ADIR - L'altro diritto

ISSN 1827-0565

Capitolo II
Analisi dell'esperienza europea del C.P.T. e sguardo negli ordinamenti in cui l'Ombudsman è già operante

Alessandro Morgante, 2007

2.1 Cenni generali sul C.P.T.

Da tempo la comunità internazionale riconosce la dignità umana, la libertà e l'eguaglianza come principi fondamentali che devono essere tutelati senza restrizioni. Sotto questo profilo, la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo del 1948 rappresenta un documento di promozione del rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali di notevole importanza nel sistema di protezione internazionale dei diritti dell'uomo. (1)

Tali diritti, precedentemente alla Dichiarazione, venivano considerati esclusivamente nell'ambito dei rapporti tra l'individuo e lo Stato come conseguenza del rispetto della sovranità statale. Nella Carta, invece, i diritti umani sono riconosciuti e affermati oltre il limite del non intervento perché spettanti ad ogni uomo in quanto tale, indipendentemente dallo status giuridico (es. cittadinanza) e la cui tutela non può, di conseguenza, essere costretta entro i confini di uno Stato. Non solo, tali diritti vengono riconosciuti come antecedenti al diritto positivo, cioè come un prius che quest'ultimo deve rispettare. Ciò significa che la dignità umana e i diritti fondamentali dell'uomo non sono una "concessione" fatta agli uomini da parte dei pubblici poteri, ma costituiscono il presupposto per ogni agire politico del potere stesso.

Nel corso degli anni sono stati adottati numerosi atti internazionali, vincolanti e non, in materia di diritti umani per cui oggi si può considerare sensibilmente sviluppata la fase del "riconoscimento" internazionale dei diritti dell'uomo.

In Europa, in particolare, diversi sono gli strumenti di protezione dei diritti dell'uomo; primo fra questi è la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 1950 che ha istituito la Corte di Strasburgo quale organo giurisdizionale avente il compito di accertare le eventuali violazioni e di condannare lo Stato responsabile. La Corte interviene ogni volta che uno Stato o una persona, dopo aver esperito tutti i mezzi di ricorso interni, ricorre ad essa per denunciare la violazione di uno dei diritti garantiti dalla Convenzione. Si tratta di un sistema di tutela sempre più efficiente e in grado di ottenere dagli Stati membri il rispetto dei diritti garantiti.

Tuttavia, negli ultimi anni, si è avvertita la necessità di irrobustire gli strumenti di protezione per quanto riguarda le persone private della libertà, esigenza che nasce dalla presa d'atto che gli atti di tortura e i trattamenti o le pene inumani o degradanti nei confronti di tali persone da parte di un'autorità pubblica sono la più seria violazione della dignità umana, sia della vittima che dell'autore del reato. Sebbene l'art. 3 della Convenzione Europea vieti in modo assoluto ogni atto di tortura e trattamenti o pene inumani e degradanti, tutt'oggi esistono pratiche di maltrattamenti delle persone private della libertà. Tale divieto è attuato e garantito dalla giurisdizione della Corte Europea dei diritti dell'uomo la quale, tuttavia, interviene quando è già stata commessa una violazione dei diritti della persona. In particolare, le persone private della libertà personale spesso non denunciano i maltrattamenti subiti, per paura di possibili ritorsioni o perché non sanno di questa possibilità o, infine, perché non hanno un'adeguata assistenza legale. In casi del genere, diventa necessario intervenire nell'immediatezza dei fatti o addirittura prima del verificarsi dei fatti stessi. Pertanto, è necessario "prevenire" per evitare il riproporsi di situazioni di maltrattamenti o tortura.

In questo contesto rilevante è l'attività che viene svolta dal Comitato Europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti, istituito sulla base del testo della Convenzione del 26 giugno 1987 e adottato dal Comitato dei Ministri dopo aver consultato l'Assemblea: il testo della Convenzione è stato aperto alla firma degli Stati membri del Consiglio d'Europa il 26 Novembre 1987 e ratificato dall'Italia con la legge 2 Gennaio 1989, n. 7.

L'importanza di tale Convenzione sta, dunque, nel fatto di aver dato vita ad un corpo di Ispettori Internazionali che, secondo il mandato della Convenzione, visitano liberamente tutti i luoghi dei Paesi membri in cui le persone sono private della loro libertà da una autorità pubblica: carceri, commissariati di polizia, caserme militari, ospedali psichiatrici, centri di detenzione per richiedenti asilo politico o altre categorie di stranieri e altro.

2.1.1 La funzione preventiva del CPT

Quest'organo internazionale presenta vari tratti del tutto originali degni di approfondimento. (2) Il primo aspetto significativo del CPT è costituito dalla sua finalità precipua, vale a dire la prevenzione. Le indagini del Comitato non hanno come fine solo quello di stabilire se uno Stato infligge o meno trattamenti disumani o degradanti o commette atti di tortura. L'obiettivo del Comitato è quello di prevenire tali trattamenti o atti. Di conseguenza, le sue indagini hanno come oggetto le condizioni di detenzione delle persone private della libertà: le condizioni ambientali, le cure mediche, il vitto, i rapporti con i familiari, la possibilità di ricorrere contro abusi delle autorità detentrici, il diritto all'istruzione, a svolgere attività lavorative, ecc.

Negli ultimi anni, poi, il CPT si trova a effettuare le proprie indagini in nuove aeree di privazione della libertà quali i Centri di Permanenza Temporanea di immigrati illegali e le zone "internazionali" degli aeroporti. Il Comitato deve, in questo contesto, non solo accertare se esistono condizioni che già appaiono disumane o degradanti e se vengono praticate forme di tortura, ma deve anche verificare se esistono condizioni suscettibili di degenerare, portando a trattamenti disumani o degradanti o pratiche di tortura.

2.1.2 Il sistema delle visite del CPT

Un ulteriore aspetto che caratterizza il Comitato riguarda i suoi compiti. La sua funzione essenziale è quella di effettuare dei sopralluoghi o visite negli Stati membri: sotto questo profilo, il CPT è un organo non-giurisdizionale, con funzioni ispettive. (3)

Esso può organizzare visite regolari o periodiche oppure visite ad hoc quando ciò sia richiesto da particolari esigenze o circostanze.

Il Comitato è tenuto a notificare allo Stato interessato la sua intenzione di svolgere una visita e in seguito a tale notifica può visitare in qualunque momento e qualsiasi luogo in cui vi siano persone detenute da una autorità pubblica.

La scelta è stata quella di non specificare il lasso di tempo che deve trascorrere fra la notificazione ed il momento della visita effettiva. Senza dubbio, al fine d'indagare sulla realtà quotidiana dei luoghi di detenzione, sarebbe stato più utile poter entrare nei Paesi e negli stabilimenti in modo del tutto discrezionale; ma questa non è stata fin dall'inizio la strada percorsa, considerando la circostanza che, senza preavviso e senza il consenso delle autorità statali, nessuna commissione internazionale può di fatto intervenire sul territorio di uno Stato, in ragione della sovranità statale. La stessa volontà di non indicare il periodo della visita è in parte vanificata dal rispetto del principio di cooperazione, il quale impone al CPT da un lato di attivarsi entro un tempo ragionevole dalla notificazione, dall'altro di concedere allo Stato un margine sufficiente per rendere materialmente possibile la visita.

2.1.3 I principi di cooperazione e confidenzialità

Il Comitato espleta il suo compito informando la sua attività a due principi ispiratori fondamentali nei rapporti con gli Stati membri: la cooperazione e la confidenzialità.

Questi criteri permettono al CPT di agire nell'ambito di un quadro di rapporti sereni con gli Stati membri, superando così la tradizionale ritrosia degli stessi riguardo a possibili "intrusioni" nei loro affari interni senza peraltro concepire il Comitato come un "nemico" ma al contrario come fonte di suggerimenti volti ad assicurare effettività ai diritti riconosciuti dalla Convenzione. (4)

2.1.3.1 La cooperazione

La cooperazione comporta che lo Stato sul cui territorio viene svolta l'indagine deve garantire al CPT una serie di agevolazioni nello svolgimento del suo compito. Pertanto la delegazione, di norma composta oltre che da membri del Comitato anche da esperti membri del Segretariato permanente di Strasburgo e da interpreti, ha l'accesso al territorio dello Stato e ha il diritto di spostarsi senza restrizioni. Ha altresì accesso a tutte le informazioni complete sui luoghi dove si trovano le persone private della libertà come a tutte le informazioni di cui dispone lo Stato e che il Comitato ritiene necessarie allo svolgimento del suo compito.

Il Comitato può inoltre intrattenersi con le persone private di libertà senza testimoni ed entrare in contatto liberamente con qualsiasi persona pensa possa fornirgli informazioni utili.

In virtù della Convenzione del 1987 il CPT ha la possibilità di comunicare alle autorità competenti osservazioni anche durante la visita, senza cioè dover aspettare il momento del rapporto, che resta comunque una tappa obbligata.

Questa facoltà dovrebbe essere utilizzata solo in casi eccezionali, ad esempio quando c'è un bisogno urgente di migliorare il trattamento delle persone private di libertà, magari in riferimento a situazioni specifiche come le condizioni intollerabili di alcune celle di sicurezza o d'isolamento.

L'uso mirato di questo strumento si è spesso dimostrato efficace. Un primo "intervento" può essere effettuato già al termine della visita e prima di lasciare il Paese. Gli ispettori hanno infatti il potere di formulare "osservazioni immediate" alle autorità statali circa misure da adottare urgentemente. Questo potere è stato esercitato più volte, e sempre con risultati positivi.

La collaborazione tra il Comitato e lo Stato interessato è, dunque, essenziale perché il CPT possa svolgere il proprio lavoro il cui scopo, si sottolinea, non è quello di condannare moralmente o politicamente gli Stati, ma fornire loro gli strumenti per rafforzare la tutela dei reclusi.

2.1.3.2 La confidenzialità

Il CPT svolge il suo lavoro nel rispetto di un altro importante principio - la confidenzialità - senza la quale difficilmente uno Stato consentirebbe la "intromissione" della delegazione europea, in virtù del limite della sovranità nazionale. Sotto questo profilo la confidenzialità è indispensabile perché il Comitato possa avere una effettiva collaborazione da parte degli Stati e poter quindi tenere sotto controllo una dimensione altrimenti inaccessibile.

L'obbligo di confidenzialità si traduce, in primo luogo, nella disciplina prevista per i Rapporti contenenti le conclusioni che il CPT invia ai Governi dopo ogni visita. Dopo ogni visita, infatti, il Comitato elabora un Rapporto in cui espone i fatti constatati, le raccomandazioni e i consigli che ritiene necessari per migliorare la situazione delle persone private della propria libertà sulla base dei quali si instaura un dialogo costante con lo Stato interessato. Questo rapporto, di natura confidenziale, viene trasmesso allo Stato e contiene, altresì, la richiesta di una risposta scritta da parte dello Stato; risposta nella quale verranno esposte le misure adottate per mettere in atto le raccomandazioni, le reazioni ai commenti e le risposte alle domande di informazioni. Si appena è detto che di regola il rapporto redatto dal Comitato è confidenziale. Ci sono, tuttavia, delle eccezioni.

In primo luogo, il rapporto del CPT e le risposte dello Stato possono essere pubblicate su richiesta dello Stato in cui ha avuto luogo la visita. In secondo luogo, se lo Stato non collabora o rifiuta di conformarsi alle raccomandazioni del Comitato, quest'ultimo può decidere, a maggioranza dei due terzi dei suoi membri e dopo aver dato allo Stato la possibilità di fornire spiegazioni, di fare una dichiarazione pubblica sulla questione, il c.d. public statement, il quale concentra la propria efficacia sulla pressione che è in grado di produrre a livello internazionale, attraverso la presentazione di un'immagine negativa del Paese. A questo proposito va sottolineato che la dichiarazione del CPT non è una sanzione coercitiva perché, nell'elaborare la Convenzione, gli Stati decisero che gli ampi poteri d'ispezione che erano disposti ad accordare al Comitato dovevano essere bilanciati sia dalla riservatezza dei rapporti, che dall'assenza di poteri sanzionatori coercitivi.

Non si tratta, dunque, di una imposizione se non sul piano "morale": qualora si verifichino le circostanze eccezionali indicate dall'articolo 10, secondo paragrafo, il CPT, dopo essersi espresso a maggioranza qualificata, può appellarsi all'opinione pubblica per evidenziare il comportamento negativo dello Stato.

2.2 L'attività giurisprudenziale del C.P.T.

Un aspetto del Comitato che merita di essere considerato è costituito dalla circostanza che nelle sue valutazioni non ha dei parametri di giudizio precostituiti. La Convenzione, infatti, non contiene alcuna norma materiale ma solo norme procedurali o strumentali, ossia norme che creano il Comitato e gli assegnano funzioni. (5) Nel valutare se un certo trattamento o certe condizioni di detenzione sono meno disumani o degradanti o addirittura costituiscono forme di tortura, il Comitato è libero di adottare i suoi propri metri di giudizio. Il Comitato si è ispirato sinora sia alla giurisprudenza della Commissione e della Corte Europea dei diritti dell'uomo che alle "Regole penitenziarie europee", adottate dal Consiglio d'Europa con una raccomandazione del 12 febbraio 1987 e aggiornate con racc. 11 gennaio 2006

Non solo, negli anni ha sviluppato una propria giurisprudenza che è in continua evoluzione. Infatti, come si è già detto sopra, il Comitato è chiamato oggi a svolgere il suo compito di prevenzione non solo nei "classici" luoghi di detenzione ma anche in aeree di privazione della libertà sconosciute nel passato (es. centri di permanenza di immigrati clandestini, ecc.) che pongono nuovi problemi e richiedono, dunque, nuove attenzioni.

Di qui la continua elaborazione di nuovi standard e adeguate raccomandazioni per incoraggiare gli Stati a prevedere l'adozione di ulteriori riforme legislative, amministrative e organiche.

2.3 Le ultime visite del C.P.T.

2.3.1 2003: il Comitato visita il Portogallo

Il Portogallo è stato uno dei paesi recentemente visitati dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura. La visita è stata effettuata, oltre che da quattro membri del Comitato, anche da due membri del Segretariato di Strasburgo con la collaborazione di un dottore e di uno psichiatra, esperti in materia. Durante la sua visita la delegazione ha incontrato il Ministro della giustizia e degli affari interni con i quali sono state discusse le questioni di interesse del Comitato. (6)

Per nove giorni la delegazione europea ha visitato, a partire dal 18 novembre 2003, gli stabilimenti di detenzione presso gli uffici centrali della polizia di pubblica sicurezza di Faro, Lisbona e Porto, le stazioni di polizia di pubblica sicurezza di Almada/Pragal, Queluz-Massamà e Sintra, le strutture della polizia di pubblica sicurezza, quelle del Centro addetto al servizio Bordes and Aliens e del servizio dogana all'aeroporto di Lisbona. In questi luoghi sono state esaminate dal Comitato la condizione delle persone detenute e le ondamentali garanzie contro i maltrattamenti. In occasione della sua visita, il Comitato ha esaminato di nuovo le condizioni di detenzione nelle carceri tra le quali il Carcere centrale di Porto già visitato più volte dal CPT. Sono stati ispezionati anche il carcere centrale di Tires, le prigioni regionali di Faro, Leiria e di Olhao. Va sottolineata infine la circostanza che, per la prima volta, la delegazione del Comitato ha visitato gli ospedali psichiatrici giudiziari di Santa Cruz Do Bispo e di Porto.

2.3.2 2003: il Comitato visita la Spagna

La Spagna è stata visitata dal Comitato dal 22 luglio 2003 per ben undici giorni. La delegazione, composta da sei membri del CPT nonché assistita da due membri del Segretariato e da un esperto, ha visitato centri di detenzione per minori, prigioni, stazioni di polizia e centri di detenzione per stranieri. (7) Più precisamente sono stati visitati la centrale di polizia di Siviglia, le stazioni di polizia di Alicante, di Algeciras, Jerez de la Frontiera, l'aeroporto della Playa de Las Americas (Adeje), La Laguna, Reina Sofia e le stazioni di polizia nel sud di Santa Cruz (Tenerife). La delegazione ha visitato il centro di detenzione per gli stranieri di Algericas, di Fuerteventura, la struttura di accoglienza degli Stranieri di Las Eras in Algericas e la struttura di detenzione per stranieri all'aeroporto di Fuerteventura, ecc. Sono state visitate le carceri di Tenerife II e quella di Villabona ad Asturias e due ospedali psichiatrici penitenziari di Alicante e Siviglia. Infine la delegazione si è recata per la sua visita negli istituti di detenzione per minori, a Ceuta, Fuerteventura, e a Tenerife. Il Comitato si è preoccupato di verificare, nei luoghi ispezionati, i diritti e le garanzie fondamentali delle persone private della propria libertà, avendo particolare riguardo alla condizione delle persone detenute in virtù della legislazione relativa agli stranieri.

Ha inoltre riesaminato la condizione di detenuti in alcuni luoghi di detenzione perché considerati "a rischio" o "non rispondenti ad un normale regime carcerario" e la condizione di detenuti presso ospedali psichiatrici giudiziari.

Nel corso della visita, i componenti della delegazione sono stati ricevuti dal ministro degli interni, dal Segretario di Stato per la sicurezza, dal rappresentante di governo per gli stranieri e l'immigrazione e dal Sottosegretario di Stato del Ministero degli Interni. La delegazione ha incontrato altresì alcuni funzionari e rappresentanti del Procuratore Generale e, infine, il difensore civico.

2.3.3 2003: visita del Comitato in Inghilterra

La delegazione europea del Comitato ha realizzato la sua ultima visita in Inghilterra dal 22 al 23 maggio 2003.

Nello stesso periodo sono state visitate le isole di Man e la Scozia. (8)

In Inghilterra la delegazione del Comitato ha esaminato il sovraffollamento delle carceri; quanto invece alle Isole di Man e alla Scozia ha verificato eventuali sviluppi in relazione alle condizioni dei detenuti negli stabilimenti di polizia e nelle prigioni. Inoltre, in questi ultimi (Scozia e Isole di Man) sono state ispezionate rispettivamente alcune strutture di detenzione per minori e un ospedale psichiatrico penitenziario. In Inghilterra, sono stati ispezionate le prigioni di Liverpool, quella di Pentoville a Londra e la prigione di Winchester. In Scozia la delegazione ha visitato le stazioni di polizia di Helen Street a Glasgow e quella di Lanark oltre alla prigione di Barlinnie a Glasgow. Nella stessa Scozia sono stati visitati l'ospedale psichiatrico di Carstairs a Lanark ed un istituto di detenzione per minori a Glasgow.

Infine, nelle Isole di Man i membri della delegazione si sono recati a Douglas per ispezionare gli stabilimenti di polizia e la prigione di Isle of Man e un istituto penale per minori.

2.4 L'esperienza portoghese del Provedor de Justiça

Il difensore civico portoghese (o Provedor de Justiça) trova un riconoscimento costituzionale nell'art. 23 della Costituzione della Repubblica portoghese. (9)

Affermando che "i cittadini possono presentare querela per azioni od omissioni dei poteri pubblici al Provedor de Justiça", detto articolo eleva questa figura a rango costituzionale; il Provedor analizzerà le querele "senza potere decisionale, rivolgendo agli organi competenti le raccomandazioni necessarie per prevenire e riparare ingiustizie. L'attività del Provedor de Justiça è indipendente da ogni grazia e contenzioso previsti dalla Costituzione e dalla legge. Il Provedor de Justiça è indipendente ed il suo titolare è nominato dall'Assemblea della Repubblica per la durata stabilita dalla legge. Gli organi e gli agenti dell'amministrazione pubblica cooperano nella realizzazione della sua funzione".

Il Provedor de Justiça prende origine dall'Ombudsman svedese, un "Magistrato" scelto dal Parlamento per dar voce alle denunce del popolo contro il potere. Tale figura nasce in Svezia (vedi supra, 1.1) nel 1809 e trova successivo riconoscimento in Danimarca, Finlandia e Norvegia. La figura si è poi diffusa in tutta Europa, grazie all'impegno del Consiglio d'Europa; alcuni esempi sono il Parliamentary Commissioner inglese, (vedi supra, 1.3, §), il Médiateur de République francese (vedi supra, 1.3, §), il Defensor del Pueblo spagnolo (vedi supra, 1.3, §), il Board of Visitors (Danimarca), l'Ombudsman Parlamentare (Finlandia e Ungheria).

Una figura simile è prevista anche dall'art. 195 del Trattato CE, e dall'art. 43 della CEDU, dove è previsto che il "Mediatore" riceva le denunce presentate da cittadini o associazioni con residenza, o sede statuaria, in uno stato membro.

In Portogallo si comincia a pensare di introdurre tale organo nel Congresso Democratico di Aveiro (1970) e nel Congresso dos Advogados (1972).

Ma è nel 1975 che il Provedor viene istituito dal decreto lei 212/75, per poi essere consacrato nell'art. 23 della Costituzione del 1976. Lo statuto del Provedor è previsto dalla legge 9/91, del 9 Aprile, modificata dalla legge 30/96, del 14 Agosto. È organo dello Stato (lei 9/91, Art. 1) designato da AR (Assemblea della Repubblica) a maggioranza qualificata (Art. 166/b CRP), e mantiene con questa relazioni speciali (9/91, Art. 3). Seppur eletto dall'Assemblea è un organo indipendente e inamovibile, non potendo le sue funzioni cessare prima del termine per il quale è stato designato (4 anni, ex Art. 7, lei 9/91); può essere rieletto solo una seconda volta (Art. 6, lei 9/91); è inoltre membro del Conselho de Estado (art. 145/d CRP).

L'inserimento dell'art. 23 CRP (Costituzione della Repubblica portoghese) nella parte generale dei diritti fondamentali mostra, chiaramente, che tale figura è essenzialmente un Organo di Garanzia dei diritti fondamentali, ma anche Organo di garanzia della Costituzione, non solo per ciò che attiene ai diritti fondamentali.

Oltre ad attivarsi a seguito di denunce di cittadini, il Provedor può esercitare, di propria iniziativa, attività al fine di promuovere la propria funzione istituzionale. Il diritto di denuncia spetta al singolo cittadino, ad un gruppo di cittadini, o ad entità collettive. Non anche ad organi o entità pubbliche, poiché ciò porterebbe ad un'illecita intromissione in conflitti istituzionali.

La Costituzione non statuisce nessun limite alla competenza del Provedor: essa ha ad oggetto tutti i poteri (anche quelli riferibili ad enti concessionari dei servizi pubblici) e atti pubblici, ma non anche gli atti giurisdizionali, così come previsto dall'art. 206 CRP. Oggetto del suo intervento sono sia le azioni che le omissioni dei pubblici poteri.

Il terreno privilegiato della sua attività è l'Amministrazione, senza alcuna esclusione (civile, militare, etc). Né l'accesso a tale organo può essere postergato o dipendente da condizioni speciali o restrizioni particolari.

Assume particolare rilievo ai nostri fini la circostanza per cui nessuna autorizzazione o preavviso deve essere dato allorquando il Provedor visiti gli istituti di pena. La sua attività, inoltre, non si limita all'apprezzamento delle denunce contro le condotte dei poteri pubblici, potendo segnalare deficienze della legislazione ed emettendo raccomandazioni, al fine di proporre all'AR di interpretare, alterare, o revocare norme giuridiche vigenti, o suggerire l'elaborazione di una nuova legislazione (Art 20, lei 9/91).

La funzione del Provedor ha natura informale e non giurisdizionale; è indipendente rispetto ad altri mezzi di difesa degli amministrati e la sua attività non soggiace alle regole processuali relative alla prova. La sua funzione è più vasta della difesa della legalità dell'attività amministrativa: "prevenire e riparare ingiustizie", praticate illegalmente o per cattiva amministrazione. Esiste un vero e proprio dovere di collaborazione degli organi e degli agenti dell'amministrazione che entrano in contatto con il Provedor: un eventuale inadempimento, integra la fattispecie di disobbedienza (Art 29, n. 6, legge 9/91) passibile di procedimento disciplinare. Non può sostituirsi all'Amministrazione, non avendo potere decisionale (non può annullare, revocare o sostituire gli atti dell'Amministrazione). Ai sensi dell'art. 38, n. 2 lei 9/91, i pubblici poteri hanno 60 giorni per rispondere alle raccomandazioni del Provedor; se le Amministrazioni interessate non accettano le indicazioni oggetto delle raccomandazioni, vi è un obbligo di addurre le motivazioni (Art. 38, n. 3 lei 9/91). In ipotesi di inadempimento dei pubblici poteri, il Provedor potrà rivolgersi all'Assemblea della Repubblica, oltre a poter azionare, presso le autorità competenti, il procedimento disciplinare. L'unico vero potere del Provedor è, quindi, la persuasione: deve cercare di convincere l'Amministrazione di procedere in modo conforme alla legge e al principio della buona amministrazione. Gli strumenti a sostegno dell'operato del Provedor sono:

  1. Ispezioni, attraverso le quali verifica il funzionamento dei servizi pubblici, normalmente tenendo conto delle denunce ricevute dai cittadini o dagli organi della comunicazione sociale.
  2. Raccomandazioni, attraverso le quali invita gli organi dell'amministrazione ad agire in un determinato modo.
  3. Relazione annuale, inviata all'Assemblea della Repubblica e che costituisce un'importante fonte d'informazione sulle condizioni dei luoghi dove si svolge la funzione pubblica.
  4. Ricorso ai mezzi di comunicazione sociale.

L'operato del Provedor si regge su due principi fondamentali:

Un importante e speciale mezzo di azione è quello che si riferisce al controllo di costituzionalità, attraverso la possibilità di azionare presso il Tribunale Costituzionale, sia il processo di dichiarazione di illegittimità costituzionale di norme giuridiche, sia la verifica di incostituzionalità per omissione (art. 281, n. 1 e 283 CRP).

Attraverso questo mezzo il Provedor, non solo conferisce efficacia diretta alla sua attività ma, soprattutto, dà voce alle denunce dei cittadini compensando così, anche se indirettamente, la mancata previsione di una norma che preveda un'azione diretta d'incostituzionalità accessibile ai cittadini.

Nell'ambito di questa cornice generale, occorre focalizzare l'attenzione sull'attività espletata dal Provedor con riferimento al sistema penitenziario e prendere in considerazione il risultato di tale attività e cioè la relazione sulle condizioni delle carceri che, a partire dal 1996, il Provedor è tenuto ad effettuare, con scadenza triennale, al fine di far conoscere al Ministro de Justiça e all'Assemblea della Repubblica le condizioni materiali dell'esecuzione penale e rivolgere eventuali raccomandazioni per migliorarle. Questa scelta rientra nel più vasto progetto governativo del "Programma de aççao para o sistema prisonal", e ha apportato in Portogallo un grande contributo alla questione penitenziaria, nel senso, quantomeno, di aver offerto - e di continuare ad offrire - una panoramica della realtà carceraria da un organo terzo rispetto l'amministrazione penitenziaria o altro potere statuale. Per comprendere l'essenzialità dell'attività da esso svolta, si ricordi inoltre che il Provedor effettua visite negli istituti di pena senza preavviso e che durante dette visite può ricevere denunce dei ristretti, senza vincoli di forma, anche quando si siano prescritti i termini per impugnare presso il T.E.P. gli atti dell'amministrazione penitenziaria, o per atti dell'Amministrazione non passibili d'impugnazione (in Portogallo, la stragrande maggioranza). È inoltre un organo che crea "interattività" tra cittadini e istituzioni, proprio perché il Provedor si serve dei mezzi d'informazione per far conoscere all'opinione pubblica il proprio operato, e, al tempo stesso, cittadini ed associazioni possono rivolgergli denunce (anche di rilievo costituzionale) e segnalazioni.

In Italia in termini comparativi, si sottolinea la mancanza di un Difensore Civico nazionale, e il non riconoscimento, a favore dei difensori civici locali, della possibilità di esercitare le proprie funzioni a vantaggio di soggetti ristretti nella libertà (non solo in carcere, ma anche negli ospedali psichiatrici giudiziari, negli istituti penali per minori, nei centri di detenzione per immigrati, nelle camere di sicurezza delle caserme dei carabinieri e della guardia di finanza, nei commissariati di pubblica sicurezza) senza il preventivo accordo con le amministrazioni interessate.

Vi sono state diverse proposte di legge presentate nelle ultime legislature, (per l'analisi del disegno di legge presentato nella attuale legislatura vedi infra, cap. IV) che già proponevano l'istituzione del "Difensore civico [nazionale] delle persone private della libertà personale", figura paragonabile al Provedor de Justiça quando esercita le proprie funzioni negli Istituti di pena; ma nessuna di esse è giunta a risultati degni di nota. Da un confronto tra le proposte di legge italiane e le funzioni del Provedor, precedentemente analizzate, emerge, anzitutto, il diverso inquadramento di queste due figure nei rispettivi ordinamenti: in Portogallo, il Provedor è organo della Costituzione preposto alla tutela di tutte le situazioni soggettive di rilievo costituzionale; nelle proposte di legge (ordinaria e non costituzionale) italiane, il Garante dei ristretti ha competenza per la tutela dei soli diritti fondamentali: questo aspetto comporta conseguenze negative.

Il riferimento alla categoria "diritti fondamentali" rischia di ridurre ingiustificatamente lo spatium operandi del Difensore Civico assegnandogli confini che, alla luce di quanto statuito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 26/1999, verrebbero ad essere addirittura più ristretti di quelli entro cui si esplica (rectius, si dovrebbe esplicare) il controllo giurisdizionale del magistrato di sorveglianza. Sarebbe opportuno, anzi, estendere la tutela anche agli interessi legittimi, in base alla considerazione che, nella istituzione totale carcere, alla distinzione tra diritti e interessi non corrisponde necessariamente dal punto di vista sostanziale una simmetrica graduatoria: è difficile negare, ad esempio, che il trasferimento del detenuto in una struttura lontana dal luogo di residenza dei suoi familiari possiede una carica di afflittività ben maggiore della mancata corresponsione della «mercede» relativa ad un giorno di lavoro.

Sembra dunque inopportuno il riferimento alla categoria "diritto fondamentale" operata nelle Proposte di legge inerenti l'Istituzione del Garante dei ristretti.

E ciò alla luce della sentenza 26/1999 del Giudice delle Leggi che esplica il significato dell'oggetto della tutela ex art. 35 O.P. ossia "la lesione di tutti i diritti la cui violazione sia potenziale conseguenza del regime di sottoposizione a restrizione della libertà personale e dipenda da atti dell'amministrazione ad esso preposta, non essendo possibile - come opportunamente rileva la Corte in relazione alla portata generale degli Artt. 24 e 113 Cost. it. - distinguere, per assicurare la garanzia giurisdizionale solo ai primi, tra diritti aventi e diritti non aventi fondamento costituzionale".

In conclusione, la distinzione tra categorie di diritti (di rilievo costituzionale e non), e tra diritti e interesse legittimo (distinzione propria dell'ordinamento giuridico italiano del cittadino libero) dovrebbe venir meno - o essere differentemente delineata - nella legislazione penitenziaria, causa la peculiarità dell'istituzione totale dove detto ordinamento esplica la sua efficacia.

In altre parole, i "bisogni basici", le situazioni soggettive, "la sicurezza dei diritti", in uno Stato sociale non possono essere catalogate aprioristicamente, ma sono tutelate e promosse dallo Stato alla luce delle peculiarità dell'istituzione ove esplicano la loro efficacia. In conclusione l'indicazione che proviene dalla Costituzione e dalla legge ordinaria portoghese e dalla giurisprudenza costituzionale italiana sopra menzionata, dovrebbero portare ad interpretare le disposizioni del Progetto dell'istituendo Garante dei ristretti nel senso di estendere l'oggetto della tutela anche agli interessi legittimi.

Ritornando alla comparazione tra Provedor de Justiça e istituendo Garante dei ristretti, un ulteriore spunto di riflessione, che finora non è emerso nel dibattito, può venire proprio dall'ordinamento portoghese, là dove al Provedor è attribuito il potere di sollevare questione di legittimità costituzionale durante l'esercizio delle proprie funzioni. Come si è visto attraverso questo mezzo il Provedor, non solo conferisce efficacia diretta alla sua attività, ma soprattutto, dà voce alle denunce dei cittadini compensando così, anche se indirettamente, la mancata previsione di una norma che preveda un'azione diretta d'incostituzionalità accessibile ai cittadini. Tale idea non è attuabile in Italia poiché il Garante, nelle proposte citate, non è considerato come Organo Giurisdizionale o Costituzionale.

A ciò si aggiunga il fatto che, secondo l'interpretazione costante della Corte Costituzionale, perché vi possa essere un giudizio di costituzionalità, vi è bisogno della compresenza dell'elemento soggettivo e oggettivo della giurisdizione, caratteri entrambi non presenti nell'attività del Provedor, proprio perché questa non si concretizza in un 'giudizio'.

La strada, lunga e impegnativa, potrebbe allora essere rappresentata dalla proposta di legge presentata dall'On. Mazzoni (A. C. 626 e abb.) che introduce la possibilità per il Garante di ricevere i reclami generici ex art. 35 n. 2 O. P. (art. 12, 2ºcomma del disegno di legge), e all'art. 13, 5ºcomma il potere - dovere dello stesso di poter proporre il giudizio di fronte al magistrato di sorveglianza. Detta proposta è sicuramente innovativa in quanto introduce nelle maglie dell'ordinamento un ulteriore strumento di tutela senza precedenti. Infatti tale soggetto potrebbe intervenire, alla luce delle funzioni attribuitegli, per rimuovere efficacemente quelle disfunzioni che la vita quotidiana dei luoghi di detenzione palesa e che inevitabilmente sfuggono dal raggio di azione del magistrato di sorveglianza, rendendo di conseguenza l'esecuzione penale conforme agli intendimenti del costituente. In altre parole, la pressante sollecitazione per l'effettività delle garanzie degli interessi basici dei ristretti, in primo luogo, deve riguardare l'istituzione di un Garante ('amministrativo', nazionale e indipendente) a tutela degli interessi dei cittadini privati, a vario titolo e in varie istituzioni, della propria libertà; a garanzia dell'autonomia di questa Autorità, deve prevedersi l'inamovibilità dello stesso, e la facoltà - già riconosciuta ad altri organi, ad es., al CPT - di entrare senza autorizzazione o preavviso nei luoghi dove si esercita lo (stra)potere pubblico.

Inoltre, dando attuazione alla sentenza della Corte Costituzionale del 1999, in una prospettiva de iure condendo, sarebbe sicuramente opportuna la giurisdizionalizzazione del procedimento ex art. 35 O. P., con la previsione del potere - dovere del Garante di proporre ricorso al giudice a tutela dei diritti e degli interessi basici dei ristretti in istituzioni totali (su istanza dell'interessato o d'ufficio). Occorre peraltro rimarcare come il surriferito disegno di legge si muova in tale direzione prevedendo dei momenti di contatto del Garante con l'autorità giudiziaria.

2.4.1 Il Provedor de Justiça, l'IGAI e la soddisfacente tutela non giurisdizionale dei diritti e degli interessi dei ristretti portoghesi

Il Provedor de Justiça è istituito dal decreto lei 212/75, per essere poi elevato a rango costituzionale dall'art. 23 della Costituzione del '76. Lo statuto del Provedor, come già detto, è previsto dalla legge 9/91 del 9 Aprile, modificato dalla lei 30/96 del 14 Agosto. (10)

Ricordiamo solo alcuni punti salienti a detto Statuto. È organo dello Stato (lei 9/91, art. 1) designato da A.R. (Assemblea della Repubblica); seppur eletto dall'Assemblea è un organo indipendente e inamovibile, non potendo le sue funzioni cessare prima del termine per il quale è stato designato (4 anni, Ex art. 7, lei 9/91).

L'inserimento dell'art. 23 CRP nella parte generale dei diritti fondamentali mostra, chiaramente, che tale figura è essenzialmente un organo di garanzia dei diritti fondamentali, ma è anche organo di garanzia della Costituzione, non solo per ciò che attiene ai diritti fondamentali.

Oltre a svolgere attività a seguito di denunce di cittadini, il Provedor può esercitare, di propria iniziativa, attività al fine di promuovere la propria funzione istituzionale.

L'unico vero potere del Provedor, come anticipato, è la persuasione: deve cercare di convincere l'Amministrazione a procedere in modo conforme alla legge e al principio della buona amministrazione. Gli strumenti a sostegno dell'operato del Provedor sono: raccomandazioni, ispezioni, relazione annuale, ricorso ai mezzi di comunicazione sociale.

Il sopra menzionato "Programma de aççao para o sistema prisonal", è da ricordare anche per l'istituzione di un altro organismo di controllo dell'esecuzione delle pene, l'IGAI: letteralmente, "Ispettorato generale dell'amministrazione interna", istituito dal decreto legge 227/95 dell'11 settembre 1995. Secondo questo decreto, l'IGAI è un'Autorità preposta al monitoraggio e alla supervisione della legalità delle attività delle forze di polizia. La sua funzione principale è rappresentata dalla protezione dei diritti dei cittadini eventualmente offesi da atti delle forze dell'ordine; riceve, infatti, le denunce dei cittadini riguardanti, principalmente, eccesso di potere o abuso d'ufficio delle forze di polizia (anche penitenziaria), ed ha il potere dovere di iniziare le necessarie indagini e di avviare le eventuali procedure disciplinari. Parte degli uffici dell'IGAI sono istituiti presso la DGSP (direzione generale dei servizi carcerari), nonostante il decreto in questione sancisca l'indipendenza e l'autonomia dell'istituendo organo; si plaude la scelta di destinare a tali uffici, tra gli altri, anche magistrati.

Detto organo, così come il Provedor, ha ricevuto il plauso del CPT, proprio per i poteri ad essi attribuiti e per il loro concreto operato. Inoltre, nelle "osservazioni finali" del Comitato del CAT (Comitato delle Nazioni Unite contro la tortura) (1997), oltre all'elogio per la riforma del codice penale in tema di torture, si esaltano l'istituzione e i poteri attribuiti al Provedor de Justiça e all'IGAI, misure giudicate idonee al fine di dare attuazione all'art. 2 della Convenzione, ossia, ad impedire la perpetrazione di atti di tortura in quelle istituzioni totali dove tali atti attecchiscono con maggiore facilità, venendo a concretizzarsi e a rappresentare quegli ostacoli che impediscono il pieno e libero sviluppo della persona.

La comparazione a margine con lo Stato italiano, non può non venire da sola; es.: l'ordinamento italiano non prevede il Garante nazionale dei cittadini liberi né, tanto meno, un Garante dei ristretti; non prevede, ancora, un organo di controllo delle forze dell'ordine (inclusa la polizia penitenziaria) paragonabile ai poteri e all'operato dell'IGAI.

Ciononostante è necessario garantire, anche nel nostro ordinamento, quella che si può definire la sicurezza dei diritti, particolarmente quelli deboli, ossia quelli che rappresentano "l'ultima ruota del carro" delle attenzioni globali, la punta dell'isberg di ciò che è la politica criminal- sociale della sicurezza. E sono appunto le garanzie, giurisdizionali e non (rectius, l'effettività delle stesse), quelle che permettono di giudicare il livello di salute dei diritti universali in uno stato moderno di dritto.

Nelle pagine che seguono, si procederà all'analisi dello stato delle carceri portoghesi quale emerge dal rapporto presentato dal Provedor de Justiça nel 2003 sulla base di una attenta visita a tutti gli istituti di detenzione e di pena (compresi gli ospedali psichiatrici).

2.4.2 Il rapporto 2003 del Provedor de Justiça sulle condizioni delle carceri portoghesi

Abbiamo visto che il Provedor, a partire dal 1996, è tenuto a realizzare un rapporto triennale sulle carceri portoghesi, al fine di far conoscere al Ministro della Justiça (e all'Assemblea della Repubblica) le condizioni materiali dell'esecuzione penale e di rivolgere allo stesso raccomandazioni per migliorarle. (11)

I precedenti rapporti risalgono al 1996 e al 1999. Quello di seguito analizzato è invece il rapporto del 2003. I dati in esso menzionati si riferiscono alle visite del primo semestre del 2002.

La relazione si divide in una prima parte generale inerente le tematiche specifiche del trattamento penitenziario (alloggi, salute, lavoro, ordine e disciplina, relazioni con il mondo libero etc) e in una seconda parte dedicata specificamente alla condizione dei singoli istituti di pena.

Il Provedor sottolinea l'impegno dei vari governi, susseguitisi a partire dal 1996, nei confronti della questione carceraria, in risposta allo stato degradante che ha caratterizzato il Portogallo fino a quella data - denunciato più volte dal CPT e da ONG impegnate nel terreno dei diritti umani come Amnesty International - a partire dall'aumento degli investimenti statali nel settore nonostante la pressione contraria dell'opinione pubblica. I miglioramenti delle condizioni di vita, rispetto al rapporto del 1996, sono notevoli soprattutto per quanto concerne il miglioramento della vitaquotidiana. Ciò nonostante, permane come principale la questione penitenziaria. La "colpa" principalmente viene attribuita al legislatore che tarda l'attuazione di una riforma organica e sistematica dell'esecuzione penale, che si basa ancora sul vetusto decreto lei 265/79 ed è "caratterizzata" dall'assenza di un regolamento esecutivo. Ci sono stati tentativi innovatori, ma le proposte di legge non si sono mai tramutate in leggi dello Stato. Più in particolare, viene sottolineata la necessità di ampliare il ricorso alle forme alternative alla detenzione carceraria (ad oggi, quasi del tutto inesistenti), di intensificare la tutela effettiva del ristretto, di riformare l'organizzazione e il funzionamento dei servizi penitenziari.

Per quanto concerne il sovraffollamento l'accusa è rivolta ancora al legislatore, auspicando una riforma penale nel senso di creare nuove regole che portino ad un minore intervento penale e a diminuire la media della reclusione. Un dato allarmante è l'aumento più che proporzionale dei cittadini reclusi rispetto quello della popolazione libera. Si auspica che la politica criminale non sia frutto del solo crescente bisogno di sicurezza ma si ispiri al reinserimento del recluso e alla prevenzione speciale della recidiva, in particolare della prima. Si sottolinea, al contrario, come sia aumentato, statisticamente, dal 1996, il numero dei reclusi recidivi (51% nel 2002). Si auspica, quindi, l'abbandono di politiche di emergenza, come perdoni giudiziali e atti di amnistia che, a lungo termine, portano a risultati opposti a quelli prefissati; al contempo si auspica un incentivo concreto alla rieducazione del ristretto e al trattamento individualizzato che, in altri paesi, ha portato ad una apprezzabile diminuzione del numero dei recidivi. Il legislatore ed i tribunali vengono invitati a creare e ad attuare la certezza e l'equità della pena, nel senso di punire allo stesso modo lo stesso reato.

Si critica, inoltre, l'eccessiva durata della carcerazione preventiva, caratterizzata da ritardi sia nella formulazione della prima accusa, sia, successivamente, nella pronuncia nel merito.

Passando al lavoro e alla formazione, si criticano gli scarsi risultati finora raggiunti, denunciando in particolare che molti corsi di formazione rivolti ai ristretti non tengono in conto le possibilità lavorative del mondo libero.

Si passa quindi alle statistiche penitenziarie. A questo proposito, preliminarmente, viene esaltata la Portaria (ordinanza) 39/2001 che dà vita al regolamento di archiviazione digitale del DGSP abbondando la vetusta archiviazione cartacea.

Da quanto emerge dalla relazione, nelle carceri portoghesi sono presenti 13168 reclusi, di cui 12097 uomini e 1071 donne. Diminuisce del 9,5% il tasso di reclusione rispetto al 1998, ma ciò è dovuto principalmente agli atti di amnistia e al perdono successivi alla legge 29/99 del 12 maggio; ciò è dimostrato dal fatto che al primo giugno 2003, il numero dei reclusi risulta essere di 14195.

Comparando i numeri raccolti nel 1996, 1998 e 2002, si ha il seguente quadro:

1996 1998 2002
Detenuti 13049 14556 13168
Percentuale rispetto alla popolazione libera 1,31‰ 1,46‰ 1,27‰

I suggerimenti rivolti al Ministro e all'AR sono: potenziamento dell'istituto di reinserimento sociale nella disponibilità di mezzi sia per intensificare la possibilità di ricorrere alle pene alternative al carcere, sia per facilitare e favorire l'attività del tribunale dell'esecuzione penale; il maggiore utilizzo del braccialetto elettronico estendendone l'utilizzo anche alla libertà condizionale, accompagnato dall'ordine di permanere in un determinato luogo.

Passando ora alla "ripartizione per genere", sono 1071 le donne ristrette; diminuzione in percentuale rispetto al 1998 (dal 10% al 8,1%). L'evoluzione posteriore al primo semestre del 2002, non ha comportato aumenti di reclusione, il che, se si aggiunge il constatato aumento della popolazione maschile, comporta una presenza pari al 7% della popolazione femminile.

Per quanto concerne la situazione giuridico-penale, 7763 sono i ristretti della popolazione maschile in compimento di pena: 934 già condannati, con processi pendenti con ordinanza di custodia cautelare, 87 non imputabili; passando alla popolazione femminile, 59 le ristrette già condannate con altro processo pendente con ordinanza di custodia cautelare, 599 condannate.

Per quanto riguarda la custodia cautelare, questa interessa ben 3342 uomini e 413 donne: in percentuale, rispettivamente, 27,53% e 42,8% dell'intera popolazione (nel '98 26,4% e 40,8%).

Ai dati aggiornati al 1 giugno 2003 risulta un totale di 4289 custodie cautelari per un totale di 14362 ristretti, in un leggero aumento da 28,5% a 29,9%. Il 27,2% delle custodie cautelari interessa i detenuti ristretti per reati legati alla tossicodipendenza.

La prima osservazione riguardante i condannati è piuttosto negativa: nessun miglioramento per quanto concerne la durata media della pena rispetto al 1998: della popolazione maschile, il 77% sconta una pena superiore ai 3 anni; la percentuale delle pene inferiori ai 6 mesi passa dal 1,1 del '98 a 1,6 nel 2003. Come nel 1998 è da notare che il 57% dei condannati a pena superiore ai tre anni, sconta la pena in EPR (Establecimientos Prisionals Regionals), che non hanno le caratteristiche proprie per ospitare detenuti sottoposti a condanne di lunga durata.

Passando ai numeri della popolazione femminile, si sottolinea l'aumento della durata media della pena. Così, per le pene di lunga durata, si passa dall'84% del '98, all'88% del 2003, con la consequenziale diminuzione delle pene inferiori ai tre anni. Considerando infine l'intera popolazione, si ha una crescita delle pene di breve durata (dall'1,1% del '98, all'1,5%); le pene di media durata (condanna tra sei mesi e tre anni) passano dal 23% del 1998 al 21% del 2002; le pene di lunga durata dal 76% del 1998, al 78% del 2002.

Nelle carceri centrali e speciali, sei istituti ospitano per il 90% detenuti per pene di lunga durata (Coimbra, Linhò, Pinheiro da Cruz, Izeda, Vale de Judeus, Paços de Ferriera.) Al contrario si denunciano gli istituti centrali di Coimbra e Alcoentre in quanto ospitano un eccessivo numero di ristretti per condanne di breve durata.

Nelle carceri regionali (dati riferiti a soli 21 istituti, ossia, i 2/3 degli esistenti), ben il 50% dei condannati sconta pene di lunga durata, con valori superiori al 75% negli istituti di Chaves, Lamego, Viseu, Bragança, nonostante gli EPR non abbiano le caratteristiche proprie per ospitare detenuti sottoposti a condanne di lunga espiazione. Il tasso dei ristretti recidivi è eloquente rispetto alla caratteristica di "contenitore dell'esclusione sociale" che è il carcere: 51% (48% nel '98) della popolazione maschile è recidiva, il 57% in istituti centrali o speciali, 35% (44% nel '98) in istituti regionali.

I crimini con motivazione legata alla tossicodipendenza, rappresentano il 55% (62%nel '98): 57% della popolazione maschile, 82% di quella femminile.

Per quanto concerne la popolazione straniera, 1726 i ristretti, il 13,1% della popolazione totale maschile, in aumento rispetto al 1999, con diminuzione della presenza di stranieri con origine nei paesi di lingua portoghese (dal 63% del '99 al 54% del 2002); 157 le ristrette. L'ombra del "contenitore sciale" torna a calarsi sulla scena quando passiamo al seguente dato: ben il 41% di tutta la popolazione straniera è in custodia cautelare. Nella sezione che interessa la salute, si evidenzia, anzi tutto, che non ci sono stati miglioramenti, a partire dal 1996, riguardo alla diminuzione del rischio di contagio di malattie infettive, in particolare dell'AIDS e dell'epatite C.

In questo contesto, il dato più allarmante è rappresentato dal fatto che, spesso, le vaccinazioni, in particolare contro l'epatite b, siano fatte esclusivamente ai c.d. "gruppi sotto rischio", contrariamente a quanto previsto dalla legge (e dal buon senso); il Provedor raccomanda che le vaccinazioni vengano effettuate sull'intera popolazione, a partire dal primo giorno d'ingresso in istituto. Questa non felice consuetudine ha portato ad un alto tasso di diffusione delle malattie infettive; e le amministrazioni penitenziarie, piuttosto che pensare ad attuare le raccomandazioni al riguardo che il Provedor aveva sollecitato nei due precedenti rapporti, hanno solo pensato di occultare i dati, non facendo pervenire al Provedor stesso i dati completi; quelli pervenuti, comunque, esplicano che il 30% almeno dei ristretti ha l'epatite (l'86% di questi ha l'epatite C). I sieropositivi sono 1131 - di cui il 63% con epatite - in diminuzione rispetto al 1999 (dal 11% al 9% della popolazione totale). I ristretti, nella libertà e nella morsa cieca dell'AIDS, sono 362 - di cui il 73% ha l'epatite, il 13% la tubercolosi polmonare - in aumento rispetto al '99 (dal 2,6% al 3%).

Si ribadisce che il problema principale di questi dati è che mancano i numeri degli istituti di Funchal, Lisboa, Pinheiro da Cruz e Vale de Judeus, che rappresentano il 21% della popolazione carceraria. A proposito ancora della deprimente situazione dei luoghi di detenzione quanto alla cura per l'igiene dei luoghi frequentati dai detenuti, si denuncia che il carcere di Monsanto, sistematicamente, non fa la diagnosi di malattie infettive al momento d'ingresso dei ristretti; infine, è denunciata la rilevante ed eloquente presenza di insetti negli istituti penitenziari.

2.5 Le esperienze degli Ombudsmen penitenziari in alcuni paesi europei

Le discipline approntate dai vari ordinamenti europei relativamente all'ordinamento penitenziario sono connotate da pochi tratti in comune. Le Regole Penitenziarie Europee poste in essere nel 1987 e "aggiornate" dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa l'11 gennaio 2006, pur delineando parametri minimi di trattamento penitenziario, non sono giuridicamente cogenti. Sarebbe sicuramente opportuna la traduzione di tali Regole in un accordo ad hoc sui diritti dei Detenuti ovvero in un protocollo addizionale alla Convenzione del 1950 sui Diritti Umani e sulle Libertà Fondamentali, affinché siano dotate di effettività e possa quindi essere adita la Corte Europea, senza il rischio di incorrere in dichiarazioni di inammissibilità.

Come detto supra (2.1), l'apparato europeo posto a tutela dei diritti umani dei detenuti ha nel C.P.T. l'organismo dotato di poteri piu' penetranti. I rapporti del C.P.T. sulle condizioni di detenzione nei singoli Stati europei costituiscono un utile specchio della situazione nelle carceri e nelle stazioni di polizia. I poteri di visita ispettiva di cui godono le delegazioni del C.P.T. nei luoghi di detenzione prescelti, di intrattenersi senza testimoni con i ristretti, di incontrare i responsabili delle strutture visitate o qualsiasi altra persona possa fornire informazioni utili (ad es. avvocati di fiducia) sono ben piu' ampi di quelli attribuiti dall'art. 67 O.P. ai soggetti, tra cui i parlamentari, che possono visitare gli istituti di pena senza autorizzazione. L'attività del C.P.T. ha carattere preventivo ed è preordinata a verificare se nei luoghi di detenzione vi siano condizioni generali o particolari suscettibili di degenerare in tortura o maltrattamenti, ma presenta al contempo un aspetto propositivo volto a migliorare le condizioni di detenzione. Dopo ogni visita il Comitato redige un rapporto che viene inviato agli Stati interessati tra i sei e i nove mesi dalla visita. Nell'ambito di tali rapporti, il Comitato ha costantemente sollecitato i governi a dotarsi di organi interni di controllo delle condizioni di detenzione ed ha proficuamente attinto informazioni attendibili dalle relazioni del difensore civico nazionale laddove istituito. In occasione della tavola rotonda degli Ombudsmen europei, organizzata dal Consiglio d'Europa e svoltasi a Limassol (Cipro) nel periodo 8-10 maggio 1996, Constantin Economides, membro del C.P.T., ha sottolineato che l'istituto dell'Ombudsman costituisce un qualificato ed utile contributo alla protezione dei diritti delle persone private della libertà personale. Infatti il C. P. T., durante le sue visite, incontra gli Ombudsmen nazionali con incontri produttivi. Il rilievo preventivo e propositivo riconosciuto dal Comitato all'Ombudsman ha indotto perfino all'attivazione di un vero e proprio percorso di studio sui suoi possibili poteri in ambito penitenziario o di polizia.

Come egli ha sottolineato "ambedue le istituzioni possiedono un ampio numero di elementi in comune, come ad esempio l'indipendenza, l'azione preventiva e l'impatto morale. Un suggerimento potrebbe essere quello di prevedere che l'Ombudsman invii regolarmente le sue relazioni sulle persone private della libertà personale al C.P.T. L'Ombudsman potrebbe a sua volta beneficiare dei rapporti del C.P.T. che sono pubblicati e potrebbe persino monitorare l'applicazione delle sue piu' importanti raccomandazioni all'interno dello Stato".

Il riferimento ai poteri di alcune autorità nazionali, titolari di funzioni di controllo della legalità delle carceri, può rivelarsi utile anche per disegnare una figura compatibile con i caratteri dell'ordinamento italiano. È utile a questo punto procedere alla descrizione degli organismi di taluni Stati estranei all'Amministrazione penitenziaria, dotati di poteri ispettivi e di verifica delle condizioni di detenzione.

In Austria la Vollzugskommission ha il compito di verificare le condizioni di trattamento dei detenuti con l'obbligo di effettuare almeno una volta l'anno una visita, senza preavviso, in ciascuno degli stabilimenti penitenziari. Il mediatore, invece, (istituito con legge costituzionale del 1º luglio 1981) ha il potere di visionare i fascicoli personali dei detenuti; tutti i responsabili di istituzioni pubbliche hanno l'obbligo di fornire al mediatore le informazioni richieste. La relazione annuale del mediatore nella parte riguardante le carceri è stata la più utile fonte di informazioni per il CPT durante la visita ispettiva: è stato lo stesso mediatore a sottolineare, nella sua relazione al Parlamento, il rischio di maltrattamenti a cui i detenuti vanno incontro durante la detenzione nelle stazioni di polizia.

In Danimarca il Board of Visitors (organo indipendente composto da due membri eletti per quattro anni in ciascuna regione) può effettuare ispezioni, anche non preannunciate, solo nelle carceri ove sono reclusi detenuti in attesa di giudizio definitivo; ogni abuso riscontrato è riportato al Ministro della Giustizia, che dovrà esaminarlo e successivamente relazionare.

L'idea di allargarne le competenze agli istituti per condannati o di prevedere un sistema di ispezioni permanenti è attualmente in esame.

Il Comitato Parlamentare interessato della riforma del codice penale nel 1994 ha proposto di affidare all'Ombudsman Parlamentare questo compito ispettivo.

In Finlandia gli stabilimenti penitenziari sono regolarmente ispezionati dall'Ombudsman parlamentare, il quale è un esperto eletto dal Parlamento per quattro anni.

Il Parlamento elegge anche l'Assistant Parliamentary Ombudsman che ha il compito della supervisione del sistema penitenziario, con poteri di visita sia delle carceri che degli altri luoghi di detenzione (stazioni di polizia) ove vi sia il rischio di maltrattamenti.

Durante le visite, detenuti e staff hanno l'opportunità di discutere dei loro problemi con l'Assistant Ombudsman. Inoltre uno dei doveri dell'Ombudsman è quello di monitorare la legalità delle azioni di polizia.

Nel 1955 è stato istituito in Ungheria l'Ufficio dell'Ombudsman Parlamentare, che può ricevere reclami di detenuti ed effettuare visite ispettive di controllo nelle carceri. Un sistema diversificato di controlli è presente in Olanda.

Un Supervisory Board (organo indipendente composto da membri con differenti professionalità) è istituito in ogni carcere; ha compiti di supervisione del trattamento dei detenuti e di garanzia del rispetto della legge.

Mensilmente i membri del Supervisory Board incontrano il Direttore del carcere relazionando sulla situazione nell'istituto; hanno libero accesso nello stabilimento.

Uno dei membri dell'ufficio ha il dovere di sentire i detenuti almeno una volta al mese.

In Norvegia l'Ombudsman può ricevere reclami da detenuti. Ad esempio nel 1987 il totale dei reclami nei confronti delle autorità penitenziarie e di polizia ha rappresentato il 6,3% del numero complessivo dei ricorsi presentati.

Fra i poteri dell'Ombudsman vi è quello ispettivo. Esso è

esercitato di propria iniziativa dall'Ombudsman, e non necessariamente deve essere svolto su base regolare.

Nelle stesse relazioni annuali viene segnalata l'estrema importanza di tali ispezioni, in special modo delle carceri, dove gli utenti hanno una particolare difficoltà a tutelare i loro diritti e la loro integrità personale.

Ovviamente tali ispezioni, viene ribadito, non devono sostituire le funzioni di sorveglianza della stessa amministrazione penitenziaria.

Ogni anno l'Ombudsman visita 2 - 4 carceri od ospedali psichiatrici. (12)

Note

1. Tratto dal sito Prison Observatory; Cfr. sul punto, PETRINI, Lo stato delle carceri in Europa, nei rapporti del Comitato per la prevenzione della tortura e dei trattamenti e delle pene inumani o degradanti (CPT), tesi di laurea, Facoltà di giurisprudenza, Università degli Studi di Firenze, 1998.

2. Vedi nota sub 1.

3. Vedi nota sub 1.

4. Vedi nota sub 1.

5. Vedi nota sub 1.

6. Vedi nota sub 1.

7. Vedi nota sub 1.

8. Vedi nota sub 1.

9. SANTORO, La Costituzione portoghese, 3.2.d.

10. Cfr. sul punto, SANTORO, Tutela non giurisdizionale e conclusioni, 5.1.1.

11. Cfr. sul punto SANTORO, Tutela non giurisdizionale e conclusioni, 5.1.2.

12. Gonnella, l'Ombudsman per i diritti dei detenuti, in Quaderni di Antigone n. 1, Diritti in carcere, (Il difensore civico nella tutela dei detenuti), a cura di Cogliano, pagg. 29-38.