ADIR - L'altro diritto

ISSN 1827-0565

Capitolo 3
L'applicazione della normativa sul rimpatrio assistito. Breve ricerca presso il Comitato minori stranieri ed il Servizio Sociale Internazionale

Federica Pratelli, 2001

3.1. L'attività del Comitato minori stranieri nel primo anno di lavoro

In questo terzo capitolo affronterò le problematiche relative all'applicazione pratica dell'istituto del rimpatrio assistito. Per realizzare questa ricerca ho effettuato alcune interviste (1) a funzionari del Dipartimento per gli Affari Sociali, presso il quale il Comitato per minori stranieri è istituito e ad alcuni esponenti del Servizio Sociale Internazionale, sezione italiana. In queste occasioni ho avuto la possibilità di consultare alcuni fascicoli di minori rimpatriati e verbali del Comitato stesso.

Prima di analizzare nello specifico il contenuto di questi incontri vorrei segnalarne qualche aspetto generale. Innanzitutto le opinioni espresse dai vari interlocutori risultano molto diverse tra loro: l'impressione che ho ricavato è che all'interno del Comitato non sia ancora prevalsa una linea di condotta uniforme.

Questa situazione è comprensibile per due ragioni: da una parte la recente costituzione (circa un anno) dell'organo, dall'altra la scarsa chiarezza del testo legislativo che ha portato ad un ampliamento dei poteri di questo Comitato, concepito con una funzione diversa. Tali giustificazioni non devono far dimenticare la delicatezza della materia: la tutela dei minori stranieri, uno degli ambiti in cui si misura il livello di civiltà che il nostro paese può esprimere.

Dalle interviste emerge un quadro abbastanza caotico e di difficile comprensione sulla reale situazione di questo organo: questa condizione si ripercuote ovviamente sulla tutela dei minori, con associazioni di volontariato, impegnate nella materia, ostili e diffidenti verso un organo che sentono distante ed incoerente.

Il Comitato nel suo primo anno di attività si è riunito per la prima volta il 7 marzo 2000 e oggi appare ancora in una fase di stallo e di transizione; infatti, nonostante che il primo presidente, Paolo Vercellone (2), avesse sostenuto che l'unico organo competente in materia di rimpatrio assistito fosse il Comitato, sussistono ancora molte incertezze e dubbi su l'esclusività di questa competenza.

La scarsa definizione della identità di questo organo è dovuta anche alla sua composizione (3): è infatti costituito dalle stesse persone che si occupano ed organizzano i programmi di accoglienza temporanea, e questo probabilmente comporta una dispersione delle risorse. In tal modo alla questione della sovrapposizione delle competenze con il Tribunale dei Minori (4) si aggiungono una scarsa incisività ed efficacia del Comitato. Non a caso al momento è stata stipulata una sola convenzione in tema di rimpatrio assistito, con l'Albania, mentre appare necessario concludere tali convenzioni anche con altri stati.

Questa incertezza deriva da un altro aspetto della materia: un funzionario del Dipartimento per gli Affari Sociali, il dott. Valeri, ritiene che manchi una collaborazione fra il Comitato, i vari Tribunali per i Minorenni, le associazioni e le comunità che operano a livello locale con i minori. Il problema di questa situazione è la mancanza di dialogo fra questi organi, dovuta secondo l'intervistato anche ad una chiusura aprioristica nei confronti del Comitato (5).

Un aspetto interessante riguarda l'atteggiamento del Dipartimento per gli Affari Sociali su certe critiche mosse al Comitato: all'accusa di limitarsi a disporre rimpatri generalizzati, assimilandole a vere e proprie espulsioni, dal Dipartimento rispondono che anche i Tribunali per i Minorenni in passato provvedevano ad un numero discreto di rimpatri. Non capiscono perché adesso le associazioni si sollevano contro il Comitato, che secondo gli intervistati è l'unico organo che può garantire se sono stati disposti dei rimpatri. Sostengono poi che il Comitato avrebbe sempre emanato provvedimenti dopo una valutazione attenta del singolo caso, e non in modo sommario. Secondo gli intervistati chi equipara il rimpatrio assistito all'espulsione, pone il problema in termini sbagliati, perché il rimpatrio assistito 'è una alternativa all'espulsione perché permette anche a situazioni complicate di rientrare in patria, rilavorare con i minori in patria, e permette poi a diciotto anni di rientrare regolarmente in Italia, con i flussi.' (6) Inoltre ritengono che i maggiori critici, soprattutto provenienti dalla realtà torinese, avrebbero come esempio il minore non accompagnato 'bravo', capace di integrarsi e quindi di non dare problemi. La realtà però sarebbe costituita da minori non accompagnati che emigrano in Italia con il solo scopo di arricchirsi in fretta, utilizzando anche le vie non legali. Mi sembra questa una posizione semplicistica, non suffragata da dati e statistiche e che trascura l'impossibilità spesso oggettiva di una vita 'regolare' per persone che hanno spesso al loro arrivo come punto di riferimento organizzazioni criminali. Appare un'idea che porta a vivere il fenomeno migratorio come una minaccia incontrollabile, perché esclude che l'immigrato minore abbia la volontà di stabilirsi e di vivere onestamente nel paese in cui è immigrato.

Mi sembra in tal senso importante la posizione di alcuni responsabili ed operatori di varie comunità che si interessano di questi minori (7). Secondo questa opinione i minori che decidono di immigrare non lo fanno per arricchirsi il più velocemente possibile ricorrendo ai canali illegali, ma per cercare di migliorare la propria situazione e quella dei familiari. Infatti non è marginale il fatto che molto spesso il ragazzo rappresenta il membro della famiglia che viene fatto espatriare proprio per provvedere alla sussistenza della famiglia intera. Il loro progetto migratorio alla base della partenza prevede di trovare lavoro in Italia, mandare soldi alle famiglie e riuscire al contempo a risparmiare denaro sufficiente per poter dopo alcuni anni rientrare nel paese d'origine.

Dalle interviste, con i funzionari del Dipartimento per gli Affari Sociali (8) emerge una critica alle associazioni italiane che si occupano di minori non accompagnati, tali enti 'prendono il minore straniero, lo coccolano, lo supergestiscono, ci possono essere dei guadagni economici sopra, la famiglia non viene quasi mai sentita, tutto questo è molto grave' (9) e sempre secondo il dott. Valeri, 'molto italiano, perché negli altri stati europei esiste una presenza temporanea, cioè il minore, finché non viene fatta l'indagine familiare è in una situazione di limbo, è la stessa Risoluzione del Consiglio Europeo del 1997, che lo prevede, e in questo posizione lo stato ha l'obbligo di mantenere il rispetto della cultura e di avviare subito le indagini familiari. Sottolinea poi come tali minori sempre negli altri paesi europei 'siano considerati come potenziali richiedenti asilo, si deve, cioè analizzare se esistono problemi nel paese di origine per escludere un loro rientro, devono dimostrare che hanno il diritto di essere richiedenti asilo, la logica non può essere io voglio stare in Italia' (10).

Ritengo utile un confronto tra le scelte politiche migratorie europee e quelle italiane ma il modello europeo non dovrebbe essere visto come l'ideale e l'unico applicabile, anche perché far parte dell'Unione Europea non significa conformarsi ad ogni sua posizione.

Emerge da queste interviste un punto di vista che dà scarso rilievo al fatto che siamo di fronte a minori che partono di propria iniziativa o con il consenso dei genitori e tentano un viaggio che comporta problemi, difficoltà e traumi. Davanti a questo fenomeno i funzionari da me intervistati sembrano chiedersi: esistono problemi per far rientrare il minore nel suo paese d'origine? Perché invece non porre il problema sotto un'altra ottica: cercando di rispettare il progetto migratorio del minore come quello di un adulto, dando così maggiore rilevanza alla volontà del minore, e quindi di conseguenza una maggiore responsabilità

3.2. Il rimpatrio assistito nella prassi

Come ho già detto il Comitato per i minori stranieri si è riunito per la prima volta il 7 marzo 2000, e da quella prima riunione al 31 gennaio 2001, dai verbali da me consultati risultano disposti quindici rimpatri. La maggior parte di questi provvedimenti sono stati stabiliti dal Comitato come organo, mentre due, per motivi 'di urgenza', dal Presidente e poi ratificati nella prima riunione utile dagli altri membri del Comitato.

Dai verbali risulta che di questi minori rimpatriati tredici lo avevano richiesto, mentre due sono stati rimpatriati nonostante avessero espresso un parere contrario.

Il primo aspetto che emerge è che siano stati disposti due rimpatri contro la volontà di due minori. L'art. 7, comma 2 (11) del D.P.C.M. 535/99, in merito al consenso per rientrare nel paese d'origine del minore prevede solo che 'il minore sia previamente sentito', senza specificare altro. Dal testo normativo non risulta chiaramente che peso debba avere la volontà del minore. L'interpretazione dei membri del Comitato sembra valutare il parere del minore come un elemento necessario ma non vincolante, o meglio non sembra vincolante nell'ipotesi in cui la volontà del minore sia di rimanere in Italia. A conferma di questa interpretazione del testo normativo, nelle linee guida che il Comitato ha realizzato, si prevede espressamente che sarà sempre disposto il rimpatrio del minore su richiesta del genitore o del tutore. Sembra quindi che nell'ipotesi particolare di contrasto tra la volontà del minore, contrario al rientro, e del genitore favorevole, il Comitato terrà conto della volontà del genitore. È importante sottolineare che né la legge né tali linee guida prevedono l'ipotesi in cui il genitore esprima un parere contrario al rientro del minore con la volontà di rientrare o meno, come si comporterà in questa ipotesi il Comitato?

Mi sembra opportuno ai fini del mio studio trascrivere alcuni passi dei verbali che ho avuto modo di esaminare, soprattutto con il fine di individuare le modalità con le quali questi provvedimenti vengono emanati.

Il primo minore dichiara espressamente la volontà di non rientrare nel paese di origine, ma nonostante ciò il Comitato dispone il rimpatrio con le seguenti motivazioni: 'il Comitato lette le dichiarazioni del Comune di ... e del Servizio Sociale Internazionale, ritenuto che il ragazzo non ha trovato in Italia un modo concreto di risolvere adeguatamente i propri problemi, che i suoi parenti in Italia sono risultati inaffidabili che il ragazzo è ormai vicino alla maggiore età ed è bene che rimpatri, anziché stare esposto ad una probabile espulsione tra pochi mesi e ritenuto che quindi è nel suo interesse, nonostante la sua volontà contraria, il rientro immediato presso la sua famiglia, normale famiglia di agricoltori in buoni rapporti personali con il ragazzo, dispone il rimpatrio assistito del minore a cura del Servizio Sociale Internazionale. Si comunichi via fax al Comune di ..., alla Prefettura di ..., alla Questura di ..., al Servizio Sociale Internazionale. Il Servizio Sociale Internazionale è pregato di far conoscere se e con quali modalità sia avvenuto il rimpatrio assistito'. Emerge chiaramente come in questo caso non si tenga in considerazione la volontà del minore di rimanere in Italia.

Tale episodio è poi un ottimo spunto per evidenziare l'altra grave problematica inerente i minori non accompagnati, insieme al rimpatrio assistito: la questione della convertibilità o meno dei permessi di soggiorno per minore età (12). Ho già affrontato questo tema nelle pagine precedenti, ma è un aspetto centrale di tutto il mio studio. La confusione che caratterizza questa materia è stata amplificata dalla circolare del 13 novembre 2000, che ha espressamente previsto il divieto di lavorare per i minori non accompagnati, muniti di permesso di soggiorno per minore età, e ancora la non convertibilità di tale permesso. Come ho già detto è preoccupante che un aspetto così delicato di tale materia sia definito da una circolare, un atto interno all'amministrazione che ha valore di indirizzo per l'amministrazione stessa, e che non è una fonte del diritto (13). In questo ambito è necessario segnalare anche la successiva circolare, sempre del Ministero dell'Interno, del 9 aprile 2001, avente ad oggetto: minori stranieri non accompagnati, permesso di soggiorno per minore età, rilasciato ai sensi dell'art. 28, comma 1, lettera) a del D.P.R 394799. La principale modifica di tale atto alle disposizioni precedenti consiste nella previsione che il permesso di soggiorno per minore età possa essere convertito, su richiesta dei Servizi Sociali competenti in permesso di soggiorno per affidamento (che permette di lavorare ed è convertibile alla maggiore età) nei casi di minori affidati ai sensi dell'art. 2 della L. 184/83. Con questa nuova circolare il Comitato dovrebbe cambiare atteggiamento, infatti qualsiasi valutazione in ordine ad una permanenza più duratura del minore straniero sul territorio nazionale spetta unicamente a tale organo.

In questo ambito è da segnalare la posizione sul rimpatrio assistito, di un rappresentante del Ministero Affari Esteri membro del Comitato minori, che emerge nella riunione del 19 ottobre 2000. Tale opinione considera questo provvedimento quale 'strumento essenziale da impiegare di fronte al fenomeno dell'immigrazione clandestina dei minori stranieri. La possibilità di avviare all'integrazione quei minori e successivamente dare loro il permesso di soggiorno per lavoro contrasta pienamente con la politica dei flussi migratori'. L'intervento si conclude con la richiesta, già avanzata dal rappresentante dell'ANCI, di fare al più presto un confronto con il tavolo interministeriale per l'immigrazione.

Mi sembra allarmante che un esponente del Comitato, che si dovrebbe occupare dei minori stranieri, avendo come punto fermo nelle sue decisioni 'il supremo interesse del minore', rilasci queste dichiarazioni. La scelta di anteporre l'interesse del minore ad ogni altra esigenza, come risulta dalla Convenzione di New York e dal T. u. 286/98, comporta di tralasciare, o considerare secondaria la lotta all'immigrazione clandestina.

La seconda ipotesi di minore rimpatriato contro la sua volontà riguarda un minore albanese, del quale nella riunione precedente era stato richiesto di acquisire il parere sul suo rientro.

'Viste le relazioni della Questura di... ritenuto che il ragazzo è giunto in Italia clandestinamente da tre mesi e che la sua speranza di trovare appoggio presso cugini connazionali è stata delusa dal rifiuto di questi di accoglierlo, considerato che il ragazzo ha una famiglia in Albania che si sa essere pronta ad accoglierlo, sentito il servizio sociale di... il minore ha dichiarato che preferisce restare in Italia, il Comitato dispone il rimpatrio assistito del minore presso i genitori a cura del Comune di ... che potrà richiedere l'assistenza al Servizio Sociale Internazionale'. Anche da questo caso si evince che la volontà del minore non ha nessuna importanza, e sembra inoltre che il Comitato avesse, nella riunione precedente, già deciso in merito di rimpatriare il minore (14).

È significativo in questo senso, per capire l'importanza che dà il Comitato alla volontà del minore, il verbale con il caso di una minorenne marocchina: 'il Comitato udita la relazione sulla minore, ritenuto che la madre desidera il rientro della figlia in Marocco, che la ragazza pur adesso dubbiosa aveva a suo tempo espresso la volontà di rientrare, che è nell'evidente interesse della giovane rientrare in famiglia, ove l'accoglierà la madre, dispone il rimpatrio assistito della minore a spese del Comune di residenza (della minore)'.

Dall'analisi di questo provvedimento emergono due osservazioni: prima di tutto non risulta chi abbia avuto modo di interagire con la madre in Marocco, quando abbiano parlato, a chi e con quali modalità la madre abbia espresso il desiderio che la figlia tornasse in Marocco. È possibile però che tale dichiarazione sia all'interno del fascicolo della minore che non ho avuto modo di consultare. In secondo luogo è preoccupante l'accenno che si fa alla volontà della minore di rientrare, volontà che aveva manifestato in un momento precedente, mentre allo stato della decisione del rimpatrio risulta 'dubbiosa'. Questo significa che il desiderio di ritornare nel paese d'origine non è chiaro come in precedenza, ma nonostante l'incertezza il Comitato ha disposto il rimpatrio.

I casi rimanenti sono tutti di minori che hanno espressamente dichiarato la volontà di rientrare nel proprio paese d'origine e il Comitato considera questo consenso vincolante per disporre il rimpatrio. Perché nel caso in cui il minore dichiari di voler rientrare nel proprio paese, dopo le indagini familiari, dopo aver sentito i genitori, il rimpatrio è disposto, dando piena rilevanza alla volontà del minore? mentre nell'ipotesi inversa tale rilevanza non è data? Nell'eventualità in cui il minore esprima un parere favorevole al rientro viene disposto il rimpatrio da parte del Comitato in questi termini: 'vista la volontà espressa dagli stessi (minori) di rientrare nel proprio paese, si stabilisce di accordare il rimpatrio assistito, ci si impegna a contattare l'O.I.M. (15) per l'avvio della procedura relativa' o ancora: 'il Comitato vista la volontà del ragazzo di tornare a casa condivisa dalla famiglia e visto l'interesse del minore al ricongiungersi con il nucleo familiare dispone il rimpatrio assistito'.

Dalle interviste e soprattutto dai verbali risulta come il Comitato demandi il compito di realizzare delle indagini familiari in Albania essenzialmente al S.S.I.. Dai casi da me analizzati appare una delega completa della attività di realizzazione di tali indagini a questo ente Il Comitato richiede la collaborazione del S.S.I. per la realizzazione delle ricerche nel paese d'origine in questi termini: 'si delibera di attendere la realizzazione del Servizio Sociale Internazionale già richiesta e di richiedere contemporaneamente al Comune di ... maggiori informazioni circa l'attuale sistemazione del ragazzo e di conoscere le sue reali intenzioni facendogli eventualmente sottoscrivere una dichiarazione'. Dai verbali emerge anche come i criteri per realizzare concretamente il rimpatrio assistito siano decisi da enti diversi dal Comitato come l'O.I.M., o il S.S.I., cioè organismi internazionali. In questo ambito è interessante riportare il caso di una ragazza brasiliana: 'il Comitato, letta la relazione del Tribunale per i Minorenni di ..., letta la dichiarazione del minore, resa dinanzi al giudice del Tribunale per i Minori di ..., poiché la giovane richiede da molto tempo di poter rientrare in Brasile presso sua madre, ed il suo desiderio va accolto in quanto in Italia non è riuscita ad radicarsi in alcun modo e respinge l'idea di rimanervi, ritenuto che la precaria situazione economica della madre non è di ostacolo al rimpatrio assistito sia perché la minore ha ormai quasi diciassette anni e non è escluso che essa possa trovare appoggio presso le 'suore ...', che potrebbero ospitarla in Brasile, dispone il rimpatrio di ... presso la madre residente in .... Il rimpatrio verrà eseguito a cura del Comune di... con l'avvertenza che all'arrivo in Brasile la ragazza dovrà essere accolta da persone delegate dalle 'suore ...' con l'incarico di darle provvisoria ospitalità e di consentire il ricongiungimento con la madre. Si comunichi al Tribunale per i Minori di ..., al Comune di ..., alla Questura di..., alla Prefettura di ... e all'Istituto di ... I destinatari sono pregati di far conoscere se e con quali modalità sia avvenuto il rimpatrio'.

Altro caso interessante è quello di un ragazzo albanese, in merito al quale si dispone: 'il Comitato lette le informazioni richieste dalla direzione dell'I.P.M. di ..., e del Servizio Sociale Internazionale, poiché il ragazzo chiede di essere rimpatriato per raggiungere la famiglia, poiché fino al 7 agosto era detenuto, poiché in Albania esiste una normale famiglia che potrebbe accoglierlo come altre volte, tenuto conto del fatto che è nell'interesse del ragazzo rientrare a casa per evitargli ulteriori guai, nella speranza che questo rimpatrio sia definitivo dispone il rimpatrio assistito a cura del Servizio Sociale Internazionale si comunichi per fax alla direzione dell'I.P.M. di ..., al Tribunale per i Minorenni di ..., alla Prefettura, alla Questura e al Servizio Sociale Internazionale. Il Servizio Sociale Internazionale è pregato di far conoscere se e con quali modalità sia avvenuto il rimpatrio assistito'. Il Comitato attende l'apposita attestazione dell'avvenuto riaffidamento del minore, come se fosse un pacco.

Molto spesso nell'ambito delle riunioni sono stabilite archiviazioni provvisorie 'data l'impossibilità di provvedere' (16). In uno di questi incontri, il 3 maggio 2000, è stata disposta un'archiviazione provvisoria di diciannove fascicoli; naturalmente a questi diciannove fascicoli corrispondono diciannove minori con queste nazionalità: un cinese, due iracheni, due albanesi e quattordici marocchini. Il riferimento alla provvisorietà fa presumere che tali fascicoli saranno esaminati successivamente dal Comitato, ma ciò non è avvenuto negli incontri successivi. I nomi di quei minori per i quali era stata disposta l'archiviazione provvisoria non sono menzionati nei verbali delle riunioni seguenti e dunque nei loro confronti il Comitato non ha ancora assunto nessuna posizione.

Questo orientamento, presente in diverse riunioni, mi sembra criticabile poiché lascia la situazione del minore in sospeso. È necessario infatti tenere presente che nell'ipotesi di deliberazione di un rimpatrio assistito i tempi sono lunghi; se a questo si aggiungono ulteriori ritardi per ottenere una decisione si crea un deliberato aumento dei problemi e dei traumi a carico del minore. È quindi auspicabile che i tempi per la conclusione delle indagini familiari nel paese d'origine e per la decisione circa il rimpatrio del minore o la sua permanenza in Italia siano brevi: in caso contrario il lungo periodo di incertezza e sospensione non potrà che risultare estremamente negativo per il minore stesso.

Emerge da un verbale un'analisi più attenta della situazione del minore non caratterizzata dalla superficialità che ho riscontrato nell'esame di altri casi. Si tratta di un minore bosniaco, con una richiesta di rimpatrio assistito avanzata dal comune di ... 'Il Comitato, lette le relazioni del comune di ... ed i provvedimenti del Tribunale per i minorenni, datato ... rilevato che il minore ha trascorso i primi sei anni di vita in un istituto in Bosnia, giunto in Italia a seguito degli eventi bellici, fallito un tentativo di inserimento familiare, anche in Italia ha continuato a passare da un istituto ad un altro, ritenuto che la sua condotta di rifiuto delle offerte di inserimento familiare in Italia è pienamente comprensibile per la sua esigenza di ricostruirsi una storia familiare, ritenuto quindi necessario che il minore vada in Bosnia da sua madre essendo comunque opportuno che gli sia permesso di rientrare in Italia in caso di fallimento del suo reinserimento con la madre. Vista anche la volontà espressa ripetutamente dal minore, dispone il rimpatrio assistito del minore con la madre, nata a ..., residente in via ..., a cura del comune di...e del Servizio Sociale Internazionale. Invita il comune di ... e per suo tramite le autorità bosniache a rilasciare al minore un passaporto che gli consenta di rientrare in Italia'. In quest'ultima decisione mi sembra si possa rilevare un aspetto positivo ovvero la possibilità per il minore, nel caso il rientro nel paese di origine non riuscisse, di poter tornare in Italia. L'atteggiamento del Comitato è diverso rispetto ad altri casi: l'analisi è leggermente più approfondita, l'apertura di un ritorno del minore in Italia rappresenta un accorgimento interessante che potrebbe essere utilizzato in modo generalizzato.

Un altro elemento che emerge dai verbali è che ai membri del Comitato appare necessario 'esaminando le richieste di rimpatrio assistito, dei minori non accompagnati, che si proceda alla stipulazione di Convenzioni sul genere di quella già esistente per l'Albania, anche per le altre nazioni dalle quali, in base alle segnalazioni pervenute, risultano essere rilevanti i flussi di ingresso di minori non accompagnati'.

In particolare si segnalano: Albania, con la conferma della Convenzione attuale, Marocco, Tunisia, Romania, territorio dell'ex Jugoslavia, Moldavia. Vengono poi elencati i requisiti necessari affinché un ente possa stipulare una Convenzione:

Tali Convenzioni dovrebbero avere valenza biennale.

Purtroppo, nonostante questa volontà, all'incontro del febbraio e del marzo 2001, che ho avuto con il membri del Dipartimento per gli Affari Sociali e del Servizio Sociale Internazionale, mi è stato riferito che nonostante ci si stia muovendo in tale senso, questi accordi non sono stati realizzati.

Appare significativo su questo punto il verbale del 15 novembre 2000, che contiene il caso di una minore rumena; in merito si stabilisce che 'sulla richiesta di rimpatrio assistito avanzata dal Tribunale per i minori di ..., il Comitato ritenuto opportuno acquisire ulteriori informazioni decide di richiedere tramite la segreteria dei minori non accompagnati:

In questo caso, data la mancanza di Convenzioni con enti strutturati in modo tale da poter fare indagini familiari, come accade con il Servizio Sociale internazionale in Albania (17), il Comitato si appoggia alla Rappresentanza diplomatica rumena in Italia, perché si attivi per realizzare queste indagini nel paese stesso.

Per evidenziare il limite non definito fra espulsione e rimpatrio è interessante segnalare la discussione avvenuta in queste stesse riunioni in merito ad un minore già segnalato al Comitato, nei cui confronti era già stato previsto il rimpatrio assistito. Emergono infatti delle posizioni un po' allarmanti: "il minore segnalato dal Servizio Sociale Internazionale per il quale l'istituto ... e il servizio sociale del Comune di ... hanno richiesto il rimpatrio, peraltro già disposto dal Tribunale dei minori di ... Il Presidente preso atto dei reiterati provvedimenti di rimpatrio attuati nei suoi confronti seguiti da costanti rientri in Italia, invita i presenti a riflettere sulla possibilità di attuare un intervento più decisivo del rimpatrio assistito, quale l'espulsione". Il dott. ..., rappresentante dell'ANCI (18) esprime perplessità al riguardo, e si impegna ad acquisire informazioni circa la possibilità di individuare una organizzazione non governativa disponibile ed in grado di inserire il minore in un programma provvisorio da attuarsi in Italia, o in Albania per un periodo da stabilirsi in previsione di un più utile reinserimento del minore stesso nel proprio paese. L'argomento viene momentaneamente sospeso." Mi sembrano necessarie due osservazioni in merito a quest'ultimo punto della riunione: com'è possibile proporre l'espulsione di un minore visto che il T.u.286/99 all'art. 19, secondo comma lett.a), lo esclude espressamente? Si vuol forse suggerire che il rientro in Italia da parte di questo minore, precedentemente rimpatriato, comporti un problema per l'ordine pubblico, come dispone l'art. 13, caso in cui può essere disposta l'espulsione anche nei confronti di un minore?

Seconda osservazione: come non considerare l'ipotesi che questi continui rientri del minore potrebbero testimoniare la sua volontà espressa e chiara di rimanere nel nostro paese, e perché non pensare che questo fantomatico 'superiore interesse del minore' lo intuisca innanzitutto il minore stesso?

Questo intervento sembra stravolgere la disposizione dell'art. 33, comma 2 del d.lgs. 286/98, secondo la quale i compiti del Comitato interessano la tutela dei diritti dei minori stranieri in conformità alle previsioni della Convenzione di New York. Dal testo normativo appare chiaro che il motivo per il quale è stato creato tale organo è la tutela del minore, non sembra che l'intento del legislatore fosse di istituire un organo teso a controllare l'immigrazione clandestina.

Dall'analisi dei verbali appare la tendenza a disporre il rimpatrio assistito con delle brevi e superficiali motivazioni. Si nota come essenzialmente siano quattro le condizioni che devono sussistere per poter disporre il rimpatrio assistito ovvero: la volontà del minore, che abbiamo notato ha scarso peso, la volontà dei genitori a riaccoglierlo, il fatto che i parenti in Italia, se ci sono, non se ne possano occupare ed infine la non integrazione e la difficoltà di rapportarsi agli altri. Non ho riscontrato casi contrari a questo orientamento, allora si potrebbe desumere che se i parenti fossero disposti ad occuparsi del minore o se questo fosse interessato alla scuola o ad un corso di formazione ed ad inserirsi nella realtà locale, il rimpatrio non dovrebbe essere disposto. Tale approccio appare forse semplicistico, ma è una proposta per cercare un po' di chiarezza e di uniformità in una materia decisamente sprovvista di questa caratteristica.

Nell'incontro del febbraio 2001 che ho avuto con i funzionari del Dipartimento per gli Affari Sociali, ho consultato la Banca Dati del Comitato minori stranieri, con i dati generali su tutti i nominativi presenti, al 31 dicembre 2000, che riporto alla fine di questo paragrafo.

Prima di tutto vorrei porre l'attenzione sul totale dei minori stranieri non accompagnati segnalati al Comitato: 8307, nell'anno 2000. Sinceramente non mi sembra una cifra allarmante, non sono un numero così consistente da far preoccupare chi vive il fenomeno immigrazione come un'invasione di massa.

In secondo luogo è interessante notare, come prima dell'istituzione del Comitato, fossero già stati disposti alcuni rimpatri (o sarebbe meglio chiamarle espulsioni?). Non è indicato da chi sono stati realizzati ma si ritiene dai Tribunali per i Minorenni, con la collaborazione del Servizio Sociale Internazionale, per quanto riguarda l'Albania, dalla Questura e dai Comuni, non è quindi che l'istituto del rimpatrio sia stato introdotto dall'avvento del Comitato minori stranieri.

Un aspetto che emerge dalla banca dati che mi sembra interessante riguarda i rimpatri previsti per l'anno 2000, anno di attivazione del Comitato. Infatti tali provvedimenti sono stati cinquantasei, un numero minore rispetto a quelli previsti negli anni passati. Il particolare che colpisce è che accanto all'anno 2000 vi è un asterisco con il quale si precisa che di questi cinquantasei rimpatri solo otto sono stati disposti dal Comitato. Questo mi sembra un dato allarmante, anche perché sia dalla normativa, che dalle dichiarazioni del Presidente Paolo Vercellone appare che l'unico organo competente a prevedere i rimpatri sia il Comitato. Evidentemente non è così, all'incontro del febbraio 2001 con i funzionari del Dipartimento, quando ho sollevato questo dubbio mi è stato spiegato che molto probabilmente tali provvedimenti sono stati decisi da Comuni, Questura o Interpool.

In alcune di queste ipotesi mi è stato detto che tali organi, una volta realizzato il rimpatrio, hanno comunicato al Comitato che il minore era stato rimpatriato perché voleva rientrare nel paese d'origine. Di conseguenza il Comitato è a conoscenza solo dell'avvenuto rientro di quel minore.

Secondo i funzionari del Dipartimento per gli Affari Sociali, questi sono i casi più a rischio, perché al Comitato viene comunicato che il minore è rientrato volontariamente. I dirigenti intervistati diffidano di un simile percorso, si domandano perché il minore, con la volontà di rimpatriare, che poteva usufruire dei 'benefici' del rimpatrio assistito (come venire accompagnato, pagandogli il biglietto per il mezzo di trasporto) abbia preferito rientrare nel paese d'origine da solo.

Forse la risposta è più semplice di quello che si crede, ovvero il minore non poteva aspettare i termini, abbastanza lunghi, (da sei mesi ad un anno) perché il Comitato decidesse in merito al suo rimpatrio.

Indubbiamente nell'ipotesi in cui il minore espressamente e chiaramente dichiarasse la volontà di rientrare nel paese d'origine sarebbe bene accelerare le pratiche per il rientro. Accade molto spesso quindi che il minore rientri aiutato dalle associazioni, dagli uffici minori del Comune. Al convegno del 10 marzo 2001, svoltosi a Torino, Laura Marzin (19) riportava, che come ufficio, si erano trovati in difficoltà con un minore che voleva rientrare, ed i tempi di decisione del Comitato erano troppo lunghi, così che il minore è stato fatto rientrare in maniera autonoma, finanziato personalmente dalla responsabile.

Nel 2000, quindi, i rimpatri sono stati disposti oltre che dal Comitato dai Comuni, dalla Questura e dall'Interpool. Purtroppo in merito a questo i funzionari del Dipartimento per gli Affari Sociali non mi hanno saputo, (o voluto) dire molto di più.

Ritengo però che anche in queste ipotesi ci siano molti dubbi circa il rispetto dell'interesse del minore, e della relativa tutela, difficilmente tali minori saranno stati accompagnati dai familiari, precedentemente rintracciati, o saranno stati sentiti in merito al rimpatrio stesso. Credo che in questi casi non si possa parlare di rimpatri ma di provvedimenti di espulsione, perché le condizioni di 'presunta' tutela che la legge ritiene di avere inserito per la realizzazione del rimpatrio non si possono certo riscontrare in tali circostanze.

Si capisce la difformità di atteggiamento ancora presente, nonostante la ratio della creazione del Comitato fosse proprio realizzare un omogeneità di gestione dei minori stranieri presenti in Italia. Questo elemento è un ulteriore prova che l'istituzione del Comitato non ha risolto, ma forse ha piuttosto ampliato la dissonanza presente all'interno di questa materia.

3.2.1. Le linee guida del Comitato

Consultando questi verbali si nota come ci sia la volontà da parte del Comitato di creare delle linee guida che dovrebbero indicare le modalità attraverso le quali disporre il rimpatrio. Tale volontà emerge in modo esplicito nelle riunioni del 22 e del 23 maggio, nelle quali si prevede che il Comitato deliberi che le richieste per il rimpatrio assistito, da chiunque provenienti, debbano essere corredate:

Andando avanti nel corso delle riunioni si vede il realizzarsi di queste linee guida, e come i membri del Comitato deliberano che il Presidente presenti alla prossima riunione un documento contenente le linee guida in merito ai seguenti punti:

Da parte dei membri del Comitato si evidenzia quindi la necessità di prevedere delle linee guida che possano essere di orientamento dell'attività del Comitato. Nonostante questa disposizione deliberata nella riunione del 27 settembre queste linee di indirizzo sono apparse 4 mesi dopo; perché questo ritardo?

La realizzazione delle linee di orientamento è il tema centrale della riunione del 19 dicembre 2000: i rappresentanti dei Ministeri di Giustizia e degli Esteri presentano due bozze di linee guida per il rimpatrio assistito, come da incarico avuto nella riunione precedente. Dopo un'ampia discussione il Comitato dà mandato al Presidente di redigere un'ulteriore elaborazione della bozza di linee guida sul rimpatrio, da ridiscutere in occasione della riunione successiva.

Finalmente l'11 gennaio 2001 vengono deliberate queste discusse linee guida, che ritengo necessario riportare quasi integralmente, perché strumento che tenta di chiarire l'attività del Comitato e soprattutto le modalità del rimpatrio assistito. L'applicazione concreta di tali linee guida si presenta al momento incerta, data la frammentarietà della materia e la difformità delle posizioni fra i funzionari del Dipartimento per gli Affari Sociali e i membri del Comitato. È da verificare quale atteggiamento sul tema sarà assunto dal nuovo Presidente del Comitato, dopo le dimissioni di Paolo Vercellone, artefice principale di queste linee guida.

Su questo punto è importante ribadire un aspetto da me già sottolineato in precedenza, ma che ritengo centrale, ovvero quanto sia fondamentale l'opinione e l'orientamento politico del Presidente sul fenomeno immigrazione. Il potere discrezionale concessogli dalla legge, precisamente dall'art. 3, comma 5 del D.P.C.M. 535/99 (21), è infatti molto forte, riguardo alla possibilità di disporre in via d'urgenza il rimpatrio di un minore, con ratifica da parte del Comitato nella riunione successiva. Di fatto però, un provvedimento del genere può comportare un rimpatrio che precede tale ratifica: quindi di fronte ad un Presidente favorevole al rimpatrio-espulsione ben pochi sarebbero i rimedi offerti dalla legge, tra l'altro si è visto come la normativa non abbia previsto una procedura di impugnazione di tale disposizione. Per ovviare a tale mancanza il primo Presidente del Comitato ha suggerito che tali atti siano ricorribili di fronte al TAR.

Nelle linee guida oltre ai riferimenti normativi da me citati nelle pagine precedenti, viene richiamato il Secondo piano di azione e di interventi per la tutela di diritti e lo sviluppo dei soggetti in età evolutiva 2000-2001, previsto nel D.P.R. 18 giugno 2000, nel quale è stato affrontato il tema dei minori stranieri non accompagnati. In esso il Governo ha posto l'accento sulla necessità che ai minori stranieri trovati in situazione irregolare nel territorio nazionale siano assicurate tempestivamente le necessarie cure e la protezione anche dai pericoli di sfruttamento, nonché una sistemazione adeguata in vista dell'adozione 'dei necessari provvedimenti - innanzi tutto il rimpatrio -'. È evidente che il Documento del Governo ha tenuto conto anche della Risoluzione del Consiglio dell'Unione Europea del 26 giugno 1997 sui minori non accompagnati. Tale risoluzione ha solo una valenza di indirizzo ma il Governo ha immediatamente seguito questo orientamento. Da questa scelta sembra trapelare una certa volontà, non di valutare l'interesse del minore, ma di contrastare l'immigrazione clandestina, anche dei minori per paura di una sorta di invasione di immigrati (22). Nelle considerazioni preliminari delle linee guida si fa presente che "di fronte al caso del minore 'solitario' entrato clandestinamente nel territorio dello stato la legge non prevede che ci si debba necessariamente occupare di lui a tempo indeterminato né, d'altra parte, che lo si debba trattare come ogni altro clandestino, e quindi allontanarlo dal territorio nazionale nei modi previsti per tutti coloro che vi fanno ingresso senza autorizzazione. Occorre, invece adottare un trattamento differenziato, applicabile soltanto ai minorenni che versano in queste condizioni. Tale trattamento consiste nel rimpatrio assistito previsto dall'art. 33 comma 2 bis, del T.u. 286/98, l'applicazione di questo istituto è di competenza esclusiva del Comitato per i minori stranieri il quale pertanto formula queste linee di indirizzo allo scopo di chiarire in quale modo intende esercitare tale suo compito".

Il Documento prosegue entrando nello specifico e individuando le ipotesi in cui potrà essere disposto il rimpatrio e quali attività dovranno essere realizzate dalle diverse autorità che saranno in contatto con un minore straniero non accompagnato.

"L'affermazione fondamentale da cui muove il legislatore (23), alla quale dunque il Comitato deve attenersi, è che il minorenne non è passibile di espulsione (salvo che debba seguire il genitore o l'affidatario espulsi, e salvo che la sua presenza ponga obiettivamente in pericolo l'ordine pubblico o la sicurezza dello stato). L'impossibilità di espulsione non significa, tuttavia, che il minorenne solo, entrato clandestinamente, debba necessariamente permanere sul territorio nazionale: come si è detto, è previsto infatti il rimpatrio assistito".

Questa posizione non mi sembra così lineare: infatti se c'è un divieto di espulsione del minore, salvo i casi particolari citati precedentemente e salva la volontà del minore a rientrare, significa che almeno fino al raggiungimento della maggiore età il minore ha il diritto di rimanere in Italia (24), con la soddisfazione dei suoi diritti e non solo quelli primari. Il Documento prosegue sottolineando, ed evidenziando materialmente che: "sarà sempre disposto il rimpatrio del minore su richiesta del genitore o del tutore. Analogamente sarà disposto il rimpatrio se si accerta che i motivi dell'immigrazione del minore non sono condivisi dai parenti, (fuga da casa, etc.)". Ma allora, ragionando a contraris, se i genitori e i parenti non reclamano il figlio o sono d'accordo con il suo progetto migratorio, il Comitato non dovrebbe disporre il rimpatrio.

Il Documento si concentra poi sull'attività più delicata e discussa del Comitato: il rimpatrio assistito. "Quanto alla decisione circa il rimpatrio assistito, di esclusiva competenza del Comitato, fondamentale è il dovere di rispettare l'interesse del fanciullo a norma dell'art. 3 della Convenzione di New York. Questo significa che la valutazione di tale interesse da parte del Comitato non può essere fatta in modo preventivo e generale, anche solo per categorie astratte, ma tenendo conto, volta per volta, dell'interesse concreto di ogni determinato minorenne. Comunque il Comitato valuterà quell'interesse in modo particolare per quanto riguarda i ragazzi di età superiore ai 14 anni, già inseriti in un processo scolastico e/o di formazione- lavoro. Più in generale adatterà le proprie decisioni in merito all'eventuale rimpatrio, alla verifica delle condizioni nelle quali si è realizzato il temporaneo soggiorno del minore straniero nel territorio nazionale, con particolare riguardo all'accoglienza offertagli ed alle provvidenze scolastiche di cui ha potuto usufruire. Il Comitato ritiene che il rimpatrio del minore straniero, quando deciso, sia veramente 'assistito', cioè volto ad un reale ricongiungimento con la famiglia ovvero al riaffidamento alle autorità responsabili di origine e quindi all'inserimento in una adeguata struttura in loco. A tal fine le eventuali Convenzioni che verranno stipulate con gli Organismi specializzati, dovranno prevedere le condizioni di assistenza al rimpatrio che potranno anche comprendere l'avvio del minore a percorsi formativi o prima del rientro, ovvero nel paese d'origine.

La decisione del rimpatrio non potrà mai essere assunta senza una previa valutazione delle condizioni del minore: il rimpatrio non dovrà essere in nessun caso automatico. [...] Si avrà riguardo, in vista della decisione, alle risultanze delle ricerche che verranno effettuate nel paese di origine ovvero di abituale residenza, si avrà inoltre riguardo delle condizioni di accoglienza nel nostro paese, di eventuali percorsi scolastici o formativi intrapresi.

Si precisa ancora che:

Con queste linee guida si evidenzia il tentativo di fornire dei suggerimenti da parte del Comitato, ma tali disposizioni non sono altro che proposte generiche, poiché manca l'indicazione della legge a sostegno di queste linee di indirizzo. Dal Documento emerge l'opinione che il rimpatrio non possa essere automatico, ma ci deve essere infatti una valutazione caso per caso, è indubbiamente positiva la scelta di escludere rimpatri generalizzati, ma è altrettanto preoccupante che non sia previsto nessun tipo di controllo su tali scelte, né risulta che tale verifica sia disciplinata sull'attività del Comitato. Appare una certa concordanza fra l'orientamento nel disporre i rimpatri nel primo anno di attività del Comitato e le linee guida, anche se è necessario ricordare la recente costituzione e la scarsa attività del Comitato in questo suo primo anno di lavoro.

3.3. Il ruolo del Servizio Sociale Internazionale nell'esecuzione del rimpatrio assistito

Il Servizio Sociale Internazionale (25), come risulta dalla Sintesi del rapporto sul programma svolto in Italia e in Albania negli anni 1998-2000, ha come scopo primario la soluzione dei problemi familiari e sociali derivanti dal fenomeno delle migrazioni. Nell'ambito di queste attività, la sezione italiana da diversi anni ha potuto rilevare la crescente presenza sul territorio di minori non accompagnati.

Come ho già detto, nel 1997 il Servizio Sociale Internazionale (che per brevità indicherò con la sigla S.S.I.) ha stipulato una convenzione con il Dipartimento per gli Affari Sociali. La Convenzione prevede:

Le attività sono svolte cercando di mobilitare tutte le organizzazioni - istituzionali e non - che possono contribuire alla riuscita dell'intervento, tenendo conto del fatto che si tratta di un fenomeno nuovo nel panorama italiano e che di conseguenza i servizi non hanno una valida procedura di risposta. Tuttavia il S.S.I. ha trovato contributo prezioso in alcuni organismi, pubblici e privati, che hanno collaborato nell'ambito della Convenzione a favore dei minori albanesi non accompagnati (26).

Anche nella Sintesi del programma del S.S.I. si rileva come la mancanza di una normativa in grado di fornire uno strumento operativo organico ed uniforme, riguardante l'assistenza ai minori non accompagnati, abbia reso l'attività del S.S.I. incerta e difficile. La gestione del programma da parte di questo ente è subordinata alla discrezionalità delle scelte delle istituzioni coinvolte, alle esigenze di bilancio dei singoli comuni, spesso impreparati o senza le possibilità per far fronte all'accoglienza ed al mantenimento di un numero rilevante di minori non accompagnati. Il S.S.I. presenta due possibili atteggiamenti sul tema:

Credo però che sia possibile individuare un terzo orientamento, basato su valutazioni che tengono conto sia di alcune ragioni che caratterizzano il primo approccio, e di altri aspetti che caratterizzano il secondo orientamento. Si tratta di una posizione intermedia che trova fondamento sulle differenti configurazioni che assumono i gruppi di minori non accompagnati e sulla valutazione ponderata di cosa ciascun minore necessiti. È una posizione che pone al centro dell'attenzione il minore, sia nel caso che esso possa desiderare di tornare nel paese d'origine, sia nel caso in che invece voglia restare e rafforzare il suo progetto migratorio.

Nel rapporto del S.S.I. è spiegato come la prima fase di lavoro, dal 01.01.98 al 30.04.98, sia stata caratterizzata dalla raccolta delle segnalazioni pervenute al S.S.I. ed al Dipartimento per gli Affari Sociali. Il biennio 1999/2000 è stato caratterizzato da una crescita del numero delle segnalazioni provenienti dagli enti locali e dalle autorità giudiziarie minorili, con una riduzione progressiva delle richieste inviate dalle Questure e dalle Prefetture, istituzioni tese ad occuparsi dei problemi dettati dall'emergenza e dalla tutela dell'ordine pubblico. Questo aspetto evidenzia un aumento dell'attenzione da parte delle realtà locali al fenomeno dell'immigrazione minorile: una tendenza che denota un approccio al tema non solo finalizzato al mantenimento dell'ordine pubblico.

I funzionari del S.S.I., da me intervistati nel marzo 2001, sottolineavano come all'interno della medesima città le varie istituzioni interpretano le proprie competenze in maniera diversa. Molti Tribunali per i Minorenni, per esempio, accolgono le segnalazioni provenienti dai servizi sociali e dalle Questure per ogni minore non accompagnato trovato sul territorio di competenza e producono provvedimenti volti a tutelare il minore stesso. Al contrario, altri Tribunali si dichiarano incompetenti a trattare casi riguardanti minori stranieri non accompagnati di età maggiore ai quattordici anni, e demandano la competenza al giudice tutelare (27).

Anche il S.S.I. rileva come all'atto pratico questa confusione abbia creato notevoli difficoltà nell'organizzazione e nell'autorizzazione dei rimpatri assistiti. Alla vigilia dell'istituzione del Comitato minori stranieri, ufficialmente insediatosi a marzo, i dirigenti del S.S.I. si auguravano che tali difformità potessero essere superate. Purtroppo le obiettive difficoltà esistenti nell'interpretazione della legge e nella gestione delle diverse linee di intervento hanno rallentato i lavori del Comitato, portando anche ad una stasi nell'attuazione del programma di rimpatri. Anche se nel primo anno di attività del Comitato si sono registrati un numero inferiore di rimpatri rispetto agli anni precedenti, ne sono stati comunque disposti quindici, come risulta dai verbali da me consultati.

L'attività specifica del S.S.I. riguardo ai minori non accompagnati è quella di facilitare al meglio il rientro dei minori desiderosi di tornare a casa, benché essi rappresentino sul totale un numero assai esiguo (28), e di procedere al rimpatrio assistito anche dei minori che non intendono rientrare. Il rimpatrio avviene soltanto dopo un'accurata indagine preliminare presso le famiglie di origine, allo scopo di comprendere le condizioni di rientro del ragazzo. Queste indagini, dove possibile, sono svolte direttamente dal S.S.I., oppure da altri organismi internazionali o in qualche caso dalle forze di polizia. Nella sintesi del rapporto del S.S.I. si sottolinea come vengono organizzati concretamente i rimpatri di minori non desiderosi di rientrare, da tali disposizioni e dalle interviste che ho realizzato emerge come la soluzione preferibile per il S.S.I. sia sempre il rimpatrio.

In Albania, la prassi seguita per il rimpatrio si basa sull'indagine di tipo valutativo svolta dall'ufficio di Tirana, con particolare attenzione ai rischi che potrebbe correre il minore una volta rientrato: sia rischi ambientali che rischi di soggezione all'interno della famiglia. Tali indagini non sono prive di difficoltà e di distorsioni nella raccolta delle informazioni: ciò avviene per vari motivi, sia di carattere linguistico, sia per la diversa concezione culturale dei rapporti familiari, sia per l'assenza di una rete di servizi sociali con cui interagire.

Nella Sintesi del rapporto sul programma svolto dal S.S.I. si spiega poi come l'esigenza di un'indagine in Albania è stata estesa a quasi tutti i minori. Laddove non può essere attuata, l'orientamento che emerge è quello di autorizzare ed assistere il rimpatrio, considerate le informazioni ottenute dai servizi sufficienti ad escludere che il rientro in famiglia possa pregiudicare l'interesse del minore. La scelta di autorizzare un rimpatrio assistito anche in mancanza di un'indagine familiare, sembra discutibile e conferma la tendenza del S.S.I. a considerare il rientro in patria la soluzione preferibile.

È comunque necessario evidenziare che la realizzazione di indagini sociali in Albania è molto complessa, innanzi tutto a causa del pessimo stato di molte strade, cosa che rende l'eventuale visita domiciliare laboriosa e dai tempi molto lunghi. Inoltre è difficile individuare i recapiti esatti di famiglie che si trovano in quartieri di nuova costruzione, per lo più composti di abitazioni abusive. 'Recentemente si è potuto constatare un grosso fenomeno di inurbamento spontaneo, per cui a Tirana la popolazione è aumentata da circa 250.000 a 700.000 persone. Si tratta di un movimento spontaneo e privo di qualsiasi norma urbanistica; è difficilissimo censire le persone attualmente presenti (29).'

È interessante rilevare come alcune Questure che avevano già predisposto il rimpatrio abbiano chiesto assistenza al S.S.I. per l'accoglienza e l'accompagnamento del minore nella famiglia di origine. Anche in questi casi il Servizio ha ritenuto opportuno prestare la propria collaborazione, per garantire al minore almeno l'assistenza all'arrivo in Albania ed offrigli una possibilità di inserimento lavorativo o professionale. La sintesi del rapporto sottolinea inoltre come il rimpatrio sarebbe avvenuto comunque, anche senza la partecipazione dell'ente (30).

Nel paragrafo 3.2., relativo al rimpatrio assistito nella prassi ed all'analisi della banca dati del Comitato, ho sottolineato che la possibilità di fatto, di disporre ed eseguire rimpatri assistiti è data a molti organi. Anche nel caso in esame si ripresenta questo problema: non è chiara la competenza in tema di rimpatri e non sembra realistico che i vari organi coinvolti si limitino ad eseguire rimpatri volontari.

La Convenzione, stipulata tra il S.S.I. e il governo albanese, ricomprende nella nozione di rimpatrio assistito, non soltanto la traduzione del minore nel paese d'origine, ma anche il suo inserimento (31) in corsi professionali o nell'apprendistato al lavoro.

Il reperimento delle risorse per realizzare tale reinserimento non è facile e ancora oggi sussistono notevoli difficoltà nell'individuare possibilità di inserimento per i giovani provenienti dai villaggi del nord dell'Albania, in prevalenza zone rurali dove, dopo la caduta del regime, l'economia si è praticamente arrestata e dove faticano a decollare nuove forme di lavoro. Per alcuni di questi ragazzi, dove vi erano parenti residenti in città, quali Tirana o Scutari, si è organizzata un progetto di inserimento in corsi allestiti nella città, con il pagamento delle spese relative al viaggio per raggiungere quotidianamente la località, oppure sostenendo economicamente il mantenimento presso i familiari residenti in città.

È stato possibile ottenere la collaborazione delle scuole pubbliche professionali di Scutari e Tirana. Si tratta di corsi il cui costo di iscrizione è leggermente al di sopra delle possibilità economiche della popolazione di media estrazione sociale, inizialmente avviati da organizzazioni straniere e poi lasciati in gestione al ministro del lavoro albanese. Sono stati poi individuati corsi privati di informatica, lingue, taglio e cucito e parrucchieri nelle diverse città del paese; tutte queste scuole sono organizzate e gestite da albanesi. Notevole è stato inoltre l'interesse mostrato per il progetto della piccola imprenditoria albanese e dagli artigiani: molti hanno dato la loro disponibilità ad accogliere apprendisti, secondo le modalità e gli accordi previsti dal contratto elaborato in occasione del progetto.

I contratti stipulati sia per i ragazzi che accedono ai corsi, sia per quelli che vengono inseriti negli apprendistati sono sottoscritti dai minori, dal datore di lavoro o dal direttore della scuola, da uno dei due genitori ed infine dall'incaricato della delegazione del S.S.I. albanese che svolge una funzione di tutor seguendo il minore nel corso dell'esperienza e mantenendo i contatti con scuola datore di lavoro e famiglia.

I corsi e gli apprendistati hanno avuto una durata media di sei mesi ed un costo pari a circa un milione di lire, suddivise in settecentomila quale compenso al minore e trecento mila per l'assicurazione prevista dalla normativa albanese.

Dalla sintesi del rapporto risulta come i minori coinvolti in questo intervento hanno visto modificare e migliorare le proprie aspettative. Un altro elemento significativo per il S.S.I. è dato dalla partecipazione numerosa dei ragazzi che avevano psicologicamente subito il rimpatrio come un intervento predisposto per esigenze di ordine pubblico dalle Questure e da altre istituzioni italiane.

È interessante l'indagine in corso realizzata dal S.S.I.: si cerca di stimare, tra il numero dei rimpatriati, quello dei minori nuovamente rientrati in Italia. Emerge come alcuni minori siano rimpatriati fino a tre volte, ma non si esclude che molti altri possano essere rientrati sotto nuove generalità e in diverse zone del territorio. Questo studio è molto utile per capire l'effettiva riuscita o meno dei procedimenti di rimpatrio, come sarebbe necessaria anche un'indagine relativa al successo degli interventi dei corsi professionali o di tipo scolastico realizzati dal S.S.I. in Albania.

Come si evince dalla Tab. 1 le forze dell'ordine rappresentano uno degli enti che maggiormente segnala i minori non accompagnati al S.S.I.. L'età dei minori non accompagnati, registrata dal S.S.I., si concentra sulla fascia compresa tra i quindici e i diciotto anni, mentre un numero inferiore comprende la fascia tra gli undici e i quattordici anni. Questo dato evidenzia un aspetto non secondario per la comprensione del fenomeno, in quanto 'colloca questi ragazzi a buon titolo all'interno dei flussi migratori in senso stretto. Si tratta dunque di ragazzi spinti ad entrare in Italia da un desiderio di migrazione, come affermano molti operatori delle comunità' (32).

La distribuzione regionale dei minori albanesi non accompagnati e le città dove maggiori sono state le segnalazioni pervenute al S.S.I. si evincono dalla Tab. 2. Ciò che emerge immediatamente è l'alta percentuale di segnalazioni registrate in Toscana e in Puglia.

Dai quattro fascicoli del S.S.I. che ho avuto modo di consultare emerge un fitto carteggio fra il S.S.I. sezione italiana e la delegazione di tale organo in Albania. Si notano gli stretti contatti fra queste due sezioni: ci sono molte lettere con le quali la sezione albanese, attraverso gli assistenti sociali cerca di rintracciare i genitori o i parenti del minore. Una volta contattati tali familiari e sentiti in merito al minore, la delegazione albanese riferisce alla sezione italiana quanto è emerso da questi colloqui. In questo modo si cerca di capire la situazione della famiglia del minore e di valutare la volontà dei familiari. Nei quattro fascicoli da me esaminati tutte le famiglie richiedono il rimpatrio del minore, che a sua volta ha dimostrato ripetutamente il desiderio di rientrare in Albania.

L'assistente sociale in Albania, una volta ricevuta la richiesta di indagine da parte del S.S.I. sez. italiana, risponde che invierà una lettera alla famiglia e che informerà il S.S.I. degli sviluppi. In un primo caso la delegazione albanese risponde che 'non sembrano evidenziarsi nel nucleo difficoltà di rapporto od economiche tali da sconsigliare il rimpatrio assistito ed il suo ricongiungimento con la famiglia, e che la madre telefona spesso per riavere il minore a casa. La richiesta della famiglia è stata esplicita'. Da parte sua il S.S.I. non si limita alla sola organizzazione materiale del rimpatrio, ma decide in questi termini: 'in considerazione della giovane età del minore, del decreto emesso dal Tribunale per i Minori di ..., della famiglia che attende con ansia in Albania, chiediamo nel suo migliore interesse, che venga data l'autorizzazione per l'immediato rimpatrio dello stesso, assicurando la piena disponibilità del S.S.I. a collaborare per l'organizzazione del suo rientro in patria. Inoltre l'assistente sociale in Albania è convinta che il ricongiungimento familiare sia un'ottima soluzione per il minore stesso'.

Dopo questa valutazione segue la decisione del Comitato, che dispone il rimpatrio presso la famiglia in Albania a carico del S.S.I., invitando lo stesso ad effettuare il rimpatrio con modalità consone all'età del minore e ad informare il Comitato dell'avvenuto rimpatrio, trasmettendogli poi una nota sull'esito del ricongiungimento familiare e sull'avvio di eventuali interventi a favore del minore.

Per comprendere come viene realizzato concretamente il rimpatrio di un minore è utile riportare il testo di una lettera inviata dal S.S.I. ad una Questura: 'invitiamo codesta Questura ad assicurare l'accompagnamento del minore presso l'aeroporto entro le ore ... della data... dove troveranno al banco Alitalia un biglietto prepagato a nome del minore. Vi preghiamo inoltre di affidare il minore al personale dell'aereo che provvederà a consegnarlo all'assistente sociale del S.S.I. sezione albanese. Chiediamo cortesemente di voler confermare la disponibilità ad accompagnare il minore all'aeroporto. Il minore sarà accompagnato da un'assistente di volo'.

In un altro fascicolo è rilevante la motivazione che viene utilizzata da un Tribunale per i Minori per accordare il rimpatrio: 'perché si sono arbitrariamente allontanati dai rispettivi centri di accoglienza presso i quali erano ospitati, dopo il loro primo rintraccio in Italia ed in considerazione che con tali fughe hanno dimostrato un risoluto rifiuto degli interventi assistenziali in loro favore'. Anche in questo caso, come per le motivazioni utilizzate nei verbali del Comitato, si potrebbe desumere che non si dovrebbe disporre il rimpatrio per i minori che invece dimostrano una accettazione convinta degli interventi assistenziali in loro favore.

Infine ritengo utile ed interessante inserire le proposte suggerite dal S.S.I.. L'esperienza maturata da questo ente ha fatto emergere esigenze nuove che possono essere sintetizzate così:

Da quest'ultimo punto e dall'intervista da me realizzata appare che il S.S.I. ritenga opportuno quasi sempre rimpatriare. La scelta di questo organo appare tesa ad eleggere a principio primo ma anche esclusivo il diritto del minore a vivere con la propria famiglia. Ritengo, e non solo perché previsto dalla Convenzione di New York, tale diritto importante e fondamentale, ma credo anche che non vada considerato come un criterio assoluto, da applicare sempre e comunque in ogni occasione, ma dovrebbe essere considerato come uno degli aspetti per valutare il superiore interesse del minore.

Banca dati Comitato minori stranieri

Dati generali su tutti i nominativi presenti (al 31 dicembre 2000)

PAESIsegnal.%
Albania574369,1
Marocco6397,7
Romania4135,0
F. Yugoslava3904,7
Turchia222,7
Bangladesh1341,6
Iraq991,2
Algeria831,0
Bosnia E.660,8
Moldavia540,7
Cina490,6
Croazia310,4
Etiopia240,3
Macedonia230,3
Bulgaria190,2
Colombia180,2
Tunisia150,2
Ucraina140,2
Ecuador110,1
Nigeria100,1
Polonia10,1
Altri2382,9
Non segnalato10,0
TOTALE8307100,0
RIMPATRIATIsegnal.%
Prima del 19981601,9
Nel 19981842,2
Nel 19991231,5
Nel 2000 (*)560,7
NO778493,7
TOTALE3444,1

(*) Di cui disposti dal Comitato sono stati 8

AFFIDAMENTOsegnal.%
SI9 3324,0
NO797596,0
TOTALE8307100,0
TUTELAsegnal.%
Sl8119,8
NO749690,2
TOTALE8307100,0
REPERIBILEsegnal.%
Sl703584,7
NO127215,3
SESSOsegnal.%
M726687,5
F101712,2
Non segnalato240,3
TOTALE8307100,0
ETÀsegnal.%
0-6 ANNI1251,5
7-14 ANNI92211,1
15 ANNI6908,3
16 ANNI128815,5
17 ANNI215225,9
DIVENUTI MAGGIORENNI298135,9
Non segnalato1491,8
TOTALE8307100,0
REGIONISegnal.%
Puglia186222,4
Lombardia104112,5
Toscana88310,6
Lazio83110,0
Piemonte6237,5
Emilia Romagna5176.2
Friuli Venezia Giulia3604,3
Trentino AA.2523,0
Veneto2473,01
Campania1591,9
Marche1281,5
Basilicata1121,3
Liguria1171,4
Abruzzo630,8
Umbria390.5
Sicilia370,4
Calabria260,3
Molise90,1
Valle D'Aosta100,1
Sardegna30,0
Non segnalato98811,9
TOTALE8307100,0
Asilo politico 27 0,3
Prostituzione 34 0,4
Tab. 1 - Casi di minori albanesi non accompagnati trattati in rapporto agli Enti segnalanti nel 1999
Enti segnalantiNumero segnalazioni
v.a.%
Forze dell'ordine51326,67
Prefetture1125,73
Comitato tutela minori1819,27
Asl753,84
Comuni41121,04
Associazioni/Istituti1799,17
Udssm291,48
Tribunale dei minori41921,45
Preture60,31
Procure/Tribunali minori30,15
SSI Italia/SSI Albania170,87
Ambasciata albanese10,05
Senza dati sugli Enti70,36
Totale1.953100,00
Tab. 2 - Distribuzione dei minori albanesi non accompagnati per Regione e Città dove sono avvenute le segnalazioni maggiori nell'anno 1999
Regione/CittàN. casi
v.a.%
Piemonte (Torino)203 (185)10,3
Lombardia (Milano)269 (221)13,7
Trentino (Bolzano)59 (30)3,0
Veneto (Verona)68 (33)3,5
Friuli (Udine)57 (37)2,9
Liguria (Genova)43 (37)2,2
E. Romagna (R Emilia)95 (34)4,9
Toscana (Pistoia)409 (129)20,9
Marche (Ancona)31 (13)1,6
Umbria (Perugia)15 (15)0,7
Lazio (Roma)120 (91)6,2
Abruzzo (Chieti)22 (13)1,2
Molise (Campobasso)2 (2)0,2
Campania (Caserta)38 (26)1,9
Puglia (Bari)304 (187)16,6
Basilicata (Matera)4 (2)0,2
Calabria (R. Calabria)2 (1)0,2
Sicilia (Caltanissetta)6 (3)0,3
Non conosciuta20610,5
Totale generale1.953100,0

Fonte: ns. elaborazione su dati del Servizio sociale internazionale, 1999

Note

1. Le interviste sono state realizzate preso il Dipartimento per gli Affari Sociali l'8 settembre 2000, e il 23 febbraio 2001, e presso il Servizio Sociale Internazionale il 5 marzo 2001.

2. Vercellone nel febbraio 2000 ha lasciato questo incarico ed è stato sostituito dal dott. Achille, dirigente dell'ufficio immigrazione presso il Dipartimento per gli affari sociali.

3. L'art. 3 del D.P.C.M. 535/99 disciplina che il Comitato è nominato con decreto del Presidente del Consiglio ed è composte da nove rappresentanti: uno del Dipartimento per gli Affari Sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri; uno del Ministero degli Affari Esteri; uno del Ministero dell'Interno; uno del Ministero della Giustizia; uno dell'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), uno dell'Unione province italiane (UPI); due delle organizzazioni maggiormente rappresentative operanti nel settore dei problemi della famiglia e dei minori non accompagnati.

4. Su questo tema vedi il par. 2.4.

5. La proposta, non accolta, che il Dipartimento Affari Sociali ha presentato alle varie associazioni, che si occupano di questi minori, è decisamente interessante. Si suggerisce di creare una carta degli standard, cioè una sorta di carta delle qualità per i minori, che preveda altre possibilità per gli stessi, oltre quello che viene offerto dalla maggior parte delle strutture: buoni doccia, buoni pasto e un posto per dormire. Tale proposta è stata avanzata perché, presso il Dipartimento si ritiene che tutti i maggiori critici siano attenti al problema del rimpatrio ma non alle procedure di assistenza per i minori in Italia. In molte città italiane sono previsti due stadi distinti dell'intervento in favore dei minori: il primo, offerto dai Centri di pronto intervento minori, accoglie l'utenza in qualità di servizio a bassa soglia, dove la permanenza oscilla in un tempo compreso tra le ventiquattro ore fino a novanta giorni. Il secondo, fornito dalle Case-famiglia, o altre comunità, accoglie i minori in qualità di servizio ad alta soglia, dove è possibile la realizzazione di un percorso di autonomia più strutturato e dove la permanenza è generalmente più lunga e diversamente guidata.

6. Dall'intervista del'8 settembre 2000.

7. Come risulta dall'intervista da me realizzata il 28 marzo 2001 ad alcuni operatori del 'Centro Mercede' di Firenze, e come emerge dal 'progress di ricerca' su I minori stranieri non accompagnati, cit., dove sono raccolte le esperienze del Centro di primo intervento della Caritas 'La Comunità Felix', 'La città dei ragazzi' tutte strutture presenti in Roma.

8. Il Dipartimento per gli Affari Sociali ha un atteggiamento rassegnato: ritiene che sia impossibile pensare di far rispettare delle regole a questi ragazzi, se si permette loro di entrare in Italia irregolarmente e nonostante ciò si accordano loro dei benefici. Questo iter contribuirebbe a convincerli che l'Italia sia un paese dove conviene non rispettare le regole.

9. Dall'intervista del'8 settembre 2000.

10. Dall'intervista del 23 febbraio 2001.

11. L'art. 7, comma 2 stabilisce 'salva l'applicazione delle misure previste dall'art. 6, il Comitato dispone il rimpatrio assistito del minore presente non accompagnato, assicurando che questi sia stato previamente sentito, anche dagli interessati all'accoglienza, nel corso della procedura.

12. Nell'intervista da me realizzata l'8 settembre 2000, presso il Dipartimento per gli Affari Sociali, il funzionario del Dipartimento prospettava come possibile soluzione a questo aspetto, di prevedere una quota all'interno degli ingressi, annualmente previsti dal governo italiano, da attribuire ai minori non accompagnati, che diventano maggiorenni, per non far saltare i flussi migratori. Allarmante l'intervento di un funzionario della Questura di Torino, posizione preponderante nella maggior parte delle Questure dopo la circolare del 13 novembre 2000, al convegno del 10 marzo 2001 To., dal titolo 'I minori stranieri non accompagnati'. Tale parere sottolinea che al raggiungimento della maggiore età, il minore non accompagnato che ha avuto un permesso di soggiorno per minore età, non potrà convertirlo, ma non viene espulso, perché se fosse espulso non potrebbe rientrare in Italia per i cinque anni successivi, gli viene intimato di lasciare il territorio italiano senza nessuna conseguenza, potrà quindi rientrare usufruendo dei flussi regolari.

13. Su questo punto vedi par. 2.2.

14. Il Comitato, per disporre il rimpatrio, si basa sulle relazioni delle autorità locali, che segnalano il minore come non accompagnato, e che ne chiedono il rimpatrio. Il più delle volte si tratta di minori che hanno serie difficoltà ad inserirsi che creano problemi, o che non hanno interesse nella scuola, o nei corsi di formazione.

15. L'O.I.M. e l'organizzazione internazionale migrazioni.

16. È allarmante che tali archiviazioni siano state realizzate senza una motivazione specifica, a parte 'l'impossibilità di provvedere', forse solo per mancanza di tempo.

17. Il paragrafo 3.2. sarà interamente dedicato a questa attività.

18. L'ANCI è l'associazione nazionale comuni italiani, alcuni dei suoi rappresentanti sono membri del Comitato per i minori stranieri.

19. Responsabile dell'ufficio minori stranieri del comune di Torino.

20. Modello utilizzato per censire i minori non accompagnati, dove dovrebbero essere inseriti i dati relativi al minore: nome, cognome, data e luogo di nascita, se frequenta o meno una scuola.

21. Tale articolo stabilisce che: 'in caso di urgenza per situazioni in relazione alle quali sia improcrastinabile l'intervento a tutela della salute psicofisica del minore, i poteri del Comitato sono esercitabili dal Presidente o da un componente da lui delegato, salva ratifica da parte del Comitato nella prima riunione successiva all'esercizio dei poteri medesimi i provvedimenti non ratificati perdono efficacia dal momento in cui sono stati adottati'. Si può notare una certa superficialità e vaghezza dell'art. 3, che cosa significa che i procedimenti non ratificati perdono efficacia dal momento in cui sono stati adottati? Cosa succede al minore che è già stato rimpatriato d'urgenza, il cui provvedimento di rientro non viene convalidati nella prima riunione utile?

22. È comunque necessario chiedersi se effettivamente le scelte della deterrenza e del proibizionismo siano vincente. L'idea alla base dell'indirizzo normativo è quella di realizzare delle politiche che non ottengano l'effetto indesiderato di attrarre una quota di immigrati superiore a quella già prevista con l'annuale decreto flussi. La scelta centrale che emerge in ogni aspetto del fenomeno migratorio, sia per gli adulti che per i minori è un'azione di contenimento.

23. Il caos in questa materia è stato provocato dal legislatore, che da una parte ha previsto il divieto di espulsione e dall'altra ha introdotto l'istituto del rimpatrio assistito, che anche con tutte le accortezze, come la richiesta della volontà del minore, delle indagini familiari, del fatto che sia accompagnato dai genitori nel paese d'origine, previste dal legislatore sembra riconducibile, almeno praticamente all'espulsione.

24. Per quanto riguarda la problematica relativa alla possibilità di conversione del permesso di soggiorno per minore età, ad altro titolo, è un aspetto molto delicato che ho cercato di affrontare nel primo capitolo.

25. Le caratteristiche generali di questo ente sono descritte nel par. 2.3., nota 82.

26. La Sezione italiana ha lavorato in stretta collaborazione con: Forze dell'ordine, Prefetture, Procure della Repubblica, Tribunali per i Minori, Dipartimento per gli Affari Sociali, Aziende sanitarie locali, Amministrazioni comunali, Associazioni non profit del settore e con gli istituti di accoglienza ed infine l'Ambasciata Albanese e la sezione albanese del S.S.I. Anche quest'ultima, nell'area territoriale di sua competenza, ha attivato rapporti con le istituzioni albanesi per facilitare il rientro dei ragazzi. La collaborazione si è concretizzata in particolare con il Ministero degli Affari Sociali e del Lavoro, con il Ministero della Sanità, con il ministero della Giustizia, con la Croce Rossa albanese, con il Forum delle ONG di Tirana e di Valona, con gli ospedali e le varie istituzioni sanitarie locali, con le istituzioni scolastiche di Scutari e di Tirana, con le Forze dell'ordine, con i Consigli degli anziani nei villaggi dell'interno ed infine con gli uffici postali ed anagrafici.

27. Questo è il caso dei Tribunali di Roma, Bologna, Firenze e Venezia.

28. Come è evidenziato nel Progress di ricerca su 'I minori non accompagnati', cit., p. 72.

29. Vedi Sintesi del rapporto, cit.

30. Risultano poi al S.S.I. casi di rimpatri autonomi, rientri spontanei avvenuti senza la collaborazione di alcun servizio sociale, né della questura, dei quali il servizio è solo in seguito venuto a conoscenza, e anche in questa ipotesi il S.S.I. ha ritenuto opportuno proporre ai tali minori interventi di sostegno e reinserimento sociale.

31. È necessario sottolineare come una volta che il ragazzo torna a casa ed avviene l'impatto con la famiglia possono sorgere problemi di reciproco adattamento. In questi casi occorrono interventi specializzati che, sostengono al S.S.I., tale ente cerca di garantire in base alle proprie forze e possibilità. Occorre, evidenziano gli esponenti di questo organo, ricostruire dei rapporti sociali e familiari in un ambiente di emigrazione per far capire alla famiglia, e all'ambiente circostante, la reale situazione che il minore ha vissuto in Italia e i cambiamenti avvenuti. Per far questo si stanno studiando l'attivazione di programmi maggiormente strutturati di accoglienza al rientro e al reinserimento sociale dei ragazzi rimpatriati per prevenire anche una nuova emigrazione.

32. Vedi Progress di ricerca cit.