Capitolo 1
Brevi cenni sulla condizione giuridica dello straniero
1 L'evoluzione storica della disciplina
L'Italia si è trasformata solo da qualche decennio in un paese d'immigrazione, anche se la presenza di cittadini stranieri è a tutt'oggi inferiore alla media degli altri paesi europei. A questo ritardo nel verificarsi di un fenomeno sociale che aveva riguardato ormai da più di mezzo secolo altre nazioni europee come Francia, Germania ed i paesi Scandinavi, ha corrisposto una lunga carenza nella regolamentazione organica dei diritti e doveri dello straniero in Italia. Infatti negli anni settanta, cioè all'epoca della prima corrente migratoria che ha interessato il nostro paese, la normativa relativa ai cittadini stranieri era costituita in modo quasi esclusivo dal Testo Unico delle leggi di Pubblica Sicurezza del 1931, contenente la disciplina dell'ingresso e del soggiorno. Si trattava evidentemente di una regolamentazione inserita all'interno di norme sull'ordine pubblico. In realtà esistevano anche alcune circolari del Ministero del lavoro sull'accesso al lavoro. Nel 1981, l'Italia ratificava la convenzione OIL numero 143 del 1975, relativa alla promozione ed all'uguaglianza di trattamento dei lavoratori migranti.
È solo nel 1986, però, che il nostro Parlamento approva la prima legge sull'occupazione dei lavoratori immigrati che, recependo la succitata Convenzione, introduce i principi di parità di trattamento e piena uguaglianza dei diritti dei lavoratori stranieri residenti in Italia e delle loro famiglie con i lavoratori italiani. In aggiunta a tali principi la legge sanciva per la prima volta il diritto al ricongiungimento familiare, alla rappresentanza dei cittadini stranieri con lo strumento delle Consulte regionali e tutte le garanzie connesse alla fruizione dei servizi socio-sanitari.
La tappa successiva fu costituita dalla legge numero 39 del 1990, la cosiddetta legge Martelli, che integrava la legislazione precedente con la regolamentazione dell'ingresso e del soggiorno dei cittadini stranieri per motivi di lavoro, di studio, di famiglia, di cura e di culto. In particolare veniva poi disciplinato l'accesso al lavoro autonomo, alle libere professioni e si prevedeva la possibilità di costituire cooperative di lavoro. Inoltre, sulla spinta dell'Accordo di Schengen, stipulato nel 1985, vengono dettate nuove norme sull'espulsione e si regolamenta la materia relativa ai rifugiati politici, abolendo la riserva geografica che garantiva ai soli cittadini europei il diritto d'asilo politico.
L'immigrazione veniva ancora affrontata però in un'ottica emergenziale, come una questione cioè di ordine pubblico e sicurezza nazionale. Infatti sia la legge n. 903 del 1986 che la n. 39 del 1990 avevano avuto fra gli obiettivi principali, oltre alle integrazioni legislative succitate, quello di procedere alla sanatoria delle posizioni irregolari, relative tanto al lavoro autonomo che a quello subordinato.
1.1 Schengen
Il 14 giugno 1985 Francia, Repubblica Federale Tedesca, Belgio, Olanda e Lussemburgo, sottoscrissero a Schengen un Accordo che diede il via alla creazione di uno spazio comune agli Stati aderenti, all'interno del quale sarebbe stata possibile una libera circolazione delle merci e delle persone. L'Accordo di Schengen raccolse successivamente l'adesione di tutti gli Stati membri della Comunità (fatta eccezione per il Regno Unito e l'Irlanda) ed in più di Norvegia ed Islanda che, non essendo Stati membri, stipularono un accordo di cooperazione che conferiva loro lo status di membri associati. Per l'Italia l'ingresso effettivo nell'area Schengen è avvenuto solo il 31 marzo del 1998, dopo una fase di transizione cominciata il 27 ottobre del 1997. L'Accordo prevedeva a breve termine l'alleggerimento dei controlli alle frontiere fra gli Stati aderenti attuato attraverso l'emanazione di regole specifiche e poi, a lungo termine, la creazione di un'aerea omogenea di sicurezza che avrebbe costituito il primo passo importante per l'abolizione interna dei controlli e il trasferimento e rafforzamento di questi presso le frontiere esterne. Quest'ultima doveva essere realizzata attraverso una serie di impegni tra gli Stati firmatari, impegni poi stabiliti dalla Convenzione di applicazione degli Accordi di Schengen.
La Convenzione di Schengen venne firmata il 19 giugno 1990. Il primo degli obiettivi era la soppressione dei controlli alle frontiere tra gli Stati firmatari e la libera circolazione di merci e persone. Il secondo si riferiva alla cooperazione tra la polizia e l'autorità giudiziaria dei paesi aderenti in materia penale e di estradizione. L'ultimo obiettivo prevedeva la creazione del SIS (Sistema d'Informazione Schengen), volto alla protezione dei dati personali ed allo scambio di informazioni. La pura e semplice soppressione dei controlli allo spazio Schengen avrebbe solo favorito una maggiore possibilità di espansione della criminalità, se non fosse stata accompagnata da un'armonizzazione del sistema dei visti per proteggere gli Stati contraenti dalle immigrazioni clandestine e da attività pericolose per la sicurezza.
La Convenzione Schengen introduce una serie di novità per riuscire a gestire in modo uniforme lo spazio costituito dall'insieme dei territori degli Stati contraenti (definito spazio Schengen) e rafforzare le frontiere esterne, stante l'avvenuta abolizione delle frontiere interne. Più esattamente vengono chiamate frontiere interne quelle esistenti fra i vari Stati contraenti, mentre sono frontiere esterne i confini dei suddetti Stati con gli Stati terzi, dai quali lo straniero può entrare nello spazio Schengen attraverso i valichi terrestri, marittimi ed aeroportuali. Inoltre è stato stabilito che i cittadini provenienti da altri paesi vengano distinti in due categorie: vengono chiamati non stranieri i cittadini provenienti dai paesi contraenti la Convenzione di Schengen, da Irlanda e Regno Unito (che, pur non avendo firmato la Convenzione, sono paesi dell'Unione Europea) e dal Liechtenstein. Vengono chiamati stranieri i cittadini provenienti da tutti gli altri paesi.
L'Italia, che in un primo momento non aveva aderito all'Accordo, si trovò di fronte, al momento della sua richiesta formale di adesione alla Convenzione (depositata il 27 novembre 1997, presso il gruppo Schengen), ad una serie di condizioni d'ingresso molto rigide, poste dagli altri paesi aderenti. Questi ultimi, infatti, temevano un aumento incontrollato di immigrazioni irregolari, proprio attraverso i nostri confini, che, per motivazioni geografiche erano più facilmente esposti a tale fenomeno. A livello legislativo fu inevitabile che si producessero dei cambiamenti. Infatti, il decreto Martelli era stato convertito in legge il 30 dicembre del 1990, senza tener conto delle succitate condizioni poste dagli altri partners europei.
La legge Martelli venne modificata. La disciplina sui rifugiati, che consentiva la concessione dell'asilo politico solo ai perseguitati provenienti da Stati europei, abolì questa riserva geografica. Inoltre venne introdotta una legislazione maggiormente restrittiva in materia di ingresso e soggiorno di stranieri extracomunitari, che avrebbe poi portato, in prospettiva, alla creazione dello strumento dei centri di permanenza temporanei nella futura legge sull'immigrazione. In particolare, per adeguarsi alle disposizioni della Convenzione, vennero stabilite norme che disciplinavano ipotesi di respingimento alla frontiera, di rifiuto e di revoca del permesso di soggiorno. Venne modificato poi il sistema dei visti uniformi e la disciplina della responsabilità dei vettori. Ulteriori modifiche alla normativa sull'immigrazione vengono approvate con la legge n. 388 del 30 novembre, che ratifica l'Accordo e la Convenzione di Schengen. Oltre alle disposizioni immediatamente attuative dei due Trattati viene istituito un Comitato parlamentare incaricato di esaminare l'attuazione ed il funzionamento della Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen in Italia.
Il 26 marzo del 1995 le disposizioni della Convenzione di Schengen divengono operative per i primi stati firmatari, oltre che per Spagna e Portogallo, ma l'Italia non può ancora fare ingresso nello spazio Schengen. Le ragioni sono due. La prima è la mancata approvazione da parte dell'Italia di una legge sui dati personali. Il 31 dicembre del 1996 si provvede all'emanazione della legge n. 675 sulla "Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali". Il secondo impedimento all'ingresso dell'Italia nello spazio Schengen è la carenza di strutture tecniche per l'approntamento della sezione nazionale del Sistema d'Informazione Schengen e per il suo collegamento con l'unità centrale di Strasburgo. Questo ritardo tecnico impedisce la partecipazione dell'Italia al SIS.
In vista di una visita programmata dalla Commissione frontiere del Comitato esecutivo Schengen per verificare l'efficienza dei sistemi di controllo italiani e delle misure contro l'immigrazione clandestina, il Governo presenta, il 19 febbraio del 1997, il disegno di legge n. 3240 sull'immigrazione. L'iter parlamentare porterà, un anno dopo all'approvazione della legge n. 40, la cosiddetta Turco Napoletano, in materia d'immigrazione. Nel frattempo, il 17 novembre 1997, il Ministro degli Esteri Lamberto Dini emana nuove norme sui visti e sull'ingresso degli stranieri in Italia e nello spazio Schengen. Questo intervento è reso necessario dall'esigenza di superare le perplessità, sollevate da alcune delegazioni del Comitato esecutivo Schengen, sull'efficacia dei controlli delle frontiere esterne da parte dell'Italia.
L'Italia ottiene il via libera del Comitato esecutivo e fa il suo ingresso operativo nell'area Schengen soltanto il 30 marzo del 1998, pochi giorni dopo l'entrata in vigore della legge Turco Napoletano, il 27 marzo del 1998.
2 La legislazione attuale
È solo nel 1998 che l'Italia provvede finalmente a dotarsi di una legislazione organica relativa a diritti e doveri dei cittadini stranieri. Essa si sostanzia nella legge n. 40 del 1998, la cosiddetta Turco-Napoletano recepita ed integrata dal decreto legislativo n. 286 del 1998, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, e nella pubblicazione del Regolamento di attuazione (d.p.r. n. 394 del 1999).
La legge n. 40 del 1998 segna una svolta nella storia della regolamentazione dell'immigrazione nel nostro paese, per due motivi.
Da un lato abbiamo per la prima volta una normativa che regola allo stesso tempo sia i flussi migratori ed i loro meccanismi di gestione, sia le condizioni, i diritti e i doveri della persona straniera. Prima del 1998, tali due aspetti erano stati oggetto di distinti interventi normativi, peraltro sempre motivati da emergenze.
Dall'altro lato la legge nº 40 è una 'legge di principi', congegnata cioè in modo tale da sostenere le evoluzioni del fenomeno immigratorio nel nostro paese per i prossimi anni. Scrive Celina Frondizi:
Queste due caratteristiche, organicità nell'inquadramento del fenomeno e impostazione non congiunturale dell'impianto normativo, consentono di affermare che la legge 40 sancisce la strutturalità e ordinarietà del fenomeno immigratorio anche nel nostro paese (1).
2.1 Il suo ambito di applicazione
Come specifica l'articolo 1 del Testo unico, ossia il decreto legislativo nº 286 del 1998, la nuova disciplina sugli stranieri si applica, salvo diversa disposizione, a tutti i cittadini dei paesi non facenti parte dell'Unione Europea ed agli apolidi. Per tali categorie di soggetti, nel Testo unico come nei principali atti normativi in materia, viene utilizzato il termine stranieri.
I cittadini dell'Unione Europea vengono viceversa esclusi da questa disciplina, fatta salva l'applicabilità di eventuali regole a loro più favorevoli. Si può trattare tanto di regole interne, quanto di regole comunitarie o internazionali, purché siano valevoli nel territorio dello Stato. Oltre a ciò, va specificato che l'articolo 45 della legge nº 40 del 1998 rinvia ad un futuro decreto legislativo il riordino della regolamentazione dell'ingresso, del soggiorno e dell'allontanamento dei cittadini dei paesi membri dell'Unione Europea.
Inoltre, se l'articolo 117 della nostra Costituzione assegna alle Regioni il compito di legiferare in determinate materie rispettando i limiti imposti dai principi fondamentali delle leggi del nostro Stato, l'articolo 1 del Testo unico conferisce alle relative norme il valore di principi fondamentali che le Regioni dovranno pertanto rispettare nelle materie di loro competenza. Le stesse norme, infine, hanno valore di norme fondamentali di riforma economico sociale dalla Repubblica per le Regioni a statuto speciale.
2.2 Principi generali sulla condizione dello straniero fra Costituzione e codice civile
L'art. 10 della nostra Costituzione stabilisce che "la condizione giuridica è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali". Ci si trova di fronte, pertanto, ad una disciplina che incontra due tipi di vincoli.
Prima di tutto è soltanto una legge ordinaria che può regolare questa materia. La ratio di tale riserva di legge va ravvisata nella volontà di assicurare al potere legislativo e non a quello esecutivo il compito di legiferare sulla condizione dello straniero. Ciò non esclude che il governo possa esercitare una funzione normativa in materia; ad esempio, è proprio il governo ad emanare i decreti che, come vedremo, governano i flussi di ingresso.
Il secondo vincolo è costituito dall'obbligo di rispettare le norme ed i trattati internazionali. Un eventuale contrasto tra questi ultimi e la normativa interna integrerebbe una questione di legittimità costituzionale.
Al di là dell'art. 10, che si occupa specificamente della condizione dello straniero, non può non essere preso in considerazione l'art. 3 della Carta Costituzionale, cioè il principio di uguaglianza. È stata la Corte Costituzionale ad intervenire sull'argomento, precisando che si tratta di un principio valevole anche per gli stranieri in materia di diritti fondamentali. Ciò, ha spiegato la Corte (sentenza nº144 del 1970), in realtà non rende ingiustificata l'esistenza di differenze di fatto fra cittadini italiani e stranieri; piuttosto comporta che tanto i cittadini italiani quanto quelli stranieri siano tutelati a livello di diritti fondamentali e che sia per gli uni che per gli altri la funzione legislativa incontri dei limiti. In tal senso la questione dei diritti degli stranieri nella nostra Costituzione non può essere ridotta ad un problema terminologico: la Carta fondamentale utilizza a volte espressioni come tutti, o nessuno o uomini, mentre in altri casi viene specificato cittadini. In realtà è necessario guardare al tipo di diritti descritti dalle norme: il carattere di diritti fondamentali li rende di portata universale e come tali applicabili a tutti i soggetti che si trovano in Italia.
Per quanto riguarda la dottrina, buona parte di essa ritiene applicabile agli stranieri le norme che riconoscono e garantiscono sia i diritti inviolabili dell'uomo sanciti nell'art. 2, sia l'inviolabilità del domicilio, della libertà personale, di culto e di religione. In tale elenco va ricompreso anche il principio di uguaglianza.
È bene peraltro precisare che il discorso appena compiuto relativamente alla titolarità dei diritti fondamentali, va riferito a tutti gli stranieri presenti in Italia, indipendentemente dal possesso di un regolare permesso di soggiorno o da una situazione, all'estremo opposto, di clandestinità.
La condizione di regolarità, però, attribuisce al cittadino straniero gli stessi diritti attribuiti ai cittadini italiani, a meno che eventuali accordi internazionali o l'attuale legge non stabiliscano diversamente.
Inoltre allo straniero che sia regolarizzato viene riconosciuta parità di trattamento con il cittadino italiano nella tutela giurisdizionale dei diritti e interessi legittimi, nei rapporti con la Pubblica Amministrazione e nell'accesso ai pubblici servizi, nei limiti e con le modalità previste dalla legge.
Un ultimo accenno va fatto al principio di reciprocità. Infatti, all'interno delle "Disposizioni sulla legge in generale" del Codice civile, l'art. 16 prevede che "lo straniero è ammesso a godere dei diritti civili attribuiti al cittadino a condizione di reciprocità e salve le disposizioni contenute nella legge in generale. Questa disposizione vale anche per le persone giuridiche straniere". Il Codice civile del 1942 innovando rispetto a quello precedente, più liberale su questo punto, ha introdotto una condizione che costituisce un limite alla equiparazione del cittadino italiano allo straniero.
Oggi il Testo unico ha abolito l'obbligo di accertare la condizione di reciprocità per quanto riguarda il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro autonomo.
Per altri atti, che siano oggetto di un procedimento amministrativo diverso dal rilascio del permesso di soggiorno per lavoro autonomo di cui sopra, i pubblici impiegati devono accertare l'esistenza di un rapporto di reciprocità solo nei casi previsti espressamente dal Testo unico e quando eventuali accordi internazionali con specifici paesi richiedano tale accertamento.
In ogni caso l'accertamento succitato non è richiesto per i cittadini stranieri che siano già in possesso della carta di soggiorno o del permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato, di lavoro autonomo per l'esercizio di un'impresa individuale e per i loro familiari in regola col permesso di soggiorno.
3 I flussi di ingresso
Il Governo presenta al Parlamento, con cadenza triennale, un documento programmatico sulla politica dell'immigrazione in cui vengono indicati i criteri generali da seguire per la definizione annuale dei flussi di ingresso. Quest'ultima, pertanto, viene effettuata dal Presidente del Consiglio dei Ministri, sentiti i ministeri interessati e le Commissioni Parlamentari competenti, tramite un decreto che stabilisce le quote massime di stranieri da ammettere nel Territorio Nazionale per l'anno in corso. Fra i vari ministeri interessati, un ruolo senz'altro centrale spetta al Ministero del lavoro, le cui indicazioni, tanto sull'andamento occupazionale a livello locale e nazionale, quanto sul numero di lavoratori stranieri iscritti nelle liste di collocamento, sono fondamentali per la definizione delle suddette quote annuali.
Quali sono le categorie di persone straniere ricomprese nel decreto annuale relativo alle quote massime ? Nelle quote viene preso in considerazione il numero di stranieri da ammettere per lavoro a tempo indeterminato, determinato a carattere stagionale, e per lavoro autonomo. In tali quote non verranno però ricompresi gli stranieri entrati per ricongiungimento familiare e quelli che fruiranno di permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale.
I decreti annuali fisseranno anche le quote riservate agli stranieri provenienti da Stati con cui l'Italia ha concluso intese o accordi bilaterali. Gli accordi bilaterali regolamentano, ad esempio, le quote dei flussi di ingresso per lavoro stagionale, oltre alla formazione delle apposite liste (tenute dalle rappresentanze diplomatiche o consolari italiane) in cui gli stranieri hanno la possibilità di iscriversi. Inoltre gli accordi bilaterali possono prevedere l'utilizzo per lavoro subordinato di gruppi di lavoratori per la realizzazione di singole opere o in relazione a servizi di durata limitata, precisando le modalità di rilascio delle relative autorizzazioni al lavoro. Realizzata l'opera o prestato il servizio i lavoratori devono tornare nel paese d'origine.
3.1 Le liste d'ingresso
Il decreto legislativo del 25 luglio 1998 stabilisce che, a seguito di accordi fra l'Italia ed altri Stati non facenti parte dell'Unione Europea, gli stranieri che desiderano venire in Italia per un lavoro subordinato, anche a carattere stagionale, devono fare inserire il proprio nome in una lista tenuta presso le rappresentanze diplomatiche o consolari italiane. Le liste, aggiornate annualmente, sono formate secondo il tipo di lavoro che i cittadini stranieri intendono svolgere, cioè lavoro a tempo determinato, indeterminato o stagionale.
Lo straniero interessato ad essere iscritto nella lista deve compilare una scheda con una serie di dati. In particolare devono essere indicati: il paese d'origine; il numero progressivo di presentazione della domanda; le proprie generalità complete ed il tipo di lavoro preferito, cioè lavoro stagionale, a tempo determinato o a tempo indeterminato; le proprie capacità professionali e se si appartiene ad una determinata categoria di lavoratori, qualifica o mansione; va poi segnalato se si ha o meno conoscenza della lingua italiana, oppure di quella francese, inglese o spagnola o di un'altra lingua; le eventuali propensioni lavorative o le precedenti esperienze lavorative nel paese d'origine o in altri paesi; l'eventuale diritto di priorità, (che esamineremo più avanti), maturato per quei lavoratori stagionali che si siano trovati nella condizione descritta dall'art. 24, comma 4, del Testo unico, condizione attestata dall'esibizione del passaporto o altro documento equipollente recante la data di partenza dall'Italia alla fine del precedente lavoro stagionale; infine l'autorizzazione al trattamento dei propri dati personali ai fini dell'accesso al lavoro.
L'iscrizione nella lista rimane valida per dodici mesi dal momento della domanda di presentazione ed alla scadenza deve essere rinnovata; l'anzianità decorre dal momento della nuova iscrizione.
Tutti i dati suindicati, contenuti nelle liste, verranno trasmessi al Ministero del lavoro per essere inseriti nel Sil, Sistema informativo lavoro, così da poter essere consultati, con una richiesta motivata alla Direzione provinciale del lavoro, da parte dei datori di lavoro e delle organizzazioni dei lavoratori.
Da questa lista vengono scelti i lavoratori stranieri che, previa concessione del visto d'ingresso da parte della rappresentanza diplomatica o consolare, potranno venire a lavorare in Italia. Più specificamente, la scelta sarà indirizzata verso un nome ben preciso, nel caso della cosiddetta chiamata nominativa del datore di lavoro; viceversa, quando il datore di lavoro non abbia un lavoratore straniero determinato da chiamare, la scelta avverrà sulla base del criterio dell'ordine di iscrizione, a parità di requisiti professionali.
3.2 Modalità di ingresso e controllo. Tipologia dei visti d'ingresso
L'art. 4 del Testo unico stabilisce che l'ingresso nel territorio dello Stato avviene attraverso gli appositi valichi di frontiera, salvo casi di forza maggiore. Le autorità di frontiera, effettuati i controlli, devono apporre sul passaporto il timbro d'ingresso e la data. I requisiti per l'ingresso nel territorio dello Stato sono il possesso di passaporto valido o documento equivalente e il visto d'ingresso, nei casi in cui il soggetto provenga da uno Stato inserito nella lista (2) di paesi per i quali è ritenuto necessario il visto d'ingresso. Il visto, che materialmente consiste in una vignetta o sticker applicata sul passaporto o altro valido documento di viaggio, è un'autorizzazione ad entrare nel territorio della Repubblica Italiana o, eventualmente, anche in quello di un paese contraente l'Accordo di Schengen, concessa dal Ministero degli affari esteri in rapporto al buon andamento delle relazioni internazionali ed alla tutela della sicurezza e dell'ordine pubblico.
Quindi il rilascio dei visti emessi dall'Italia spetta al Ministero degli affari esteri, attraverso le proprie sedi diplomatico consolari a ciò abilitate e territorialmente competenti per il luogo di residenza dello straniero. Esse sono le uniche responsabili dell'accertamento e della valutazione dei requisiti per il rilascio del visto, nell'ambito della loro discrezionalità e tenuto conto delle particolari situazioni locali.
È bene precisare, però, che in situazioni eccezionali e sulla base di condizioni tassative anche l'autorità di frontiera può rilasciare, con provvedimento che ricade sotto la propria diretta responsabilità, il visto per un solo ingresso e con durata minima indispensabile non superiore a 5 giorni per transito e ad 8 giorni per soggiorno.
Veniamo dunque al contenuto necessario del visto, in ordine al possibile ingresso nel territorio italiano. Secondo l'art. 4 del Testo unico il visto deve contenere l'indicazione delle proprie generalità (e quelle degli eventuali familiari al seguito), gli estremi del passaporto o di altro documento equivalente, del luogo dove si è diretti, del motivo e della durata del soggiorno. Inoltre deve essere allegato il passaporto o altro documento equivalente, unitamente alla documentazione richiesta specificamente per ogni singolo tipo di visto ed a quella relativa alle finalità del viaggio, ai mezzi di trasporto utilizzati, al possesso di mezzi di sostentamento sufficienti per il tempo del viaggio e del soggiorno, o in alternativa la documentazione riferita alla dichiarazione di garanzia ed alle condizioni di alloggio.
Qualora lo straniero sia accompagnato da familiari deve inoltre provare, con apposita documentazione, il rapporto di coniugio, o la minore età o l'inabilità al lavoro e la convivenza con le persone che l'accompagnano.
Veniamo dunque al procedimento per il rilascio del visto. Accertata la ricevibilità del visto, sulla base dell'esistenza delle condizioni sopra esaminate, la Rappresentanza diplomatica o consolare italiana deve rilasciarlo entro 90 giorni dalla data della richiesta, dietro corresponsione della prevista tariffa consolare, apponendo la vignetta (visto) sul passaporto in corso di validità o su un altro documento di viaggio del cittadino straniero. Nell'ipotesi in cui il visto venisse rifiutato dovrà esserne data comunicazione allo straniero interessato. Viceversa, in caso di concessione del visto, unitamente a questo, la rappresentanza diplomatica o consolare dovrà consegnare allo straniero una comunicazione in lingua comprensibile che indichi i diritti e i doveri connessi al suo ingresso e soggiorno in Italia.
È bene sin d'ora precisare che l'ottenimento del visto da parte dello straniero, non garantisce in assoluto l'entrata nel paese richiesto. Le autorità di frontiera di quest'ultimo, possono infatti rifiutare l'ingresso allo straniero che, pur munito di visto d'ingresso, non riesca a dimostrare una sufficiente disponibilità di mezzi di sostentamento o non sia capace di fornire informazioni riguardo al proprio soggiorno oppure, indipendentemente dai suindicati motivi, quando ragioni di sicurezza e di ordine pubblico giustificano tale rifiuto.
Per quanto riguarda poi la tipologia dei visti, il Testo unico non contiene un'elencazione degli stessi. I visti variano in relazione ai differenti motivi d'ingresso nel nostro paese ed alla categoria cui appartengono, categoria individuata sulla base di criteri temporali (visti di breve e di lunga durata) e di criteri spaziali (Visti Schengen Uniformi, Visti nazionali e Visti a Validità Territoriale Limitata).
Non è compito di questo lavoro esaminare nei dettagli tutti i tipi di visti, ma piuttosto offrire una panoramica sufficientemente chiara della tipologia di documenti in esame.
Abbiamo prima di tutto i visti per soggiorni di breve durata (di tipo C), che vengono chiamati Visti Schengen Uniformi (VSU). Si tratta di un tipo di visto che può essere rilasciato per un periodo di massimo 3 mesi, peraltro soltanto ogni 6 mesi, e consente l'ingresso nel territorio di tutti gli Stati Schengen, con un periodo di soggiorno valido dall'entrata in uno degli Stati Schengen. Tali tipi di visti possono essere concessi per tali motivi: turismo; affari; studio; motivi familiari; tirocinio; gara sportiva; culto; cure mediche; missione; lavoro autonomo; lavoro subordinato.
Abbiamo poi i visti per soggiorni di lunga durata (tipo D), che sono rilasciati per un periodo compreso fra un minimo di 90 ed un massimo di 365 giorni e sono definiti Visti Nazionali (VN). Tali visti permettono il soggiorno per un periodo che varia in relazione ai differenti permessi di soggiorno. I visti di lunga durata possono essere concessi per i seguenti motivi: adozione; tirocinio; attività sportiva; culto; cure mediche; dimora; diplomatico; lavoro autonomo; lavoro subordinato; missione; motivi familiari; reingresso; ricongiungimento familiare; studio. Tali visti consentono anche l'ingresso e la circolazione in uno dei paesi Schengen, diversi da quello che ha concesso il visto, per un periodo non superiore a 90 giorni ogni 6 mesi, e lo straniero è tenuto in tal caso a comunicare la sua presenza, entro 3 giorni, all'autorità di pubblica sicurezza (in Italia la Questura) del paese in cui è entrato.
Un'altra categoria molto particolare è quella dei Visti a Validità Territoriale Limitata (VTL). È una categoria assolutamente particolare visto che non può essere neppure richiesto direttamente dallo straniero, ma viene concessa in situazioni particolari da parte della singola rappresentanza diplomatica o consolare di uno Stato Schengen. Infatti quando quest'ultima riceve una richiesta di rilascio di un Visto Schengen uniforme di breve durata, ma non può concederlo perché l'interessato non ha tutti i requisiti per entrare in Territorio Schengen, può ritenere comunque opportuno concedere un visto, ma di natura differente, che sarà, appunto, il Visto a Validità Territoriale Limitata. Lo Stato concedente il visto dovrà comunque dare avviso di ciò agli altri Stati Schengen. È un visto che, costituendo una deroga all'Accordo, può essere concesso solo per motivi umanitari, o di interesse nazionale oppure in ragione di obblighi internazionali, e che consente l'ingresso ed il soggiorno soltanto nel paese la cui rappresentanza diplomatica l'ha rilasciato.
Altra categoria è quella del visto di transito aeroportuale, chiamato Visto Schengen Uniforme, (tipo A), che permette allo straniero, appartenente ad uno dei paesi per i quali è richiesto tale visto, di transitare attraverso i nostri aeroporti rimanendo però all'interno della zona internazionale di transito durante gli scali, per poter raggiungere un paese terzo. Il visto deve essere richiesto all'autorità diplomatica o consolare dello Stato presso cui avverrà lo scalo, e verrà concesso per il periodo minimo di permanenza in attesa della coincidenza. Viene rilasciato se l'autorità ritiene esistente la necessità dello scalo nel proprio territorio, e verifica la regolarità dell'ingresso nel paese terzo, il possesso di un passaporto valido o di un altro documento equivalente, del biglietto aereo (con relativa prenotazione, se la compagnia la richiede come necessaria per il rilascio del biglietto) e della sussistenza delle condizioni economiche. In realtà, quello in esame non è neppure un vero e proprio visto, ma ha semplicemente la finalità di fare in modo che le compagnie aeree non accettino a bordo chi non è munito del suddetto visto, e che persone provenienti da paesi non Schengen, approfittino dello scalo per chiedere l'ingresso per motivi diversi nello spazio Schengen. Se c'é la possibilità di effettuare il volo direttamente verso il paese terzo, senza necessità di scalo nel Paese Schengen, allora la Rappresentanza diplomatica o consolare del suddetto paese non deve rilasciare il visto.
Infine, ci sono i visti di transito. Vengono definiti Visti Schengen Uniformi di tipo B. Anche in questo caso si tratta di visti potenzialmente validi per tutti gli Stati Schengen. Hanno lo scopo di lasciare che lo straniero proveniente da uno Stato terzo transiti nel territorio di uno Stato Schengen, sostandovi per un periodo limitato, prima di proseguire per un altro paese terzo. La sosta non può avere una durata superiore ai 5 giorni, e sarà possibile sempre che ne venga documentata la necessità, che lo straniero risieda regolarmente nel Paese di provenienza ed abbia mezzi di sostentamento sufficienti per la durata del breve soggiorno.
Nell'ambito del tetto massimo stabilito dalle quote annuali si può fare ingresso (e soggiornare) in Italia su chiamata di un datore di lavoro o di un garante per cercare un lavoro oppure per un lavoro autonomo. A tale scopo è necessario iscriversi durante l'anno precedente il decreto flussi nelle liste d'ingresso dei lavoratori stranieri che desiderano venire in Italia. Le liste sono tenute dalle nostre rappresentanze diplomatiche o consolari, e vengono ordinate per tipo di lavoro (stagionale, a tempo indeterminato, etc.) secondo la data d'iscrizione e le qualificazioni dei lavoratori. L'ordine d'iscrizione nella lista, a parità di qualifiche, favorirà l'ingresso di determinati cittadini stranieri al posto di altri. Fuori dalle quote è possibile fare ingresso (e soggiornare) per ricongiungimento familiare, per motivi umanitari e per richiesta di asilo e per tutti gli altri motivi consentiti dalla legge.
3.3 Il soggiorno del cittadino straniero. Modalità di rilascio e tipologia dei permessi di soggiorno
L'art. 5 del Testo unico prevede che possano soggiornare in Italia gli stranieri che siano entrati nel nostro paese seguendo la procedura prevista dall'art. 4, e che, una volta fatto ingresso nel territorio dello Stato, siano in possesso della carta di soggiorno o del permesso di soggiorno oppure siano titolari di un titolo equivalente rilasciato da uno Stato dell'Unione Europea sulla base e nei limiti di specifici accordi. Questi ultimi permessi sono i cosiddetti permessi Schengen. Lo straniero che ne è titolare, è pertanto obbligato a comunicare la sua presenza sul territorio italiano alla Questura che provvederà a rilasciare una ricevuta di segnalazione di presenza e potrà rimanere in Italia per un periodo non superiore a 90 giorni. Viceversa, la mancata comunicazione comporta una sanzione amministrativa che varia da £ 200.000 a £ 600.000. Qualora la comunicazione non pervenga entro 60 giorni dall'ingresso in Italia, è prevista l'espulsione amministrativa.
Una volta entrato in Italia, lo straniero che desideri soggiornarvi legalmente deve presentare la richiesta del permesso di soggiorno alla Questura del luogo dove intende soggiornare, entro 8 giorni lavorativi dalla data d'ingresso.
La domanda di soggiorno viene presentata su un modello prestampato, cui vengono allegate 4 fotografie formato tessera. Nella domanda devono essere allegate le proprie generalità, nonché quelle di eventuali figli minori conviventi da iscrivere nello stesso permesso, il luogo dove si intende soggiornare ed il motivo del soggiorno. Nel caso in cui il permesso di soggiorno venga chiesto per la prima volta il cittadino straniero dovrà documentare la necessità di soggiornare per il tempo richiesto, la disponibilità dei mezzi di sostentamento per il periodo di soggiorno in Italia, anche in relazione al numero di persone che convivono con lui ed infine la disponibilità dell'alloggio. In realtà quando lo straniero presenta la garanzia da parte di un cittadino italiano o straniero o di un ente o di un'associazione privata che si assumono l'onere del mantenimento, non dovrà dare alcuna prova della disponibilità dei mezzi di sostentamento. La richiesta deve essere accompagnata dalla copia del passaporto o di un altro documento equipollente e, salvo il caso che lo straniero abbia raggiunto il territorio italiano per motivi di lavoro, dalla documentazione relativa alla disponibilità dei mezzi per il ritorno nel paese di provenienza. A questo punto il funzionario addetto rilascia una copia della domanda datata e timbrata, dove viene indicato il giorno in cui potrà essere ritirato il permesso di soggiorno.
Al momento del ritiro deve essere esibita da parte dello straniero la certificazione relativa all'assolvimento degli obblighi di assicurazione sanitaria, o tramite la stipula di una polizza con un istituto assicurativo privato, italiano o straniero (purché valido in Italia) o con l'iscrizione al Servizio sanitario nazionale valida anche per i familiari a carico. Il permesso di soggiorno deve essere rilasciato entro 20 giorni dalla presentazione della domanda.
La durata del permesso di soggiorno corrisponde a quella indicata nel visto. Il permesso di soggiorno non può avere una durata superiore a 3 mesi quando è concesso per affari, visite o turismo; ha una durata di un anno per motivi di studio; da 6 a 9 mesi per lavoro stagionale; di 2 anni per lavoro autonomo o subordinato. In tutti gli altri casi la durata non potrà essere superiore al tempo necessario per le esigenze, specificamente documentate, alla base della richiesta del permesso di soggiorno.
Oltre che per i motivi indicati nel visto di ingresso, il permesso di soggiorno può anche essere rilasciato per richiesta di asilo politico (per il tempo necessario alla procedura ed all'asilo), per emigrazione in un altro paese (per la durata del procedimento di emigrazione), per acquisto della cittadinanza o dello status di apolide, per i soggetti già in possesso di un altro permesso di soggiorno per altri motivi (anche qui per la durata del procedimento e del riconoscimento) e per motivi umanitari. Proprio per quanto riguarda l'ultima ipotesi, l'art. 20 prevede che il Presidente del Consiglio possa adottare con decreto "le misure di protezione temporanea da adottarsi anche in deroga a disposizioni del presente Testo unico, per rilevanti esigenze umanitarie in occasione di conflitti, di disastri naturali o altri eventi di particolare gravità in paesi non appartenenti all'Unione Europea". In occasione del conflitto dei Balcani è stato emesso un decreto, nel maggio del 1999 che ha disciplinato l'ingresso, il soggiorno, l'assistenza ed il rimpatrio di cittadini provenienti dall'area del conflitto.
3.4 Il rinnovo del permesso di soggiorno
L'istanza per ottenere il rinnovo del permesso di soggiorno deve essere inoltrata almeno 30 giorni prima della scadenza del permesso stesso alla Questura del luogo dove lo straniero intende soggiornare. Qualora si tratti del primo rinnovo il nuovo permesso di soggiorno avrà una durata pari al doppio di quello precedente. Questa regola, valevole in ogni caso solo nell'ipotesi del primo rinnovo del permesso di soggiorno, non trova applicazione nel caso degli stranieri entrati in Italia in esenzione di visto, per motivi di turismo oppure con un visto Schengen di tipo C (anche se concesso da una rappresentanza diplomatica o consolare di uno Stato Schengen differente). In tali casi, infatti, il relativo permesso di soggiorno non può essere rinnovato per un periodo superiore ai 90 giorni, a meno che non siano presenti comprovati motivi anche di carattere umanitario, o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali.
Anche per il rinnovo del permesso di soggiorno dovrà essere utilizzato il modulo prestampato fornito dalla Questura, in cui è necessario indicare le generalità del richiedente e degli eventuali figli minori conviventi, oltre al luogo dove si intende soggiornare ed al motivo del soggiorno. Dovranno essere allegati a tale modulo quattro fotografie formato tessera, copia del passaporto o di un documento equipollente e la documentazione che attesta la propria disponibilità economica per il soggiorno e quella che giustifichi il soggiorno ed il periodo di tempo per cui è richiesto il relativo permesso. In realtà la succitata disponibilità dei mezzi di sostentamento può anche essere provata d'ufficio, tramite una dichiarazione sostitutiva resa dall'interessato nella richiesta del rinnovo. Qualora l'istanza risulti corredata dai documenti richiesti allo straniero sarà rilasciata, come ricevuta, la copia della scheda, compilata e munita di foto, con l'indicazione del giorno in cui ritirare il nuovo permesso di soggiorno. La ricevuta del permesso di soggiorno deve essere esibita a cura dello straniero, all'Azienda sanitaria locale per poter continuare ad usufruire dei servizi sanitari. A questo punto, il giorno indicato, lo straniero potrà ritirare il permesso di soggiorno solo a condizione di aver presentato la documentazione che attesta l'assolvimento dei suddetti obblighi in materia sanitaria.
Il nuovo permesso di soggiorno deve essere rilasciato entro 20 giorni dalla data di presentazione dell'istanza per il rinnovo. Entro la stessa data il Questore provvederà alla conversione se ne sia stata fatta richiesta e siano presenti tutti i requisiti previsti dalla legge.
Il permesso di soggiorno non può essere rinnovato quando lo straniero abbia interrotto il proprio soggiorno per un periodo continuativo superiore a 6 mesi, o, nel caso di permessi di durata biennale, per un periodo continuativo superiore alla metà del periodo di validità del permesso, a meno che l'interruzione non si sia stata dovuta alla necessità di assolvere agli obblighi militari o per altri gravi e comprovati motivi.
3.5 La conversione del permesso di soggiorno
Il cittadino straniero in possesso di permesso di soggiorno per motivi familiari o per lavoro, tanto autonomo quanto subordinato, può utilizzare il permesso per attività differenti, purché consentite dalla legge. La modifica del motivo del soggiorno avverrà soltanto alla scadenza dello stesso, in sede di rinnovo.
In particolare, lo straniero arrivato in Italia per motivi di lavoro subordinato non stagionale può iniziare a svolgere un lavoro autonomo, previo possesso della relativa abilitazione o autorizzazione necessaria per l'attività specifica e purché siano presenti gli altri requisiti previsti dal legislatore per l'esercizio del lavoro autonomo. Potrà anche lavorare come socio lavoratore di una cooperativa.
Allo stesso modo lo straniero arrivato in Italia per lavoro autonomo potrà svolgere un lavoro subordinato, qualora, iscrittosi nella lista di collocamento, trovi un lavoro, oppure, a rapporto di lavoro in corso, previa comunicazione da parte del datore di lavoro alla Direzione provinciale del lavoro.
Anche il permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare consente la possibilità di esercitare un lavoro autonomo o subordinato, alle stesse condizioni elencate precedentemente, con una conversione che verrà richiesta al momento della presentazione della domanda di rinnovo del permesso.
La Direzione provinciale del lavoro, come del resto l'ufficio che rilascia l'autorizzazione o l'abilitazione nel caso del lavoro autonomo, deve dare comunicazione alla Questura per le annotazioni di competenza, in tutti quei casi in cui il permesso di soggiorno è utilizzato per un motivo diverso da quello riportato nel documento.
Inoltre qualora lo straniero munito del permesso di soggiorno per inserimento nel mercato del lavoro, grazie all'istituto della garanzia, riesca a trovare un'occupazione prima della scadenza del relativo permesso, potrà chiedere alla Questura territorialmente competente il rilascio di un permesso di soggiorno (della durata di due anni) per lavoro a tempo indeterminato, oppure, nell'ipotesi di contratto a tempo determinato o stagionale, un permesso pari alla durata del contratto e, in ogni caso non inferiore a dodici mesi dalla data di rilascio del primo permesso di soggiorno.
Il soggiorno per motivi di studio o formazione consente la possibilità di instaurare rapporti di lavoro subordinato, ma con dei limiti ben precisi, ed in ogni caso per un totale massimo di venti ore settimanali o di 1040 ore nel corso di un anno.
In realtà anche i permessi di soggiorno che non consentono lo svolgimento di un'attività lavorativa danno la possibilità, secondo la circolare 300 del 16 marzo 2000, di una conversione in permesso per lavoro autonomo, presentando oltre alla documentazione necessaria per svolgere la relativa attività, anche l'attestazione della Direzione provinciale del lavoro che la richiesta rientra nelle quote annuali destinate al lavoro autonomo.
3.6 Il rifiuto e la revoca del permesso di soggiorno
Sia nel caso di rilascio del primo permesso di soggiorno, che in fase di rinnovo, il permesso di soggiorno può essere rifiutato, oppure se concesso ed ancora valido, può essere revocato se i requisiti richiesti tanto per il soggiorno quanto per l'ingresso in Italia vengono a mancare.
I requisiti in questione, ricordiamolo, sono i seguenti: la titolarità di un documento valido che permette l'attraversamento della frontiera; l'inesistenza di segnalazioni, relative all'inammissibilità, da parte di altri Stati Schengen; il rilascio del visto d'ingresso, se necessario; la dimostrazione della sufficienza e della liceità dei mezzi di sussistenza; e infine l'assenza di pericolosità dello straniero per l'ordine e la sicurezza pubblica, per la sicurezza dello Stato e per la sicurezza internazionale.
Il permesso di soggiorno gli verrà rifiutato, e se già concessogli, gli verrà revocato anche in un'altra ipotesi, cioè quando non riesca a soddisfare i requisiti richiesti per il soggiorno da un altro Stato Schengen. In realtà, in quest'ultima ipotesi, come abbiamo già visto, è possibile che per ragioni umanitarie o di interesse nazionale, o in virtù di obblighi internazionali contratti dal nostro Stato, allo straniero potrà essere concesso ugualmente un permesso di soggiorno valido solo per il nostro Stato.
Nel caso in cui il permesso di soggiorno gli venga rifiutato e sempre che non si debba procedere al respingimento o ad un'espulsione immediata, il Questore avviserà lo straniero, nello stesso provvedimento, che essendo presenti i presupposti si procederà all'espulsione. Inoltre gli verrà comunicato che entro un termine non superiore a 15 giorni dovrà abbandonare il Territorio Nazionale attraverso il valico indicato, avvertendolo che viceversa l'espulsione avverrà con l'accompagnamento alla frontiera o direttamente al Paese di provenienza.
È possibile che il cittadino straniero, entro 60 giorni dalla notifica del provvedimento, ricorra al Tribunale amministrativo regionale territorialmente competente, in relazione alla Questura che ha emesso il decreto di rifiuto del permesso di soggiorno.
3.7 Uscita e reingresso nel territorio dello Stato
Esaminiamo ora schematicamente le regole relative all'uscita temporanea del cittadino straniero dal nostro territorio per dirigersi in uno Stato al di fuori del cosiddetto spazio Schengen.
Innanzitutto lo straniero è tenuto, in questi casi, a sottoporsi ai controlli della polizia di frontiera che provvederà ad apporre sul passaporto il timbro d'uscita, recante l'indicazione della data e del valico di frontiera utilizzato.
Le regole relative al reingresso variano in relazione al possesso o meno di un permesso di soggiorno in corso di validità.
Lo straniero titolare di un permesso di soggiorno regolare può rientrare in Italia con la semplice esibizione alla Polizia di frontiera dello stesso e del passaporto o altro documento equivalente.
Nel caso in cui il permesso di soggiorno sia scaduto da non più di 60 giorni, il cittadino straniero potrà richiedere alla rappresentanza diplomatica o consolare del nostro paese di farsi rilasciare il visto di reingresso, essendo sufficiente a questo scopo il documento scaduto.
Quando lo straniero è sprovvisto del permesso di soggiorno, perché lo ha smarrito oppure gli è stato sottratto, potrà chiedere alle succitate autorità il visto di reingresso esibendo l'originale oppure la copia autenticata della denuncia di furto o di smarrimento presentata all'autorità di Polizia.
In riferimento alle due ultime due ipotesi, lo straniero, una volta rientrato in Italia, dovrà chiedere il rinnovo o il duplicato del permesso di soggiorno alla Questura territorialmente competente.
Il cittadino in possesso di carta di soggiorno potrà fare reingresso in Italia con la semplice esibizione della stessa accompagnata dal passaporto o documento equivalente.
3.8 Facoltà ed obblighi dello straniero regolarmente soggiornante in Italia
Lo straniero ha l'obbligo di esibire a richiesta degli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza il passaporto, o un altro documento di identificazione, ed il permesso di soggiorno o la carta di soggiorno.
Il cittadino straniero che si sottrae a tale obbligo, senza giustificato motivo, verrà sottoposto a procedimento penale e potrà essere punito con l'arresto fino a sei mesi e l'ammenda fino a 600.000.
Nell'ipotesi in cui ci siano dubbi relativamente all'identità dello straniero, quest'ultimo può essere sottoposto a rilievi segnaletici.
Altra disposizione di rilievo in materia è quella relativa alla possibilità del Prefetto di vietare ai cittadini stranieri il soggiorno in determinate località che interessano la difesa militare dello Stato. Gli stranieri che trasgrediscono possono essere allontanati con la forza pubblica.
3.9 La carta di soggiorno
Una delle novità più importanti della legge nº 286 del 1998, novità confermata poi nel successivo Testo Unico, è costituita dalla carta di soggiorno. Si tratta di uno strumento volto a consolidare il processo di integrazione dei cittadini stranieri, i quali grazie a questo documento possono passare da una condizione di temporaneità ad una di maggiore stabilità, tramite l'acquisizione della possibilità di partecipare alla vita sociale e collettiva del luogo di soggiorno. Infatti il possesso della carta di soggiorno comporta l'accesso ad una serie di diritti propri del cittadino, fatta eccezione per quelli strettamente riservati agli italiani, cioè la difesa dello Stato e, almeno per ora, il diritto di voto nelle elezioni amministrative.
La carta di soggiorno, che è a tempo indeterminato, può essere concessa agli stranieri che risiedono in Italia da almeno 5 anni e sono titolari di un permesso di soggiorno rinnovabile senza soluzione di continuità, purché lo straniero dimostri di possedere un reddito sufficiente per il proprio mantenimento.
La carta di soggiorno può essere rilasciata anche al coniuge ed ai figli dello straniero che ne è già titolare, purché quest'ultimo riesca a dimostrare di avere un reddito sufficiente a mantenere anche i propri congiunti.
Qualora lo straniero, che sia nelle condizioni, sopra esaminate, di ottenere la carta di soggiorno, venga condannato, anche con sentenza non definitiva, per un delitto di cui all'art. 380 c.p.p., il Questore rifiuterà il rilascio della carta di soggiorno, oppure provvederà alla sua revoca se è già stata rilasciata. In questi casi però potrebbe essere rilasciato, se ce ne sono i presupposti, il permesso di soggiorno, in sostituzione della carta di soggiorno; se non fosse possibile rilasciare neppure quest'ultimo documento, verrebbe adottato un provvedimento di espulsione amministrativa.
In ogni caso lo straniero potrà ricorrere al Tribunale amministrativo regionale contro il provvedimento di rifiuto o di revoca della carta di soggiorno.
Per quanto riguarda la richiesta di rilascio della carta di soggiorno, il cittadino straniero deve compilare una scheda fornita dalla Questura in cui dovrà indicare le proprie generalità, la residenza, i luoghi dove ha soggiornato in Italia nei 5 anni precedenti ed il reddito, precisandone sia la fonte che l'ammontare. Alla scheda così compilata dovranno inoltre essere allegati: la copia del passaporto o anche di un documento equivalente, o anche la copia di un documento di identificazione rilasciato dall'autorità italiana; una copia della dichiarazione dei redditi riferita all'anno precedente e dalla quale risulti un reddito non inferiore all'assegno sociale (pari a £ 6.700.000); il certificato del casellario giudiziale ed il certificato dei carichi pendenti; 4 fotografie formato tessera; i certificati che attestano lo stato di parentela, coniugio o filiazione, rilasciati dall'autorità del paese di origine dello straniero e legalizzati dalla rappresentanza diplomatica o consolare italiana o straniera (nell'ipotesi in cui la carta venga richiesta anche per il coniuge e/o i figli minori); la dimostrazione di poter disporre di un alloggio, allegando inoltre il certificato di abitabilità rilasciato dall'Ufficio tecnico comunale ed il certificato di idoneità igienico sanitaria rilasciata dalla Azienda sanitaria locale competente per territorio (nell'ipotesi in cui la carta venga richiesta anche per il coniuge e per i figli minori); infine, sempre nell'ipotesi di una richiesta di carta di soggiorno anche per il coniuge ed i figli minori, va dimostrata la disponibilità di un reddito non inferiore all'assegno sociale considerato complessivamente anche in relazione a quello dei familiari non a carico e conviventi.
Allo straniero viene rilasciata una ricevuta della richiesta di carta di soggiorno. Nella ricevuta viene indicato il giorno in cui potrà essere ritirato il documento richiesto. In ogni caso la carta di soggiorno deve essere rilasciata entro 90 giorni dalla richiesta e va rinnovata ogni dieci anni su istanza dell'interessato, allegando delle nuove fotografie. La carta di soggiorno può essere utilizzata come documento di identificazione per 5 anni dalla data del rilascio o del rinnovo.
4 Il permesso di soggiorno per lavoro subordinato a tempo indeterminato, determinato ed a carattere stagionale
Adesso vediamo più nel dettaglio qual'è il percorso da seguire per l'ottenimento del permesso di soggiorno da parte dello straniero che intende arrivare in Italia per motivi di lavoro subordinato a tempo determinato, indeterminato ed a carattere stagionale. A meno di singole precisazioni l'esposizione verrà riferita ad entrambe le categorie di lavoratori. Si tratta di un iter molto complesso, che si snoda attraverso più fasi alcune delle quali si svolgono in Italia, tramite la partecipazione, anzi l'iniziativa, del datore di lavoro, altre si svolgono nel paese di provenienza dello straniero, il quale deve fare riferimento alla rappresentanza diplomatico o consolare italiana del suo paese.
Descriveremo in particolare il percorso che, se arriva a buon fine, fa ottenere allo straniero il visto d'ingresso nazionale. Quest'ultimo infatti, fra quelli descritti nel paragrafo dedicato alla tipologia dei visti, ci interessa più da vicino perché è probabilmente quello in assoluto più utilizzato per l'ingresso nel nostro paese per motivi di lavoro.
Come abbiamo visto nel paragrafo precedente il primo passo viene compiuto dal lavoratore straniero, il quale, desiderando venire in Italia deve provvedere a iscriversi nella lista apposita, tenuta dalla rappresentanza diplomatica o consolare italiana e i cui dati vengono trasmessi al Ministero del lavoro.
Il datore di lavoro italiano o straniero, purché regolarmente soggiornante in Italia, che voglia assumere uno straniero residente all'estero, deve prima di tutto recarsi presso la Direzione provinciale del lavoro per fare una richiesta nominativa di assunzione del lavoratore straniero, iscritto nelle liste suindicate. Nel caso in cui il datore di lavoro non abbia un nominativo da indicare in particolare, si procederà ad individuarlo nella lista, adottando in tal caso, per la scelta del singolo lavoratore, il criterio dell'ordine di iscrizione nella lista stessa, a parità di requisiti professionali.
La richiesta deve contenere una serie di dati. Vanno indicate le generalità del datore di lavoro (e, nel caso di un'impresa, le generalità del legale rappresentante e la denominazione sociale); le generalità del lavoratore che si intenda assumere (sempre che si voglia indicare un nominativo preciso, altrimenti si procederà secondo i criteri appena indicati); l'impegno da parte del datore di lavoro ad assicurare il trattamento retributivo ed assicurativo previsto dai contratti collettivi nazionali da applicare e dalla normativa in esame; l'indicazione della sede dell'impresa o del luogo dove lo straniero svolgerà il lavoro; l'indicazione delle modalità del primo alloggio del lavoratore, specificando anche l'ammontare delle spese, nel caso siano a carico del lavoratore. Vi sono poi dei documenti da allegare alla richiesta, e cioè: una copia del contratto di lavoro stipulato con lo straniero ed una copia della documentazione fiscale (il modello 740, 730, etc.) relativa al datore di lavoro. Quest'ultima serve a valutare la capacità economica del futuro datore di lavoro del lavoratore straniero. Qualora il datore di lavoro sia un'impresa, dovrà essere anche l'iscrizione alla Camera di commercio, industria o artigianato.
A questo punto la Direzione provinciale del lavoro, ricevuta la richiesta valuterà se rilasciare o meno l'autorizzazione. La valutazione tiene conto sia del numero di stranieri, fissato dal decreto annuale e considerato in relazione alle diverse categorie di lavoratori che possono entrare nel nostro territorio, sia della disponibilità da parte del datore di lavoro dei mezzi finanziari sufficienti in relazione al numero di richieste di assunzioni avanzate.
Qualora il datore di lavoro ottenga l'autorizzazione, dovrà presentarla alla Questura per poter ottenere il nulla osta provvisorio. Quest'ultimo viene concesso entro 20 giorni, solo se non sussistono motivi ostativi relativi all'ingresso dello straniero in Italia. Si tratta dell'ipotesi in cui lo straniero sia stato segnalato da un altro Stato Schengen perché non venga ammesso, oppure del caso in cui lo straniero abbia precedentemente ricevuto un provvedimento di espulsione dal quale non siano ancora decorsi 5 anni (ossia il periodo di divieto di ingresso) e in relazione al quale non sia comunque intervenuta una speciale autorizzazione al reingresso.
Altri motivi ostativi possono anche riguardare il datore di lavoro. In particolare quest'ultimo non deve essere stato denunciato per uno dei reati per i quali è previsto l'arresto in flagranza ai sensi degli art. 380. e 381. del c.p.p. Inoltre il datore di lavoro non deve essere responsabile del reato di favoreggiamento all'ingresso clandestino degli stranieri e permanenza degli stranieri sul Territorio Nazionale, né deve aver assunto come dipendenti dei lavoratori stranieri privi del permesso di soggiorno o anche con il permesso scaduto, annullato o revocato.
L'autorizzazione completa di nulla osta che, a questo punto, verrà eventualmente concessa, ha una validità di 6 mesi per i lavoratori a tempo determinato e indeterminato. Per i lavoratori stagionali la validità è compresa tra i 20 giorni ed i 6 mesi, che diventano nove per quei settori di lavoro stagionale che necessitano di tale intervallo temporale più ampio. Il datore di lavoro dovrà occuparsi di inviare tale autorizzazione al lavoratore che dovrà esibirla entro il termine suindicato alla rappresentanza diplomatica o consolare italiana nel suo paese, per ottenere il rilascio del visto. Quest'ultimo deve essere concesso dalla rappresentanza diplomatica o consolare entro i 30 giorni successivi alla presentazione dell'istanza.
La documentazione che verrà richiesta in tal caso per il rilascio del visto per lavoro subordinato è la seguente: il passaporto; una foto tessera e la suddetta autorizzazione al lavoro rilasciata dalla Direzione provinciale del lavoro e corredata dal nulla osta della Questura territorialmente competente. In realtà, quella descritta è solo una documentazione di base, che pertanto può variare a seconda degli ulteriori documenti che una rappresentanza diplomatica o consolare può richiedere in ogni differente paese straniero.
Ottenuto il visto e giunto in Italia, entro 8 giorni lavorativi (non lavorativi per il permesso stagionale) dall'ingresso, lo straniero dovrà presentare, alla Questura territorialmente competente la richiesta per ottenere il permesso di soggiorno. A tale scopo dovrà essere esibita la seguente documentazione: il modulo compilato, fornito dalla Questura; 4 foto tessera; una fotocopia del passaporto, in particolare le pagine relative all'identificazione, al visto apposto all'ingresso in Italia ed alla validità; il nulla osta lavorativo, ovvero anche una semplice copia del timbro apposto in Questura; una marca da bollo da lire 20.000 e l'iscrizione al Servizio sanitario nazionale o, in alternativa, una polizza assicurativa italiana o straniera purché valida in Italia. Nel caso si tratti del rilascio del primo soggiorno, lo straniero dovrà presentarsi con il datore di lavoro, il quale, un volta identificato, dovrà sottoscrivere l'impegnativa a conferma del rapporto lavorativo.
La Questura provvede al rilascio del permesso di soggiorno entro 20 giorni dalla richiesta, sempre che siano presenti le condizioni richieste.
Nell'ipotesi del rinnovo del permesso di soggiorno dei lavoratori a tempo determinato ed indeterminato, oltre a tale documentazione dovrà essere allegato il nulla osta rinnovato; se il rapporto di lavoro è sempre con lo stesso datore, allora è sufficiente la dichiarazione del datore accompagnata dall'ultimo bollettino dei contributi versati.
Ottenuto il permesso di soggiorno, lo straniero deve provvedere a dotarsi del libretto di lavoro, che il suo datore di lavoro avrà richiesto alla Direzione provinciale del lavoro, e del codice fiscale. Deve mettere in regola presso l'I.N.P.S. la propria posizione contributiva, attraverso l'esibizione dell'originale e della fotocopia del permesso di soggiorno, del visto di ingresso e dell'autorizzazione al lavoro. Altro adempimento è quello relativo alla necessaria regolarizzazione della posizione assicurativa presso l'I.N.A.I.L. Infine dovrà richiedere l'iscrizione anagrafica presso il comune dove intende risiedere.
Veniamo ora ad alcuni aspetti, assai rilevanti, in ordine all'eventuale cessazione del rapporto di lavoro. Per quanto riguarda il lavoro subordinato a tempo determinato o indeterminato, qualora lo straniero cessi la propria attività presso il datore di lavoro che aveva effettuato la richiesta nominativa nei suoi confronti oppure nel caso si dimetta prima che siano decorsi due anni dall'instaurazione del rapporto di lavoro, avrà la possibilità (grazie alla cosiddetta clausola di salvaguardia, contenuta nell'art. 22, comma 9 del Testo unico) di chiedere l'iscrizione nelle liste di collocamento. L'iscrizione rimarrà valida per un periodo corrispondente a quello residuo previsto dal permesso di soggiorno per lavoro subordinato, e comunque, salvo che si tratti di un permesso per lavoro stagionale, per un periodo complessivamente non inferiore ad un anno.
Se invece il permesso di soggiorno scadesse prima di un anno, il lavoratore ha diritto a chiederne il rinnovo per un anno documentando l'avvenuta iscrizione nelle liste di collocamento.
In tali casi anche il datore di lavoro dovrà svolgere una serie di attività. Infatti nell'ipotesi in cui il lavoratore perda il posto in seguito ad un licenziamento (collettivo o individuale) o per dimissioni oppure in seguito ad invalidità derivante da una causa di lavoro, il datore deve dare comunicazione di ciò alla Direzione provinciale del lavoro per fare in modo che il lavoratore riceva assistenza economica e venga iscritto nelle liste di collocamento, eventualmente quelle previste per gli invalidi civili.
Allo scadere del contratto di lavoro stagionale, il lavoratore straniero deve fare ritorno nel paese d'origine. Allo scopo di incentivare il rispetto di tale norma, la legge ha previsto che il lavoratore effettivamente tornato al paese d'origine, maturi in tal modo, al rientro in Italia, un diritto di precedenza per svolgere un lavoro stagionale rispetto ad altri stranieri che non sono mai entrati in Italia per lo stesso motivo; in tal caso il rientro può avvenire sia presso lo stesso datore di lavoro, sia presso un datore di lavoro differente, purché a seguito di una richiesta, nominativa o meno, per lavoro stagionale.
In quest'ultimo caso, senza tornare in patria, il lavoratore straniero può convertire il proprio permesso di soggiorno per lavoro stagionale in permesso di lavoro a tempo determinato o indeterminato, sempre che venga rispettata la quota massima di ingresso degli stranieri prevista dai decreti sui flussi d'ingresso in riferimento a tale categoria di stranieri.
Le Commissioni regionali per l'impiego possono stipulare con le organizzazioni sindacali regionali (dei lavoratori e dei datori di lavoro) oppure con gli stessi enti locali delle convenzioni per facilitare l'accesso dei cittadini stranieri ai lavoratori stagionali, rispettando allo stesso tempo le norme contrattuali e le condizioni di lavoro e prevedendo incentivi per favorire i flussi e le migliori condizioni possibili d'accoglienza.
Un'ultima precisazione sui lavoratori stagionali. Può succedere che più datori di lavoro intendano impiegare lo stesso lavoratore stagionale straniero. In tal casi la Direzione provinciale del lavoro rilascerà un'unica richiesta cumulativa per ogni datore di lavoro, sempre che si rispettino i limiti temporali di impiego dei lavoratori stagionali (da 6 a massimo 9 mesi).
Il datore di lavoro che abbia fatto lavorare alle proprie dipendenze lavoratori stranieri privi di permesso di soggiorno, o con permesso scaduto o revocato o annullato è punito con l'arresto da tre mesi ad un anno e con l'ammenda da £ 2.000.000 a £ 6.000.000.
5 La prestazione di garanzia come modalità alternativa d'ingresso
Fino a questo momento abbiamo esaminato come l'ingresso nel mondo del lavoro possa avvenire sulla base della chiamata da parte del datore di lavoro. In realtà la legislazione attuale prevede una seconda modalità d'ingresso in Italia, che attraverso la garanzia prestata da un privato o da un ente pubblico, come le Regioni o gli enti locali, oppure da alcune associazioni, con determinati requisiti, che esamineremo più avanti.
In tale caso non esiste un posto di lavoro cui lo straniero è già destinato, ma l'arrivo in Italia è finalizzato proprio alla ricerca di un'occupazione.
Il soggetto che intende prestare la garanzia deve presentare la richiesta nominativa entro e non oltre 60 giorni dalla pubblicazione del decreto sui flussi, alla Questura della provincia dove risiede. Il garante deve dimostrare di poter assicurare l'alloggio, il mantenimento e l'assistenza sanitaria allo straniero per la durata del permesso di soggiorno.
Guardiamo più nel dettaglio i requisiti necessari per la prestazione di garanzia per poi passare a descrivere più nel dettaglio il procedimento per ottenere il visto di ingresso.
Innanzitutto precisiamo che la garanzia per l'accesso al lavoro può essere prestata tanto dal cittadino italiano, quanti da quello straniero, purché dotato di un permesso di soggiorno con una durata residua di almeno un anno. Chi presta la garanzia non deve avere precedenti penali per reati contemplati nella legislazione sugli stranieri o negli artt. 380 e 381 del c.p.p.
La garanzia può essere prestata solo per due stranieri ogni anno. Il garante deve dimostrare di disporre di: un'assicurazione obbligatoria al Servizio sanitario nazionale; mezzi di sostentamento in quantità non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale (che ammonta a £ 6.700.000), in misura doppia a questo se si intende prestare la garanzia per 2 persone, considerando anche il reddito annuo complessivo dei familiari che convivono con il garante; mezzi economici sufficienti per il pagamento delle spese di un eventuale rimpatrio; un alloggio idoneo. La garanzia dei primi tre elementi può essere data tramite una fideiussione o una polizza assicurativa il cui titolo verrà depositato presso la Questura al momento della presentazione della richiesta. Il titolo verrà restituito in tre ipotesi; prima di tutto qualora l'autorizzazione stessa non venisse concessa; poi se il visto non venisse concesso dalla Rappresentanza diplomatica o consolare italiana; infine se allo straniero, una volta entrato grazie alla prestazione di garanzia, venisse concesso un permesso di soggiorno per inserimento nel mercato del lavoro.
La garanzia dell'alloggio può essere prestata attraverso una dichiarazione di disponibilità di chi ne è titolare.
Come avevamo anticipato, possono prestare la garanzia anche le Regioni e gli enti locali, le comunità montane ed i loro consorzi o associazioni, nei limiti delle risorse finanziarie, patrimoniali ed organizzative deliberate dai rispettivi e competenti organismi.
Sempre per quanto riguarda i soggetti, possono prestare la garanzia anche le associazioni professionali e sindacali, gli enti e le associazioni di volontariato che operano nel settore degli stranieri da almeno tre anni e che siano iscritte nel registro delle associazioni predisposto presso il Dipartimento per gli affari sociali.
Inoltre tali associazioni o enti devono possedere questi requisiti: devono essere presenti le condizioni patrimoniali ed organizzative per fornire alloggio, sostentamento e assistenza sanitaria per la durata del permesso di soggiorno; non devono esserci precedenti penali a carico dei loro legali rappresentanti, dei componenti i consigli di amministrazione o dei soci di società in nome collettivo; la prestazione di garanzia deve essere inoltre deliberata a norma dei rispettivi ordinamenti.
La documentazione relativa alla prestazione della garanzia descritta sopra (qualunque soggetto la presenti), va consegnata alla Questura del luogo dove risiede il garante, accompagnando al tutto l'indicazione dei nominativi dei lavoratori per i quali si richiede l'ingresso. In realtà se garante è ente pubblico, salvo che una legge o un regolamento dispongano diversamente, allora la richiesta deve rispettare il criterio della priorità di iscrizione nella lista (cui abbiamo già fatto riferimento più volte precedentemente) degli stranieri che vogliono lavorare in Italia.
L'autorizzazione deve essere rilasciata entro 60 giorni. La Questura provvederà al rilascio dopo aver verificato la presenza delle garanzie richieste; il rispetto dei limiti quantitativi e qualitativi relativi alla specifica quota di lavoratori stranieri che possono entrare in Italia; l'assenza di motivi ostativi al rilascio della garanzia nei confronti dello straniero e del garante.
Una copia dell'autorizzazione viene affidata alla Direzione provinciale del lavoro.
A questo punto, ottenuta l'autorizzazione, il garante deve farla pervenire al lavoratore straniero che la presenta alla rappresentanza diplomatica o consolare del proprio paese. Quest'ultima rilascerà eventualmente un visto d'ingresso per inserimento nel mercato del lavoro entro 30 giorni, dopo aver verificato l'esistenza delle condizioni di ingresso e sempre nel rispetto delle quote fissate dal decreto annuale.
5.1 Il permesso di soggiorno per inserimento nel mercato del lavoro
Lo straniero entrato in Italia grazie alla prestazione di garanzia, deve chiedere alla Questura territorialmente competente, entro 8 giorni (non lavorativi in questo caso) il rilascio del permesso di soggiorno per iscriversi nelle liste di collocamento, allo scopo di riuscire ad inserirsi nel mondo del lavoro.
La Questura rilascia una ricevuta di tale richiesta che verrà presentata dallo straniero alla Direzione provinciale del lavoro per l'iscrizione nelle liste di collocamento. Avvenuta l'iscrizione, la Questura rilascia un permesso di soggiorno della durata di un anno.
Qualora il cittadino straniero, allo scadere dell'anno, non abbia trovato un lavoro, deve lasciare il territorio nazionale. Viceversa, nel caso in cui riuscisse a trovare un lavoro, potrà richiedere alla Questura il rilascio di un permesso di soggiorno (della durata di 2 anni) per lavoro a tempo indeterminato, oppure un permesso (di durata inferiore) per lavoro a tempo determinato o a carattere stagionale.
Nel caso in cui lo straniero perda il lavoro in seguito a licenziamento o dimissioni, fatta eccezione per il lavoro stagionale, il datore di lavoro deve comunicare ciò alla Direzione provinciale del lavoro allo scopo di permettere che lo straniero usufruisca dell'assistenza economica e venga iscritto nelle liste di collocamento per il residuo periodo dell'anno. Se alla fine dell'anno lo straniero non ha ancora trovato un lavoro dovrà fare ritorno al paese di provenienza.
6 Il permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare
In realtà il ricongiungimento familiare non è certo uno degli strumenti normativi cui in teoria i lavoratori stranieri dovrebbero ricorrere per l'ingresso in Italia. Quest'ultimo dovrebbe avvenire utilizzando i flussi d'ingresso, e gli strumenti previsti (chiamate nominative e non, chiamate in garanzia). Ho deciso però di trattare ugualmente la disciplina del ricongiungimento, dato che nei contatti avuti con i lavoratori stranieri, è emerso come molti ricongiungimenti vengano effettuati tra familiari proprio per cercare di regolarizzare con più facilità (che non con lo strumento delle chiamate rientranti nei flussi) certe posizioni che sono divenute irregolari a seguito dello scadere del permesso di soggiorno di breve durata ottenuto in occasione del primo ingresso in Italia. Tali posizioni necessitano di una regolarizzazione che avverrà ricorrendo agli strumenti del Testo unico sull'immigrazione, tra cui, appunto, il visto (e il successivo permesso) ricongiungimento familiare.
Gli ingressi effettuati tramite il ricongiungimento familiare non rientrano nelle quote previste dal decreto flussi annuale, pertanto il ricongiungimento è in astratto, uno strumento che trova esecuzione con più facilità, visto che le chiamate effettuate in questo modo non hanno un limite quantitativo da rispettare nel corso di un anno. Quello del ricongiungimento familiare è un diritto soggettivo, ormai sancito da numerose legislazioni. Spetta allo straniero titolare della carta di soggiorno o di un permesso di soggiorno non inferiore ad un anno, rilasciato per lavoro subordinato, autonomo, per studio, asilo politico o per motivi religiosi. Il ricongiungimento può essere effettuato con il coniuge, con i figli minorenni a carico, anche se adottati o affidati o sottoposti a tutela, con i genitori a carico, con i parenti entro il terzo grado a carico ed inabili al lavoro.
I requisiti per effettuare il ricongiungimento sono il possesso di un alloggio che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge regionale per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica. Il rispetto dei parametri deve essere provato da un'attestazione dell'Ufficio comunale o, in sostituzione, dal certificato di idoneità igienico sanitaria rilasciato dall'Azienda sanitaria locale competente per territorio. Inoltre è necessario il possesso di un reddito annuo non inferiore all'importo dell'assegno sociale di 4.326 euro per una persona, di 8.641 euro per due o tre persone e di 12.902 euro per quattro o più persone.
In Italia, il cittadino straniero interessato deve presentare una domanda di nulla osta di ricongiungimento familiare alla Questura del luogo dove risiede o dimora. La Questura deve rilasciare sia una ricevuta di tale richiesta, sia una copia della documentazione presentata, che verrà contrassegnata con timbro, datario e sigla dell'incaricato al ricevimento. Verificata la sussistenza dei requisiti, il Questore rilascia il nulla osta oppure emette un provvedimento di diniego dello stesso.
La legge stabilisce che qualora la Questura non emetta un provvedimento entro novanta giorni, il familiare dello straniero interessato, mostrando la copia dei documenti presentati e la relativa ricevuta, può ottenere il visto direttamente dalle autorità diplomatiche o consolari italiane nel paese d'origine. In ogni caso l'autorità diplomatica o consolare italiana avrà il compito di vagliare oltre al nulla osta (se pervenuto dalla Questura) la documentazione che prova lo stato di parentela, di minore età o di inabilità al lavoro che lo straniero presenterà.
Una volta ottenuto il visto ed entrato in Italia il cittadino straniero dovrà richiedere il permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare. Tale permesso avrà una durata pari a quella del permesso del familiare al quale ci si è ricongiunti. Il permesso dà accesso al Servizio sanitario, all'iscrizione nelle liste di collocamento, allo studio ed al lavoro, tanto subordinato quanto in forma autonoma.
I documenti da esibire per il rilascio del primo permesso di soggiorno sono il relativo modulo della Questura, quattro foto tessere, le fotocopie delle pagine del passaporto relative all'identificazione, al visto ed alla validità, la polizza assicurativa italiana (o straniera, ma valida nel territorio nazionale) o l'iscrizione al Servizio sanitario nazionale, la dichiarazione di presa a carico del familiare a cui lo straniero si è ricongiunto, la fotocopia del permesso di soggiorno del familiare a cui lo straniero si è ricongiunto, il nulla osta della Questura ed una marca da bollo da ventimila lire (al rinnovo, mentre al rilascio del primo permesso è necessaria solo se quest'ultimo non è conforme a visto).
7 Assistenza e previdenza sociale in generale
La materia dell'assistenza sociale è disciplinata dall'art. 41 del Testo unico. Esso stabilisce che i cittadini stranieri titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno da almeno un anno (compresi i minori iscritti nei relativi documenti), siano parificati nella fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche di assistenza sociale. La tutela abbraccia anche gli stranieri che soffrono del morbo di Hansen o di tubercolosi, i sordomuti, i ciechi civili, gli invalidi civili e gli indigenti. Un aspetto molto importante legato all'assistenza sociale (e trattato infatti nel capo terzo insieme a questo) è quello del diritto all'abitazione. Lo straniero, regolarmente soggiornante, può accedere agli alloggi sociali collettivi o singoli messi a disposizione dai comuni, dalle associazioni di volontariato o da altri enti pubblici o privati. Gli alloggi, organizzati in forma di pensionato, devono garantire una sistemazione dignitosa, ma con prezzi ridotti, in attesa di trovare una sistemazione definitiva.
Inoltre la legge prevede che le Regioni elargiscano dei contributi in fondo capitale, o a fondo perduto, a favore dei comuni o di altre associazioni, per ristrutturare o risanare, da un punto di vista igienico-sanitario, sia gli alloggi di cui sono proprietari, sia quelli di cui abbiano la disponibilità legale per almeno 15 anni, purché si tratti di alloggi da destinare a cittadini stranieri in possesso di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno per lavoro subordinato, autonomo, per studio, per asilo politico, per motivi familiari o umanitari.
Inoltre, gli stranieri titolari della carta di soggiorno o del permesso di soggiorno, che esercitano un lavoro subordinato o autonomo o siano almeno iscritti nelle liste di collocamento, hanno diritto ad accedere, a parità di condizioni con i cittadini italiani, ai sevizi di intermediazione offerti dalle agenzie sociali di Regioni ed enti locali, che si propongono di facilitare l'accesso agli alloggi ed al credito agevolato in materia di edilizia, recupero, acquisto e locazione della prima casa di abitazione.
L'espressione edilizia residenziale pubblica fa riferimento a quell'insieme di attività che le amministrazioni pubbliche pongono in essere per trovare una soluzione ai problemi di alloggi di categorie particolari di soggetti, con un reddito basso.
Per quanto riguarda l'aspetto della previdenza sociale il Testo unico non gli dedica particolare attenzione, se non, come vedremo, in riferimento ai lavoratori stagionali. Quindi i lavoratori subordinati assunti a tempo indeterminato e determinato usufruiscono di tutte le forme di assistenza e previdenza previste dalla normativa al pari dei lavoratori italiani. Ciò significa che il datore di lavoro è tenuto al versamento di un contributo pari allo 0,5% detratto dalla retribuzione imponibile allo straniero e volto a finanziare un fondo istituito presso l'I.N.P.S. (previsto dall'art. 13 della legge nº943/86) per assicurare i mezzi economici per il rimpatrio del lavoratore straniero che ne sia privo.
Per quanto riguarda più specificamente quest'ultimo aspetto, relativo al rimpatrio del lavoratore straniero l'art. 22, comma 11 del Testo unico (relativo al lavoro subordinato a tempo determinato e indeterminato) stabilisce che nel caso di eventuale ritorno del lavoratore al paese di provenienza, egli conserva i diritti previdenziali e di sicurezza sociale maturati, potendone peraltro godere a prescindere dalla vigenza di un accordo di reciprocità. Inoltre quei lavoratori che, cessata la loro attività, lascino il territorio dello Stato, possono chiedere, anche in mancanza di una regolamentazione della questione, frutto di accordi internazionali, la liquidazione dei contributi versati in loro favore, con una maggiorazione del 5% annuo. Inoltre i lavoratori possono chiedere il riconoscimento dei titoli di formazione professionale ottenuti all'estero e possono partecipare a tutti i corsi di formazione e riqualificazione professionale.
7.1 Previdenza e assistenza per i lavoratori stagionali
Per la categoria dei lavoratori stagionali, considerata la durata limitata e la specificità dei contratti, l'art. 25 del Testo Unico stabilisce che le forme di previdenza ed assistenza obbligatoria sono limitate ai seguenti aspetti: assicurazione per invalidità, vecchiaia e superstiti, assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, assicurazione di maternità.
Sono quindi esclusi i contributi contro la disoccupazione involontaria e l'assegno per il nucleo familiare, in sostituzione dei quali il datore di lavoro dovrà versare all'I.N.P.S. un contributo pari all'importo totale di questi. Tali somme versate all'I.N.P.S. andranno a finanziare il Fondo nazionale per le politiche migratorie istituito dall'art. 45 del Testo unico, per gli interventi socio-assistenziali a favore del lavoratore straniero. Il funzionamento del Fondo sarà disciplinato dai decreti d'attuazione del documento programmatico.
Inoltre al comma 5 dello stesso articolo si stabilisce che ai contributi relativi all'invalidità, alla vecchiaia ed ai superstiti si applicano le disposizioni dell'art. 22 comma 11 del Testo unico, per cui a richiesta del lavoratore i contributi devono essere versati all'ente assicuratore del paese di provenienza; in mancanza di accordi tra i due paesi, questi contributi verranno direttamente liquidati (con una maggiorazione del 5% annuo) al lavoratore straniero che lascia il nostro paese. Tale rimborso presuppone la certezza della data di partenza dall'Italia che verrà desunta dalla consegna del permesso di soggiorno alla frontiera.
In caso di reingresso, il lavoratore ha, in ogni caso, la possibilità di ricostruire la propria posizione contributiva.
8 L'assistenza sanitaria
Per quanto riguarda la normativa relativa all'assistenza sanitaria, essa è contenuta nel titolo quinto del Testo unico, titolo che disciplina gli aspetti relativi ai cosiddetti "diritti di cittadinanza e politica dell'accoglienza".
Il primo aspetto rilevante è quello descritto nell'art. 34, relativo all'obbligo di iscrizione al Servizio sanitario nazionale. Questo obbligo comporta la parità di trattamento e pertanto l'uguaglianza di diritti e doveri coi cittadini italiani e grava sui cittadini stranieri che soggiornano regolarmente in Italia ed hanno un lavoro subordinato o autonomo, oppure sono iscritti nelle liste di collocamento (quest'ultimo caso è riferito ai cittadini stranieri entrati in Italia tramite un garante). L'obbligo di iscrizione è anche a carico degli stranieri regolarmente soggiornanti o che abbiano chiesto il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o autonomo, per motivi di famiglia, di asilo politico, umanitari, di adozione, affidamento o acquisto della cittadinanza. I familiari a carico, purché regolarmente soggiornanti, hanno l'obbligo d'iscrizione. Anche i minori in attesa di iscrizione hanno uguale trattamento rispetto ai minori già iscritti.
L'iscrizione al Servizio sanitario nazionale va effettuata presso l'Azienda sanitaria locale del comune presso cui si risiede o si ha la dimora, ed ha una validità pari a quella del permesso di soggiorno. Anche per i lavoratori stagionali il periodo di validità è il medesimo, ma l'iscrizione va effettuata presso l'Azienda sanitaria del Comune che risulta dal permesso di soggiorno.
Qualora, allo scadere del permesso di soggiorno, si voglia evitare che l'iscrizione perda di validità, sarà necessario, entro i 60 giorni successivi, essere capaci di esibire quantomeno la richiesta di rinnovo oppure direttamente il nuovo permesso di soggiorno. Nell'ipotesi di mancato rinnovo, oppure di revoca o annullamento del permesso di soggiorno, o di espulsione, l'iscrizione al Servizio sanitario può essere mantenuta, dimostrando di aver presentato ricorso contro uno dei suddetti provvedimenti, almeno fino alla definizione della questione.
Tutti gli altri cittadini stranieri, che soggiornano regolarmente in Italia, ma non appartengono alle tipologie sopra descritte, devono procurarsi una polizza assicurativa contro il rischio di maternità, di infortuni e malattie. In alternativa devono iscriversi al Servizio sanitario nazionale pagando un contributo annuale corrispondente a quello dei cittadini italiani, in percentuale ai redditi percepiti nell'anno precedente.
L'art. 35 del Testo unico esamina l'assistenza sanitaria nei confronti degli stranieri non iscritti al Servizio sanitario nazionale. Esso dispone che le prestazioni sanitarie effettuate verso tali soggetti debbano essere pagate, da chi è tenuto alla prestazione stessa, secondo le tariffe fissate dalle Regioni o dalle Province autonome. Derogano a tale regola gli eventuali accordi internazionali bilaterali o multilaterali di reciprocità che l'Italia ha sottoscritto in materia sanitaria.
I cittadini stranieri che invece non sono in regola con il permesso di soggiorno hanno assicurate, nelle strutture sanitarie pubbliche, non solo le cure ospedaliere ed ambulatoriali urgenti ed essenziali, eventualmente anche in forma continuativa, dovute ad infortunio o malattia, ma anche le cure di natura preventiva, a tutela della salute individuale e collettiva. In tal senso la legge garantisce la tutela della gravidanza e della maternità, come la salute dei minori, le vaccinazioni, gli interventi di profilassi internazionale, e la profilassi, la diagnosi e la cura delle malattie infettive.
Le prestazioni cui abbiamo fatto riferimento sono gratuite per i cittadini stranieri privi di mezzi economici, fatte salve le quote di partecipazione alla spesa a parità con i cittadini italiani. Per registrare le prestazioni nei confronti di tali soggetti viene utilizzato un codice regionale identificativo con la sigla Stp, cioè straniero temporaneamente presente. Tale sigla permette di identificare l'utente in ordine a tutte le prestazioni ed è riconosciuta in tutto il Paese.
Questo articolo precisa che i cittadini stranieri privi del permesso di soggiorno non subiranno alcuna segnalazione all'autorità usufruendo del Servizio sanitario nazionale. Questa regola viene meno nel caso in cui il personale sanitario abbia l'obbligo di referto, esattamente come per i cittadini italiani. Nei casi di indigenza, che va dimostrata con un'autodichiarazione alla struttura sanitaria interessata, le spese saranno a carico dell'Azienda sanitaria locale, e del Ministero dell'interno se si tratta di cure ospedaliere urgenti ed essenziali.
Note
1. Celina Frondizi, Nuovi diritti di cittadinanza Immigrati, Ediesse, Roma 2000, p. 9.
2. Paesi i cui cittadini sono soggetti a visto: Afghanistan, Albania, Algeria, Angola, Antigua e Barbuda, Arabia Saudita, Armenia, Azerbaigian, Bahamas, Bahrein, Barbados, Bangladesh, Belize, Benin, Bielorussia, Botswana, Brunei, Bulgaria, Burkina Faso, Burundi, Butan, Cambogia, Camerun, Capo Verde, Centrafricana (Repubblica), Ciad, Cina, Comore (Isole), Congo Brazzaville, Congo (Repubblica Democratica), Corea del Nord, Costa d'Avorio, Cuba, Domenica, Repubblica Dominicana, Egitto, Emirati Arabi Uniti, Eritrea, Etiopia, Ex Repubblica Jugoslava di Macedonia, Fiji (Isole), Filippine, Gabon, Gambia, Georgia, Ghana, Gibuti, Giordania, Grenada, Guinea, Guinea Bissau, Guinea Equatoriale, Guyana, Haiti, India, Indonesia, Iran, Iraq, Kazakistan, Kirghistan, Kiribati, Kuwait, Laos, Lesoto. Libano, Liberia, Madagascar, Malati, Maldive, Mali, Marianne del Nord (Isole), Marocco, Marshall (Isole), Mauritania, Mauritius, Micronesia, Moldavia, Mongolia, Mozambico, Myanmar, Namibia, Nauru, Nepal, Nicaragua, Niger, Nigeria, Oman, Pakistan, Palau, Panama, Papua Nuova Guinea, Perù, Quasar, Repubblica Federale di Jugoslavia, Romania, Ruanda, Russia, Saint Vincent e Grenadine, Saint Lucia, Salomone (Isole), Samoa (Isole occidentali), Saint Kittis e Nevis, Sao Tomè e Principe, Seichelles, Senegal, Sierra Leone, Siria, Somalia, Sri Lanka, Sudafrica, Sudan, Suriname, Swaziland, Tagikistan, Thailandia, Taiwan, Tanzania, Togo, Tonga, Trinidad e Tobago, Tunisia, Turchia, Turkmenistan, Tuvalu, Ucraina, Uganda, Uzbekistan, Vanuatu, Vietnam, Yemen, Zambia, Zimbabwe.