ADIR - L'altro diritto

ISSN 1827-0565

Capitolo 3
Dalla riforma del 75 fino ad oggi

Elisa Calamai, 2003

3.1 Il dopo riforma e l'irrinunciabilità del principio rieducativo

"Riformare non è scrivere una legge nuova, ma costruire, dopo la emanazione della legge, una realtà nuova, che rimuova e sostituisca quella esistente" (1). Molteplici erano le difficoltà di tale costruzione, vi erano quelle di ordine sociale connesse ai modelli di carcere, di delitto, di delinquente e di pena che la società aveva vissuto; quelle di ordine politico, nel senso più ampio, delle quali si ebbe un esempio negli interventi legislativi in materia penitenziaria successivi alla riforma (si pensi alle restrizioni in materia di permessi ai detenuti introdotte nel 1977 e alla creazione delle carceri di massima sicurezza); e poi c'era la difficoltà radicata nella organizzazione penitenziaria, conformata in modo esattamente opposto alla nuova costruzione da realizzare.

Si fronteggiavano dunque due carceri:

Diversamente dal "vecchio carcere", che esprimeva un concetto chiaro e omogeneo nella sua indifferenziatezza, il "nuovo carcere" racchiudeva invece una contraddizione: luogo di privazione della libertà e luogo di risocializzazione della persona detenuta; luogo, quindi, che separava dal sociale e luogo che tendeva a ricongiungere allo stesso. Tale contraddizione era esaltata dalla stessa legge di riforma, la quale dopo avere enunciato una esecuzione della pena del tutto nuova, non aveva praticamente toccato quasi nulla della istituzione carceraria vecchia. In particolare il personale del vecchio carcere era rimasto tutto alle sue funzioni, la legge disegnava una nuova attività penitenziaria, ma questo non si era tradotto nella richiesta al personale di nuove professionalità. Tutto ciò introduceva un elemento di crisi poiché il personale che proveniva, immutato nel suo regime e nelle sue figure, dal vecchio carcere, poteva avvertire la trasformazione profonda della propria attività, secondo quanto enunciato nella legge di riforma; mentre al contrario il nuovo personale, di fronte alla dura resistenza della realtà del vecchio carcere, poteva rifugiarsi in una visione burocratica e improduttiva delle proprie funzioni.

Tra le nuove figure su cui poteva contare la riforma una era quella del magistrato di sorveglianza, con il quale si tentava di giurisdizionalizzare la esecuzione della pena e di garantire la legalità dell'azione penitenziaria; poi naturalmente c'era la figura dell'educatore, che sembrava creata per escludere che al personale di custodia potesse essere attribuita effettivamente una funzione di rieducazione; l'assistente sociale inserito nei centri di servizio sociale e quindi figura esterna all'istituto; gli esperti della osservazione e del trattamento, concepiti come consulenti esterni, liberi professionisti, di fatto modestamente compensati per in massimo di 50 ore mensili. Con queste figure si era cercato di riversare su soggetti esterni o subalterni, rispetto alla vecchia struttura penitenziaria, la professionalità e la qualificazione che avrebbero dovute essere proprie degli operatori penitenziari nel carcere riformato. (2)

Nella costruzione della nuova realtà le nuove figure di operatori dovevano essere potenziate. Per educatori e assistenti sociali si sosteneva che il potenziamento dovesse essere intanto quantitativo e poi di conquista della professionalità. Mentre per gli esperti della osservazione e del trattamento si suggeriva di trovare un nuovo rapporto con il carcere, perché quello previsto era troppo precario, analogo a quello di qualsiasi consulente sanitario, e anche a prescindere da un inserimento organico nel personale penitenziario, si poteva rendere più continua e significativa la presenza degli esperti negli istituti.

Quanto al personale direttivo, nel sistema precedente esso aveva un ruolo e funzioni essenzialmente amministrative. Il nuovo sistema gli attribuiva funzioni di coordinatore e responsabile di una attività penitenziaria completamente diversa, la cui finalità non era più solo quella di custodire, ma anche quella di osservare i detenuti, di stimolarne e seguirne la risocializzazione. Le competenze cambiavano completamente, dunque doveva cambiare anche la preparazione e la professionalità. I concorsi per i direttori di carcere erano uguali al passato e richiedevano la stessa preparazione, ed invece si proponeva che fossero aperti anche a coloro che avevano espletato corsi di laurea ad indirizzo sociologico, psicologico o di servizio sociale.

Il discorso sul personale di custodia era quello della conservazione o meno della sua organizzazione in corpo militare e non si usciva da questa impasse se non si sceglieva tra due strade (3): o una riqualificazione in termini professionali del corpo degli agenti di custodia, in modo da poter far gestire direttamente ad essi il grosso delle attività rivolte alla rieducazione, lasciando agli esperti soltanto i compiti di osservazione iniziale, di formulazione di un programma di trattamento, di correzione e valutazione di questo; oppure una restrizione rigida delle attività degli agenti ai compiti di pura custodia. La seconda soluzione aveva il vantaggio di presentare margini netti e una applicabilità più rigida, ma implicava costi molto alti per la necessità di impiegare un numero elevato di esperti. La prima soluzione implicava tempi più lunghi per la necessità di una riqualificazione professionale, ma costi minori e aveva il vantaggio di evitare una emarginazione, negativa anche psicologicamente, del personale di custodia dalle attività di trattamento.

Negli anni successivi alla riformail quadro delle problematiche relative all'operato dei soggetti del trattamento viene ulteriormente aggravato dai nuovi problemi di sicurezza. La crescita della criminalità, e in particolare l'aumento di delitti con un particolare potere di shock sull'opinione pubblica, come i sequestri di persona a scopo di estorsione, la diffusione e la maggiore efferatezza di atti di terrorismo, l'aumento delle evasioni dal carcere, creano un generale clima di "riflusso" rispetto all'ondata libertaria del 1968, e costituiscono le premesse per una enfatizzazione della finalità della sicurezza negli istituti, sia in funzione interna, sia soprattutto in funzione esterna come difesa della società in generale, attraverso l'effettiva esecuzione della pena. Tutto ciò produce l'aggravamento della contraddizione tra lo stato di detenzione e il trattamento rieducativo, e la priorità ora diventa il fine della sicurezza (4).

D'altra parte, il problema del reinserimento dei detenuti nella società non era un tema che interessava ampie fasce della società. Ancora oggi i più diretti interessati, i detenuti, rappresentano una minoranza priva di peso politico e culturale, gli stessi operatori penitenziari, costituiscono entità numeriche di scarsa rilevanza, con una sfera di influenza che di regola non si estende molto più in là dell'ambiente penitenziario. La massa dei cittadini non è interessata ai problemi della rieducazione, ma contemporaneamente qualsiasi cittadino ha molto a cuore i problemi della "sicurezza" e si sente personalmente messo in pericolo da ogni notizia di evasione o di rivolta carceraria. Quasi nessuno sembra rendersi conto che il danno sociale provocato da un detenuto che evade è minimo se confrontato con il danno provocato dalla massa di detenuti che non evadono ma ricominciano a commettere reati non appena rimessi in libertà. (5) Da questa fondamentale illogicità deriva gran parte della priorità che il principio della "sicurezza", in questo periodo, e anche in periodi successivi, conquista nei confronti del principio della rieducazione. I politici che si occupano di questi problemi sanno che gli elettori potrebbero chiedere loro conto delle défaillances del sistema di sicurezza, mentre molto difficilmente essi verranno accusati di non avere creato un buon sistema di rieducazione del detenuto. (6)

Dal punto di vista delle teorie sul trattamento, Di Gennaro e Vetere (7) osservarono che anche se negli ultimi 200 anni, i sistemi correzionali erano costantemente progrediti, il miglioramento degli aspetti materiali della vita penitenziaria costituiva il riflesso del progresso dello standard di vita in generale. Tali autori, pur non volendo screditare gli sforzi notevoli volti a migliorare il trattamento penitenziario, sostennero che bisognava ammettere che l'enfasi posta sul trattamento stesso fosse servita solo a creare l'illusione, nell'opinione pubblica e negli strati superiori della stessa amministrazione penitenziaria, che le teorie retributive-afflittive fossero state abbandonate. Nei sistemi penitenziari più progrediti, il trattamento consisteva nel creare una serie di influenze sulla personalità del detenuto al fine di modificarne le manifestazioni comportamentali. Secondo gli autori nella concezione moderna i requisiti del trattamento dovevano essere:

  1. una valutazione della personalità del delinquente ed il conseguente giudizio che la sua personalità fosse socialmente inadeguata e perciò non accettabile;
  2. una decisione che la personalità avrebbe dovuto essere modificata, almeno nelle sue manifestazioni sociali;
  3. una determinazione del tipo di personalità che si doveva ottenere attraverso il processo di modificazione;
  4. la disponibilità da parte dell'Amministrazione penitenziaria, di mezzi appropriati per attuare i programmi di trattamento.

Gli autori sostenevano che questi obiettivi non potevano mai essere raggiunti e soddisfatti completamente anche dai sistemi correzionali più progrediti.

Superato lo shock iniziale prodotto dagli studi di questi autori che denunciavano il fallimento del principio riabilitativo, una vasta letteratura si protese al compito specifico di smantellare ogni affermazione dell'inutilità del trattamento che mirasse ad un ripristino della pena a carattere esclusivamente retributivo. Indubbiamente il trattamento era considerato da molti un concetto ancora valido, anche se ampiamente discusso e suscettibile di numerose critiche. Certamente molte cose dovevano essere cambiate nel settore dell'istituzione penitenziaria e correttiva, la riabilitazione allora non fu considerata più l'unico presupposto accettabile e l'unico obiettivo della pena, ma uno dei tanti che venivano proposti. Era necessario a questo punto trovare un sicuroindirizzo criminologico che riuscisse a superare l'impasse correzionale, impasse purtroppo connaturato alla natura stessa della vita delle istituzioni totali e della loro tradizione storica.

Uno degli indirizzi criminologici accolti rivalutava la personalità del detenuto, attraverso un processo di empatia rivolto a far svelare tutte quelle potenzialità che lo stile di vita dentro e fuori il carcere tendeva a soffocare. Si doveva tendere semplicemente ad allargare, dove possibile, la dimensione umana e culturale del detenuto. Nelle carceri come nella vita libera, dovevano essere gli aspetti più squisitamente umani a prevalere; non i rapporti di potere, ma la possibilità di ricerca di un'autentica personalità, attraverso la possibilità di una comunicabilità autentica. (8) La dottrina tradizionale poteva così riassumersi: "per i condannati e gli internati, l'obiettivo da proporsi consiste nella formulazione e nella revisione di un programma inteso ad un'azione rieducativa incentrata sulla 'modificazione' degli atteggiamenti personali e degli orientamenti di vita". Per gli imputati, come chiarisce il 1ºcomma dell'art. 1 del regolamento, l'obiettivo era limitato "a sostenere i loro interessi umani, culturali e professionali", la diversa qualità del fine che si voleva raggiungere, avrebbe inciso decisamente sulla metodologia di approccio e sulle aree della personalità considerate (9). L'espressione "modificazione degli atteggiamenti personali" poteva benissimo equivalere a "trasformazione-correzione" della personalità. La dottrina in esame però non andava oltre l'affermazione citata e non offrendo una correttezza scientifica poteva portare a considerare che essa non aveva del tutto rinunciato all'ipotesi correzionalista, anche se una tale ipotesi contrastava con il programma di cui la stessa dottrina si era fatta portatrice che disdegnava la coazione e l'intervento, sostituendovi "l'offerta". (10)

La critica del presupposto riabilitativo della pena portavano molti a chiedersi se la riabilitazione fosse un ideale fallito o una inconsistente utopia. Prima però di abbandonare l'idea della pena come riabilitazione e rieducazione del condannato era necessario considerare fino a che punto, nell'attuazione pratica delle varie metodologie di trattamento erano state impiegate strutture e personale adeguati, si era usufruito di un ambiente favorevole e di validi criteri metodologici. Dal punto di vista della teoria della pena, il principio rieducativo raramente era stato avvertito come preminente su ogni altro o come principio esclusivo dell'intero sistema penale. La 'polifunzionalità' della pena era divenuta la concezione 'ufficiale' del Paese, soprattutto dopo che la Corte costituzionale aveva affermato in varie occasione che alla base della pena convivessero sia l'esigenza di prevenzione generale sia quella di prevenzione speciale. (11) La rieducazione non poteva essere dunque abbandonata, né sottovalutata, sia perché ciò equivaleva alla inosservanza di un fondamentale principio costituzionale, sia perché le esperienze di rieducazione di allora erano troppo brevi per poter essere abbandonate, pur tra contrasti e difficoltà, appena se ne cominciava a vedere l'inizio. D'altra parte non si vedeva come poteva essere negato allo Stato di farsi da trasmettitore di certi valori antagonistici alle manifestazioni delittuose, specie a quelle più gravi e ripugnanti. Negare questo diritto di richiamo ai valori ingiustamente colpiti, richiamo che rappresenta il minimo irrinunciabile di ogni azione educativa, significherebbe negare lo stesso diritto di punire dello Stato. (12) Appariva però evidente che, il trattamento, inteso in senso tradizionale, e cioè come trasformazione della personalità finalizzata ad ottenere un cittadino ossequioso delle leggi, non soltanto era del tutto inutile ma anche gravemente mistificante.

Da un punto di vista metodologico l'approccio al fenomeno della devianza, era passato attraverso due fasi ed approdava ora ad una terza, dopo essersi reso conto degli errori effettuati. Nella prima fase, il diverso era considerato colui che deviava dalle norme sociali, il colpevole da punire, da emarginare, e questa fase, considerata del 'grande internamento', si contraddistinse per i suoi caratteri custodialistico-punitivi. Nella seconda fase il deviante era stato riconosciuto come bisognoso di specifiche cure in appropriate situazioni di isolamento dal suo contesto sociale. Questa fase proprio per i suoi caratteri era stata definita 'curativa'. La fase a cui invece si stava arrivando faceva riferimento alla ormai accreditata opinione che le manifestazioni di devianza sociale, potessero essere l'espressione di conflitti che in modo diretto o indiretto trovavano la loro origine nel vissuto o territorio individuale, interpersonale o sociale degli individui, e che quindi in tali ambiti andassero osservati e ricomposti. L'ultimo tipo di struttura istituzionale che si prospettava era quella che, pur considerando la realtà di possibili colpe o patologie individuali, tendeva a prospettare l'osservazione e il recupero del deviante sulla base di interventi di inserimento e di integrazione il più possibile collocati in contesti sociali esterni all'istituzione, con il preciso scopo di fornire al soggetto, maggiori possibilità di conoscenza e di comunicazione interpersonali e sociali. (13)

3.2 Il definitivo tramonto della "scommessa scientifica" della riforma del 1975

A dieci anni di distanza dall'entrata in vigore della riforma, si assiste ad un ulteriore cambiamento di rotta, in un mutato clima sociale ed alla luce delle esperienze dell'autorità giudiziaria come degli operatori penitenziari, si evidenzia l'opportunità di recuperare le fondamentali valenze innovative del progetto iniziale, da un lato tornando al principio della individualità del trattamento da rapportarsi alla disponibilità del singolo al risultato finale di un reinserimento nella società, e dall'altro sottoponendo ogni modifica del trattamento alla scrupolosa osservanza del principio di legalità sotto il controllo del magistrato di sorveglianza. (14) La legge n. 663 del 10 ottobre 1986 costituì un allargamento dello spettro applicativo della riforma del '75 ampiamente condiviso dall'Amministrazione penitenziaria e sostenuto da tutte le forze politiche del tempo, e rappresentò il culmine dello sviluppo cui era giunta fino a quel momento la riforma. (15)

La legge Gozzini nacque tra due diverse istanze tra le quali si ricercò un punto di equilibrio: quella della sicurezza interna ed esterna, e quella della progressiva proiezione del trattamento individualizzato oltre le mura penitenziarie. (16) La seconda esigenza trovò uno spazio importante nella nuova disciplina, che avanzò molto nella direzione della decarcerizzazione. Essa ampliò infatti le possibilità di uscita temporanea dei detenuti dagli istituti penitenziari, con modifiche alla disciplina del lavoro all'esterno e della semilibertà e con l'introduzione dei permessi premio. Inoltre vennero incrementate le opportunità di esenzione, in tutto o in parte, dall'esecuzione penitenziaria, sia evitando l'ingresso in istituto: casi particolari di affidamento in prova "senza osservazione" e di semilibertà "senza espiazione", detenzione domiciliare ab origine; sia rendendo possibile la dimissione anticipata: affidamento in prova, detenzione domiciliare "residuale", liberazione anticipata, liberazione condizionale.

Secondo La Greca questa fu la legge della massima individualizzazione del trattamento esecutivo, della fiduciosa valorizzazione delle prospettive di recupero e di reinserimento del condannato, di un favor libertatis che tendeva ad attenuare o interrompere appena possibile lo stato di restrizione della persona. (17)

Un demerito della legge fu però quello di intervenire nel rapporto tra operatori sociali e detenuti rendendolo non sempre sincero e disinteressato. (18) Difatti se il compito degli operatori sociali, e in particolar modo degli educatori, è sollecitare il detenuto a ricercare dentro di sé le proprie risorse anche quando egli non se ne riconosce, è possibile che gli atteggiamenti dello stesso detenuto siano strumentali e manipolatori perché secondo la legge Gozzini, egli può accedere, come conseguenza del suo comportamento e della valutazione in merito da parte dell'educatore, a misure alternative alla detenzione e può ottenere permessi-premio.

Se da un lato la legge Gozzini si è mossa nell'ottica del recupero sociale del condannato e della sua decarcerizzazione, dall'altro ha fondato tutto il sistema detentivo sulla concessione dei benefici; ma questo aspetto pur costituendo un importante ribaltamento di prospettiva nella funzione e nella finalità della pena presenta alcuni risvolti problematici per quanto concerne le strategie trattamentali ed educative. La motivazione con la quale il detenuto decide di partecipare a un programma di riabilitazione, i reali cambiamenti che il programma produrrà su di lui, la continuità del trattamento: questi essenziali fattori di trasformazione della personalità del detenuto vengono in parte pregiudicati dalla logica premiale. Un detenuto in possesso di certi requisiti può scontare la pena non in carcere o rimanendovi solo per una parte della giornata, gli vengono cioè concessi i benefici come premio, come ricompensa per comportamenti adeguati alle aspettative e non come tappa o strumento di un processo di reinserimento sociale. I detenuti sono quindi comprensibilmente più interessati ad ottenere premi che non alla sostanza delle attività. Questo criterio di premialità ha snaturato quindi il ruolo degli operatori del trattamento, nel senso di una ambigua distorsione correzionalistica dell'aiuto. Il fatto che i premi e i benefici concessi dipendano dal giudizio dell'educatore, che può essere favorevole o sfavorevole a tale concessione, lo priva di ogni possibilità di instaurare un rapporto di piena fiducia con il detenuto. (19)

Con la legge Gozzini l'idea della rieducazione "spontanea" intesa come possibilità di un trattamento rieducativo impostato sulla volontarietà dell'atteggiamento gratuito di cooperazione con l'istituzione ai fini della rieducazione, può dirsi fallito insieme al sinallagma osservazione-trattamento-rieducazione, che sembra ora del tutto scollegato (20). In fondo in Parlamento si ribadisce che, le pene non devono "assicurare" la rieducazione del condannato, ma come dice la Costituzione, soltanto "tendere" a tale rieducazione. S'impone quindi la necessità di un nuovo modello di sinallagma penitenziario, come scambio tra la modifica della pena e determinati comportamenti. Meno attenzione è riposta per la "persona", mentre maggiore interesse viene polarizzato sul "fatto" inteso come comportamento. Il programma di trattamento fondato sui "bisogni" del detenuto, perno centrale della riforma del '75, cede il posto ad una valutazione del Magistrato di sorveglianza sul "comportamento". Si afferma ad un certo punto come, sul piano delle garanzie giuridiche, il giudizio sul comportamento sia più certo, più univoco rispetto a quello sulla persona, soprattutto più rassicurante per l'intervento giurisdizionale. Il Tribunale di sorveglianza varia l'angolazione della sua attività conoscitiva, in quanto il suo giudizio in alcuni casi non avrà più come oggetto immediato la personalità del condannato, ma principalmente riscontri fattuali forniti quasi esclusivamente dagli organi di polizia o dalle inchieste del Centro servizio sociale, che verranno a sostituirsi alla relazione di sintesi dell'équipe di osservazione e trattamento e sulle quali verranno poi effettuate le valutazioni del caso per la concessione delle misure alternative.

In tal modo diviene più complicato l'accertamento circa la pericolosità del condannato, pericolosità che può essere definita, per distinguerla da quella penitenziaria, 'esecutiva'. L'accertamento sul grado di pericolosità del condannato presenta notevoli difficoltà dovute, soprattutto, alla mancanza di strumenti probatori con i quali accertare tale situazione. Il procedimento di sorveglianza ed in particolare le sue regole probatorie, furono, infatti concepite per l'attuazione delle disposizioni sostanziali contenute nella prima formulazione della legge penitenziaria, vale a dire per le misure alternative legate, sul piano della prova, a dati di provenienza carceraria.

Il legislatore infatti, pur consapevole del mutamento effettuato, non ha apportato idonei e specifici mezzi di accertamento e di verifica dei presupposti di concessione delle misure, limitandosi, invece, a stabilire requisiti alquanto generici che nella prassi hanno finito fatalmente per tradursi nell'acquisizione di dati di carattere empirico, assai poco significativi sul piano trattamentale e del tutto insufficienti sul piano probatorio. Si è dato così largo spazio alla discrezionalità del giudice specialmente nell'ipotesi di misure applicabili ab initio, tutto ciò ha contribuito ad aggravare la posizione delicata del Magistrato di sorveglianza che si trova a decidere senza il supporto di adeguati strumenti conoscitivi e caricato di eccessive e ingiustificate responsabilità in caso di esito negativo della misura.

Dal controllo e dalla verifica dei risultati del trattamento intramurale, si passa ora alla valutazione delle condotte tenute in libertà dal condannato, dal momento della commissione del fatto a quello in cui dovrebbe iniziare l'esecuzione della pena. Con la legge Gozzini si assiste da una parte ad un trionfo quasi necessario del realismo, ma dall'altra si evidenzia il definitivo tramonto della 'scommessa scientifica' proposta dalla riforma del 1975 e più in generale della vecchia filosofia del trattamento penitenziario e della risocializzazione. Riguardo all'ambito specifico di operatività dell'osservazione sulla personalità, strumentale all'attività di trattamento, la dottrina penitenziaria ha affermato che le difficoltà di carattere logistico e strutturale e la sproporzione del rapporto numerico esperti-detenuti, hanno fatto sì che nella maggioranza dei casi l'osservazione sia stata condotta prevalentemente in concomitanza dell'attivazione di un procedimento per la concessione delle misure alternative.

In questo modo si è verificata una sovrapposizione tra osservazione finalizzata al trattamento intramurale ed osservazione finalizzata alla così detta, prognosi sociale, con l'effetto di comprimere, quanto non annullare del tutto, la fase trattamentale riducendola a mero esercizio burocratico di stesura di un programma cui non corrisponde una prassi reale. Quello che si richiede agli operatori del carcere è una prognosi di 'reinseribilità' utilizzando come elementi significativi, ai fini della formulazione, aspetti psico-comportamentali che vengono utilizzati come indici predittivi del comportamento. Ad uno spostamento dell'attenzione dal trattamento in carcere a quello da realizzare all'esterno, che deve concretizzarsi sulla reale praticabilità ed efficacia, si accompagna una implicita ridefinizione dei confini entro i quali deve muoversi l'oggetto della relazione di sintesi, nel senso di una prognosi sociale, sulla pericolosità 'esecutiva', dove sia centrale la valutazione predittiva circa la possibilità di commettere altri reati. Tra l'altro, secondo alcuni, in tale prospettiva si neutralizzerebbero definitivamente le capacità di intervento dello psicologo, che difficilmente riuscirebbe a valutare dinamiche il cui ambito è esterno all'istituzione e che risultano a lui inaccessibili. Ciò a differenza di altri operatori penitenziari, come gli educatori e gli assistenti, per i quali la proiezione di attività anche sul sociale è, in parte sancita dalla normativa sui permessi premio che prevede una loro collaborazione con gli operatori sociali del territorio.

La tendenza al restringimento dell'attività di osservazione e trattamento, si verifica soprattutto nell'ipotesi di concessione delle misure alternative ab initio; in tutti questi casi l'osservazione della personalità come momento di rilevazione dei bisogni e delle problematiche individuali, è 'surclassata' da una rinnovata centralità che assume la 'condotta' in relazione al 'premio' da ottenere. L'agganciamento della premialità al comportamento svolgerebbe l'indubbia funzione di aumento del controllo sia all'interno che all'esterno dell'istituzione. All'interno si tradurrebbe in uno strumento di maggiore governabilità del carcere che passa, sia attraverso un'estensione del potere discrezione degli operatori che valutano il comportamento (basta la sospensione della possibilità di accedere ai permessi per due anni in caso di commissione di un delitto doloso durante l'esecuzione), sia attraverso una 'capillarizzazione' del controllo tra i detenuti, nel senso di un'autoregolamentazione informale tesa a contenere e a scoraggiare comportamenti che possano avere effetti negativi di ritorno su tutta la popolazione detenuta, basta pensare alle sanzioni previste in caso di mancati rientri, e nel senso di una riduzione della socialità, con conseguente tendenza all'isolamento per evitare possibili coinvolgimenti in situazioni di tensione. Si parla anche di maggior controllo all'esterno in quanto la valutazione di una 'condotta' come non adeguata può far scattare la sospensione della misura alternativa con il conseguente ritorno nella condizione detentiva.

Gran parte della dottrina scientifica è concorde sul fatto che, l'aver focalizzato maggior attenzione sulle condotte, più che sugli aspetti di pericolosità, è indicativo di una riconsiderazione critica rispetto alla funzione e all'efficacia del trattamento in ambito istituzionale in relazione all'obiettivo individuato della risocializzazione del reo e del contenimento della recidiva. È chiaro quindi che, le possibilità di integrazione vanno ricercate e verificate fuori di un contesto segregante e stigmatizzante e che perciò tende a produrre effetti contrari agli obiettivi individuati dalla normativa. L'attenzione pertanto viene a polarizzarsi sulle possibilità, in termini di risorse qualitative e quantitative, che possono favorire un concreto processo di reinserimento sociale differenziato. Il sopracitato spostamento di attenzione da aspetti di personalità alla condotta, può essere inteso come il segno di un aumento di preoccupazione, da parte del legislatore, verso problemi di difesa nella considerazione a livello sociale, una domanda di maggior controllo sull'azione trasgressiva del detenuto nel momento in cui si prospettano più ampie possibilità di scambio e di contatto con l'esterno. (21)

Il concetto di trattamento inteso come intervento personalizzato, socioterapeutico o psicoterapeutico, mirato alla risocializzazione ha ulteriormente perso terreno ed è oggi piuttosto inteso come applicazione o meno delle misure alternative, o come modalità con cui scontare la pena. In tale prospettiva gli esperti vedrebbero definitivamente mortificata la loro incidenza nel trattamento penitenziario. (22)

Dopo la legge Gozzini il momento di estensione dell'evoluzione legislativa si consolidò due anni più tardi, con l'entrata in vigore del codice di procedura penale emanato nel 1988. La nuova disciplina recepì infatti una serie di punti di arrivo dello sviluppo quindicennale, dalla diversificazione dei riti, alla flessibilità sanzionatoria. (23) Nella stessa direzione operava nel frattempo la giurisprudenza della Corte costituzionale che, con alcune importanti sentenze e un'ordinanza, assicurò una visione aperta e coerente dell'applicazione normativa ogni qualvolta le questioni poste al suo esame toccavano importanti aspetti del trattamento dei detenuti. (24)

Risultato della ormai consolidata esperienza della scienza penitenziaria fu, nel 1987, l'istituzione del servizio "Nuovi giunti", che si concretava in un consulto psicologico, in una visita medica e in un colloquio preliminare di primo ingresso svolto dall'educatore.

Il consulto psicologico in particolare è volto a prevenire e impedire che detenuti ed internati provenienti dalla libertà, siano vittime di episodi di autolesionismo, suicidi o violenze. (25) La circolare nº3233/5683 del 30 dicembre 1987 che istituì questo servizio, precisandone modalità e strumenti di indagine, volle in un qualche modo "recuperare" il ruolo degli specialisti e degli psicologi all'interno del carcere. Gli esperti riuscirono almeno formalmente, a riconquistarsi terreni di operatività di non indifferente rilevanza e a diventare soggetti attivi nell'ambito della dialettica penitenziaria. Così al 'si può', per tanti versi avvilente, con il quale il legislatore aveva inizialmente trattato gli esperti, si andava progressivamente sostituendo un 'si deve', pieno di significati e possibilità". (26)

Un'altra probabile funzione del servizio è rappresentata dalla possibilità di dare all'équipe un orientamento precoce verso il tipo di trattamento più idoneo per il detenuto, nella misura in cui le indicazioni emergenti dal colloquio non siano rivolte esclusivamente alla custodia ma all'istituto nel suo complesso; "non si può ignorare come spesso il colloquio col nuovo giunto assuma la caratteristica di vero e proprio trattamento, soprattutto nei già citati casi di prima esperienza o di età particolari, in cui è maggiore lo choc dell'evento, o altri casi specifici in cui i livelli di ansia, depressione o altro sono in fase acuta". (27) Tuttavia il contributo reale degli psicologi in ordine sia alla prima che alla seconda possibile funzione, è nella pratica molto limitato poiché esiste un limite orario all'apporto professionale degli esperti in psicologia stabilito dal Ministero di grazia e giustizia con il quale non si riesce a coprire il carico e il fabbisogno delle entrate in istituto da parte dei nuovi detenuti, e quindi ad affrontare in senso pieno un discorso di sostegno e osservazione.

3.3 Legge n. 395 del 15 dicembre 1990, il nuovo "Ordinamento del corpo di polizia penitenziaria"

Per prefigurare una nuova professionalità dell'agente di custodia e per rendere più snella l'Amministrazione penitenziaria nel 1990 viene varata la legge 15 dicembre n. 395, che contiene l'"Ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria". Certamente, il nuovo ordinamento denota la paricolare cura del Parlamento verso il settore degli operatori penitenziari, in un momento di grave difficoltà per la vita della Nazione di fronte ai ripetuti attacchi della criminalità organizzata, ma la sua rilevanza non può essere circoscritta, nell'ampia portata innovatrice, ai capitoli della smilitarizzazione e della libera sindacalizzazione degli appartenenti al disciolto corpo degli agenti di custodia. (28)

Non minore importanza riveste infatti la istituzione del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, e la sua riorganizzazione secondo il modulo dipartimentale, il quale ha consentito ai funzionari di accedere ai vertici della qualifica dirigenziale ed alle funzioni direttive dell'organizzazione centrale. Tale istituzione, per la sua rilevanza e centralità, avrebbe dovuto avere, una collocazione rispondente dal punto di vista legislativo, già nella riforma del '75. Evidentemente, le circostanze politiche del momento non lo consentirono. (29) Si spiega così l'inserimento della relativa previsione nel testo di una legge che è intitolata soltanto all'"Ordinamento del corpo di polizia penitenziaria", e che per la grande maggioranza delle sue disposizioni è indirizzata soprattutto a questo tema.

L'istituzione del Dipartimento è prevista dall'art. 30. L'innovazione ha coinvolto anche la denominazione dell'Amministrazione, la quale era indicata nella legislazione del 1891 con riferimento agli "Stabilimenti carcerari ed ai riformatori" e che, a partire dal giugno 1931, era stata denominata "Direzione generale per gli istituti di prevenzione e pena". Con la nuova denominazione, l'Amministrazione penitenziaria diviene Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, terminologia che sta ad indicare una branca centrale della Pubblica amministrazione e che ha una rilevanza maggiore di una Direzione generale, e a tale innovazione corrisponde uno straordinario potenziamento di tutta la struttura.

L'Amministrazione centrale si è articolata in Uffici centrali, che costituiscono, ciascuno vere e proprie direzioni generali responsabili di interi settori organizzativi, secondo il criterio di assicurare ad ogni unità funzionale una "omogeneità di attribuzioni".

Quanto all'organizzazione sul territorio, seguendo i principi e i criteri direttivi dettati dal medesimo art. 30, una serie di decreti delegati hanno attuato un decentramento regionale che realizza così, sul piano operativo, le previsioni di cui all'art. 4 del Regolamento di esecuzione. Esso infatti aveva concepito "gli istituti penitenziari e i centri di servizio sociale dislocati in ciascun ambito regionale" come "un complesso operativo unitario".

La nuova sistemazione orienta gli operatori penitenziari a impegnarsi nelle attività di trattamento con una cognizione più diretta delle esigenze dei detenuti e con una possibilità di maggior ricorso alle risorse dell'ambiente esterno, in un contesto ove tutte queste realtà sono più vicine ed ove l'organizzazione dei mezzi e degli apporti professionali può essere meglio coordinata e diretta alle esigenze individualizzate del trattamento. (30)

Altra importante previsione è quella che distingue all'interno degli istituti diverse aree operative affidate ciascuna ad un funzionario responsabile che supervisiona l'attività dei suoi collaboratori. In base alla circolare D.A.P 7 febbraio 1992 n. 3337/5787 le aree sono le seguenti:segreteria, educativa o del trattamento, sanitaria, della sicurezza e dell'ordine, amministrativo-contabile. L'area educativa o del trattamento comprende attività di istruzione scolastica e professionale, culturali, ricreative, finalizzate al trattamento rieducativo dei condannati e degli internati, e vi è preposto un Direttore di area pedagogica o un Educatore coordinatore. Oltre a questi ultimi all'area appartengono: psicologi, educatori, operatori di area pedagogica, agenti del Corpo di polizia penitenziaria, personale incaricato giornaliero per lo svolgimento delle attività di osservazione e trattamento ex art. 80 comma 2º e 3º della legge penitenziaria, psicologi ed esperti di servizio sociale, pedagogia, psichiatria, criminologia clinica, ex art. 80 comma 4º della legge penitenziaria.

Riguardo allo "straordinario potenziamento di tutta la struttura" penitenziaria, della quale la legge è stata portatrice, sono da ricordare gli aumenti ivi stabiliti (art. 34 n. 4) delle dotazioni organiche di educatori e di assistenti sociali, incrementate ciascuna di 23 unità. Purtroppo però non è seguita alla lettera della legge una volontà e una capacità di realizzazione adeguata. In particolare per gli educatori il ruolo organico, che in seguito è stato incrementato sino alla previsione complessiva di 1061 unità, nel 1997, era coperto solo nel limite di 620 unità, di cui poco più di 500 direttamente operanti nelle aree pedagogiche. (31) Ritardi organizzativi e burocratici hanno poi impedito agli educatori assunti di realizzare il loro normale sviluppo di carriera con il raggiungimento delle funzioni direttive di ottavo e nono livello che, opportunamente la normazione sopraggiunta aveva introdotto.

Per quanto riguarda invece il servizio sociale per adulti, la sua influenza esercitata sulla crescita della cultura penitenziaria ha agito in due direzioni. La partecipazione alle attività di osservazione e trattamento ha affinato nelle altre categorie di operatori la consapevolezza e la sensibilità per i problemi dei detenuti riguardanti le loro esigenze relazionali ed i rapporti con la famiglia e con l'ambiente esterno. Allo stesso tempo, la presenza visibile degli assistenti sociali sul territorio ha contribuito a migliorare la percezione da parte del pubblico dei problemi e delle possibilità di collaborazione che inerivano al settore del disadattamento sociale. Questi contributi sono stati possibili per la crescita del numero degli operatori di servizio sociale. Vari interventi normativi sopravvenuti hanno portato il numero complessivo di questo personale a più di mille unità, compreso il ruolo direttivo di servizio sociale (nelle qualifiche ottava e nona) e un proporzionato nucleo di funzionari a livello dirigenziale. Ma l'aumento straordinario del carico di lavoro che grava attualmente sugli assistenti sociali, e che minaccia di appesantire ulteriormente nella prospettiva di una incontrollata dilatazione delle misure alternative, pone seri problemi ove sussista una sproporzione tra domanda e capacità di risposta a danno di questa.

Mutamenti quantitativi e qualitativi di rilievo tali da differenziare drasticamente il presente dal passato sono intervenuti per la categoria della polizia penitenziaria, poiché il nuovo "Ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria" ha provveduto alla sua smilitarizzazione. Se la riforma del '75 e il successivo regolamento del '76 distinguevano il personale che operava negli istituti di prevenzione e pena in personale civile e militare, con la legge 15 dicembre '90 n. 395, la distinzione viene meno dovendosi pertanto distinguere fra personale di ruolo e personale di polizia penitenziaria. (32)

Con la nuova legge il Corpo viene sciolto e viene soppresso il ruolo delle vigilatrici penitenziarie, previsto e regolato già dal regolamento penitenziario del 1931, come appartenenti al personale operaio ma con la stessa autorità e attribuzioni degli agenti di custodia. Abbiamo quindi ora un Corpo civile, appartenente alle forze di polizia, che mantiene la qualità di agenti o ufficiali di polizia giudiziaria. Le motivazioni della smilitarizzazione sono varie. Innanzi tutto l'Italia rimaneva tra i pochi paesi d'Europa ad avere personale di custodia militare (assieme a Turchia, Cipro e pochi altri); poi le esigenze particolari, storicamente collocate, per cui si era proceduto al militarizzare erano da tempo cessate; infine l'evoluzione dell'ordinamento penitenziario rendeva non più procrastinabile una maggiore efficienza del Corpo correlata anche ad una struttura che più rispondesse, anche per omogeneità di status, con il resto del personale penitenziario alla domanda di un servizioche non si poteva più limitare alla semplice custodia. (33)

La smilitarizzazione si qualifica nella legge con un accrescimento di funzioni (segnatamente, traduzioni e piantonamenti e una più incisiva partecipazione alle attività diosservazione e di trattamento: art. 5); con un aumento degli organici; con una scelta di piena e libera sindacalizzazione e correlativo potere di contrattazione autonoma rispetto alle altre forze di polizia (art. 19, co. 14) e di contrattazione decentrata (art. 19, co. 15). Quest'ultima situazione è la sola a distaccarsi nettamente dall'analoga regolamentazione già operata dalla legislazione per la polizia di Stato, che è l'evidente modello scelto dal legislatore per la sistemazione dell'ordinamento della polizia penitenziaria.

Una previsione importante è quella contenuta nel secondo comma dell'art. 5 della legge e riguarda i "Compiti istituzionali" del nuovo corpo. Il Corpo provvede ad assicurare l'esecuzione dei provvedimenti restrittivi della libertà personale, a garantire l'ordine e la disciplina all'interno degli istituti penitenziari ed a tutelare la sicurezza degli istituti medesimi. Pur restando fermi i compiti attribuiti al personale di custodia anche da altre leggi e regolamenti, particolare riguardo concerne nella nuova normativa la "partecipazione all'attività di osservazione e trattamento rieducativo dei detenuti e degli internati". Tale partecipazione avviene "anche nell'ambito di gruppi di lavoro", il che deve riferirsi al gruppo di osservazione e trattamento ex art. 13 O.P. e art. 29 reg. esec., escludendo che la legge abbia voluto introdurre un altro organismo. Di grande rilevanza è l'esplicita previsione normativa della necessaria presenza del personale di polizia penitenziaria nelle strutture di osservazione e trattamento: "gli appartenenti al ruolo degli ispettori partecipano alle riunioni di gruppo di cui agli artt. 28 e 29 del reg. esec." (34) Anche se in formula piuttosto generica, meglio sarebbe stato fissare precise attribuzioni, compiti emodalità di svolgimento di tali attività, tuttavia viene comunque esplicitamente riconosciuto il ruolo essenziale del Corpo in talefondamentale attività penitenziaria. (35) Tale partecipazione era stata già riconosciuta con attività amministrativa dalle circolari 3196/5646 del 3 febbraio 1987, 3233/5683 del 30 dicembre 1987 e 3252/5702 del 6 ottobre 1988, che avevano previsto la partecipazione del maresciallo comandante o un suo delegato alla équipe di osservazione. Mentre gli artt. 28 e 29 del regolamento del '76, non indicando partitamente quali operatori penitenziari fossero chiamati a tali attività, si limitavano a non escludere gli agenti di custodia.

La nuova normativa impone subito che si affronti in maniera diretta il problema dei contenuti effettivi delle attribuzioni, in materia di trattamento, del Corpo di polizia penitenziaria, con lo scioglimento di numerosi nodi problematici relativi alla compresenza di attribuzioni di "vigilanza e redenzione", tanto diverse in capo allo stesso soggetto, valutando inoltre i delicati rapporti, anche metodologici, con gli altri operatori creati dall'ordinamento penitenziario per tale specifico compito. Solo così il personale sarà preparato a collaborare con gli specialisti per realizzare le finalità rieducative dell'istituzione carceraria.

L'adeguamento alle nuove concezioni del trattamento richiederebbe infatti il mantenimento di rapporti informali coi detenuti, basati sulla fiducia nelle loro possibilità di cambiamento non solo da parte del personale specializzato ma, anche da parte del personale di custodia, dal momento che è proprio quest'ultimo a trascorrere più tempo a contatto coi detenuti rispetto ad ognialtra categoria di operatori. Nella prassi ciò può creare conflitti di ruolo nei casi in cui l'agente sia costretto a ricorrere alla violenza nei confronti di quegli stessi detenuti coi quali aveva solitamente un rapporto di confidenza e di apertura nell'ambito del programma di trattamento. Tali difficoltà vengono risolte con un'accettazione meramente intellettualistica dei fini del trattamento, mentre nei rapporti coi detenuti gli agenti restano profondamente ancorati a valenze esclusivamente custodiali.

Il personale del Corpo di polizia penitenziariaè disposto giuridicamente su 16 passaggi gerarchici: agente, agente scelto, assistente, assistente capo, fin qui il reparto operativo; la dirigenza è composta dal vicesovrintendente, sovrintendente, sovrintendente capo, viceispettore, ispettore, ispettore capo, ispettore superiore, vicecommissario, commissario, commissario capo, primo dirigente, dirigente superiore. (36) Per ciascuno dei tre ruoli del personale (agenti e assistenti, sovrintendenti, ispettori) sono previsti i criteri per la determinazione delle specifiche attribuzioni. Al personale del ruolo degli agenti e degli assistenti ed a quello del ruolo dei sovrintendenti sono attribuite mansioni esecutive, con un maggiore livello di responsabilità per i sovrintendenti, ai quali, in mancanza degli ispettori, può essere affidato, nell'ambito del reparto, il comando di una unità operativa o del reparto stesso.

Al personale del ruolo degli ispettori sono attribuite mansioni di concetto e di comando di unità operative o di reparto. Nell'ambito di ogni istituto penitenziario, l'ispettore che è destinato a capo del personale dipende gerarchicamente e funzionalmente dal Direttore dell'istituto e collabora con lui nell'organizzazione dei servizi.

È sintomatico il fatto che nell'art. 12 della legge n. 266 del '99 sia stata usata una terminologia militare per definire i ruoli direttivi della polizia penitenziaria, introducendo gradi come quello di maggiore, tenente e colonnello. Questa terminologia è stata successivamente cambiata per intervento di alcuni sindacati, ma il lapsus può rivelare che anche dopo la smilitarizzazione, la cultura prevalente è ancora disciplinare e correzionalistica. (37)

Sul piano della formazione poi, una verifica ha evidenziato alcune controtendenze rispetto ai fini che il legislatore intendeva perseguire. Mentre sono stati migliorati alcuni contenuti relativi all'area culturale e a quella operativa, sostanzialmente invariata resta quella giuridica, e la prima osservazione è la notevole differenza della durata complessiva del corso, che è stata dimezzata dai sei mesi dei programmi pre-riforma ai tre mesi di quelli post-riforma.

L'innovativo compito, attribuito al personale di polizia penitenziaria, della partecipazione alle attività di osservazione e trattamento, richiederebbe che i programmi di formazione comprendessero non solo lezioni teoriche mirate alla trasmissione di padronanza dei nuovi compiti, ma anche adeguati periodi di tirocinio pratico e momenti di riflessione personale e collettiva sul modo di essere operatore penitenziario, anziché semplice agente di custodia. I corsi di formazione dopo la riforma devono perciò considerarsi sperimentali e difettano soprattutto nella durata e nella conseguente carenza di momenti di verifica, (38) sicché possiamo affermare che ancora non si sia agito in modo efficace per dare un ruolo meno custodialistico ai nuovi agenti, anzi nella realtà questi tendono sempre più a perdere il loro interesse verso le idee della riforma e a richiedere sempre maggiori garanzie per rendere ilcarcere più sicuro e quindi più repressivo. (39) In senso critico, si potrebbe obiettare che la denominazione di "polizia", a cui si è accompagnato il riferimento normativo ha in qualche modo fuorviato l'orientamento operativo degli appartenenti al Corpo, dai compiti propri di chi deve custodire e partecipare all'umanizzazione del trattamento e alla rieducazione dei condannati, verso atteggiamenti più rispondenti alle funzioni proprie di un corpo di polizia. (40)

Uno dei momenti più significativi della legge di riforma consiste nella sindacalizzazione del personale di polizia penitenziaria. Il godimento dei diritti civili e di organizzazione sindacale è espressamente sancito (art. 19), con esclusione del solo dirtto di sciopero per incompatibilità con la funzione, ed è previsto un sistema contrattuale capace di valorizzare la partecipazione attiva degli agenti. (41) La sindacalizzazione, già avvenuta per la polizia di Stato, si è dimostrata una realtà necessaria in ossequio alle esigenze di adeguamento alle normative europee e alle strutture sociali. Una volta attribuiti i diritti sindacali agli appartenenti alle forze di polizia, il problema si è immediatamente trasferito sul piano dei limiti all'esercizio dei diritti medesimi. Infatti nella legislazione in vigore per la polizia di Stato, la operatività della rappresentanza sindacale è affidata ai soli appartenenti alla polizia di Stato, per evitare che l'eventuale affidamento ad estranei possa indebolire l'autonomia e l'imparzialità della struttura; il secondo limite si è sostanziato nel divieto di adesione o affiliazione con altre associazioni sindacali, al fine di confermare il divieto di una rappresentanza esterna, anche indiretta, degli operatori di polizia. (42) Però nella attribuzione dei diritti sindacali alla polizia penitenziaria, nessuno dei due limiti evidenziati sembra essere stato recepito, poiché l'art. 19 della legge istitutiva, nella sua generale formulazione, non ha compiuto alcuna preclusione di rappresentanza sindacale, né ha imposto al personale alcun divieto di adesione o affiliazione con organizzazioni sindacali esterne al Corpo. Al contrario, è proprio sul terreno della più ampia libertà che sembra muoversi la norma in esame (43), la quale richiede il solo criterio della maggiore rappresentatività del personale come solo requisito per l'individuazione delle organizzazioni sindacali di categoria, non si prevedono, invece, limiti alle modalità di esercizio dei diritti corrispondenti, in sintonia con le disposizioni costituzionali che additano, per gli appartenenti alle forze di polizia, l'unico divieto di iscrizione a partiti politici.

Le accresciute qualità personali degli appartenenti alla polizia penitenziaria hanno determinato due importanti effetti positivi tra loro correlati. Da una parte, è aumentata l'autostima per una più elevata percezione di sé, e dall'altra parte, è migliorata la considerazione del pubblico. Secondo di Gennaro i tratti più evidenti di tale crescita si colgono anche visivamente nel modo di comportarsi e perfino nella proprietà con cui viene indossata la divisa. (44)

Hanno contribuito all'ascesa delle qualità professionali e della loro considerazione anche l'attribuzione al Corpo di nuove funzioni, prima esercitate dall'Arma dei carabinieri e dalla Pubblica sicurezza. Con il decreto legge del 13 settembre 1996 n. 479, (45) è stato aumentato l'organico della Polizia penitenziaria in vista dell'assunzione, da parte di questa, dei servizi di traduzione, di piantonamento dei detenuti in luoghi di cura, e di presenza nelle aule di giustizia nel corso dei processi riguardanti gli stessi detenuti. Tale cambiamento di modelli comportamentali nelle funzioni di custodia all'interno degli istituti, ha richiesto un considerevole aumento dell'organico, che supera le 40000 unità. (46)

In questo nuovo assetto si pone in termini più marcati la questione dei contenuti, laddove questi operatori hanno coltivato l'ambizione di trasformarsi in educatori con la pretesa di svolgere in prima persona, compiti direttamente finalizzati alla rieducazione dei condannati attraverso metodologie socio-psico-pedagogiche. Non vi è dubbio che nel presente assetto il personale di polizia penitenziaria possieda un'alta consapevolezza dell'influenza che il suo comportamento ha sulla qualità del trattamento rieducativo. Quest'ultimo è tuttavia formalmente e sostanzialmente rimesso alla competenza diretta degli educatori che, come la legge sancisce, sono i soli responsabili dell'area pedagogica. (47)

3.4 La legge Simeoni -Saraceni del 1998

Sulla base della diffusione di una criminalità sempre più violenta e pericolosa, autrice anche di gravissime aggressioni e attentati, a partire dai primi anni novanta si è delineato un nuovo orientamento della politica penitenziaria, secondo il quale i criteri e le finalità prevalenti sono tornati ad essere quelli della sicurezza, del controllo e della custodialità.

Nel 1990 e nel 1991 sono stati approvati una circolare e un decreto (48), suggeriti da un lato dall'esigenza di limitare l'applicazione della legge Gozzini e dall'altro dal bisogno di tutela e di sicurezza degli operatori sociali penitenziari a seguito di ripetuti episodi di minacce, nonché dell'assassinio di un educatore. La circolare afferma che gli educatori non devono esprimere indicazioni sull'opportunità o meno che la Magistratura di sorveglianza conceda i benefici di legge. Riguardo alla pericolosità sociale sono chiamati ad esprimersi le forze dell'ordine (carabinieri, polizia, guardia di finanza), mentre l'équipe del trattamento ha il compito di dare un giudizio sul comportamento carcerario del detenuto. Gli operatori sociali, se da un lato vengono così tutelati, dall'altro perdono potere perché non sono più il referente privilegiato della Magistratura di sorveglianza. (49) Relativamente al nuovo orientamento della politica penitenziaria, queste disposizioni conferiscono maggior potere decisionale e operativo, fuori dagli istituti penitenziari alle forze dell'ordine e, dentro le carceri, agli agenti di polizia penitenziaria.

L'andamento altalenante degli ultimi anni tra finalità di reinserimento ed esigenze di sicurezza, ha portato a continue inversioni di tendenza. Se la legge Gozzini nella prospettiva premiale tendeva ad evitare o ad interrompere, appena sussistevano determinati requisiti, lo stato di detenzione, non aveva tuttavia contribuito a risolvere il problema del sovraffollamento negli istituti penitenziari. È facile constatare come sia massiccia la presenza in carcere di persone condannate a scontare una pena per la quale sarebberoastrattamente concedibili le misure alternative e su come la stragrande maggioranza di tali detenuti sia di provenienza extracomunitaria, perché per essi è più difficile l'accesso a tali benefici in quanto non offrono le "garanzie" per un percorso risocializzativo esterno. Oltre alla scarsità delle risorse personali sia degli operatori carcerari sia dei magistrati di sorveglianza, che comportava ritardi sui tempi di risposta alla concessione delle misure, si era individuato come causa dell'eccessivo sovraffollamento, specialmente riguardo possibilità di usufruire delle misure prima dell'inizio dell'esecuzione, la difficoltà per i condannati privi di una valida assistenza difensiva di attivare la procedura di richiesta per la concessione ab initio. Sicché per le categorie più deboli come i sieropositivi, tossicodipendenti e stranieri, il contatto con il carcere era inevitabile.

La legge Simeone-Saraceni del 27 maggio 1998 n. 156, proprio per garantire l'accesso alle misure alternative a tutti i condannati astrattamente meritevoli, ha introdotto la sospensione automatica dell'esecuzione da parte del pubblicoministero o l'obbligo di avviso per il condannato sulla possibilità di presentare istanza al Tribunale di sorveglianza per la concessione della misura. Al di là delle modifiche procedurali, la decisione nel merito rimane riservata al Tribunale di sorveglianzachecontinuerà a subordinarla all'osservazione del comportamento tenuto in istituto o in libertà e alla convinzione motivata che l'alternativa al carcere "contribuisca alla rieducazione del reo e assicuri la prevenzione dal pericolo che egli commetta altri reati" e che vi siano "le condizioni per un graduale reinserimento del soggetto nella società". (50)

In realtà l'obiettivo di questa nuova legge è quello di riuscire a realizzare la "politica del non ingresso", che già era presente nella ratio della Gozzini, e quindi di evitare il carcere per quei soggetti per i quali l'esperienza carceraria sarebbe più criminogena e depersonalizzante che rieducativa. Il pubblico ministero, per sospendere l'esecuzione della pena, farà esclusivo riferimento alla quantità di pena inflitta con la sentenza di condanna e potrà avvalersi solo degli elementi contenuti in essa, elementi oggettivi che non hanno riguardo alla personalità del soggetto e che confermano il vaglio esclusivamente formale del PM.

La legge Simeone migliora il quadro complessivo di accesso alle misure alternative non solo nelle ipotesi ab initio, prevedendone ad esempio l'accesso a condannati con pene detentive fino a tre o quattro anni anche nel caso di istanza proposta successivamente all'inizio dell'esecuzione. Infatti nel caso dell'affidamento in prova al servizio sociale nell'art. 47 comma 4º O.P., il magistrato di sorveglianza competente in relazione al luogo di detenzione, "può sospendere l'esecuzione della pena e ordinare la liberazione del condannato, quando sono offerte concrete indicazioni in ordine alla sussistenza dei presupposti per l'ammissione all'affidamento in prova e al grave pregiudizio derivante dalla protrazione dello stato di detenzione e non vi sia pericolo di fuga"; tale sospensione ha un'efficacia temporale, ma circoscritta alla pronuncia del Tribunale di sorveglianza. La nuova normativa non ha però formulato con chiarezza i presupposti per la concedibilità delle misure. Parte della dottrina ha infatti evidenziato come non siano stati effettuati sforzi dal legislatore, né per elevare il contenuto rieducativo delle misure, né per basare la loro concessione a presupposti di maggior tassatività per far sì che la Magistratura di sorveglianza ancorasse le decisioni sulla base di criteri determinati. Anche con questa legge si assiste ad una "mutazione genetica delle misure alternative e alla generalizzazione di una procedura già contemplata dall'ordinamento penitenziario, a partire dalla riforma del 1986, che suggerisce e prelude una loro utilizzazione in chiave sostitutiva della pena detentiva". (51) Si assiste ad una estromissione definitiva delle misure dalla sola logica trattamentale, la loro concessione non può far leva sui tradizionali canoni applicativi che si basano sugli esiti dell'osservazione della personalità e sulla partecipazione del condannato alle offerte del trattamento istituzionale.

Non si è provveduto però a fissarne i criteri applicativi, cosicché la Magistratura di sorveglianza continuerà a vagliare il comportamento serbato dal condannato dopo la commissione del reato e avendo di mira l'obiettivo di evitare che l'incarcerazione si risolva in un fattore di desocializzazione. È anche vero che, per effetto dell'anomala durata processuale, in genere l'esecuzione ha inizio a distanza di anni dalla commissione dei fatti reato e quindi quando il soggetto potrebbe essere cambiato nelle sue inclinazioni, nella cultura e in generale nelle caratteristiche personologiche. A maggior ragione era importante quindi, dare alla Magistratura di sorveglianza adeguati strumenti per valutare con buona probabilità, se a distanza di tempo il soggetto non si sia già risocializzato da solo.

Dunque oggi, il concetto di trattamento, inteso come intervento personalizzato, socioterapeutico o psicoterapeutico, mirato alla risocializzazione, ha ulteriormente perso terreno ed è piuttosto inteso come applicazione o meno delle misure alternative, o come modalità con cui scontare la pena. (52) Da questo quadro deriva che chi commette un reato perché è privo di risorse, ad esempio di tipo lavorativo, ha più difficoltà di accedere alle misure alternative in quanto su di esso si avrà un giudizio oggettivo di pericolosità basato sulla mancanza di possibilità o di punti di riferimento e quindi di maggiore probabilità di ricaduta nel delitto. In sostanza, nonostante un buon comportamento, i "soggetti senza radici", in maggioranza extracomunitari, è difficile che escano dal carcere. Questi ultimi, oltre a trovare nel reato spesso l'unica risposta ad una subita ingiustizia sociale, sono ormai gli ultimi a dover vivere il carcere senza alternative, come se il contenimento fosse la soluzione al fenomeno dell'immigrazione.

3.5 Alcune proposte degli operatori sociali carcerari e il nuovo regolamento penitenziario

Nel 1998 viene emanato un documento che rappresenta uno dei contributi più incisivi degli operatori sociali carcerari alla ridefinizione del proprio ruolo. Si tratta di "Trattamento penitenziario. Dodici proposte per il rilancio" di Salvatore Rigione (53). Le adesioni al testo di numerosi operatori, docenti, magistrati, associazioni che operano nel settore, avvocati, indicano l'ampia risonanza e il consenso incontrato.

Tra le proposte ci sembra opportuno sottolineare quella sub 3: "Richiedere una nuova ridefinizione della pianta organica del personale civile dell'Amministrazione penitenziaria, in particolare le unità previste di educatori, assistenti sociali e psicologi".

Ciò era stato in più sedi riconosciuto e ribadito anche dal direttore generale del DAP Alessandro Margara.

A fronte di circa 50000 detenuti presenti e di oltre 14000 ingressi annui, i firmatari del documento ritengono che i 600 educatoricoordinatori (dei quali molti meno operanti negli istituti), non bastino a rispondere ai compiti trattamentali così come non potrebbero bastare i 440 educatori di VII qualifica, aggiunti ai 450 educatori di VI qualifica. Per rispondere in termini costituzionalmente compatibili, occorrerebbe prevedere un rapporto numerico di tali operatori adeguatamente proporzionale, sia alla quantità-complessità dell'utenza, sia alla quantità-potere della polizia penitenziaria.

Per quanto riguarda il rapporto con gli organici occorrerebbe riequilibrarlo portando il totale degli educatori a 4800 unità, otto volte più della dotazione definitiva. Tenendo comunque conto delle attuali difficoltà dello Stato, si sostiene che si potrebbe puntare a dimezzare tale cifra e portarla a 2400 unità, che sarebbero comunque ben quattro volte di più degli educatori attualmente in servizio.

Prima dell'aumento intervenuto con il nuovo regolamento esecutivo del 2000, lo stesso discorso andava fatto per le previsioni degli organici degli assistenti sociali. Essi dovevano attendere non solo ai circa 28000 soggetti orbitanti nell'area penale esterna e ai circa 27000 detenuti condannati definitivi, ma dovevano pure provvedere ai raccordi con le famiglie per il sostegno degli imputati: tutto questo in sole 600 unità. Per ottimizzare quindi le nuove politiche di controllo ed aiuto sociale, si proponeva come obiettivo utopistico 4000 unità oppure, in termini più realistici, almeno 2500 unità, cinque volte di più di quelle esistenti.

In base alla proposta sub 2 invece si chiedeva di:

2- Impedire:

  1. l'istituzione dei ruoli direttivi e dirigenziali per il Corpo di polizia penitenziaria perché impronterebbe l'organizzazione del personale e il clima socio-ambientale in senso preminentemente custodialistico.
  2. l'equiparazione del personale socio-educativo penitenziario (educatori e assistenti sociali) con quello della Polizia di Stato.

Nonostante i pareri negativi degli operatori del settore, tale proposta è stata disattesa con l'approvazione del decreto legislativo di riforma dell'Amministrazione penitenziaria del 19 maggio 2000, con il quale si è istituito il ruolo direttivo e dirigenziale del Corpo di polizia penitenziaria, (54) le problematiche conseguenze di questa decisione verranno approfondite nel capitolo successivo.

Altra proposta interessante è quella di valutare se, alla luce dei futuri sviluppi federalistici, non sia opportuno prevedere la dipendenza funzionale degli operatori sociali penitenziari dagli enti locali. Ciò andrebbe nella direzione di una effettiva territorializzazione dell'esecuzione penale e in quella di un garantismo democratico, perché darebbe agli operatori sociali una reale autonomia professionale e la possibilità di agire per proposte di progetti, articolate dal territorio e realizzate con la direzione delle carceri, in un'ottica di trasparenza totale del lavoro sociale carcerario, non più costretto nelle maglie gerarchicistiche dell'attuale organizzazione del lavoro, condizionata da una netta predominanza del personale di polizia. Ove ciò si ritenesse prematuro, gli operatori sociali ipotizzano il passaggio delle help profession carcerarie alle dipendenze del Ministero degli Afferi sociali.

Infine (sub 11), per dare concreta attuazione del principio "celle aperte", si propone l'inserimento nell'ordinamento penitenziario di una norma precisa in cui si stabilisca, in maniera tassativa, la quantità delle ore giornaliere di apertura delle celle, la cui media attuale oscilla tra le quattro e le sette. In tali nuovi spazi di socialità, si potrebbero proficuamente impiegare volontari e operatori della comunità esterna.

Anche quest'ultima proposta è stata recepita dal nuovo regolamento esecutivo approvato, dopo un faticoso iter, con d.p.r. 30 giugno 2000 n. 230, regolamento che sostituisce quello del 1976.

L'emanazione di un nuovo regolamento si è resa necessaria per l'evoluzione delle strutture, per la disponibilità dell'amministrazione e per le mutate esigenze trattamentali. Il nuovo regolamento d'esecuzione, ispirato a principi sempre più tesi al reinserimento del reo, presta maggiore attenzione alla proiezione del soggetto detenuto privilegiando un trattamento ed un'esecuzione penale orientati sul versante extramurario. (55)

La normativa consta di 136 articoli e contribuisce a rendere le carceri più vivibili. I detenuti possono ricevere la posta via fax, sono padroni del buio e della luce nella propria cella; inoltre gli istituti di pena devono garantire in ogni regione la possibilità di frequentare le scuole superiori e di iscriversi alle università. Anche l'ingresso nel carcere dovrebbe essere meno traumatico, infatti devono essere distribuiti opuscoli che illustrino diritti e doveri dei detenuti, le regole, gli uffici e il personale specializzato cui si possono rivolgere per ottenere soddisfazione e tutela.

Inoltre per i detenuti di non rilevante pericolosità possono essere attuati, in istituti autonomi o in sezioni di istituto, regimi a custodia attenuata, che assicurino un più ampio svolgimento delle attività trattamentali (art. 115 comma 3); mentre per i detenuti con problematiche di tossicodipendenza, alcooldipendenza, e quelli con rilevanti patologie connesse alla sieropositività, possono essere assegnati a istituti autonomi o sezioni di istituto che assicurino un regime di trattamento intensificato (art. 115 comma 4), realizzando così tipi differenziati di trattamento.

Nasce anche una nuova figura: il mediatore culturale (art. 35), necessario per fronteggiare i problemi che possono manifestarsi tra detenuti di origini e nazionalità diverse. Il mediatore culturale dovrebbe essere un soggetto capace di stemperare rivalità o conflittualità antropologiche, etniche, religiose, capace quindi di rendere vivibile la coabitazione carceraria fra persone strutturalmente dissimili.

Ma il nuovo regolamento prevede soprattutto la trasformazione del Centro servizi sociali per adulti in una struttura multiprofessionale che curi l'esecuzione penale esterna garantendo interventi sempre più appropriati. La organizzazione de Centri di servizio sociale è disciplinata dall'art. 118 del regolamento d'esecuzione che dispone:

ai centri di servizio sociale per adulti, e relative sedi distaccate, è assegnato il personale determinato con apposite tabelle organiche, relative a tutte le aree di attività. Nell'area di servizio sociale possono essere inseriti esperti secondo quanto previsto dall'art. 80 della legge, che forniscano, ove occorra, consulenza e collaborazione, sotto il coordinamento del direttore del centro o del responsabile dell'area.

In base allo stesso articolo nell'attuare gli interventi di osservazione e di trattamento in ambiente interno e esterno per l'applicazione e l'esecuzione delle misure alternative, delle sanzioni sostitutive e delle misure di sicurezza, il centro di servizio sociale coordina le proprie attività con quelle delle istituzioni e dei servizi sociali che operano sul territorio. Importante è anche il punto 8 dell'art. 118:

Gli interventi del servizio sociale per adulti, nel corso del trattamento in ambiente esterno, sono diretti ad aiutare i soggetti che ne beneficiano ad adempiere responsabilmente gli impegni che derivano dalla misura cui sono sottoposti. Tali interventi, articolati in un processo unitario e personalizzato, sono prioritariamente caratterizzati:

  1. dall'offerta del soggetto di sperimentare un rapporto con l'autorità basato sulla fiducia nella capacità della persona di recuperare il controllo del proprio comportamento senza interventi di carattere repressivo;
  2. da un aiuto che porti il soggetto ad utilizzare meglio le risorse nella realtà familiare e sociale;
  3. da un controllo, ove previsto dalla misura di esecuzione, sul comportamento del soggetto che costituisca al tempo stesso un aiuto rivolto ad assicurare il rispetto degli obblighi e delle prescrizioni dettate dalla Magistratura di sorveglianza;
  4. da una sollecitazione a una valutazione critica adeguata, da parte della persona, dagli atteggiamenti che sono stati alla base della condotta penalmente sanzionata, nella prospettiva di un reinserimento sociale compiuto e duraturo.

Da una così articolata disciplina regolamentare si ricava come il legislatore continui ad assegnare una primaria rilevanza, nell'ambito delle normative penitenziarie, ai Centri di servizio sociale. Questi ultimi infatti redigono l'inchiesta sociale che oggi, assume certamente più rilievo rispetto ad una relazione di osservazione intramurale: mentre la prima si muove su un terreno oggettivo, la seconda su quello soggettivo, e certamente per un giudizio sulla personalità sono da preferire le manifestazioni della persona nell'ambiente naturale, rispetto a quelle osservate in un contesto artificiale quale quello carcerario.

Note

1. A. Margara, Carceri: riflessioni sulla possibilità della riforma fra le esigenze di sicurezza e quelle di progresso, in "Questione giustizia", 1982, n. 1, p.34.

2. A. Margara, Carceri: riflessioni sulla possibilità della riforma fra le esigenze di sicurezza e quelle di progresso, in "Questione giustizia", 1982, n. 1, pp.38-39.

3. L. M. Solivetti, Società e risocializzazione: il ruolo degli esperti nelle attività di trattamento, in "Rassegna penitenziaria e criminologica", n.1, 1983.

4. A. Margara, op. cit., p. 40.

5. L. M: Solivetti, op. cit., p. 1985.

6. G. Scardaccione, Una valutazione critica del trattamento penitenziario, in "Quaderni di criminologia clinica", 1978, n.4, p.447.

7. Di Gennaro, Vetere, The crisis of concept of correctional treatment, "International Journal of Criminology and Penology", 1974, pp. 295-394, in M. Correra, Il problema del trattamento in una nuova politica criminale, "Rivista di polizia", XXIX, 1976, pp. 9-11.

8. Si vedano in proposito i contributi di quel periodo di Ignazio Sturniolo:; Per un rapporto umano e personalistico con il detenuto, Ed. Laurus, Firenze 1978; Considerazioni su alcune modalità di intervento degli operatori penitenziari, "Rassegna di studi penitenziari", 1980, n. 1-2, pp.228-239.

9. G. Di Gennaro-M. Bonomo-R. Breda, Ordinamento penitenziario e misure alternative alla detenzione, cit., p.80.

10. Ivi, pp. 27-33.

11. Vedi ad esempio la Sentenza n. 179 del 19 dicembre 1973, nella quale è stato detto che "la finalità di rieducazione va contemperata con il carattere afflittivo ed intimidatorio della pena".

12. G. Vassalli, Il dibattito sulla rieducazione, cit., pp. 457-461.

13. G. De leo, Rapporti circolari tra le figure professionali degli operatori, in C. Serra (a cura di), Devianza e difesa sociale, Milano, Franco Angeli Editore, 1981, pp. 85-90.

14. T. Basile, G. Tuccillo, E. Fassone, La riforma penitenziaria, Jovene, Napoli, 1987, p. 7.

15. G. di Gennaro, R. Breda, G. La Greca, Ordinamento penitenziario e misure alternative alla detenzione, Giuffré, Milano, 1997, p. 21.

16. V. Grevi, Scelte di politica penitenziaria e ideologie del trattamento nella l. 10 ottobre 1986, n. 663, in Grevi (a cura di), L'ordinamento penitenziario, Padova, 1994, p. 25.

17. G. La Greca, La riforma penitenziaria a venti anni dal 26 luglio 1975, in Ordinamento penitenziario, n. 7, 1995, p. 875.

18. G. Concato, Educatori in carcere, Unicopli, Milano, 2002, p. 22.

19. G. Concato, op. cit., p. 23.

20. L. Daga, L'evoluzione normativa e la situazione penitenziaria dopo la riforma del 1986, in "Quaderni del Consiglio superiore della magistratura", 1995, n. 80, pp. 76-77.

21. G. Pantosti - E. Pellegrini, Fare lo psicologo nel sistema penitenziario per gli adulti, in G. De Leo (a cura di), Lo psicologo criminologo, cit., pp. 32-40.

22. I. Merzagora, Il colloquio criminologico, Unicopli, Milano, 1987, p. 16.

23. G. di Gennaro, R. Breda, G. La Greca, op. cit., p. 22.

24. Vedasi, ad esempio, le sentenze 185 e 312/1985, 343/1987, 282, 386 e 559/1989 e l'ordinanza 327/1989.

25. S. Celletti (a cura di), Compendio di diritto penitenziario, Edizioni Simone, Napoli, 1994, pp. 42-43.

26. C. Serra (a cura di), Istituzione e violenza, Libreria Psicologia, Roma, 1990, p. 3.

27. E. Rollo, Servizio Nuovi Giunti, in C. Serra (a cura di), Istituzione e violenza, Libreria Psicologia, Roma, 1990, p.112.

28. L. Mazza, G. Montansara, La polizia penitenziaria, Giappichelli, Torino, 1992, p. 8.

29. G di gennaro, R. Breda, G. La Greca, Ordinamento penitenziario e misure alternative alla detenzione, Giuffré, Milano1997, p. 25.

30. G. di gennaro, R. breda, G. La grca, op. cit., p. 26.

31. G. di gennaro, R. Breda, G. La Greca, op. cit., p. 29.

32. Successivamente alla unificazione del Regno d'Italia si era proceduto gradualmente anche all'unificazione delle carceri sotto il Ministero dell'interno, cosicché gli "agenti di custodia" (già denominati "custodi" nei Regni di Napoli e di Piemonte, "carcerieri" a Parma e Piacenza, "guardie carcerarie" in Toscana e "secondini" in Lombardo Veneto) vennero costituiti in un Corpo che, pur sostanzialmente militarizzato, restava civile. Tale status civile venne conservato finché gli eventi bellici e la precaria situazione dell'ordine pubblico e delle carceri, convinsero il Governo dell'opportunità, soprattutto ai fini disciplinari, di militarizzare il Corpo, e ciò fu fatto con il d.l. Lgt 21 agosto 1945 n. 508.

33. L. Daga, Il nuovo "Ordinamento di polizia penitenziaria", in "Documenti giustizia", 1990, n. 12, p. 38.

34. art. 14, lett. B, nº 3.

35. L. Daga, Il nuovo "Ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria", in "Documenti giustizia", 1990, n. 12, p. 42.

36. G. Concato (a cura di), Educatori in carcere, Unicopli, Milano, 2002, p. 29.

37. Ibidem.

38. S. Cerrato, Analisi della domanda di formazione degli operatori di polizia penitenziaria. Ricerca esplorativa presso la Scuola di formazione del Ministero di grazia e giustizia, in G. De Leo-P. Patrizi (a cura di), La formazione psicologica per gli operatori della giustizia, Giuffrè, Milano 1995, pp. 192-211.

39. A. Gabrielli, La figura dell'agente di custodia nel panorama penitenziario, in C. Serra (a cura di), Criminalità, carcere e recupero sociale, Ed. Kappa, Roma 1988, pp. 109-116.

40. G. di Gennaro. R. Breda, G. La Greca, op. cit., p. 35.

41. Camera dei deputati, Commissione referente, D.D.L. 1512, 13 aprile 1989, Atti.

42. Ghera, Le libertà sindacali nella legge di riforma, in Polizia moderna, 1981, VII, 24.

43. L. Mazza, G. Montanara, op. cit., p. 52.

44. G. di Gennaro, R. Breda, G. La Greca, op. cit., p. 35.

45. Convertito nella legge 15 novembre 1996 n. 579 e ultimo di una serie di provvedimenti di urgenza non convertiti iniziata con il D-L- 5 luglio 1995 n. 269.

46. G. di Gennaro, R. Breda, G. La Greca, op. cit., p. 35.

47. G. di Gennaro, R. Breda, G. La Greca, op. cit., p. 36.

48. G Concato, Educatori in carcere, Unicopli, Milano, 2002, p. 23.

49. Ivi, p. 24.

50. A. Presutti, Le misure alternative alla detenzione. Le nuove figure. I presupposti, le procedure e le revoche, in "Incontro sul tema: la legge 27/05/1998 n. 165", Frascati 1998, pp. 7-10.

51. Ivi, p. 13.

52. I. Merzagora, Il colloquio criminologico, cit., p. 16.

53. Tracce, n. 9-10, 1998.

54. M. Castaldo, La rieducazione tra realtà penitenziaria e misure alternative, Jovene, Napoli, 2001, p. 111.

55. M. Castaldo, op. cit., p. 108.