Conclusioni
In Italia, il fenomeno dei minori stranieri non accompagnati ha acquistato la propria visibilità sociale alla fine degli anni ottanta e si è sviluppato in maniera repentina nella seconda metà del decennio successivo, in seguito alla destrutturazione della situazione sociale, economica e politica avvenuta nell'area balcanica ed, in particolare, in Albania, proprio nel momento storico in cui la globalizzazione cominciava a far sentire i suoi effetti.
Da allora molte cose sono successe.
Nel corso degli anni novanta e fino al 2002 si è assistito ad un progressivo aumento del numero di minori albanesi che giungevano, soli, nel nostro paese. I fattori che hanno contribuito a questo aumento sono numerosi ed eterogenei ma possono essere enucleati in relazione al sempre maggiore divario che si riscontra tra la realtà italiana e quella albanese e più in generale tra paesi industrializzati e quelli in via di sviluppo. Con il passare degli anni il gap e, conseguentemente, il differenziale economico (1) con il paese vicino non è sensibilmente diminuito. Ciò ha alimentato, soprattutto nelle giovani generazioni, il diffondersi di sentimenti di deprivazione relativa, in ambito formativo, lavorativo, culturale, che li hanno spinti ad intraprendere la via dell'emigrazione.
Con riferimento alla difficile condizione in cui si trova a vivere un giovane in Albania, il sociologo albanese Kosta Barjaba, attraverso un'espressione provocatoria che sembra raffigurare una realtà senza prospettive, sostiene che egli
o si da da fare con ogni mezzo per varcare la frontiera. Oppure aspetta e basta; non c'è altro da fare. Sono le uniche reali occupazioni del paese (2).
Insieme a coloro che sono partiti per sfuggire alla povertà e alla mancanza di opportunità, non è possibile trascurare anche il numero crescente di minori che sono stati coinvolti nel traffico di esseri umani per lo sfruttamento nel commercio sessuale o nell'economia sommersa.
A livello normativo la questione dei minori non accompagnati ha avuto e continua ad avere un trattamento che è, oltre le affermazioni di principio, fin troppo influenzato dal rigore delle politiche migratorie.
La legge Turco-Napolitano del 1998, prima legge organica sull'immigrazione rispecchia le paure del suo tempo. Dagli inizi degli anni novanta, infatti, i migranti sono divenuti per l'opinione pubblica italiana la causa delle paure e della crisi sociale ed è diventata insopprimibile l'esigenza di governare il fenomeno individuando e separando i due canali d'immigrazione: quella regolare e quella irregolare. Questo tentativo si avvale di due strumenti principali: la programmazione quantitativa e qualitativa di flussi d'ingresso, determinati sulla base della rilevazione dei fabbisogni professionali richiesti dalle imprese e, comunque, della capacità di assorbimento di manodopera da parte del mercato del lavoro da un lato e la stipula di accordi bilaterali con i paesi di origine delle correnti migratorie dall'altro. Questi accordi possono stabilire quote speciali di ingresso, particolari modalità per il rilascio di visti di ingresso e autorizzazioni al lavoro per tutte o per alcune specifiche tipologie di lavoratori, programmi di cooperazione in materia di reclutamento, formazione, rimpatrio assistito dei migranti e anche di sostegno alle attività produttive.
Risulta doveroso riconoscere che tale legge ha il merito di aver sancito l'inespellibilità del minore e introdotto disposizioni a loro tutela, fra le quali si annoverano in generale le previsioni del titolo IV - Diritto all'unità familiare e tutela dei minori e più specificamente quelle dell'articolo 31 comma 3 e dell'articolo 18 comma 6.
Pur riconoscendo questi importanti diritti, la normativa aveva completamente trascurato di disciplinare il nuovo fenomeno che proprio in quegli anni stava assumendo rilevanza e proporzioni considerevoli: i minori non accompagnati. Si è così riscontrato un vuoto normativo data la non applicabilità delle norme previste per i minori in stato di abbandono ai minori stranieri non accompagnati.
L'orientamento giurisprudenziale si è, infatti, ormai consolidato nel non ritenere sussistente lo stato di abbandono nei casi di minori che sono giunti in Italia con il presumibile consenso dei genitori con i quali mantengono rapporti, seppur a distanza, poiché in questi casi essi sono presenti nella vita del minore fornendo assistenza e supporto morale essendo quella materiale, di fatto, impedita dalla lontananza.
I successivi correttivi introdotti con il D. Lgs. n. 113/99 hanno tentato di colmare tale lacuna ampliando le competenze del Comitato per i minori stranieri, organo amministrativo che inizialmente si occupava esclusivamente dei minori accolti all'interno di programmi solidaristici. Attraverso la forzatura interpretativa (3) della locuzione "minori stranieri temporaneamente ammessi sul territorio" sono state introdotte nella normativa disposizioni specifiche per i minori non accompagnati ed il loro rimpatrio.
Tutta la procedura che coinvolge il minore non accompagnato, dall'accertamento del suo status alla deliberazione ed esecuzione del rimpatrio assistito, è dunque rimessa alla competenza di un organo amministrativo, senza il coinvolgimento dell'autorità giudiziaria minorile che interviene solamente, a tutela del rispetto delle garanzie processuali, per attestare l'insussistenza di inderogabili esigenze processuali in un eventuale procedimento giurisdizionale instaurato a carico del minore che ne impedirebbero il rimpatrio.
E' stato attraverso l'emanazione delle circolari ministeriali che stabiliscono il divieto di svolgere attività lavorativa, l'impossibilità di convertire il permesso di soggiorno per minore età al compimento dei 18 anni ed indicano nel rimpatrio la soluzione generalmente realizzabile, che i principi e i diritti affermati nella legge risultano chiaramente e definitivamente svuotati e piegati al perseguimento di altre finalità in linea con le esigenze delle politiche migratorie.
La riforma effettuata con la legge n. 189/2002 non ha fatto altro che radicalizzare la realtà già esistente, subordinando la possibilità di regolarizzare la condizione dei minori non accompagnati al raggiungimento della maggiore età a numerose e rigorose limitazioni.
Nel corso degli anni si è dunque assistito ad una lenta evoluzione del sistema normativo che ha sempre più parcellizzato i diritti dei minori all'interno di disposizioni preclusive contenute in una disciplina definita "ai limiti della Costituzione" (4).
Infatti, nel tentativo di rispondere a quella che è stata definita un'emergenza, in relazione alle preoccupanti - secondo alcuni - dimensioni quantitative che il fenomeno assumeva, è emersa l'impreparazione che lo stato italiano ha dimostrato nel momento in cui, quale firmatario della Convenzione di New York, doveva perseguire l'obiettivo di assicurare il benessere del minore.
Pur esistendo una normativa nazionale ed un organo centrale quale è il Comitato, a cui è delegata una funzione di raccordo, gestione e coordinamento, il fenomeno dell'accoglienza dei minori non accompagnati è stato affrontato nelle prassi delle realtà locali in modo differenziato, in risposta ad un'incertezza procedurale dovuta alla sovrapposizione di fonti normative, alla mancata indicazione dei criteri, dei tempi e modi di azione del Comitato stesso.
In questo contesto, le interpretazioni e gli orientamenti contenuti nelle pronunce giurisprudenziali hanno rivestito un ruolo centrale nel tentativo di restituire concretezza ai diritti dei minori e nel loro consolidamento.
Sostiene Carlo Ruga Riva che
la magistratura (...) ha un mezzo delicato e potente per accrescere la propria autorevolezza: farsi custode della ragionevolezza e coerenza del sistema, attraverso una giurisprudenza attenta ai principi costituzionali e, se del caso, sollecita a reclamare l'intervento del giudice delle Leggi di fronte alle 'sbandate' del legislatore (5).
Nonostante le pronunce della Corte Costituzionale abbiano ribadito la prevalenza dei diritti costituzionalmente garantiti alla persona anche se straniera, minore ed irregolare rispetto alla legislazione speciale sugli stranieri, nella prassi non si riscontra ancora una lettura costituzionalmente orientata delle norme ma la prevalenza di un'interpretazione restrittiva ad opera delle autorità amministrative.
Dalle argomentazioni sopra esposte sembra dunque possibile ritenere che, nel propugnare il rimpatrio assistito quale unico strumento in grado di perseguire il superiore interesse del minore, in aderenza alle disposizioni internazionali ratificate e dunque parte integrante del nostro ordinamento giuridico, si possa leggere il timore che una politica d'accoglienza incoraggi un aumento degli arrivi.
La volontà di arginare tale fenomeno si manifesta nell'utilizzo di strumenti di esclusione che, seppur diversi nei presupposti e nelle motivazioni, sono equiparabili nell'applicazione pratica a quelli previsti per gli adulti.
Del resto, il rischio che attraverso la minore età si pratichi una sorta di aggiramento delle norme sull'ingresso e si possa dunque configurare un'elusione delle restrizioni sui flussi stabiliti attraverso il meccanismo delle quote, risulta effettivo ma non per questo l'ordinamento può esimersi dall'applicazione della normativa predisposta a tutela dell'interesse del minore, improntando la propria azione al contrasto dell'immigrazione clandestina.
Secondaria rispetto alla valutazione del superiore interesse del minore dovrà porsi anche ogni considerazione relativa alle priorità da accordare nell'utilizzo delle risorse dello stato sociale a favore dei minori italiani rispetto ai minori stranieri. Qualora l'ente locale sia nominato tutore del minore non accompagnato, in capo ad esso può ravvisarsi la sussistenza di un conflitto d'interessi poiché, in tale veste ha il compito/dovere di assicurare il perseguimento del suo miglior interesse ma al contempo, come soggetto deputato all'accoglienza del minore deve sopportarne i relativi costi. Si sono verificati casi in cui l'ente stesso ha promosso il rimpatrio assistito dei minori che aveva in accoglienza per contenere la spesa pubblica.
Spostando il focus della ricerca e la riflessione dall'altra parte dell'Adriatico, in Albania, dove i minori approdano dopo l'esperienza migratoria, ho tentato di dare concretezza alla nozione di "assistito", termine che si accompagna al rimpatrio e che dovrebbe costituirne il valore aggiunto rispetto ad un semplice accompagnamento e, in misura maggiore, ad un'espulsione.
In realtà, l'"assistenza" offerta al minore e alla sua famiglia si realizza e si esaurisce nel prospettare interventi standardizzati di breve periodo - corso di formazione professionale o acquisto dei beni necessari all'avvio di una attività, solitamente in ambito agricolo-pastorale - che non tengono conto né delle aspettative né delle precedenti esperienze del minore.
Tale rigidità si desume anche dalla mancanza di un costante ad adeguato monitoraggio e/o sostegno esterno durante il percorso del minore.
In numerosi casi, per una molteplicità di fattori, tra cui l'elevato numero di segnalazioni che il S.S.I. - delegazione albanese - doveva verificare, la dispersione geografica con la conseguente difficoltà di raggiungere i villaggi di origine dei minori e l'elevata mobilità interna dei nuclei familiari, i minori rimpatriati non hanno beneficiato del progetto.
In definitiva non ho riscontrato un modus operandi finalizzato ad accompagnare il minore verso l'indipendenza, attraverso un serio investimento nella sua formazione, ma piuttosto un intervento che non è azzardato definire approssimativo.
Inoltre, la corsia preferenziale riservata nell'assegnazione delle quote, in via teorica, ai minori rimpatriati che divenuti maggiorenni e formati professionalmente, volessero emigrare regolarmente in Italia, nonostante sia prevista e risulti essere spesso "pubblicizzata" al minore come possibilità di cui usufruire in futuro, non ha, ad oggi, in realtà trovato alcuna applicazione.
Negli ultimi anni il flusso migratorio di minori albanesi non accompagnati si è sensibilmente ridotto. Tra i possibili fattori che hanno contribuito a tale diminuzione si possono annoverare da un lato le misure che il governo albanese ha adottato, su pressione dell'Unione Europea che lo ha più volte minacciato di tagliare i fondi, per la repressione del fenomeno dell'emigrazione clandestina e per l'applicazione dei principi contenuti nella Convenzione di New York; dall'altro l'inasprimento della normativa italiana che ha reso molto difficoltosa la conversione del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età.
De jure condendo, dato atto che il combinato disposto dalla normativa di riferimento con le azioni delle amministrazioni centrali dello Stato, quali il Comitato minori stranieri e le questure e le amministrazioni locali si manifesta inadeguato nel tutelare i diritti dei minori stranieri non accompagnati, ritengo sia utile ed urgente una modifica di ampio respiro della normativa che
- stabilisca la competenza dell'autorità giudiziaria, nello specifico il Tribunale per i Minorenni, in ordine alla valutazione sull'opportunità di disporre il rimpatrio assistito del minore esclusivamente nell'interesse del minore;
- preveda l'ascolto diretto delle esigenze di cui il minore si fa portavoce;
- disciplini chiaramente le funzioni tecnico-esecutive del Comitato per i minori stranieri nel rimpatrio assistito, favorendo la creazione di buone prassi condivise dagli altri soggetti istituzionali coinvolti;
- decentri tale organo a livello regionale così da renderlo più efficiente (6);
- ampli i canali di ingresso regolare accordando particolare attenzione ai soggetti che hanno sviluppato professionalità.
In conclusione, parafrasando Sayad (7), la condizione del minore straniero esprime la doppia pena che sanziona la sua doppia colpa: essere minore ed essere straniero, trovarsi "fuori posto" in relazione a due diversi spazi giuridici: il mondo adulto e i confini dell'Europa.
Note
1. Livi-Bacci M., in Pittau F., Reggio M., op. cit., p. 235.
2. Barjaba K., Dervishi Z., Perrone L., op. cit., p. 535.
3. L'espressione è stata usata dal dott. Valeri, intervista realizzata presso il Comitato il 20.02.2006.
4. Miazzi L., La strada ad ostacoli dei minori stranieri ovvero: la forza dei diritti, in Questione Giustizia, n. 5/2003, p. 915.
5. Ruga Riva C., Droga e immigrazione: il diritto penale ingiusto, i suoi giudici e i suoi studiosi, in Critica del Diritto, n. 3/2006, p. 237.
6. Tale proposta era stata già avanzata dal Primo Presidente del comitato, prof. Vercellone nella lettera nella quale spiegava i motivi delle sue dimissioni, in Minori Giustizia, n. 3/2000, p. 188.
7. Sayad A., La doppia pena del migrante. Note sul "pensiero di stato", in "aut aut" n. 275/96.