La Rivista / Alle origini dei centri di permanenza temporanea /

ISSN 1827-0565

Capitolo V
Il disegno di legge n. 795 recante modificazioni alle norme in materia di immigrazione e asilo

Ornella Di Mauro, 2002

5.1. Il contrasto dell'immigrazione clandestina

Il tema dell'immigrazione è stato oggetto in questi anni di un dibattito aspro e vivo. Lo scontro ha riguardato soprattutto le strade da imboccare, per soddisfare, da un lato, il bisogno di sicurezza di gran parte della popolazione che percepisce il fenomeno immigrazione clandestina come un pericolo, una minaccia per il quieto vivere e per garantire, dall'altro, i diritti dell'immigrato, anche clandestino.

Dopo tre anni di vigenza del T.U., è oggi al vaglio della Camera dei Deputati il disegno di legge di iniziativa governativa n. 795, recante modificazioni alla normativa vigente in materia di immigrazione. Tale progetto, noto come 'Legge Bossi-Fini', dal nome dei suoi promotori, è stato approvato il 14 settembre 2001 dal Consiglio dei Ministri e il 28 febbraio 2002 dal Senato. Il disegno di legge non va a sostituire in toto la legislazione attualmente vigente, ma vi apporta alcuni cambiamenti sostanziali. La scelta del Governo è quella di apportare modifiche al T.U. e, al contempo all'art. 1 della legge Martelli in materia di asilo. Il testo approvato dal Consiglio dei Ministri e dal Senato è suddiviso in due Titoli, il primo dedicato alle "Disposizioni in materia di immigrazione" (artt. 1-23), il secondo alle "Disposizioni in materia di asilo" (artt. 24- 25).

Muovendo dalla considerazione del "pericolo di una vera invasione dell'Europa da parte dei popoli che sono alla fame, in preda ad una inarrestabile disoccupazione o a condizioni di sottoccupazione" (1), il disegno si legge si propone di combattere l'immigrazione clandestina su più fronti. Innanzitutto si ritiene che occorra dare nuovo impulso produttivo ai Paesi più poveri, cercando di ridurre le enormi differenziazioni economiche che si sono create all'interno dell'area mediterranea. L'Italia si dovrà impegnare in un confronto internazionale per elaborare un progetto diretto ad attuare una effettiva cooperazione e una politica globale per l'occupazione, rispettando il principio, espressione di civiltà, che "ogni uomo non può essere sradicato dalla propria terra per motivi di lavoro" (2). È opportuno, ad avviso dei promotori della nuova legge, organizzare a breve termine un Convegno internazionale del Lavoro e della Cooperazione con la partecipazione dei Ministri del lavoro e degli Affari esteri dell'Unione Europea, di quelli nord africani e dei rappresentanti della Lega Araba (3). In secondo luogo il progetto governativo mira a erigere barriere sempre meno permeabili alle frontiere e a rendere più stringenti le norme poste a contrasto del favoreggiamento dell'immigrazione clandestina. Viene introdotta la possibilità per navi militari o in servizio di polizia di fermare in acque nazionali o internazionali imbarcazioni sospettate di trasportare clandestini e vengono istituite due nuove fattispecie di reato: il favoreggiamento dell'ingresso a fine di transito verso altri Stati e la contraffazione dei documenti di ingresso e soggiorno.

Il disegno di legge si propone inoltre di riscrivere la disciplina degli allontanamenti con il fine di rendere effettivi i provvedimenti di espulsione.

Il sistema di espulsione dello straniero irregolarmente entrato o soggiornante viene rivisto totalmente dal nuovo progetto lgislativo. In sostituzione delle attuali norme relative alle modalità esecutive del provvedimento di espulsione, che prevedono come regola generale la preventiva intimazione a lasciare il territorio dello Stato, la nuova disciplina prevede che l'espulsione sia sempre eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, mediante decreto motivato immediatamente esecutivo. L'espulsione disposta con intimazione a lasciare il terriorio entro il termine di 15 giorni, rilavatasi, per il costante inadempimento, non idonea a conseguire l'effettivo allontanamento, nel nuovo disegno di legge è disposta solo nei confronti dello straniero trattenutosi nel territorio dello Stato con il permesso di soggiorno scaduto da più di 60 giorni senza averne richiesto il rinnovo. Viene comunque previsto che il questore possa disporre, anche in questo caso, l'accompagnamento immediato alla frontiera dello straniero, qualora il prefetto rilevi il concreto pericolo che quest'ultimo si sottragga all'esecuzione del provvedimento.

In risposta alla questione sulla legittimità dell'accompagnamento coattivo alla frontirera non soggetto al vaglio dell'autorità giurisdizionale, rimasta irrisolta in quanto non espressamente presa in esame con la sentenza 105 del 2001 della Corte Costituzionale, il Governo, con un apposito decreto legge recante "Disposizioni urgenti recanti misure di contrasto all'immigrazione clandestina e garanzie per soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera", n. 51 del 4 aprile 2002, ha previsto l'introduzione di un'ulteriore modifica alla normativa vigente. Questo Decreto, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 82 del 8 aprile 2002, è composto da due articoli: il primo concerne disposizioni in materia di distruzione, rottamazione e confisca di beni utilizzati per l'immigrazione clandestina, il secondo è finalizzato ad adeguare le modifiche apportate dal disegno di legge n. 795 all'orientamento della Corte Costituzionale espresso con la sentenza n. 105 del 22 marzo 2001. Pur non pronunciandosi espressamente sul provvedimento di accompagnamento alla frontiera non seguito dal provvedimento di trattenimento presso un centro di permanenza temporanea e assistenza, la Corte ha fatto intendere di ritenere l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica una misura limitativa della libertà personale dello straniero sottopostovi. Pertanto, l'accompagnamento coattivo è da ritenersi una misura da assoggettare alla riserva di giurisdizione dell'art. 13 della Costituzione. In linea con l'interpretazione della Corte, il Decreto legge n. 51 prevede che il questore comunichi l'adozione del provvedimento con il quale dispone l'accompagnamento alla frontiera dello straniero espulso all'ufficio del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale territorialmente competente, immediatamente e comunque entro 48 ore. "Il Procuratore della Repubblica, verificata la sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento entro le quarantotto ore successive alla comunicazione. Il provvedimento è immediatamente esecutivo" (4) (art. 2, comma 2, decreto legge 4 aprile 2001, n. 51).

Con la scelta dell'accompagnamento immediato alla frontiera come regola per l'esecuzione delle espulsioni, vi sarà presumibilmente un incremento dei trattenimenti presso i centri di permanenza temporanea. Il questore, nei casi in cui l'accompagnamento coattivo non risulti immediatamente eseguibile a causa della presenza di uno o più degli impedimenti previsti dall'art. 14 del T.U. del 1998, dovrà far ricorso al trattenimento presso il centro di permanenza più vicino se vorrà eseguire l'espulsione mediante le modalità indicate dal disegno di legge (5). Il progetto Bossi-Fini non prevede però un aumento del numero dei centri di permanenza. Al riguardo Paolo Bonetti, commentando il disegno di legge scrive:

in mancanza dell'istituzione di numerosi nuovi centri di permanenza il sistema di effettivo accompagnamento immediato alla frontiera configurato dal disegno di legge per quasi tutti gli espulsi sarà poco efficace (6).

L'istituzione di nuovi centri pare opportuna anche in considerazione di un ulteriore elemento innovativo introdotto dal disegno di legge: la durata massima della permanenza presso i centri viene portata da 30 a 60 giorni. Di conseguenza la possibilità di accoglienza di ogni struttura si troverà ridotta, presumibilmente insufficiente. Il disegno di legge prevede che la convalida del trattenimento comporti la permanenza nel centro per un periodo di 30 giorni, prorogabili di ulteriori 30 giorni.

D'altro canto per contrastare l'eccessivo affollamento dei centri, il disegno di legge si propone di evitare che lo straniero in custodia cautelare in carcere o detenuto a seguito di sentenza definitiva, alla cessazione della misura venga condotto in un centro di permanenza per ulteriori accertamenti sulla sua identità necessari per provvedere alla sua espulsione. In particolare, la nuova normativa prevede che venga data tempestiva comunicazione al questore ed alla competente autorità consolare della emissione di provvedimenti restrittivi nei confronti di uno straniero proveniente da paesi extracomunitari. Tali organi dovranno avviare la procedura di identificazione dello straniero e provvedere al reperimento dei documenti necessari per il rimpatrio entro la scadenza della detenzione, consentendo l'esecuzione della espulsione subito dopo la cessazione del periodo di custodia cautelare o di detenzione.

Il disegno di legge prevede che quando non sia possibile trattenere lo straniero presso un centro di permanenza temporanea, o siano trascorsi i termini massimi di 30 o 60 giorni senza che sia stato possibile eseguire l'allontanamento, il questore ordini allo straniero di lasciare il territorio dello Stato entro 5 giorni. Il termine intimato allo straniero entro il quale questi deve lasciare volontarimanetre il territorio italiano slitta, nel nuovo disegno di legge, da 15 a 5 giorni. Se tale intimazione non viene rispettata e lo straniero, senza giustificato motivo (7), si trattiene nel territorio oltre i 5 giorni, è prevista una nuova fattispecie di reato che punisce lo straniero con l'arresto da sei mesi ad un anno. Se il medesimo straniero verrà poi in futuro trovato nel territorio italiano in posizione irregolare, il disegno n. 795 istituisce a suo carico una ulteriore fattispecie penale che prevede la reclusione da uno a quattro anni. Per entrambe queste nuove fattispecie di reato è previsto l'arresto obbligatorio dell'autore del fatto e il rito direttissimo (8) e, a seguito dell'arresto, una nuova espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.

Un'ulteriore significativa innovazione relativa alla disciplina degli allontanamenti riguarda l'innalzamento del periodo cui è fatto divieto allo straniero espulso di rientrare nel nostro paese. Con il nuovo disegno di legge, a seguito di un provvedimento di espulsione lo straniero non potrà far regolare reingresso in Italia per 10 anni. Siffatto termine, raddoppiato rispetto a quello attualmente in vigore, è temperato dalla possibilità della sua riduzione fino a 5 anni in fase di adozione del decreto di espulsione. Tale riduzione effettuata dall'autorità amministrativa che dispone l'espulsione, deve trovare giustificazione nella complessiva condotta tenuta dall'interessato nel periodo di permanenza in Italia (9). In mancanza di una esplicita autorizzazione rilasciata dal Ministero dell'Interno, il rientro prima della scadenza del termine di 10 anni o di quello inferiore disposto dall'autorità amministrativa è punito con l'arresto da 6 mesi ad 1 anno. Questa fattispecie criminosa, già prevista dal legislatore del 98, si inasprisce nella sanzione, che passa, nel minimo, da 2 mesi a 6 mesi e, nel massimo, da 6 mesi ad 1 anno. Il nuovo disegno di legge introduce inoltre per la stessa violazione una nuova fattispecie per il caso in cui l'espulsione sia disposta dal giudice: la pena per la trasgressione al divieto di reingresso sale in questo caso da 1 a 4 anni. Lo stesso range di pena si applica allo straniero 'recidivo' che, già denunciato per la trasgressione al divieto di rientro ed espulso, abbia fatto nuovamente ingresso sul territorio nazionale. Per questi reati è previsto l'arresto in flagranza dell'autore del fatto contro il quale si procede con rito direttissimo e, a seguito dell'espiazione della pena, l'espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera.

Infine, per quanto riguarda il ricorso il disegno di legge abroga i commi 9 e 10 dell'art. 13 del T.U. che differenziano i casi di ricorso avverso l'espuslione a seconda delle modalità esecutive del provvedimento, sostituendoli con la previsione che avverso il decreto di espulsione possa essere presentato unicamente ricorso al Tribunale in composizione monocratica del luogo in cui ha sede l'autorità che ha disposto il provvedimento. Tale ricorso, che può essere presentato soltanto dopo che il provvedimento sia stato eseguito, deve pervenire al Tribunale entro il termine di 60 giorni dalla data del provvedimento di espulsione. Se con il disegno di legge il termine per presentare impugnazione viene portatoda 30 giorni a 60, tale termine comincia però a decorrere dalla data del provvedimento di espulsione e non dal momento della comunicazione dello stesso allo straniero. Il ricorso è presentato anche per il tramite della rappresentanza diplomatica o consolare italiana nel Paese di destinazione e può essere sottoscritto anche personalmente da parte della persona interessata. In questo caso la sottoscrizione è autenticata dai funzionari delle rappresentanze diplomatiche o consolari che provvedono a certificarne l'autenticità e ne curano l'inoltro all'autorità giudiziaria.

Il disegno di legge prevede infine che il Tribunale in composizione monocratica si pronunci sul ricorso, con unico provvedimento, entro venti giorni dalla data di deposito del ricorso.

5.1.1. Ulteriori modifiche alla disciplia delle espulsioni: il nulla osta all'espulsione amministrativa e l'espulsione a titolo di sanzione sostitutiva della pena

Il nuovo disegno di legge ridefinisce i tempi e i criteri per il rilascio (o per il rifiuto) da parte dell'autorità giudiziaria del nulla osta necessario all'esecuzione dell'espulsione amministrativa. La disciplina viene così riformulata:

nel caso di arresto in flagranza o di fermo, il giudice rilascia il nulla osta all'atto della convalida, salvo che applichi la misura della custodia cautelare in carcere ai sensi dell'articolo 391, comma 5, del codice di procedura penale, o che ricorrano inderogabili esigenze processuali per le quali il nulla osta deve essere negato.
oltre alle inderogabili esigenze processuali e all'applicazione di una misura detentiva nei confronti dello straniero, il nulla osta all'espulsione deve essere negato qualora si proceda per uno o più delitti previsti dall'articolo 407, comma 2 lettera a, del codice di procedura penale.
nel caso in cui il giudice revochi o dichiari estinta la custodia cautelare, con lo stesso provvedimento, decide sul rilascio del nulla osta all'esecuzione dell'espulsione. Tale provvedimento deve essere immediatamente comunicato al questore.
emesso il nulla osta ed acquisita la prova dell'avvenuta espulsione, il giudice nel caso in cui non sia stato ancora emesso il provvedimento che dispone il giudizio, pronuncia sentenza di non luogo a procedere. In caso di rientro illegale dello straniero espulso, troverà applicazione l'art. 345 del codice di procedura penale e sarà riproponibile l'azione penale avverso lo straniero.
il nulla osta si intende concesso qualora l'autorità giudiziaria non provveda entro quindici giorni dalla data di ricevimento della richiesta da parte dell'autorità amministrativa competente (10). In attesa della decisione sulla richiesta di nulla osta, il questore può adottare la misura del trattenimento presso un centro di permanenza temporanea.

In sostanza il disegno di legge prevede la non concessione del nulla osta all'espulsione quando:

si proceda per uno o più delitti previsti dall'articolo 407, comma 2 lettera a, del codice di procedura penale, ovvero per reati gravi;
vi siano inderogabili esigenze processuali, quali ad esempio la necessità di procedere all'accertamento di responsabilità di persone concorrenti nel reato o imputate in procedimenti connessi;
venga applicata una misura detentiva nei confronti dello straniero da espellere;

Riguardo alla disciplina per la concessione del nulla osta Bonetti osserva:

il nuovo disegno di legge finisce per rinunciare alla pretesa punitiva dello Stato nei confronti di stranieri clandestini che siano imputati di reati di media gravità e crea una disparità di trattamento con i cittadini italiani o gli stranieri titolari di carta di soggiorno che abbiano commesso tali reati: mentre costoro dovrebbero scontare comunque in Italia una pena detentiva, allo straniero clandestino si consente di sottrarvisi. Così, invece di prevenire e reprimere i reati che riguardano beni costituzionalmente rilevanti, si finisce per privilegiare ad ogni costo lo sfoltimento penitenziario e la prevenzione e repressione dell'immigrazione clandestina (11).

Il nuovo disegno di legge, in linea con quanto già previsto dal legislatore del '98, mostra infine di non prendere in considerazione le solleciatazioni della dottrina richiedenti il nulla osta dell'autorità giudiziaria anche a favore dello straniero che abbia assunto la qualità di persona offesa in un procedimento penale, qualità rispetto alla quale le esigenze processuali, come ad esempio la testimonianza in dibattimento, risultano di enorme rilevanza.

Il disegno di legge n. 795 riscrive la disciplina dell'espulsione a titolo di sanzione sostitutiva alla detenzione. Il giudice, nel pronunciare sentenza di condanna nei confronti dello straniero irregolare o clandestino per un reato non colposo, o nell'applicargli la pena su richiesta, ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, può sostituire la medesima pena con la misura dell'espulsione per un periodo non inferiore a cinque anni quando ritiene di dovere irrogare una pena detentiva entro il limite di due anni e non ricorrono le condizioni per ordinare la sospensione condizionale della pena ai sensi dell'articolo 163 del codice penale. L'espulsione deve essere eseguita dal questore con accompagnamento immediato alla fontiera e deve esser disposta solo nel caso in cui non vi siano impedimenti comportanti la necessità del trattenimento dello straniero presso un centro di permanenza temporanea.

L'espulsione a titolo di sanzione alternativa alla detenzione può inoltre essere disposta dal magistrato di sorveglianza nei confronti dello straniero che debba scontare una pena, anche residua, non superiore a due anni e che si trovi in una delle situazioni per le quali sarebbe applicabile l'espulsione amministrativa da parte del prefetto (espulsione per ingresso clandestino, per soggiorno irregolare, espulsione per sospetta pericolosità sociale). Il magistrato di sorveglianza, acquisite le informazioni degli organi di polizia sull'identità e sulla nazionalità dello straniero, decide con decreto motivato. Il decreto di espulsione è comunicato allo straniero con l'indicazione che, entro il termine di dieci giorni, può proporre opposizione dinanzi al Tribunale di sorveglianza. Detto Tribunale si pronuncia sul ricorso nel termine di venti giorni. L'esecuzione del decreto di espulsione disposto dal magistrato di sorveglianza, da eseguirsi con le modalità dell'accompganmento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, è sospesa fino alla decorrenza dei termini di impugnazione o, in caso di ricorso, fino alla decisione del Tribunale di sorveglianza. Lo stato di detenzione permane fino a quando non siano stati acquisiti i documenti necessari per il rimpatrio: anche in questo si è scelto di non ricorrere al centro di permanenza temporanena e assistenza lasciando lo straniero in carcere a scontare la sua pena fino a che non siano venuti meno gli impedimenti alla sua espulsione. La pena si estingue alla scadenza del termine di 10 anni dall'esecuzione dell'espulsione. Se lo straniero rientra illegalmente prima di tale termine, lo stato di detenzione deve essere ripristinato.

Entrambe le espulsioni a titolo di sanzione sostitutiva alla detenzione (ovvero quella disposta dal giudice nel pronunciare sentenza di condanna e quella disposta dal magistrato di sorveglianza) non possono essere disposte nei casi in cui la condanna riguardi uno o più delitti previsti dall'articolo 407, comma 2 lettera a, del codice di procedura penale, ovvero delitti previsti dallo stesso disegno di legge e puniti con pena edittale superiore nel massimo a due anni.

Secondo Bonetti anche la nuova disciplina dell'espulsione a titolo di sanzione sostitutiva alla detenzione, così come le modifiche apportate alla disciplina del nulla osta all'espulsione amministrativa dello straniero sottoposto a procedimento penale, "mostra la scelta fatta dal Governo di ritenere preminente, rispetto all'interesse alla pretesa punitiva dello Stato, l'interesse allo sfoltimento dell'affollamento di stranieri irregolari nell'ambito del sistema penitenziario" (12).

La nuova figura dell'espulsione a titolo di sanzione alternativa alla detenzione, ancor prima di entrate in vigore, è stata criticata dall'Asgi (Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione) e da Magistratura democratica (13) nella parte in cui non prevede il consenso dello straniero come presupposto all'espulsione. Tale mancata previsione snatura, ad avviso delle due Associazioni, il ruolo del magistrato di sorveglianza e il carattere di pena alternativa alla detenzione, che nel nostro ordinamento costituisce un favor per il condannato ed è applicabile solo a richiesta dello stesso (salvo le ipotesi eccezionali di cui all'art. 57 dell'ordinamento penitenziario). La mancata previsione del consenso dello straniero quale presupposto all'allontanamento è stata inoltre censurata, seppur incidenter tantum, dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 62 del 1994. In questa pronuncia la Corte ha dichiarato infondata l'eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 7 commi 12 bis e ter della legge Martelli che disciplinava la figura dell'espulsione a richiesta di parte, motivando che "la stessa subordinazione del rilascio del provvedimento di espulsione previsto dalla norma impugnata alla richiesta dell'interessato (o del suo difensore), per quanto atipica, non costituisce un arbitrario elemento di favore nei confronti dello straniero, ma rappresenta un requisito diretto, nella fattispecie, ad armonizzare la condizione dello straniero ai valori costituzionali cui il legislatore deve riferirsi nel prevedere una misura pur sempre incidente sulla libertà personale, cioè su un diritto inviolabile dell'uomo". Il nuovo istituto è peraltro destinato a riprodurre uno dei difetti del sistema anteriore alla legge Turco-Napolitano: la confusione di profili giudiziari e di profili amministrativi nella costruzione delle fattispecie di espulsione.

Alle due Associazioni, la modifica di tale misura "sembra rispondere assai più all'esigenza mediatica della proliferazione delle figure di allontanamento che a bisogni reali" (14).

5.1.2. Disposizioni in materia di asilo

Anche il II Titolo del disegno di legge, contenente disposizioni in materia di asilo, persegue la finalità di rendere effettive le espulsioni.

Attualmente, nel caso in cui lo straniero espulso presenti una domanda di asilo, l'art. 1 della legge Martelli prevede che il provvedimento di allontanamento venga sospeso e venga concesso al richiedente un permesso di soggiorno provvisorio in attesa della definizione della richiesta da parte della Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato. Fin dalla emanazione della legge Martelli sono state però molte le istanze proposte da clandestini e irregolari al solo scopo di procrastinare gli effetti od evitare del tutto, facendo perdere le tracce, il provvedimento di allontanamento.

In attesa di una disciplina organica sul diritto di asilo, il disegno di legge modifica la normativa vigente nella parte in cui prevede a favore del ogni richiedente asilo il rilascio automatico di un permesso di soggiorno. Nei casi in cui la domanda di asilo sia presentata dallo straniero fermato per avere eluso il controllo di frontiera, dallo straniero presente sul territorio in condizioni di soggiorno irregolare o dallo straniero già destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento, il disegno di legge sostituisce all'obbligatorietà della concessione del permesso di soggiorno, una 'procedura semplificata' per la definizione della richiesta di asilo. La procedura semplificata è caratterizzata dai seguenti elementi:

la domanda di asilo è sottoposta ad un pre-esame da parte di una Commissione territoriale (15), alla quale viene trasmessa entro due giorni la documentazione necessaria per la valutazione della fondatezza della domanda dall'ufficio della questura che riceve l'istanza. Entro 15 giorni la Commissione provvede all'audizione del richiedente e nei 3 giorni successivi adotta una decisione sulla richiesta.
in attesa della deciosne da parte della Commissione territoriale il richiedente asilo già soggetto di un provvedimento di allontanamento è trattenuto in un centro di permanenza temporanea. Ove lo straniero si trovi già nel centro al momento della presentazione della domanda di asilo, al fine consentire l'espletamento della procedura semplificata, su richiesta del questore viene prorogato il periodo di trattenimento di ulteriori 30 giorni. Se il richiedente asilo si trova in posizione di soggiorno irregolare (16) o sia stato fermato per aver eluso i controlli di frontiera, durante l'attesa della pronuncia da parte della Commissione territoriale è trattenuto nei centri di accoglienza per i richiedenti asilo. Entrambi i trattenimenti sono obbligatoriamente disposti dal questore. L'allontanamento non autorizzato dai centri equivale alla rinuncia della domanda.
la procedura semplificata si dovrebbe sempre concludere entro i tempi previsti per il trattenimento nei centri di permanenza temporanea, evitando così che lo straniero possa essere rilasciato dal centro prima della pronuncia della Commissione e possa sottrarsi al provvedimento di allontanamento sospeso in attesa dell'esito della richiesta di asilo. Se però allo scadere del trattenimento la procedura semplificata non si sia ancora conclusa, lo straniero deve essere rilasciato dal centro con un permesso di soggiorno temporaneo.
se il pre-esame da parte della Commissione territoriale dà esito negativo, il questore deve provvede all'espulsione del richiedente. Avverso la decisione della Commissione territoriale lo straniero può ricorrere al Tribunale in composizione monocratica territorialmente competente entro 15 giorni. Il ricorso può essere presentato anche dall'estero tramite la rappresentanza diplomatica o consolare italiana. Il ricorso avverso la decisione della Commissione non ha effetti sospensivi e quindi non impedisce né di procedere all'esecuzione del provvedimento di allontanamento già emesso e sospeso a seguito della richiesta di asilo, né di disporre, per la prima volta, ed eseguire il provvedimento di allontanamento emesso nei confronti dello straniero irregolare o di quello che abbia eluso i controlli di frontiera. È data comunque possibilità al richiedente asilo di proporre istanza al prefetto competente per essere autorizzato a rimanere sul territorio nazionale fino all'esito del ricorso. La decisione di rigetto del ricorso è immediatamente esecutiva.

Per quanto riguarda i richiedenti asilo non soggetti alla procedura semplificata, il procedimento di esame della loro richiesta rimane quello delineato dalla normativa vigente. In attesa della pronuncia della Commissione centrale, viene pertanto concesso loro un permesso di soggiorno. Il nuovo disegno di legge innova soltanto nella parte in cui prevede che anche questi richiedenti possano essere trattenuti nei centri di accoglienza (mai nei centri di permanenza). Il trattenimento, disposto dal questore, è in questi casi facoltativo e può avvenire quando:

occora verificare o determinare la nazionalità o l'identità del richiedente;
lo straniero non sia in possesso dei documenti di viaggio, oppure abbia, al suo arrivo nello Stato, presentato documenti risultati falsi;
occorra procedere alla verifica degli elementi sui quali si basa la richiesta qualora gli stessi non siano immediatamente disponibili;
lo straniero sia in attesa della conclusione del procedimento concernente il riconoscimento del diritto ad essere ammesso nel territorio dello Stato.

I promotori del disegno di legge si sono ispirati al progetto di "Direttiva sullo standard minimo delle procedure che gli Stati membri devono adottare per il riconoscimento dello status di rifugiato" (2000/0238-CNS) in discussione in sede comunitaria. Tale progetto prevede, all'interno del principio generale della non trattenibilità dei richiedenti asilo per il mero fatto di esaminare la loro istanza, alcune eccezioni, nonché una cosiddetta 'procedura semplificata' per esaminare quelle domande che si presumono manifestamente infondate. L'esito sfavorevole di questa procedura semplificata, salvo l'obbligo di rispondere anche negativamente all'istanza del richiedente asilo che chiede di rimanere sul territorio nazionale per tutta la durata dell'eventuale ricorso, non impone agli Stati membri di sospendere gli effetti di una decisione sfavorevole di primo grado in attesa dell'esito del ricorso.

In particolare, il progetto Bossi-Fini mutua dalla proposta di Direttiva in discussione a Bruxelles i casi in cui è possibile trattenere il richiedente asilo, nonché la procedura semplificata (con la conseguente possibilità di allontanamento dopo il primo grado) nei confronti di quelle domande che, provenendo da determinate categorie di soggetti, si presumono manifestamente infondate.

5.2. L'immigrazione 'regolare' nel nuovo disegno di legge: brevi cenni

Le disposizioni in materia di immigrazione hanno sempre avuto ad oggi una logica binaria, incentrata da un lato a contrastare con risolutezza l'immigrazione clandestina, dall'altro a governare l'immigrazione regolare nella prospettiva dell'integrazione. Ad avviso di Asgi e Magistratura democratica, il nuovo disegno di legge percorre una via diversa:

se da un lato erge nuove barriere contro l'immigrazione clandestina, dall'altro sembra chiudere le porte dell'Italia anche all'immigrazione regolare, sostituendo alla logica binaria delle leggi la nuova tendenza all'immigrazione zero (17).

Le maggiori innovazioni apportate dal disegno di legge n. 795 in materia di ingresso e soggiorno possono essere così sintetizzate:

In linea con la proposta di Direttiva europea relativa alle "condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo" (2001/0154 CNS), viene prevista la nuova figura del contratto di soggiorno per lavoro. Tale contratto diviene requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro. "La linea guida del provvedimento è quella di giustificare l'ingresso e la permanenza sul territorio nazionale dello straniero per soggiorni duraturi solo in relazione all'effettivo svolgimento di un'attività lavorativa sicura e lecita, di carattere temporaneo o di elevata durata" (18). Il contratto di soggiorno deve essere stipulato presso lo sportello unico per l'immigrazione, appositamente istituito presso ogni prefettura. La stipula è subordinata alla prestazione da parte del datore di lavoro della garanzia di un adeguato alloggio per il lavoratore, nonché dall'impegno dello stesso datore di lavoro al pagamento delle spese di rimpatrio dello straniero al termine del contratto (19). Con il sistema delineato, i promotori perseguono l'obiettivo di garantire all'immigrato non comunitario condizioni di vita e di lavoro decorose: "rispetto alla mera iscrizione nelle liste di collocamento si inserisce lo straniero in un circuito di legalità che riduce i rischi di eventuali tentativi di reclutamento da parte della criminalità" (20).

Ad avviso di Asgi e Magistratura democratica (21) il nuovo istituto, così come progettato, si presta a due rilievi critici.
1. L'impegno al pagamento da parte del datore di lavoro delle spese di rientro in patria del lavoratore appare alle due Associazioni mal formulato. Innanzitutto il disegno di legge appare contraddittorio là dove prevede da un lato il diritto del lavoratore di cercare un nuovo posto di lavoro in caso di perdita del precedente, e dall'altro l'onere per il datore di lavoro di provvedere alle spese del viaggio di ritorno in patria alla cessazione del contratto di lavoro. In secondo luogo la norma appare lacunosa là dove non prevede che in caso di ingresso per lavoro stagionale l'onere del viaggio sia sostenuto pro-quota da ciascuno dei datori di lavoro. L'obbligo al pagamento delle spese di rimpatrio costituisce per il datore di lavoro (si pensi ai casi del datore di lavoro domestico, dell'imprenditore individuale o dell'artigiano) un "onere eccessivo e inutile che irrigidisce il mercato del lavoro e finisce con l'incentivare il ricorso al lavoro illegale di stranieri che già si trovino clandestinamente in Italia" (22).
2. L'abrogazione da parte del disegno di legge dell'art. 23 del T.U. che consente l'ingresso dello straniero per inserimento nel mercato del lavoro a seguito di prestazione di garanzia da parte di terzi (art. 23, commi 1-3 T.U.) o di "auto-sponsorizzazione" (art. 23, comma 4 T.U.) è fortemente criticata dalle due Associazioni. Con il venir meno della possibilità per lo straniero di far regolare ingresso in Italia per cercare lavoro, decade "l'unica chance di ricerca legale di lavoro sul posto per gli stranieri" (23). Il disegno di legge appare pertanto carente rispetto all'esigenza di favorire la possibilità di incontro legale tra domanda e offerta di lavoro sul territorio italiano (indispensabili per tutte le attività associate a lavori a bassa qualificazione, per le quali il rapporto di fiducia tra datore di lavoro e lavoratore è imprescindibile). Con il progetto governativo si ritorna ad un sistema basato soltanto sulla preventiva chiamata nominativa del datore di lavoro, dimenticando così che esistono molti tipi di lavori per i quali è essenziale il preventivo incontro in loco della domanda e dell'offerta di lavoro. Ad avviso delle due Associazioni, per ovviare all'abrogazione dell'art. 23 del T.U., le modifiche apportate dovrebbero almeno prevedere che la stipula del contratto di soggiorno per lavoro possa essere effettuata anche dallo straniero regolarmente soggiornante ad altro titolo (motivi di studio, turismo, ecc.). Tale possibilità è d'altronde esplicitamente contemplata nella proposta di Direttiva sulle condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini dei paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato e autonomo, presentata in luglio dalla Commissione europea (2001/0154 CNS).
Vengono modificati i termini relativi alla durata del permesso di soggiorno per motivi di lavoro, che viene commisurata a quella del relativo contratto di soggiorno. In particolare, il disegno di legge prevede che nel caso in cui il contratto di soggiorno sia stipulato in relazione ad un lavoro subordinato a tempo indeterminato la durata massima del contratto e del permesso di soggiorno sia di 2 anni (24); in caso di contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, di 1 anno; in caso di contratto stipulato per lavoro stagionale, di 9 mesi. Allo straniero che dimostri di essere entrato regolarmente in Italia per 2 anni di seguito per prestare lavoro stagionale, può essere rilasciato, qualora si tratti di impieghi ripetitivi, un permesso pluriennale pari nel massimo a 3 annualità. In questo caso il relativo visto di ingresso è rilasciato ogni anno e il permesso pluriennale è revocato immediatamente in caso di abuso.
Vengono modoficati i termini per chiedere il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di lavoro e quelli relativi alla durata del permesso rinnovato. Ad oggi il T.U. prevede che la richiesta di rinnovo del permesso debba essere presentata in questura almeno 30 giorni prima della scadenza e che la durata del permesso rinnovato non possa essere superiore al doppio di quella stabilita inizialmente. Il disegno di legge prevede invece che la richiesta di rinnovo venga presentata almeno 90 giorni prima della scadenza, in caso di permesso di soggiorno rilasciato a seguito della stipula di un contratto di lavoro a tempo indeterminato, o 60 giorni prima della scadenza, in caso di lavoro a tempo determinato. La durata del contratto rinnovato non può, nel nuovo progetto di legge, superare quella richiesta inizialmente
Viene portato da 1 anno a 6 mesi il termine concesso al lavoratore straniero che abbia perso il posto di lavoro per trovare un nuovo impiego e chiedere così il rinnovo del permesso di soggiorno. Lo straniero che, anche per dimissioni, si trovi privo di lavoro, viene iscritto nelle liste di collocamento per il periodo di residua validità del permesso di soggiorno, e comunque, salvo che si tratti di permesso di soggiorno per lavoro stagionale, per un periodo non inferiore a sei mesi. L'innalzamento dei termini entro cui chiedere il rinnovo del permesso di soggiorno riduce però considerevolmente il tempo a disposizione dello straniero che abbia perso il posto di lavoro per trovare un nuovo impiego.
Viene portata da 5 a 6 anni la durata della permanenza regolare necessaria al conseguimento della carta di soggiorno. Ai promotori "appare questo un periodo di tempo più congruo per poter giudicare il complessivo inserimento dello straniero" (25). La disposizione diverge dalla proposta di Direttiva europea "relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano residenti di lungo periodo" (2001/127), che prevede per il rilascio della carta di soggiono la sussistenza del requisito della regolare permanenza sul territorio dello Stato per un periodo di 5 anni.
Viene limitata la possibilità dello straniero di ricorrere all'istituto del ricongiungimento familiare. Il ricongiungimento, garantito per il coniuge e i figli minori, viene limitato per quanto riguarda i genitori e i parenti entro il terzo grado. In particolare, per il ricongiungimento con il genitore a carico è previsto il requisito dell'impossibilità per questi di altro sostegno nel paese di origine. Quando vi siano altri figli residenti nel paese di origine, per far venire in Italia il genitore sarà necessario dimostrare l'impossibilità da parte dei fratelli di provvedere al genitore. Nella relazione illustrativa al disegno di legge tali modifiche sono definite."in linea con la proposta di Direttiva comunitaria relativa al diritto al ricongiungimento familiare (9019/2001)". Il disegno di legge rispetto alla Direttiva prevede però un'ulteriore restrizione all'istituto del ricongiungimento: sono esclusi dalla possibilità di ricongiungimento i parenti a carico fino al terzo grado, inabili al lavoro. Le previsioni del disegno di legge, condizionando il ricongiungimento a requisiti di carattere economico, perdono di vista la reale natura dell'istituto, volto a garantire la piena attuazione del diritto fondamentale della persona all'unità del nucleo familiare.

La stretta sul ricongiungimento familiare, uno degli istituti più significativi nella prospettiva dell'integrazione degli stranieri, rappresenta un sintomo inequivocabile della ratio complessiva del disegno di legge. "Le modifiche previste comportano la precarizzazione delle condizioni giuridiche dei migranti, per i quali qualsiasi prospettiva di integrazione viene rigidamente subordinata ai bisogni di manodopera a basso costo delle imprese proiettate nella dimensione iper-concorrenziale del mercato globale" (26).

Note

1. Relazione illustrativa al disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri, pubblicata sul sito del Parlamento Italiano.

2. Relazione illustrativa al disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri, pubblicata sul sito del Parlamento Italiano.

3. Il 14 ottobre 1995 davanti all'Unione Interparlamentare di Bucarest, è stato prodotto un testo approvato da 127 Paesi, che prevedeva un intervento internazionale dell'Europa a favore dell'Africa con investimenti economici curati dall'Europa. Il recente vertice euro-africano svoltosi al Cairo sul problema della cancellazione dei debiti dei popoli africani non ha avuto un risultato positivo.

4. Sarà interessante vedere se, in sede di conversione di tale decreto, il provvedimento di accompagnamento sarà considerato esecutivo prima della convalida o dopo di questa. Ad oggi questo articolo viene interpretato considerando il provvedimento di espulsione disposto con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica immediatamente esecutivo ancor prima della convalida.

5. Si noti che se all'espulsione disposta con accompagnamento coattivo non immediatamente eseguibile non segue il trattenimento presso un centro di permanenza, il questore rilascia allo straniero intimazione a lasciare il territorio dello Stato.

6. Osservazioni di P. Bonetti al nuovo disegno di legge in materia di immigrazione, 2001.

7. Nessuna indicazione viene fornita sulla interpretazione da dare ai 'giustificati motivi' che esonerano lo straniero rimasto sul territorio dalla sanzione penale. Nel vuoto legislativo appare non lontano il rischio della revivescanza della fattispecie di cui all'art. 7 bis della legge Martelli che puniva, con la reclusione da 6 mesi a 3 anni, lo straniero destinatario di un provvedimento di espulsione che non si adoperasse per ottenere dalla competente autorità diplomatica o consolare il rilascio del documento di viaggio occorrente. Tale fattispecie, che è stata ritenuta incostituzionale dalla sentenza n. 34/1995 dalla Corte Costituzionale per violazione del principio di tassatività, rischia di trovare applicazione con il nuovo disegno di legge nel caso in cui con la nuova fattispecie penale si persegua lo straniero che, rilasciato a scadenza termini dal centro di permanenza per impossibilità di procedere all'allontanamento in mancanza dei documenti di viaggio necessari, non lasci entro 5 giorni il territorio italiano.

8. "Si finirà così per arrestare e trasferire nel circuito penitenziario stranieri espulsi che senza giustificato motivo non hanno lasciato il territorio dello Stato. A causa della carenza dello Stato di dotarsi di un numero adeguato di centri di permanenza per dare effettività all'espulsione, molti stranieri, privi dei mezzi per pagare il viaggio di ritorno, diventeranno veri e propri ricercati, da arrestare e processare per direttissima", Osservazioni di P. Bonetti al nuovo disegno di legge in materia di immigrazione, 2001.

9. A differenza dell'attuale normativa dove il periodo di divieto di reingresso è riducibile al di sotto dei 5 anni dall'autorità giudiziaria in sede di ricorso avverso il provvedimento di espulsione, la Legge Bossi-Fini dispone che sia preventivamente l'autorità amministrativa che adotta la misura a valutare se applicare il divieto di 10 anni o ridurlo per un periodo non inferiore a 5.

10. "L'introduzione dell'istituto del silenzio assenso per il rilascio del nulla osta è, in conreto la consacrazione dell'ineffettività del controllo giudiziario: chiunque conosca la vischiosità del processo sa che normalmente nel termine di 15 giorni la richiesta del questore non arriverà neppure sul tavolo del magistrato", Osservazioni di P. Bonetti al nuovo disegno di legge in materia di immigrazione, 2001.

11. Osservazioni di P. Bonetti al nuovo disegno di legge in materia di immigrazione, 2001.

12. Osservazioni di P. Bonetti al nuovo disegno di legge in materia di immigrazione, 2001.

13. Osservazioni dell'Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione e Magistratura democratica sul disegno di legge n. 795/Senato, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 4, pp. 225 e ss.

14. Osservazioni dell'Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione e Magistratura democratica sul disegno di legge n. 795/Senato, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 4, p. 227.

15. Le Commissioni territoriali sono sezioni periferiche della Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato che, con il nuovo disegno di legge, viene ribattezzata "Commissione nazionale per il diritto di asilo". Il progetto di legge prevede l'istituzione di una rete capillare di Commissioni territoriali, che saranno costituite da funzionari governativi. La loro composizione è criticata da Bonetti in quanto "impedisce un esame della richiesta da parte di un soggetto imparziale", Osservazioni di P. Bonetti al nuovo disegno di legge in materia di immigrazione, 2001.

16. Poiché la procedura semplificata nasce per evitare che venga utilizzata la richiesta di asilo in modo strumentale, poco lineare appare la previsione del trattenimento dello straniero irregolare che si reca spontaneamente in questura a presentare richiesta di asilo. L'emersione spontanea dalla condizione di soggiorno irregolare dovrebbe far presumere che la richiesta di asilo sia presentata in buona fede. Lo straniero non dovrebbe pertanto essere assoggettato alla procedura semplificata che prevede sempre il trattenimento obbligatorio presso i centri di accoglienza.

17. Osservazioni dell'Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione e Magistratura democratica sul disegno di legge n. 795/Senato, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 4, p. 225.

18. Osservazioni di P. Bonetti al nuovo disegno di legge in materia di immigrazione, 2001.

19. Si noti che nel sistema vigente il datore di lavoro che intenda assumere un lavoratore extracomunitario residente all'estero deve esibire alla direzione provinciale del lavoro un contratto di lavoro, firmato dal lavoratore ancor prima dell'ingresso (art. 22, comma 8 T.U.) e idonea documentazione indicante le modalità di alloggio del lavoratore straniero una volta giunto in Italia (art. 22, comma 2 T.U.). Le nuove disposizioni riguardanti il contratto di soggiorno riproducono, nella sostanza, l'istituto della "chiamata nominativa" previsto dall'art. 22 del Testo unico e aggiungono ai requisiti già oggi richiesti al datore che intenda assumere uno straniero residente in un paese extracomunitario, l'onere del pagamento delle spese di viaggio per il rientro in patria del lavoratore al termine del contratto.

20. Relazione illustrativa al disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri, pubblicata sul sito del Parlamento Italiano.

21. Osservazioni dell'Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione e Magistratura democratica sul disegno di legge n. 795/Senato, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 4, pp. 227 e ss.

22. Osservazioni dell'Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione e Magistratura democratica sul disegno di legge n. 795/Senato, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 4, p. 228.

23. Osservazioni dell'Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione e Magistratura democratica sul disegno di legge n. 795/Senato, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 4, p. 228.

24. Si noti al riguardo che la proposta di Direttiva europea sulle condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini dei paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato e autonomo, (2001/0154 CNS) prevede che il contratto di soggiorno per lavoro a tempo indeterminato abbia una durata di 3 anni.

25. Relazione illustrativa al disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri, pubblicata sul sito del Parlamento Italiano.

26. Osservazioni dell'Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione e Magistratura democratica sul disegno di legge n. 795/Senato, "Diritto, immigrazione e cittadinanza", 2001, 4, p. 230.