche, con la conseguenza che quest'ultimi non sono in grado di fare fronte, da soli, al pagamento delle pretese dei terzi, cioè delle Banche o società specializzate (ad es. Pirelli Re spa) che hanno acquistato il credito. Il dato accertato dall'indagine sul mancato utilizzo dei beni consegnati ai Comuni (ben 51%) rimanda spesso a questa causa. In molti casi, poi, i Comuni rifiutano i beni confiscati proprio perché ipotecati o gravati da altri oneri. E le procedure di destinazione subiscono intoppi e rallentamenti.
Dall'altro lato, poi, l'accertamento giudiziale della buona fede della banca creditrice al momento della concessione del mutuo ha tempi lunghissimi. Non risultano dati in ordine alla verifica, in sede giudiziaria, della buona fede della banca all'atto della concessione del mutuo. Si tratta comunque di accertamenti giudiziali che allungano oltremodo i tempi della destinazione. E quando non siano stati avviati o sia riconosciuta la buona fede, accade spesso che nelle procedure esecutive civili il bene confiscato, pignorato prima del sequestro, venga venduto all'asta con il pericolo che torni nella disponibilità dei mafiosi.
Tutto questo, come abbiamo visto, deriva anche dalla mancanza di chiare disposizioni normative in tema di tutela dei diritti dei terzi che consentano di risolvere le questioni nel corso del procedimento di prevenzione, così da far giungere a confisca definitiva beni liberi da oneri.
Una soluzione in tempi ragionevoli richiede che il soggetto, cui è affidata la responsabilità del comparto dei beni confiscati, possa disporre delle risorse necessarie per definire i procedimenti con i creditori in buona fede. Secondo il Commissario straordinario (40), una soluzione potrebbe trovarsi in appositi stanziamenti del bilancio dello Stato, ma i problemi di finanza pubblica e la difficoltà di reperire la copertura non rendono oggi facilmente praticabile questa strada. L'obiettivo di svincolare i beni dalle ipoteche e promuoverne lo sviluppo potrebbe utilmente perseguirsi consentendo alla struttura cui è affidata la responsabilità del settore di utilizzare le risorse dello stesso comparto dei beni confiscati e, in particolare, i proventi della gestione o della vendita dei beni. Un'ipotesi che richiede un adeguamento delle recenti disposizioni in tema di Fondo unico giustizia, il quale potrebbe stanziare le risorse derivanti dalla confisca dei beni mobili o dalla vendita o liquidazione delle imprese confiscate a favore dei beni immobili soggetti a garanzie reali. Anche la legge finanziaria 2010, là dove prevede la possibilità di vendita dei beni immobili non destinati, avrebbe potuto prevedere che il ricavato delle vendita fosse impiegato per finanziare i progetti di riutilizzo dei beni confiscati (41).
Altra possibile soluzione di sistema, individuata dal Commissario straordinario (42), è quella di istituire un fondo finanziato dalle Fondazioni bancarie al quale accedere, di volta in volta, previa valutazione della meritevolezza della soluzione concordata con l'Avvocatura dello Stato, per estinguere le ipoteche iscritte in favore di istituti bancari o terzi di buona fede e consentire l'uso sociale e pubblico dei beni. Lo stesso Commissario ha avviato contatti con l'Associazione delle fondazioni bancarie per l'individuazione di soluzioni dirette alla rimozione degli impedimenti alla destinazione ed utilizzo dei beni per la presenza di vincoli ipotecari a favore di istituti di credito. Le fondazioni bancarie, infatti, sono attualmente disciplinate, in via generale, dal D.L.vo 17 maggio 1999, n. 153. L'art. 2 le configura come persone giuridiche private senza fini di lucro che perseguono scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico secondo quanto previsto dai rispettivi statuti. Il comma 2, art. 2, prevede che le fondazioni operino in rapporto prevalente con il territorio ed indirizzino la propria attività nei "settori ammessi". Tra i settori ammessi, l'art. 1, comma 1 lettera c) bis individua, tra gli altri, "la prevenzione della criminalità e sicurezza pubblica" e "lo sviluppo locale". Secondo il più recente rapporto annuale dell'associazione delle fondazioni di origine bancaria (ACRI), che riferisce sui risultati di gestione dell'esercizio 2005, risulta che in tale anno le fondazioni hanno erogato, complessivamente, per attività istituzionali, 1.373 milioni di euro. Al settore "prevenzione della criminalità e sicurezza pubblica" risulta destinato solo lo 0,1% delle risorse complessive, pari quindi a circa 14 milioni di euro. Basterebbe, quindi, un impegno economico un po' più sostanzioso da parte delle Fondazioni per poter così estinguere con quelle risorse una parte delle ipoteche, oppure, coinvolgere le stesse nei progetti di riutilizzo di quei beni gravati dalle ipoteche. In questo modo le Banche potrebbero rinunciare ai loro crediti ed essere coinvolte nel riuso del bene immobile stesso, con un ritorno in termini di bilancio sociale ed immagine molto importante.
Ricordiamo, inoltre, che per tutelare quei beni dalle azioni esecutive promosse in sede civile dai creditori ipotecari (istituti bancari o società di factoring) ed impedire che, spesso a prezzo vile, i beni tornino nella disponibilità dei proposti che li acquistano alle aste giudiziarie, l'Ufficio del Commissario straordinario ha elaborato una nota orientativa indirizzata ai Prefetti (43). Questi ultimi sono stati invitati ad avvisare i Sindaci nei cui Comuni insistono beni confiscati, affinché avviino concrete iniziative giudiziarie di tutela dei beni ipotecati sottoposti ad esecuzione immobiliare per la verifica della buona fede del creditore senza la quale i beni non possono essere venduti (44).
In conclusione, segnaliamo anche l'iniziativa della Regione Lombardia che, in un bando di gara dell'aprile 2009, ha stanziato risorse del bilancio regionale per il finanziamento sia dell'adeguamento e del recupero degli immobili confiscati e destinati ai Comuni, sia per l'estinzione delle ipoteche sui beni confiscati, per le quali sia stata accertata la buona fede del terzo creditore.
7.3 La ricerca di risorse finanziarie
La carenza di risorse finanziarie, abbiamo visto, è il fattore che più incide sul mancato riutilizzo dei beni passati nella gestione degli Enti territoriali. Tali risorse sono necessarie per la ristrutturazione e la riconversione dei beni immobili, che molto spesso giungono agli Enti territoriali deteriorati o danneggiati, oltreché per le transazioni con i creditori ipotecari di buona fede accertati. Molto spesso i singoli Comuni non sono in grado di far fronte ad investimenti così importanti e quindi viene meno la possibilità di reinserire tali beni all'interno di un circuito di legalità e di utilizzo da parte dell'intera collettività.
Per questo oggi sono previste alcune forme di finanziamento dei progetti di riutilizzo dei beni confiscati attraverso stanziamenti per lo più Comunitari, coadiuvati anche da fondi nazionali e regionali.
7.3.1 Il PON sicurezza (45)
Sicurezza, sviluppo e legalità sono i tre pilastri su cui poggia il Programma operativo nazionale (PON), Sicurezza per lo sviluppo -Obiettivo convergenza 20072013. Il Programma ha una dotazione finanziaria di circa 1.150 MLN di euro ed è cofinanziato dall'Unione Europea (50% Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) e dallo Stato italiano. Il Programma interessa la Basilicata, la Calabria, la Campania, la Puglia e la Sicilia, nelle quali il prodotto interno lordo pro capite è inferiore al 75 per cento della media comunitaria (46). Per questo motivo le Regioni appena viste rientrano nell'Obiettivo Convergenza dell'Unione Europea. Per favorire la coesione economica e sociale di queste regioni l'Unione Europea finanzia interventi con fondi strutturali, tra i quali, appunto, il PON Sicurezza 2007-2013 ed il Fondo europeo di sviluppo regionale.
L'obiettivo globale del programma è quello di diffondere migliori condizioni di sicurezza, giustizia e legalità per i cittadini e le imprese, in quelle Regioni in cui i fenomeni criminali limitano fortemente lo sviluppo economico. Il PON Sicurezza, di cui è titolare il Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell'Interno, gode della collaborazione di tutte le forze di polizia (Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri, Guardia di Finanza, Corpo Forestale dello Stato e Polizia Penitenziaria) e il coinvolgimento delle realtà istituzionali locali.
Il programma è articolato su tre assi di intervento: a) "sicurezza per la libertà economica e d'impresa"; b) "diffusione della legalità"; c) "assistenza tecnica". All'interno del secondo asse (47) è individuato l'obiettivo operativo specifico (n. 2.5) di migliorare la gestione dei beni confiscati alla criminalità organizzata (48). Tale obiettivo è affidato alla responsabilità dell'ufficio del Commissario straordinario per la gestione e la destinazione dei beni confiscati, il quale dovrà operare di concerto con gli uffici competenti del Ministero della giustizia, l'Agenzia del demanio, le Regioni, le Prefetture, le Forze dell'ordine, gli Enti locali, ANCI, UPI ed associazionismo (49).
Le attività previste nell'ambito dell'obiettivo consistono sia in progetti di ristrutturazione di immobili confiscati alla criminalità organizzata; sia in progetti finalizzati alla riconversione di beni confiscati alla criminalità organizzata, al fine del loro reinserimento nel circuito produttivo anche attraverso il coinvolgimento di associazioni di promozione sociale e di cooperative sociali per la realizzazione di iniziative a beneficio di categorie deboli (minori, donne vittime di tratta o di sfruttamento, detenuti ed ex detenuti, comunità di recupero per tossicodipendenti, soggetti discriminati, ecc.).
Dall'avvio del PON Sicurezza ad oggi sono stati approvati e finanziati con le risorse dell'obiettivo operativo 2.5, sette progetti relativi al riutilizzo dei beni confiscati nelle Regioni del mezzogiorno che rientrano nell'obiettivo convergenza. I progetti attualmente finanziati sono (50):
Gioia Tauro (RC): ristrutturazione di 2 immobili confiscati per caserma dei carabinieri, costo €1.800.000. L'intervento, presentato dal Comune di Gioia Tauro (RC), consiste nella ristrutturazione di due immobili, di cui il primo (posto a ridosso della SS 111) a sei piani, ed il secondo (posto nell'area limitrofa e posteriore al primo) a quattro piani, entrambi confiscati ai sensi della legge 575/65 alla criminalità mafiosa e trasferiti al patrimonio indisponibile del Comune di Gioia Tauro per essere destinati a finalità istituzionali. Per garantire il mantenimento della legalità e della sicurezza del territorio, in particolare vista la richiesta dell'Arma dei carabinieri, l'immobile confiscato e ristrutturato sarà adibito a sede della locale Caserma dei Carabinieri. La Regione Calabria, con legge ragionale n. 3 del 25 febbraio 2005, ha finanziato un primo stralcio dell'opera per €700.000,00, con i quali sono stati realizzati lavori di ristrutturazione solo nello scantinato, nel piano terra e nel primo piano. Per il completamento dell'intero primo immobile e la ristrutturazione (anche se più limitata) del secondo immobile, è necessario realizzare gli stessi lavori (edili e impiantistici) per i quali si è stimato, approssimativamente, un costo pari ad €1.800.000,00, di cui €. 1.600.000,00 circa per il primo immobile, ed €. 200.000,00 circa per il secondo immobile, finanziati con le risorse del PON Sicurezza. Le procedure di affidamento dei lavori dovrebbero svolgersi nell'ultimo trimestre del 2009. L'esecuzione dei lavori, il cui avvio è previsto per il primo trimestre 2010, dovrebbe concludersi nel secondo trimestre 2011.
Giugliano (NA): ristrutturazione di un bene da affidare ad una cooperativa sociale per attività di integrazione socio-lavorativa per persone diversamente abili, costo €2.877.600. Il progetto, presentato dal Consorzio S.O.L.E. (51), prevede la ristrutturazione di parte di una palazzina facente parte di un complesso immobiliare confiscato sito nel comune di Giugliano in Campania, in località "Salicelle", per completare la realizzazione di un Centro di Integrazione per ragazzi diversamente abili, la cui zona giorno, al piano ammezzato dell'edificio, è già stata realizzata con il I lotto di lavori, grazie a fondi del PON Sicurezza 2000-2006. La ristrutturazione dei rimanenti piani della palazzina consentirà di realizzare camere e laboratori. Il progetto prevede una spesa di €2.877.600,00 ed un tempo di realizzazione di 24 mesi. La conclusione delle procedure di affidamento dei lavori è prevista nell'ultimo trimestre del 2009. L'esecuzione dei lavori, il cui inizio è previsto entro il 2009, dovrebbe concludersi, con l'acquisizione degli arredi antro la fine del 2010. I destinatari del progetto sono associazioni di promozione sociale e cooperative sociali costituite anche da giovani a rischio e giovani disabili.
Miano (NA): recupero Immobile di Via Cupa Signoriello, costo €698.805. Il progetto, presentato dal Comune di Napoli, prevede il recupero funzionale di un'area del quartiere di Miano (confinante con Secondigliano e Scampia), composta da un terreno su cui insistono due corpi di fabbrica, attualmente in stato di abbandono e degrado. La struttura, dopo i lavori, sarà destinata ad attività sociali. In particolare sono previsti: a) centro diurno polifunzionale, finalizzato alla socializzazione dei minori tra di loro e con figure adulte significative, al sostegno alle famiglie con difficoltà sociali, culturali e di salute, allo smistamento presso i servizi competenti dei soggetti con difficoltà particolari; b) servizio permanente di orientamento e di educazione al lavoro attraverso il quale agevolare l'inserimento sociale e lavorativo dei giovani fuoriusciti dal sistema educativo; c) il servizio si articolerà su varie fasi (accoglienza, analisi dei bisogni della persona, bilancio delle competenze ed elaborazione di un progetto di sviluppo professionale); d) saranno anche realizzate delle aree laboratoriali destinate alla formazione artigianale in ambito artistico (ceramica, legno, decorazione) che potranno accogliere corsi di orientamento formativo e/o apprendistato, oltre che divenire centro di promozione e vendita sociale dell'oggettistica realizzata; e) attività ludico-ricreative nonché azioni di coinvolgimento e di animazione aperte al territorio; f) serre per piante officinali e orto da destinare a commercio di solidarietà. Il progetto prevede una spesa di €698.805,00 ed un tempo di realizzazione di 22 mesi. La conclusione delle procedure di affidamento dei lavori è prevista nel primo trimestre 2010. L'esecuzione dei lavori, il cui inizio è previsto nel secondo trimestre del 2010, dovrebbe concludersi, entro la fine dello stesso anno. I destinatari del progetto sono principalmente i giovani, categoria, nella zona in questione, segnata da violenza, abbandono e trascuratezza.
Squinzano (LE): rifunzionalizzazione immobile confiscato alla criminalità organizzata da adibire a caserma della Stazione Carabinieri, costo €750.000. Il progetto, presentato dal comando provinciale dei Carabinieri di Lecce, prevede la rifunzionalizzazione di un immobile confiscato e la sua riconversione a caserma della locale stazione dei Carabinieri. Il progetto presentato prevede la demolizione di tutti i pavimenti, delle murature interne e degli impianti esistenti e successivo rifacimento, realizzazione di impianti di videosorveglianza, antintrusione, "rete lan" ecc e, infine, in una fase successiva, la realizzazione di una sopraelevazione per realizzare un ulteriore alloggio di servizio. Il progetto prevede una spesa di €750.000,00 ed un tempo di realizzazione di 18 mesi. La conclusione delle procedure di affidamento dei lavori è prevista nel quarto trimestre 2009. L'esecuzione dei lavori, il cui inizio è previsto entro la fine del 2009, dovrebbe concludersi nel terzo trimestre del 2010.
Lentini (SR): Libera Terra Leontinoi -Fattoria della legalità, costo €3.050.000. Con il progetto pilota "LIBERA TERRA LEONTINOI -Casa Nostra, fattoria della legalità", presentato dal Comune di Lentini (SR), sono proposti, coerentemente con i principi generali del Programma Operativo Nazionale "Sicurezza 2007-2013", una serie di interventi che contribuiscano concretamente a diffondere la cultura della legalità attraverso un modello esportabile in altri territori. Il progetto punta alla realizzazione, su immobili confiscati, di un'azienda agricola che, oltre alla produzione di grano duro, arance rosse biologiche, olive, latte e suoi derivati preveda una fattoria didattica, "La fattoria della legalità", a sostegno delle attività didattiche per lo sviluppo di un turismo rurale. L'azienda opererà nel settore agrituristico e didattico tramite una cooperativa sociale di tipo B (ex l. 381/91), che avrà il compito di gestire i fabbricati e le attività agricole, turistico-ricettive, ricreative, sportive, culturali, formative e ambientali che si possono effettuare nel vasto e verde territorio. Particolarmente curato sarà il rapporto con le scuole, con le associazioni del territorio, con le famiglie attraverso idonei percorsi per i soggetti diversamente abili. La conclusione delle procedure di affidamento dei lavori è prevista entro il secondo trimestre del 2010. L'esecuzione dei lavori, il cui inizio è previsto nel secondo trimestre del 2010, dovrebbe concludersi nel primo trimestre del 2012. Destinataria del progetto sarà una Cooperativa sociale formata da giovani disoccupati e/o in difficoltà, immigrati, detenuti in regime di semilibertà o ex detenuti.
Corleone (PA): realizzazione Bottega dei sapori a Corleone (PA) nella ex casa di Provenzano, costo €55.200. Il progetto, presentato dal Consorzio "Sviluppo e Legalità" (comprendente i Comuni di Alto fonte, Campo reale, Corleone, Monreale, Piana degli Albanesi, Rocca mena, San Cipirello e San Giuseppe Jato), prevede il recupero e la riqualificazione di un immobile confiscato a Bernardo Provenzano ubicato in Via Colletti nel centro storico della citata cittadina, con lo scopo di far diventare quello che fino a qualche tempo fa era luogo di residenza dei familiari del capomafia, un simbolo concreto di riscatto sociale, un luogo aperto a tutti, dove esercitare la memoria e costruire l'impegno. L'attuazione dell'intervento comporterà la realizzazione di interventi infrastrutturali tra cui il rifacimento dei prospetti e della copertura dell'immobile, nonché il rifacimento dell'arredamento. Si prevede la realizzazione di: a) una bottega di generi alimentari, in cui poter degustare e acquistare i prodotti provenienti dalle terre del Consorzio, sottratte dallo Stato ai boss; b) uno spazio destinato ad incontri e dibattiti; c) una libreria contenente anche (ma non solo) testi sulle mafie. Il progetto prevede una spesa di €55.200,04 ed un tempo di realizzazione di 1 anno. L'espletamento delle procedure per l'affidamento dei lavori è previsto per il primo trimestre del 2010. L'esecuzione dei lavori, il cui inizio è previsto nel secondo trimestre del 2010, dovrebbe concludersi nel terzo trimestre del 2010. I destinatari del progetto sono principalmente i giovani, particolarmente colpiti, nel territorio in questione, da condizioni di disagio, emarginazione e disoccupazione.
San Cipirello (PA): centro aziendale da destinare a locale di degustazione e centro di stoccaggio sito in San Cipirello (PA) CDA Don Omasi, costo €1.416.000. Il progetto, presentato dal Consorzio "Sviluppo e Legalità" (comprendente i Comuni di Alto fonte, Campo reale, Corleone, Monreale, Piana degli Albanesi, Rocca mena, San Cipirello e San Giuseppe Jato), prevede il recupero e la riqualificazione di un fabbricato e della vasca annessa, già assegnati (mediante contratto di comodato d'uso gratuito) alla cooperativa "Placido Rizzotto-Libera Terra", nonché la realizzazione di un capannone destinato a ricevere e conservare le materie prime e i prodotti finiti della cantina, quest'ultima già realizzata con fondi del PON Sicurezza 2000-2006, su un terreno adiacente all'area d'intervento sul quale insistono numerose quantità di vitigni rossi coltivati dalla cooperativa "Placido Rizzotto-Libera Terra". Con il progetto in questione si è voluto affiancare alla cantina, appena realizzata, idonei ambienti da destinare all'affinamento di vini selezionati di altissima qualità e alla degustazione e vendita dei vini e di altri prodotti provenienti dalle Cooperative che operano sui beni confiscati. Il costo del progetto è pari a €1.416.000,00 interamente finanziati con le risorse del PON Sicurezza, ed ha un tempo di realizzazione di circa 3 anni. Le procedure per l'affidamento dei lavori dovrebbero concludersi nel secondo trimestre del 2010. L'avvio dei lavori è previsto, anch'esso, nel II trimestre del 2010. La conclusione dei lavori è programmata per il quarto trimestre del 2011. I destinatari del progetto sono principalmente i giovani, particolarmente colpiti, nel territorio in questione, da condizioni di disagio, emarginazione e disoccupazione.
| Regioni -Interventi | Stanziamento iniziale | Risorse programmate | Risorse disponibili |
|---|---|---|---|
| Regione Calabria | €13.081.967,27 | €1.800.000,00 | €11.281.965,27 |
| Gioia Tauro - Caserma dei Carabinieri | €1.800.000,00 | ||
| Regione Campania | €27.070.238,84 | €3.576.405,00 | €23.493.833,84 |
| Giugliano - Ristrutturazione bene da affidare a coop. Sociale | €2.877.600,00 | ||
| Miano - Recupero Immobile | €698.805,00 | ||
| Regione Puglia | €22.099.275,13 | €750.000,00 | €21.349.275,13 |
| Squinzano - Caserma e alloggi Carabinieri | €750.000,00 | ||
| Regione Sicilia | €29.294.813,76 | €4.521.200,04 | €24.773.613,72 |
| Lentini - Fattoria della legalità | €3.050.000,00 | ||
| Corleone - Bottega dei sapori | €55.200,04 | ||
| S.Cipriello - Locale degustazione | €1.416.000,00 | ||
| Totale regioni obiettivo | €91.546.293,00 | €10.647.605,04 | €80.898.687,96 |
7.3.2 Le risorse regionali
Tra le risorse regionali vanno annoverati i fondi distribuiti per i Programmi operativi regionali (POR) e per il Fondo aree sottoutilizzate (FAS), relativi alla programmazione per gli anni 2007/2013. Tali fondi, il primo comunitario ed il secondo nazionale, possono essere impiegati anche per specifici interventi relativi al riutilizzo dei beni confiscati.
Le linee di intervento sui beni confiscati, finanziabili con le risorse comunitarie di competenza regionale, definite con i POR (Programmi Operativi Regionali) per la regione Campania (52), riguardano "azioni di diffusione della legalità e la sicurezza, quali il riutilizzo ai fini sociali o produttivi dei beni confiscati alla camorra". Purtroppo non è possibile quantificare l'importo di tale linea di intervento.
Il POR della regione Calabria (53) ha, invece, previsto diverse linee di intervento per il riutilizzo dei beni confiscati. Tra queste si ricordano le "azioni per realizzare infrastrutture per sostenere e migliorare le condizioni di vita di alcune categorie svantaggiate, riducendo i fenomeni di emarginazione e discriminazione". La Linea di intervento sostiene la realizzazione di azioni per contrastare la povertà e migliorare la qualità della vita dei "senza fissa dimora" e degli immigrati, e la realizzazione di centri antiviolenza finalizzati a sostenere le donne nella realizzazione di percorsi personalizzati di uscita dalla violenza intra ed extra familiare, mediante la possibilità di riutilizzare beni confiscati da destinare a Centri antiviolenza ed a Case di accoglienza (54).
Altra linea di intervento riguarda le "azioni per la progettazione e la realizzazione di una Rete regionale sperimentale di "Case per la salute". La Linea di intervento sostiene la progettazione e la realizzazione di una rete regionale sperimentale di "Case per la salute" in Calabria, in coerenza con le Linee guida del Ministero della salute. Per la realizzazione delle Case della salute si potranno utilizzare strutture sanitarie o amministrative dismesse, per esempio a seguito della riconversione di piccoli ospedali o presidi da ristrutturare, ma anche edifici messi a disposizione dei Comuni e beni confiscati alla criminalità organizzata (55).
Altro obiettivo è "sostenere la socializzazione dei giovani, la partecipazione attiva ai processi di sviluppo e l'attivazione di percorsi innovativi di inserimento lavorativo". Nello specifico, si vuole perseguire la realizzazione o la qualificazione di centri sociali, di centri zonali e di aree attrezzate, con priorità alle aree interne e marginali, utilizzando, ove disponibili, beni immobili confiscati o beni immobili non utilizzati di proprietà o nella disponibilità degli Enti Locali; la realizzazione di microattività imprenditoriali promosse e realizzate da giovani, con priorità alle aree interne e marginali, e inserite all'interno del processo della programmazione territoriale e della progettazione integrata. Per la realizzazione delle iniziative imprenditoriali potranno essere utilizzati, ove disponibili, beni immobili confiscati o beni immobili non utilizzati di proprietà o nella disponibilità degli Enti Locali (56).
Infine, si prevedono "azioni per la realizzazione dei Contratti locali di sicurezza". Tra queste si promuove "la realizzazione o l'adattamento di immobili da adibire a laboratori e/o aree attrezzate per piccole iniziative imprenditoriali con priorità a locali di proprietà pubblica non utilizzati o confiscati alla criminalità organizzata" e "incentivi in de minimis per l'avvio di microiniziative imprenditoriali che utilizzano i beni immobili confiscati e/o di proprietà pubblica non utilizzati" (57).
In coerenza con le suddette linee di intervento, nonché su quella ulteriore, relativa ai "progetti integrati di sviluppo locale per la realizzazione dei servizi per la qualità della vita", la regione Calabria sta programmando risorse, sui fondi del POR Calabria FESR 2007/2013, per il finanziamento del Progetto Integrato di Sviluppo Regionale sul riutilizzo dei beni confiscati. La dotazione finanziaria del Progetto nel suo complesso, in via di definizione, è di circa 20 milioni di euro. Le finalità, in perfetta coerenza con le linee di intervento sopra citate, vengono perseguite esclusivamente attraverso la ristrutturazione e la riconversione degli immobili confiscati alla criminalità organizzata assegnati agli enti locali del territorio della regione Calabria. Il suddetto progetto, approvato dal Comitato di Sorveglianza del 22 e 23 Giugno, e in via di definizione da parte della Regione, è rivolto essenzialmente ai Comuni, singoli ed associati, che hanno in gestione beni confiscati.
La Regione Puglia (58) ha previsto una particolare linea di azione per il riuso sociale dei beni confiscati alla mafia ed alle altre organizzazioni criminali. In coerenza con tale linea di azione è stato presentato il bando "Libera il bene", finanziato con il POR Puglia FESR 2007/2013 sull'asse III, sulla specifica linea di azione 3.4.2 "interventi per il riuso sociale dei beni confiscati alla mafia ed alle altre organizzazioni criminali" (59). Il Bando, ha una dotazione finanziaria di €6.500.000, ed è rivolto esclusivamente a Comuni e Province della regione Puglia, in forma singola o associata. Le finalità prioritarie sono:
- contrastare il mancato utilizzo, l'abbandono e il deperimento dei beni confiscati a causa della scarsità di risorse economiche, tecniche ed umane, dei comuni pugliesi assegnatari di immobili;
- sostenere gli attori pubblici nel passaggio di ruolo da agenti meramente repressivi a soggetti attivi della trasformazione dell'utile criminale in utile legale;
- favorire la creazione di reti innovative tra organizzazioni del territorio e istituzioni locali;
- promuovere la riconversione ed il riuso legale dei beni, anche come occasione e strumento efficace per lo sviluppo del territorio in termini di avvio di nuove attività e di nuove opportunità occupazionali;
- promuovere il valore simbolico, educativo e culturale del riuso sociale dei beni confiscati, anche attraverso forme di partecipazione attiva dei cittadini e delle realtà territoriali nella definizione delle nuove funzioni da assegnare agli immobili.
Per la Regione Sicilia, nonostante abbia il maggior numero di beni confiscati sul proprio territorio, non è presente una specifica misura del POR Sicilia 2007/2013 che attivi risorse per i progetti in questione. Tuttavia si segnala che la legge regionale n. 15 del 20 novembre 2008, al III comma dell'art. 7, prevede che "nei bandi previsti dalle misure e dai programmi di finanziamento, sia regionali che comunitari, la Regione assegna alle cooperative, alle associazioni onlus, alle comunità di recupero ed ai Comuni, assegnatari di beni confiscati, un punteggio specifico per i progetti che prevedono il riutilizzo a fini sociali di tali beni." Sulla base di tale disposizione, potrebbe essere inserita una clausola speciale nei bandi relativi ai diversi settori, a valere sul POR Sicilia, con la quale costituire una corsia preferenziale sui progetti da realizzare con beni i beni confiscati alla criminalità organizzata.
Inoltre, vi è la possibilità per le Regioni di impiegare le risorse nazionali del Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS) (60), del periodo 2007-2013, per interventi relativi al riutilizzo ed alla riconversione dei beni confiscati. Lo stesso ufficio del Commissario sta cercando di sensibilizzare in tal senso le quattro Regioni dell'obiettivo convergenza, dove maggiore è il numero di beni confiscati, alla programmazione di tali risorse, da affiancare a quelle comunitarie, per il riutilizzo di questi beni (61). In questo senso si sono mosse la regione Campania, che ha stanziato 25 milioni di euro delle proprie risorse FAS su interventi di riutilizzo dei beni, ed anche la regione Puglia, che sta definendo le linee strategiche di intervento per investire una parte di questi fondi su questo obiettivo.
Infine, si ricordano, le risorse stanziate su bilanci regionali. La Regione Lombardia con decreto n. 3456 dell'8 aprile 2009 ha approvato il bando per l'assegnazione dei contributi ai Comuni lombardi per la destinazione, il recupero e l'utilizzo ai fini sociali o istituzionali dei beni confiscati alla criminalità organizzata, così come disposto dall'art 7 della legge regionale del 23 dicembre 2008 n. 33, istitutiva di un apposito fondo. Il bando è finalizzato ad incentivare il recupero da parte dei Comuni lombardi dei beni confiscati alla criminalità organizzata. Individua nei comuni il soggetto beneficiario del finanziamento e individua quali forme di intervento possibili l'estinzione delle ipoteche e gli interventi di recupero ed adeguamento degli immobili. Le risorse stanziate dalla Regione Lombardia sono, per l'anno 2009, di €2.150.000,00 e per l'anno 2010, di €1.850.000,00. Per ogni anno è previsto che il fondo venga utilizzato nella misura del 50% per la estinzione delle ipoteche, e il restante 50% per gli interventi di adeguamento. Attualmente le domande pervenute ed esaminate dal tavolo tecnico sono 13 di estinzione delle ipoteche per un contributo totale di €1.561.776,12 (62) e 23 di interventi di recupero ed adeguamento degli immobili per un contributo totale di €2.298.315,06 (63). Le risorse assegnate dalla Regione sono state sufficienti a coprire tutte le richieste di contributo ammesse.
Per quanto riguarda la Regione Lazio, con la legge finanziaria regionale del 2009 ha approvato l'erogazione di 6,9 milioni di euro nel triennio 2009-2011 di contributi regionali destinati ad iniziative di promozione dell'uso sociale dei beni confiscati, ad interventi di ristrutturazione e riqualificazione dei beni stessi e alle attività di riutilizzo a fini sociali, e in data in data 20 marzo 2009 ha emesso il bando per la concessione dei contributi per progetti aventi ad oggetto la ristrutturazione e la riqualificazione a fini sociali dei predetti beni.
| Regioni-Fonti | Stanziamento | Risorse programmate | Risorse disponibili | Note |
|---|---|---|---|---|
| Lombardia | €4.000.000,00 | €2.150.000,00 | €1.850.000,00 | |
| Fondi di bilancio regionale | €4.000.000,00 | €2.150.000,00 | €1.850.000,00 | Bando pubblicato in2009 (per annualità 2009) |
| Lazio | €6.900.000,00 | €2.300.000,00 | €4.600.000,00 | |
| Fondi di bilancio regionale | €6.900.000,00 | €2.300.000,00 | €4.600.000,00 | Bando approvato in 2009 (per annualità 2009) |
| Calabria | €33.081.965,27 | €1.800.000,00 | €31.281.965,27 | |
| FAS Calabria 2007/13 | €0,00 | €0,00 | €0,00 | |
| POR Calabria | €20.000.000,00 | €20.000.000,00 | Bando in definizione | |
| PON Sicurezza | €13.081.965,27 | €1.800.000,00 | €11.281.965,27 | |
| Campania | €62.070.238,84 | €3.576.405,00 | €58.493.833,84 | |
| FAS Campania 2007/13 | €25.000.000,00 | €25.000.000,00 | Programma in corso approvazione | |
| PSR Campania | €10.000.000,00 | €10.000.000,00 | Bando in corso di realizzazione | |
| POR Campania | Presente linea di intervento non è possibile quantificare importo | |||
| PON Sicurezza | €27.070.238,84 | €3.576.405,00 | €23.493.833,84 | |
| Puglia | €28.599.275,13 | €750 .000,00 | €27.849.275,13 | |
| FAS Puglia 2007/13 | €0,00 | €0,00 | €0,00 | Nessuna linea specifica |
| POR Puglia | €6.500.000,00 | €6.500.000,00 | ||
| PON Sicurezza | €22.099.275,13 | €750 .000,00 | €21.349.275,13 | |
| Sicilia | €29.294.813,76 | €4.521.200,04 | €24.733.613,72 | |
| FAS Sicilia 2007/13 | Nessuna linea di intervento | |||
| POR Sicilia | Nessuna linea di intervento | |||
| PON Sicurezza | €29.294.813,76 | €4.521.200,04 | €24.733.613,72 | |
| Totale regioni obiettivo | €153.046.293,00 | €10.647.605,04 | €142.398.687,96 | |
| Totale generale | €163.946.293,00 | €15.097.605,04 | €148.848.687,96 |
Note
1. Le cooperative sociali sono una speciale categoria di cooperative, caratterizzata dal fatto di "perseguire l'interesse generale della comunità alla promozione umana e all'integrazione sociale dei cittadini" attraverso: 1) la gestione di servizi socio-sanitari ed educativi (tipo A); 2) lo svolgimento di attività diverse -agricole, industriali, commerciali o di servizi -finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate (tipo B). Questa è la definizione che dà l'articolo 1 della Legge 8/11/1991 n. 381, la quale disciplina le cooperative sociali e alla quale occorre fare riferimento per conoscere gli specifici obblighi e divieti (art. 3) cui queste cooperative sono sottoposte e che ne giustificano il particolare regime tributario (art. 7). La stessa legge disciplina la figura del socio volontario (art. 2) e del socio svantaggiato (art. 4) e prevede convenzioni (art. 5) stipulabili tra Enti pubblici e cooperative sociali di tipo B. Le cooperative sociali che rispettino la normativa della Legge 381/1991 sono ONLUS di diritto. Sono inoltre sempre considerate ope legis cooperative a mutualità prevalente.
2. G. Faraone, Le mafie restituiscono il maltolto in L'uso sociale dei beni confiscati a cura di D. Pati e L. Frigerio, 2007, Roma, pp. 59 ss.
3. Il comma 4 prevede che "con decreto del Ministro di grazia e giustizia, di concerto con i Ministri delle finanze, del tesoro, dell'interno e della difesa, sono adottate, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, norme regolamentari per disciplinare la raccolta dei dati relativi ai beni sequestrati o confiscati, dei dati concernenti lo stato del procedimento per il sequestro o la confisca e dei dati concernenti la consistenza, la destinazione e la utilizzazione dei beni sequestrati o confiscati. Il Governo trasmette ogni sei mesi al Parlamento una relazione concernente i dati suddetti".
4. Pubblicato sulla Gazzetta ufficiale il 28 marzo 1997.
5. "Osservazioni e proposte" su disposizioni in materia di gestione e destinazione dei beni confiscati, documento approvato all'unanimità in via definitiva dall'assemblea del CNEL nella seduta del 29 marzo 2007.
6. Il Programma Operativo Nazionale "Sicurezza per lo Sviluppo del Mezzogiorno d'Italia" ha l'obiettivo di creare condizioni di maggiore sicurezza nel sud Italia per soddisfare la richiesta dei cittadini e per adeguare la situazione di queste regioni al resto del Paese. Un impegno importante che si sta attuando attraverso l'acquisizione di nuove e più sofisticate tecnologie per le Forze dell'Ordine da utilizzare per l'attività di prevenzione e di contrasto della criminalità e il finanziamento di progetti in ambito sociale per contribuire alla diffusione della cultura della legalità. Una sfida importante non solo per le regioni interessate perché una maggior sicurezza nel sud Italia significa anche sviluppo economico, occupazione giovanile e soprattutto migliore qualità della vita per tutto il Paese. Con il PON Sicurezza nel periodo 1997/1999 si è finanziato l'avvio di un primo nucleo di interventi selezionati in base alla considerazione delle priorità di circoscritte realtà territoriali e nell'ottica di un concreto risanamento e rafforzamento del sistema socioeconomico in talune zone scelte quali "aree campione", mediante un innovativo rapporto con le comunità residenti, il mondo dell'imprenditoria e del lavoro, le organizzazioni sindacali, gli Enti locali e tutte le realtà associazionistiche operanti sul territorio. Alla luce dei risultati ottenuti, il Ministero dell'Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza si è proposto di estendere a tutte le aree dell'obiettivo 1 (Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna), nel periodo di programmazione 2000-2006, gli interventi nel campo della sicurezza al fine di conseguire l'obiettivo globale di determinare, nel tempo, su tutto il territorio del Mezzogiorno italiano a partire dalle aree più sensibili, condizioni fisiologiche di sicurezza, pari o almeno paragonabile a quelle sussistenti nel resto del Paese e comunque sufficienti a incidere, in modo strutturale e non contingente, sul pesante gap che attualmente le caratterizza nonché sulla permeabilità delle sue frontiere. La dotazione finanziaria è stata di €1.117.644.571, di cui €573.108.000 di quota comunitaria e €544.536.571 di quota nazionale. Con tale Programma il Ministero considera la questione della "sicurezza" con caratteri di relativa originalità rispetto al passato, ponendo l'accento sulla necessità di un maggiore coinvolgimento delle variegate realtà, in particolar modo le Regioni, i Comuni e le altre articolazioni delle Istituzioni sul territorio, nella tutela di un bene che sempre più viene individuato come fattore di crescita civile e di sviluppo economico. Il PON Sicurezza per lo Sviluppo del Mezzogiorno traduce la strategia globale in tre assi di intervento, a loro volta articolati in nove misure: 1) Sviluppo e adeguamento delle tecnologie dei sistemi informativi e di comunicazione per la sicurezza; 2) Promozione e sostegno della legalità; 3) Assistenza Tecnica (comprendente le attività di supporto, consulenza ed assistenza per l'attuazione del programma).
7. Regioni facenti parte del programma PON (Programma operativo nazionale), sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno d'Italia.
8. L'art 2 decies, comma 1, l. 575/65 così recita: "Ferma la competenza dell'Agenzia del demanio per la gestione dei beni confiscati alle organizzazioni criminali di cui agli articoli 2 nonies e 2 undecies della presente legge e 12 sexies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356".
9. Fonte: Agenzia del demanio, 1996 - 30 giugno 2008.
10. Fonte: Agenzia del demanio, 1996 - 30 giugno 2009.
11. Fonte: Agenzia del demanio, 1996 -30 giugno 2009.
12. Fonte: Agenzia del demanio, 1996 -30 giugno 2009.
13. Istituito con il DPR 28 luglio 1999 e pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 205 del 01 settembre 1999.
14. Istituito con DPR 06 novembre 2007.
15. Fonte: Agenzia del demanio, dal 1996 - 30 giugno 2009.
16. Totale immobili confiscati al netto dei 313 usciti dalla gestione dell'Agenzia del Demanio.
17. L'articolo in questione così recita: "trasferiti per finalità istituzionali o sociali, in via prioritaria, al patrimonio del Comune ove l'immobile è sito, ovvero al patrimonio della Provincia o della Regione [...]".
18. Fonte: Agenzia del demanio, 1996 - 30 giugno 2009.
19. Fonte: Agenzia del demanio, 1996 - 30 giugno 2009.
20. Fonte: Agenzia del demanio, 1996 - 30 giugno 2009.
21. Spicca il dato della Regione Sicilia in cui si trovano ben 1241 beni gravati da ipoteca o pignorati su un totale di 1660, circa il 75%.
22. Dei 1093 immobili che si trovano in questa situazione la maggior parte (976 immobili pari a circa all'89%) si trova nelle Regioni (Campania, Calabria, Puglia e Sicilia) dove è più alta la densità mafiosa che chiaramente favorisce questa condizione. Il primato va ancora una volta alla Sicilia con 627 immobili occupati o locati (circa il 57%).
23. Fonte: Agenzia del demanio, 1996 -30 giugno 2009.
24. Art. 2 decies, comma 3, l. 575/65 per cui "Il provvedimento del prefetto è emanato entro novanta giorni dalla proposta di cui al comma 1 o dal decorso del termine di cui al comma 2, prorogabili di ulteriori novanta giorni in caso di operazioni particolarmente complesse [...]".
25. Fonte: Agenzia del demanio, 1996 - 30 giugno 2009.
26. Fonte: Agenzia del demanio, 1996 - 30 giugno 2009.
27. Fonte: Agenzia del Demanio 1996 - 31 agosto 2009.
28. Fonte: Agenzia del Demanio 1996 - 31 agosto 2009.
29. Informazioni fornite dall'Ufficio del Commissario straordinario per la gestione e destinazione dei beni confiscati alle mafie.
30. Dai dati forniti dall'Agenzia del demanio (1996 - 30 giugno 2009) risultano destinati agli Enti territoriali 4652 immobili a fronte dei 2928 che risultano al Ministero della giustizia.
31. Fonte: Ministero della giustizia, 1996 - 30 aprile 2009.
32. Fonte: Ministero della giustizia, 1996 - 30 aprile 2009.
33. Fonte: Ministero della giustizia, 1996 - 30 aprile 2009.
34. L'art. 2 undecies, comma 2, l. 575/65 alla lettera b) prevede che i beni immobili confiscati possono essere: "trasferiti per finalità istituzionali o sociali, in via prioritaria, al patrimonio del comune ove l'immobile è sito, ovvero al patrimonio della provincia o della regione. Gli enti territoriali possono amministrare direttamente il bene o assegnarlo in concessione a titolo gratuito a comunità, ad enti, ad associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali, ad organizzazioni di volontariato [...], a cooperative sociali [...], o a comunità terapeutiche e centri di recupero e cura di tossicodipendenti [...], nonché alle associazioni ambientaliste [...]. Se entro un anno dal trasferimento l'ente territoriale non ha provveduto alla destinazione del bene, il prefetto nomina un commissario con poteri sostitutivi".
35. Per i motivi che abbiamo già visto in precedenza. Tali dati sono stati raccolti, infatti, su schede cartacee e poi inserite in un supporto informatico con la conseguenza che sussistono non corrette classificazioni, incongruenze nella indicazione delle diverse tipologie di destinazione, diffusa incompletezza dei dati, assenza di un'analisi dei costi di gestione.
36. Fonte: Agenzia del demanio, dati forniti dai Comuni tra aprile 2008 e novembre 2009.
37. Fonte: Agenzia del demanio, dati forniti dai Comuni tra aprile 2008 e novembre 2009.
38. A. Maruccia, Relazione annuale 2008 sulle attività del Commissario straordinario del Governo, cit., p. 47.
39. Dati elaborati dal Commissario straordinario del Governo, aggiornati al 30 settembre 2009.
40. A Maruccia, Relazione annuale 2008 sulle attività del Commissario straordinario del Governo, cit., pp. 69 ss.
41. Legge 191 del 23 dicembre 2009, art. 1, comma 52, ha destinato il ricavato delle vendita per la tutela della sicurezza pubblica e del soccorso pubblico e per assicurare il funzionamento e il potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali.
42. A Maruccia, Relazione annuale 2008 sulle attività del Commissario straordinario del Governo, cit., pp. 69 e ss.
43. A Maruccia, Relazione annuale 2009 sulle attività del Commissario straordinario del Governo, Roma, 2009, pp. 58.
44. Tale iniziativa è stata per la prima volta promossa da questo Commissario straordinario in provincia di Palermo, relativamente alla tenuta agricola confiscata al noto capomafia Michele Greco detto "il papa", nel Comune di Polizzi Generosa.
45. PON - Programma Operativo Nazionale Sicurezza.
46. Fonte: elaborazione dati Eurostat.
47. La cui dotazione finanziaria corrisponde a €538.507.606.
48. La dotazione finanziaria dell'Obiettivo operativo 2.5 ammonta a €91.546.293.
49. Le funzioni del Commissario riguardano: Valutazione preliminare progetti; partecipazione al Comitato per la valutazione; comunicazione esiti progetti ai beneficiari; avvio progetti; ricezione contratti; decreto di approvazione; controlli di Iº livello (documentali ed in loco); verifica ammissibilità delle spese; attestazioni di spesa; monitoraggio procedurale, fisico e finanziario dei progetti.
50. Fonte: PON - Programma Operativo Nazionale Sicurezza.
51. Il Consorzio S.O.L.E. nasce da un progetto promosso dalla Provincia di Napoli sotto la supervisione della Prefettura nell'ambito dei programmi affidati alla Direzione Progetto Speciale "Legalità e Sicurezza", per la riutilizzazione sociale dei beni confiscati ai sensi della l. 109/96 alla criminalità organizzata. Nel 2003 fu approvato lo Statuto e costituito il Consorzio unitamente con i Comuni di Casalnuovo, Marano, Giugliano in Campania, Pollena Trocchia, Portici, Pomigliano d'Arco, a cui si sono già aggiunti i Comuni di Afragola, Castellammare di Stabia e S. Giorgio a Cremano.
52. Nell'Asse VI "Sviluppo urbano e qualità della vita" del POR Campania è prevista la Linea di Azione 6.2 - "Napoli e Area Metropolitana - Piano integrato di sviluppo urbano del centro storico di Napoli, collegato al sito UNESCO.
53. Nell'Asse IV "Qualità della Vita e Inclusione Sociale".
54. Linea di Intervento 4.2.2.1.
55. Linea di Intervento 4.2.3.1.
56. Linea di Intervento 4.2.4.1.
57. Linea di Intervento 4.3.1.2.
58. Nell'Asse III "Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l'attrattività territoriale" è prevista nella Linea di intervento 3.4 (Interventi per migliorare le condizioni di legalità e sicurezza a favore del territorio, dei cittadini e delle imprese).
59. Presentato nella conferenza stampa 21/10/2009, alla presenza del Commissario straordinario per la gestione e destinazione dei beni confiscati.
60. Programma attuativo nazionale governance. Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS) 2007-2013. Mezzogiorno e centro-nord. L'importo del programma è pari a 197,254 milioni di euro per il Mezzogiorno e 45,963 per il Centro-Nord, per un importo complessivo di 243,217 milioni per il periodo 2007-2013.
61. A Maruccia, Relazione annuale 2009 sulle attività del Commissario straordinario del Governo, cit., p.74.
62. Tre domande sono state ammesse con riserva.
63. Solo una domanda non è stata ammessa per mancanza di requisiti e tre sono state ammesse con riserva.